Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu
Nedostatek ochranných prostředků v době pandemie nemoci označovaného jako SARS-CoV-2 ukázal nezbytnost flexibilního centrálního nakupování i centrální distribuce nakoupených prostředků, které byly v inkriminovaném období v České republice schopni v dostatečném množství zajistit pouze ústřední orgány státní správy. Flexibilní a efektivní distribuce byla zajištěna díky vyhlášení nouzového stavu a souvisejícímu využití nástrojů určených právě pro krizové stavy. Zároveň se ale ukázalo, že vládě chybí nástroj, kterým by flexibilní a efektivní distribuci ochranných prostředků za účelem ochrany veřejného zdraví zajistila i mimo trvání nouzového stavu, přičemž udržovat nouzový stav a související snadnou suspendaci mnoha prvků právního státu nebylo a není dlouhodobě myslitelné, ačkoli stav vážného ohrožení veřejného zdraví např. infekční chorobou může dlouhodobě trvat.
Dále je třeba upozornit na obecně neúměrně náročný způsob centrálního zadávání (upravený v § 9 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů), který nebyl překážkou jen při centrálním nakupování jinak obtížně dostupných ochranných pomůcek, ale je obecně překážkou při běžné snaze o hospodárné nakládání s veřejnými prostředky, k němuž mají centrální nákupy vést díky šetření transakčních nákladů a předpokladu úspor na jednotku statku díky zajištění většího množství poptávaného statku.
2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy.
S ohledem na zhodnocení platného právního stavu v bodě 1 se navrhuje udělení širší diskrece vládě (změna zákona č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv, ve znění pozdějších předpisů) České republiky v nakládání se státními hmotnými rezervami, a to tak, že by na žádost Ministerstva zdravotnictví mohla vláda flexibilně rozhodovat o způsobech, podmínkách a rozsahu použití státních hmotných rezerv za účelem ochrany veřejného zdraví tak, aby např. jen pro zajištění efektivní a flexibilní centrální distribuce ochranných prostředků nebylo třeba udržovat nouzový stav s sebou nesoucí možnou suspendaci neúměrně rozsáhlé palety lidských práv. (Mimo jiné) pro snadné, ale transparentní centrální zajištění distribuovaných prostředků se navrhuje změna zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (viz dále).
S ohledem na zhodnocení platného právního stavu v bodě 1 se dále navrhuje zjednodušení centrálního zadávání (změna zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů) tak, aby se centrální zadávání stalo přístupnější a mohlo plnit roli institutu zvýšené hospodárnosti a efektivity veřejného zadávání. Uvedeného cíle bude dosaženo zrušením povinnosti uzavřít smlouvu mezi centrálním zadavatelem a přidruženými zadavateli do okamžiku zadání veřejné zakázky, čímž bude mimo jiné umožněno centrálním zadavatelům zprostředkovávat nákupy ostatním zadavatelům průběžně tak, jako je to běžné např. v Rakousku, kde pro centrální zadávání zřídili dokonce jednoduchý e-shop1. Možnost smlouvu uzavřít a vymezit si v ní související práva a povinnosti či služby související se zadáním veřejné zakázky zůstane nedotčena stejně jako povinnost (§ 9 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů) předem vymezit okruh zadavatelů.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky.
Navrhovanými dílčími změnami legislativy nedochází ke kolizi s ústavním pořádkem České republiky.
4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie.
Navrhovaná právní úprava je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie i obecnými právními zásadami práva Evropské unie, zejména pak s tzv. zadávacími směrnicemi.2
Evropskou zadávací směrnicí3 požadované stanovení okruhu zadavatelů předem (v zadávací dokumentaci) zůstává návrhem změny § 9 odst. 4 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (Čl. I) nedotčeno (viz § 9 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů).
