Zhodnocení platného právního stavu
V současné právní úpravě je poskytování dotací obecně upraveno v zákoně o rozpočtových pravidlech (zákon č. 218/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Tato úprava se vztahuje na široký okruh subjektů. Vedle této úpravy je poskytování dotací upraveno i jinými právními předpisy, které blíže vymezují rámec poskytování dotací v určitých oblastech činnosti. Jde např. o školský zákon (zákon č. 501/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů), nařízení vlády č. 98/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kterými se stanoví podmínky a způsob poskytování dotací ze státního rozpočtu na aktivity příslušníků národnostních menšin a na podporu integrace příslušníků romské komunity. Oblast podpory sportu a sportovní reprezentace spadá do působnosti Národní sportovní agentury. Pokud jde o dotace nestátním neziskovým organizacím (dále jen „NNO“), pravidla pro jejich poskytování zcela chybí. V současné době jsou NNO poskytovány dotace ze státního rozpočtu dle „Zásad vlády pro poskytování dotací ze státního rozpočtu NNO“ (dále jen „Zásady vlády“), které byly schváleny usnesením vlády České republiky č. 92 ze dne 1. 2. 2010, č. 479 ze dne 19. 6. 2013 a č. 65 ze dne 6. 8. 2014, a to v návaznosti na zákon o rozpočtových pravidlech. Ústřední orgány státní správy poskytující dotace NNO jsou Zásadami vlády vázány, přičemž mají možnost nad jejich rámec upravit poskytování dotací ve své kompetenci svými předpisy a pokyny, pokud to věcné odlišnosti jejich dotačních programů a přijímaných projektů vyžadují. Toto je však příčinou toho, že poskytování dotací se bez jakékoliv sankce dostává mimo pravidla stanovená Zásadami vlády. Významnou roli v oblasti dotační politiky vůči NNO hraje Rada vlády pro nestátní neziskové organizace (dále jen „RVNNO“), která v souladu se svým statutem mj. soustřeďuje, projednává a předkládá vládě materiály týkající se NNO a vztahující se k vytváření vhodného prostředí pro jejich existenci a činnosti. Zásadním dokumentem pro poskytování dotací NNO je v současné době dokument „Státní politika vůči nestátním neziskovým organizacím na léta 2015 – 2020“ zpracovaný RVNNO a schválený vládou jejím usnesením č. 608 ze dne 29. 7. 2015. Vedle toho RVNNO zpracovává každoročně dokument „Hlavní oblasti státní dotační politiky vůči NNO“, který pro příslušný rok schvaluje vláda svým usnesením. RVNNO také každoročně zpracovává rozbor financování NNO, jehož cílem je sledovat objem všech dotací poskytnutých NNO ze státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků.
Odůvodnění navrhované právní úpravy
Současná právní úprava se jeví, jak to vyplývá z praxe, jako nesourodá. Předkladatelé navrhované právní úpravy jsou přesvědčeni, že proces poskytování dotací NNO ze státního rozpočtu, upravený formou Zásad vlády, je nedostatečný. Ústřední orgány státní správy, byť jsou Zásadami vlády vázány, tyto nedodržují, aniž by jim hrozila jakákoliv sankce. Při poskytování dotací nepostupují jednotně, nevyměňují si průběžně informace o schválených projektech, přestože by měly. To má za důsledek, že na stejný projekt může stejná NNO čerpat dotaci vícekrát od několika ústředních orgánů státní správy, což je nežádoucí. Kontrola dodržování Zásad vlády ze strany vlády, resp. Úřad vlády, v zásadě neprobíhá. Úřad vlády v zásadě nekontroluje ani to, jak se daří pomoci dotací plnit cíle strategie, resp. Státní politiky vůči nestátním neziskovým organizacím, která je plně v kompetenci vlády. To má na důsledek, že dotaci ze státního rozpočtu obdržely i NNO, které nesplnily nebo nedodržely podmínky pro čerpání dotace. Výše uvedené potvrzuje Kontrolní závěr Nejvyššího kontrolního úřadu o čerpání finančních prostředků poskytovaných NNO (18/03 ze dne 25. 3. 2019). Cílem navrhované právní úpravy je zákonnou formou upravit proces poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu formou dotací NNO, která by měla zabránit obcházení stanovených pravidel pro poskytování dotací NNO, jak tomu dochází za současného stavu. Navrhovaná úprava vedle procesních pravidel nastavuje i kontrolní mechanismy a přísné sankce v případě jejich porušení. Současně dává dostatečné kompetence Ministerstvu financí a ukládá povinnosti všem ústředním orgánům státní správy. Navrhovaná právní úprava by měla zabránit poskytování finančních prostředků ze státního rozpočtu na činnosti NNO, které nenapomáhají realizaci státní politiky a nejsou ve veřejném zájmu. Dotace by měly mít poskytovány výhradně těm NNO, jejichž činnost napomáhá řešení problémů ve veřejném zájmu. Zároveň by měla zabránit tomu, aby NNO dostala na stejný projekt dotace od více poskytovatelů, pokud se nejedná o formu spolufinancování.