Evropské právo nepožaduje zasmluvnění centrálního zadavatele a ostatních zadavatelů před zadáním zakázky (pouze umožňuje vymezit si ve smlouvě poskytování dalších služeb pro přidružené zadavatele: “Veřejní zadavatelé mohou zadat veřejnou zakázku na služby spočívající v poskytování centralizovaných nákupních činností centrálnímu zadavateli bez ohledu na postupy stanovené touto směrnicí. Tyto veřejné zakázky na služby mohou zahrnovat i poskytování pomocných nákupních činností.”4 - zůstane zachováno), nýbrž požaduje pouze dostatečně zřejmé vymezení těchto ostatních zadavatelů5 předem, s čímž opuštění požadavku zasmluvnění předem není nijak v rozporu: “Může se tak dít buď jejich výčtem, tedy uvedením identifikačních údajů pověřujících zadavatelů, nebo uvedením informace, na jejímž základě mohou účastníci zadávacího řízení pověřující zadavatele identifikovat. Typicky si lze představit kombinaci určitého území (např. kraje), předmětu činnosti (např. poskytování zdravotních služeb) a právního postavení pověřujících zadavatelů (např. příspěvkové organizace kraje).”6 Nakonec navrhovaná úprava je inspirována zahraniční unijní dobrou praxí.7
5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny
Zjednodušením centrálního nakupování (Čl. I) by přirozeně mělo dojít k častějšímu užívání předmětného institutu veřejnými zadavateli, pro které je nynější podoba jen obtížně využitelná a související transakční náklady jsou neúměrné případným úsporám z rozsahu. Vzhledem k tomu, že od institutu centrálního zadávání se přirozeně očekávají úspory z rozsahu a navrhovaná úprava využití institutu zjednodušuje (činí použitelnějším), lze očekávat pozitivní dopad na veřejné rozpočty (odhady z roku 2016 hovoří o úspoře nejméně 811 mld.).8 Prakticky lze očekávat úspory v oblasti administrace veřejných zakázek i snížení výdajů na poptávané statky, a to díky kumulaci poptávky u centálního zadavatele.9
Právo vlády určit způsob, podmínky a rozsah využití státních hmotných rezerv v souvislosti s ochranou veřejného zdraví (Čl. II) bude mít na veřejné rozpočty těžko predikovatelný vliv. S ohledem na zodpovědnost vlády za nakládání se svěřenými prostředky státního rozpočtu lze očekávat, že (s odkazem na vládě udělovanou diskreci) bude vláda při využívání státních hmotných rezerv postupovat tak, aby dopady na státní rozpočet byly přinejhorším neutrální, tzn. stanoví podmínky náhrady využitých státních hmotných rezerv nebo rozhodne o jejich použití pro odvrácení událostí, které by měly dopad mimo jiné na státní rozpočet ve větším rozsahu, než jaká je hodnota poskytnutých státních hmotných rezerv.
7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Práva a povinnosti ukládané předkládaným návrhem zákona se nedotýkají ani ochrany soukromí ani ochrany osobních údajů.
8. Zhodnocení korupčních rizik
Návrh změny zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů pouze usnadňuje použití již existujícího mechanismu centrálního zadávání tak, aby byl skutečně účinně využíván. Návrh tedy neobsahuje korupční rizika.
Návrh změny zákona č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv, ve znění pozdějších předpisů uděluje vládě diskreci při nakládání se státními hmotnými rezervami v souvislosti s ochranou veřejného zdraví. Možná korupční rizika spočívající ve zneužívání státních hmotných rezerv jsou vyvažována povinným zakotvením vyjádření předsedy Státní správy hmotných rezerv k návrhu, který musí iniciovat Ministerstvo zdravotnictví a schválit vláda jako kolektivní orgán, a to pouze v návaznosti na ochranu veřejného zdraví. Zájem na účinné ochraně veřejného zdraví převažuje možná korupční rizika.
9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo ochranu státu a dopady na životní prostředí
Navrhovaná změna zákona č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy státních hmotných rezerv, ve znění pozdějších předpisů přispěje k posílení ochrany prvku veřejného zdraví v komplexu pojmu bezpečnost České republiky, a to díky zvýšení akceschopnosti vlády a flexibilizaci nakládání se státními hmotnými rezervami v souvislosti s ochranou veřejného zdraví.
Neočekávají se dopady na životní prostředí.
10. Způsob projednání návrhu zákona v režimu jediného čtení
Navrhuje se, aby v souladu s § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny ve znění pozdějších předpisů, Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovila souhlas již v prvém čtení.
Zvláštní část
K Čl. I
Dnes není možné, aby byl po dobu účinnosti centrální rámcové dohody okruh účastnících se zadavatelů rozšiřován byť jen o přidružené zadavatele spadající do předem vydefinovaného okruhu přidružených zadavatelů10, neboť všichni přidružení zadavatelé musí předem s centrálním zadavatelem uzavřít písemnou smlouvu. Tato obligatorní podmínka je pro účely efektivních “dodavatelsko-odběratelských” vztahů mezi centrálním zadavatelem a velkým množstvím potenciálních (byť předem rámcově určených) přidružených zadavatelů přinejlepším nepraktická, a měla by tak být zrušena, aby např. i po uzavření rámcové dohody Jihomoravským krajem pro nemocniční zařízení mohly z rámcové dohody profitovat ty krajské nemocnice, které neuzavřely s krajem smlouvu před zadáním veřejné zakázky. Úprava by tak měla umožnit nakupovat zásoby pro předem vymezený okruh přidružených zadavatelů, byť s nimi nebyl centrální zadavatel do okamžiku zadání veřejné zakázky ve smluvním vztahu.