Dopady návrhu na státní rozpočet, na rozpočty krajů a obcí
Navrhovaná právní úprava nemá žádný finanční dopad na státní rozpočet, ani na rozpočty krajů a obcí, pokud jde o výdaje. Může mít však pozitivní dopad na výdaje, tedy na využití přidělených prostředků určených na poskytování dotací NNO. Dotační politika ve vztahu k NNO však velkou měrou na státní rozpočet dopadá. Tak např. v roce 2015 bylo na dotace NNO vynaloženo 11,95 mld. Kč, v roce 2016 to bylo 11,88 mld. Kč a v roce 2017 pak 14,38 mld. Kč. Zde je třeba zdůraznit, že v těchto letech byly prostředky ze státního rozpočtu poskytovány bez předchozí či průběžné analýzy potřeb společnosti. Na rok 2020 je na dotace pro NNO ze státního rozpočtu vyčleněno cca 8,01 mld. Kč.
Soulad s ústavním pořádkem a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR
Předkládaný návrh zákona není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, ani neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána.
Soulad s právem Evropských společenství
Předkládaný návrh zákona není v rozporu s právními akty Evropských společenství.
Další specifikace
Předkládaný návrh zákona nemá dopad na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady a dopady na životní prostředí, ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen. Pokud jde o korupční prostředí, je poskytování dodací obecně činností, která je náchylná ke korupčnímu jednání. To však návrhem nelze ošetřit tak, aby mu bylo zcela zabráněno. Významnou roli by měly hrát kontrolní mechanismy, které jsou nastaveny přiměřeně a také výše sankce.
K části první (§ 1 a § 2)
Je vymezen předmět právní úpravy. Je stanoveno, že poskytování dotací se nevztahuje na oblast podpory sportu a sportovní reprezentace České republiky, neboť tato oblast spadá do kompetence a působnosti Národní sportovní agentury. Současně se vymezují pojmy v zákonné úpravě užívané.
K části druhé (§ 3 až § 9)
V části druhé je vymezen proces poskytování dotací. Stanoví se, komu se dotace poskytují. Výčet je pouze demonstrativní, neboť taxativní výčet je fakticky nereálný. Stanoví se na co lze dotaci poskytnout. Vymezení je konkrétní a mimo tyto oblasti nelze o případnou dotaci žádat. Výslovně se zakazuje poskytovat dotace nestátní neziskové organizaci, která prokazatelně v rámci své činnosti vyvíjí politickou činnost nebo jinou politickou aktivitu. Zákaz se vztahuje i na nestátní neziskové organizace, u kterých nebude zřejmá vlastnická struktura. Zároveň právní úprava jasně deklaruje, že na poskytnutí dotace není právní nárok. Tedy záleží na posouzení poskytovatele dotace, zda tuto poskytne či nikoliv. Dotace by měly být poskytovány především k zabezpečení všeobecně prospěšných služeb k naplňování cílů státní politiky vyplývající ze státní dotační politiky. Pokud jde o postup poskytování dotace, tato může být poskytnuta pouze na písemnou žádost a na konkrétní projekt, přičemž dotaci schvaluje a přiznává ten poskytovatel, do jehož působnosti případné přiznání dotace spadá. Je stanoveno, že jsou vyhlašovány programy na projekty formou výběrového dotačního řízení, přičemž toto řízení nespadá pod režim zákona o zadávání veřejných zakázek. V této souvislosti je poskytovatel dotace povinen podmínky výběrového dotačního řízení zveřejnit na svých webových stránkách. Zároveň se stanoví lhůta pro podání žádosti s tím, že pozdě podaná žádost nesmí být do výběrového dotačního řízení zařazena. Jsou stanoveny podmínky pro poskytnutí dotace na příslušný rozpočtový rok a povinnosti poskytovatele s tím spojené. Dále jsou stanoveny pravidla a formy, za nichž dochází k vyhovění nebo zamítnutí žádosti o dotaci. Je stanovena maximální výše dotace, která činí 70 % celkových nákladů projektu uvedených v žádosti o dotaci. Tato podmínka musí být zahrnuta do rozhodnutí o poskytnutí dotace vedle podmínek pro použití dotace. Jsou stanovena pravidla pro vyplacení dotace. Dotace musí být vyplacena nejpozději do stanoveného termínu a to buď jednorázově nebo ve splátkách. V takovém případě se dotace vyplácí ve dvou splátkách s tím, že minimálně polovinu z celkové výše dotace bude vyplacena do stanoveného termínu, stejně jako zbývající část přiznané dotace. Vedle toho se stanoví, že poskytovatel dotace může stanovit vlastní rozvržení splátek, to však pouze v případě, že poskytovaná dotace je vyšší jak 2 mil. Kč. Jsou stanoveny též podmínky upravující možnost spolufinancování projektu z obecních a krajských rozpočtů, z prostředků evropských fondů, případně z dalších zdrojů. Přitom součet finančních prostředků poskytnutých orgány státní správy, veřejné správy, nesmí být překročen stanovený limit pro výši dotace. Zároveň je zakázáno duplicitní financování projektu formou dotace, tedy nelze poskytnout samostatnou dotaci na tentýž projekt dvakrát či vícekrát.
K části třetí (§ 10 a § 11)
Tato část upravuje postup týkající se podání žádosti a jaké údaje má obsahovat, přičemž se stanoví , že vzor žádosti upraví vyhláška, kterou vydá Ministerstvo financí k provedení tohoto zákona. Zároveň upravuje postup týkající se výzvy k podání žádosti a jejího obsahu. Stanoví se, že, je-li žádost o dotaci podaná dříve než byla zveřejněna výzva k jejímu podání, se k takové žádosti nepřihlíží. Fakticky se tak zakazuje takovou žádost zařadit do výběrového řízení.
K části čtvrté (§ 12 až § 17)
Zde je upraven proces a podmínky týkající se výběrového dotačního řízení. Samotné řízení vede poskytovatel dotace. Připouští se možnost převedení některých činností s tím spojených přenést na právnickou osobu nebo jinou organizační složku státu, a to prostřednictvím veřejnoprávní smlouvy. Nelze však převést vyhlášení výzvy a vydání rozhodnutí. Účastníkem řízení může být pouze žadatel o dotaci. Jsou stanoveny případy, za nichž se dotační řízení formou usnesení zastaví. Pokud jde o rozhodnutí, tím se dotace buď zcela přizná nebo zcela zamítne. Připouští se i možnost dotaci rozhodnutím přiznat pouze z části. Rozhodnutí o žádosti o dotaci musí být vydáno nejpozději ve stanovené lhůtě, která činí 60 dnů ode dne zahájení řízení. Upravují se podmínky, za nichž lze formou nového rozhodnutí vyhovět žádosti, která byla pravomocně zcela nebo z části zamítnuta. Stanoví se, že v řízení o odnětí dotace se postupuje dle zákona o rozpočtových pravidlech, konkrétně dle ust. § 15.
K části páté (§ 18)
Jsou stanoveny podmínky týkající se kontroly čerpání přidělené dotace. Jsou stanoveny lhůty pro případ vrácení dotace příjemcem v případě, že došlo k jejímu přiznání na základě porušení zákona ze strany příjemce při jím uvedených nepravdivých údajů při podání žádosti o dotaci, jakož i pro případě duplicity dotace zaviněné příjemcem. Lhůta se odvíjí ode dne doručení výzvy k vrácení dotace poskytovatelem nebo Ministerstvem financí. Kontrolu provádí vedle poskytovatele dotace též Ministerstvo financí. Za nesplnění výzvy ze strany příjemce dotace ve stanoveném termínu jsou stanoveny přísné sankce, a to vedle sankcí, které je možno uložit podle zákona o rozpočtových pravidlech. V rámci sankcí je pamatováno i na sankce vůči odpovědným pracovníkům, kteří odpovídají za přiznání dotace v rámci celého procesu.
K části šesté (§ 19 až § 22)
V této části jsou stanoveny další nezbytné kroky vztahující se k poskytování dotací nestátním neziskovým organizacím, týkající se jek vlády, tak poskytovatele dotace a Ministerstva financí. Dotýká se to jak dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím tak spolupráce mezi poskytovateli dotací navzájem a spolupráce mezi poskytovateli dotací a Ministerstvem financí. Upravují se postupy týkající se předávání údajů, případně dokumentů rozhodných pro poskytování dotací. Zároveň se ukládá jak Ministerstvu financí, tak poskytovatelům dotací, zveřejňovat údaje o dotacích na svých webových stránkách. Ministerstvu financí se ukládá, aby prováděcím předpisem stanovil Metodiku vyhodnocování žádostí v rámci výběrového dotačního řízení. Toto opatření by mělo odstranit nejednotnost postupu jednotlivými poskytovateli. Poskytovateli dotace se umožňuje uzavřít s příjemcem smlouvu o dlouhodobé spolupráci nebo memorandum o dlouhodobé spolupráci. Učinit tak je možné pouze s příjemcem, který dlouhodobě naplňuje priority v oblasti státní dotační politiky a pouze se souhlasem Ministerstva financí. To stanoví podmínky pro takový postup, včetně vzorů smlouvy a memoranda o dlouhodobé spolupráci, prováděcím předpisem. Výslovně se žadateli o dotaci zakazuje do rozpočtu projektu zakalkulovat zisk, stejně tak se zakazuje z poskytnuté dotace zisk realizovat.
Část sedmá (§ 23 a § 24)
Stanoví, že právní vztahy tímto zákonem neupraveným se řídí ustanoveními zákona o rozpočtových pravidlech. Stanovená účinnost je dostatečná pro to, aby se příslušné subjekty měly možnost dostatečně připravit na realizaci pravidel zákonem stanovených.
V Praze dne 24. března 2020
Předkladatelé:
Vojtěch Filip, v.r. Stanislav Grospič, v.r. Zdeněk Ondráček, v.r. Pavel Kováčik, v.r. Miloslava Vostrá, v.r. Jiří Valenta, v.r. Marie Pěnčíková, v.r.