Návrh kromě zrušení povinnosti uzavřít mezi zadavateli smlouvu do okamžiku zadání veřejné zakázky mění obecnou povinnost zasmluvnit vztah zadavatelů na možnost tak učinit, čímž přispívá další flexibilizaci centrálního zadávání. Možnost vymezit si ve smlouvě vzájemná práva a povinnosti a sjednat “další služby poskytované centrálním zadavatelem spojené se zadáváním veřejných zakázek”11 zůstává nedotčena.
K Čl. II
Navrhuje se, aby na žádost Ministerstva zdravotnictví a po vyjádření předsedy Státních hmotných rezerv mohla vláda rozhodnout o způsobech, podmínkách a rozsahu použití hmotných rezerv za účelem ochrany veřejného zdraví. Vládě je tak svěřen rozsáhlý prostor pro flexibilní využívání státních hmotných rezerv za účelem ochrany veřejného zdraví prakticky kdykoli, kdy bude třeba. Jsou proto suspendována ustanovení upravující správu státního majetku v zákoně č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů. Vláda by tedy např. mohla rozhodnout o bezplatném poskytnutí ústenek ve státních hmotných rezervách konkrétnímu kraji nebo obci, kde se nákaza významně rozšířila, nebo dokonce rozhodnout o zahájení distribuce ochranných pomůcek za stejného režimu, který probíhal za trvání nouzového stavu v březnu, dubnu a květnu 2020. Vláda také může předem stanovit, že poskytnuté hmotné rezervy musí ten, komu byly poskytnuty, následně nahradit či vrátit. Nouzové zásobování by tedy mohlo probíhat, i když nebude vyhlášen nouzový stav, ale bude trvat ohrožení veřejného zdraví.
K Čl. III.
Navrhovaná změna zákona umožňuje větší flexibilitu v rámci centrálního zadávání a snazší distribuci hmotných rezerv mimo jiné při případné „druhé vlně“ pandemie COVID-19. Navrhuje se tedy, aby zákon nabyl účinnosti tak, jak je nejdříve možné.
V Praze dne 15. 7. 2020
Jakub Michálek v.r.
Ondřej Profant v.r.
Tomáš Martínek v.r.
Lenka Kozlová v.r.
Tomáš Vymazal v.r.
Lukáš Černohorský v.r.
Petr Třešňák v.r.
Ondřej Polanský v.r.
Martin Jiránek v.r.
Lukáš Bartoň v.r.
František Elfmark v.r.
Radek Holomčík v.r.
František Navrkal v.r.
Jan Pošvář v.r.
František Kopřiva v.r.
Mikuláš Ferjenčík v.r.
Olga Richterová v.r.
Vojtěch Pikal v.r.
Martin Kupka v.r.
Marek Výborný v.r.
Pavel Bělobrádek v.r.
Marian Jurečka v.r.
Stanislav Juránek v.r.
Jan Čižinský v.r.
Markéta Pekarová Adamová v.r.
Věra Kovářová v.r.
2 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/25/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb a o zrušení směrnice 2004/17/ES ; Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES; Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/23/EU ze dne 26. února 2014 o udělování koncesí.
3 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.
4 Č. 37 odst. 4 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES.
5 “Určité aspekty by však měly být vyjasněny, zejména pak skutečnost, že rámcové dohody by neměly být uzavírány veřejnými zadavateli, kteří v nich nejsou označeni. Za tímto účelem by veřejní zadavatelé, kteří jsou od samého počátku stranami určité rámcové dohody, měli být jasně označeni jménem nebo jinak, jako je odkaz na určitý druh veřejného zadavatele v rámci jasně vymezené zeměpisné oblasti, aby příslušný veřejný zadavatel mohl být snadno a jednoznačně určen.” (Odstavec 60 úvodního prohlášení Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES)
6 Podešva, V. a kol. Zákon o zadávání veřejných zakázek: Komentář. Nové ASPI online. [cit. 2020-07-09].
7 Skuhrovec, J.; Palancký M. (2016) Collaborative Purchasing: Foreign Best Practices and Lesson Learned for Czech Republic. EconLab, Univerzita Karlova v Praze, Dostupné z: https://www.econlab.cz/files/2016/04/2016-04-28-Collaborative-Purchasing-in-Czech-Republic-final.pdf
8 Tamtéž.
9 “S ohledem na velké objemy nákupů by tyto techniky mohly napomoci zvýšení hospodářské soutěže a měly by pomáhat profesionalizovat veřejné nákupy.” (Odstavec 69 úvodního prohlášení Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES)
10 Např. způsobem: “odkaz na určitý druh veřejného zadavatele v rámci jasně vymezené zeměpisné oblasti”. (Odstavec 60 úvodního prohlášení Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES)
11 § 9 odst. 4 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů.