N. z. o ochraně oznamovatelů

A. Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu

V současném právním řádu České republiky neexistuje žádná specifická úprava ochrany oznamovatelů - tzv. whistleblowerů. Samotný pojem whistleblowing a ani jiný výraz, který by mu obsahově odpovídal, není až na jednu výjimku použit v žádném platném či účinném právním předpise. Jistou legální definici tohoto termínu lze nalézt ve vyhlášce č. 123/2007 Sb., v níž je whistleblowing definován jako „mechanismus sdělování významných obav zaměstnanců ohledně funkčnosti a efektivnosti řídicího a kontrolního systému“¹. Tato definice je ovšem dosti nahodilá a týká se pouze jisté formy whistleblowingu v rámci finančního sektoru.

Ochrany oznamovatelů se částečně týkají určitá ustanovení zákoníku práce, trestního řádu a některých dalších právních předpisů. Přitom Českou republiku k ochraně oznamovatelů zavazuje členství v mezinárodních organizacích a z nich vyplývající mezinárodní smlouvy, k nimž jsme se jako členové zavázali. Ochrana oznamovatelů je jedním z nejúčinnějších nástrojů v boji proti korupci jakožto globálního problému, k němuž je třeba přistupovat komplexně.

V současnosti je jediná specifická úprava ochrany oznamovatelů zakotvena v zákoně o státní službě, který však deleguje celou problematiku na nařízení vlády (§ 205 písm. d). Tímto nařízením je nařízení č. 145/2015 Sb. o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu, které v § 1 obsahuje explicitní zakotvení zásady, že státní zaměstnanci nesmějí být v souvislosti s oznámením podezření na spáchání protiprávního jednání postiženi, znevýhodněni nebo vystaveni nátlaku. Dále zajišťuje, že všechny služební úřady musí mít kanály pro oznamování protiprávního jednání a osoby, na které se oznamovatelé mohou obrátit - tzv. prošetřovatele. V praxi se toto nařízení však spíše neosvědčilo, což dokazují dosavadní výsledky. Počet relevantních podnětů je minimální, což ovšem není dáno tím, že by nebylo co ohlašovat, ale spíše proto, že není zajištěna dostatečná podpora a ochrana oznamovatelů, kteří tím riskují ztrátu zaměstnání, mobbing, krácení příjmů nebo například omezení dalšího uplatnění ve svém oboru.

Zaměstnanci nemají žádné záruky a bojí se odvetných opatření, nebo nevěří, že by jejich podnět byl řádně prošetřen, a došlo tak k vyvození jakýchkoliv důsledků. Vyplývá to i z analýzy, kterou provedlo občanské sdružení Oživení a která uvádí, že situace oznamovatelů je z hlediska odvetných opatření alarmující. Výsledky analýzy provedené v zemích V4 a Estonsku ukázaly, „že všichni dotazovaní oznamovatelé v ČR někdy čelili různým formám odvetných opatření. Polovina ze všech 40 oznamovatelů ztratila v souvislosti s oznámením své zaměstnání. V každém pátém případě se vyhazovy dotkly spolupracovníků či sympatizantů oznamovatele.”²

Práva oznamovatelů dále obecně garantuje zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, upravující právní vztah mezi zaměstnavatelem a zaměstnancem. Zákoník práce opravňuje zaměstnance nedodržet pokyny svého zaměstnavatele v případech, kdy jsou v rozporu s právními předpisy, a proto takové nedodržení nepředstavuje porušení pracovních povinností. Zákoník práce také stanovuje, že zaměstnavatel nemůže libovolně dle své vůle ukončit pracovní poměr se zaměstnanci, jestliže nejsou dány výpovědní důvody v tomto zákoně výslovně uvedené. V praxi jsou nicméně známy případy, kdy byl formálně pracovní poměr ukončen z organizačních důvodů, přestože fakticky se jednalo o přímý důsledek oznámení protiprávního jednání.

Ochranu před neoprávněným postihem ze strany zaměstnavatele částečně upravuje zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (tzv. antidiskriminační zákon), který však neřeší např. problematiku odvolávání vedoucích osob, které upozorní na protiprávní jednání.

Dále jsou práva zaměstnanců ve specifických profesích garantována samostatnými zákony. Jedná se o zákon č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů. Všechny tyto právní předpisy poskytují zaměstnancům práva, jež výrazně omezují libovůli zaměstnavatele vůči zaměstnancům ve služebním poměru.

I v trestněprávní oblasti jsou oznamovatelé chráněni obecnými instituty právních předpisů, jako je např. zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, či zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ochrana svědků je konkretizována zákonem č. 137/2001 Sb., o zvláštní ochraně svědka, ve znění pozdějších předpisů. Tato ochrana je však pouze dílčí, nedostatečná a primárně slouží k zajištění jiných principů a účelů práva. Z těchto důvodů tudíž nedokáže sloužit jako dostatečná motivace k oznamování protiprávního jednání.

Dále je ve vztahu k potencionálním oznamovatelům problematické, že Trestní zákoník na jedné straně stanovuje povinnost ohlašovat trestné činy, vč. těch spojených s korupcí, na straně druhé ale neposkytuje dostatečnou ochranu v souvislosti s hájením veřejného zájmu.

Na základě výše zmíněného lze konstatovat, že pro zaměstnance ve služebním poměru existuje více možností právní ochrany, na kterou se mohou odvolávat, než je tomu u zaměstnanců v soukromé sféře. Výjimku tvoří zaměstnanci nadnárodních společností s mateřskými společnostmi či s podnikáním v zemích s propracovanou legislativou pro ochranu oznamovatelů (např. USA, Francie), které již mají na základě zahraniční legislativy ustanoveny interní mechanismy pro ohlašování protiprávního jednání (jako například Sapin II nebo Foreign Corrupt Practices Act). Tyto mechanismy v praxi fungují v obecné rovině, neboť samo vedení firem často proaktivně podporuje interní ohlašování jak z finančních, tak reputačních důvodů.

Přestože všechny výše zmíněné právní normy deklarují zaměstnancům právo na spravedlivé zacházení, přesto jim skutečnou ochranu neposkytují. Omezená je v tomto případě i role Veřejného ochránce práv, který sice může jednotlivé případy vyhodnotit, nicméně jeho závěry jsou doporučující a mají omezený dosah.

O větší podpoře a ochraně oznamovatelů se mluví už mnoho let, ovšem žádný z minulých návrhů schválen nebyl. V praxi jsou pro oznamování protiprávního jednání vytvořeny nedůstojné podmínky a schází tak motivace z důvodů nedostatečné podpory, právní ochrany svojí osoby a strachu z případných odvetných opatření.

Základní překážkou je bagatelizace problémů, jimž jsou oznamovatelé vystaveni. Kromě toho v České republice má oznamování korupce stále mnoho negativních konotací, kdy jsou oznamovatelé vnímáni jako tvůrci problémů. Přitom větší ochrana potenciálních oznamovatelů poslouží také k větší prevenci protiprávního jednání obecně. Hlavním předpokladem pro změnu vnímání je zákonné posílení práv oznamovatelů a to předložením komplexní právní normy využívající účinné právní nástroje k ochraně oznamovatelů korupce.

2. Hlavní principy navrhované právní úpravy včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Předložený návrh zákona upravuje způsob právní ochrany osob, které v dobré víře oznámí informace nasvědčující tomu, že došlo nebo může dojít k jednání, které je v zásadním rozporu s veřejným zájmem. Představuje komplexní právní předpis, který vychází z evropské směrnice o ochraně oznamovatelů protiprávního jednání, a zavádí jasná pravidla pro jejich ochranu.

Návrh zákona vzhledem ke specifikům českého prostředí a lepšímu porozumění využívá termín “oznamovatel” jako synonymum anglického termínu whistleblower. Oznamovateli se zde rozumí zaměstnanci, státní zaměstnanci, příslušníci bezpečnostních sborů, vojáci nebo osoby v obdobném postavení i členové orgánu právnických osob.

Hlavní principy navrhované právní úpravy vychází z odstranění bariér bránících potencionálním oznamovatelům v konečném rozhodnutí, zda oznámení o protiprávním jednání podají. Navrhovaná opatření tak mají za cíl odbourat strach a poskytnout jim adekvátní podporu, že pokud předepsaným způsobem oznámí skutečnosti nasvědčující tomu, že se někdo dopustil trestné nebo přestupkové činnosti, nebudou za to sami sankcionováni.

Podstatou ochrany oznamovatele je zajistit, aby na svém pracovišti nemohl být nijak postižen, znevýhodněn či vystaven nátlaku. Jedná se zejména o ukončení pracovního či služebního poměru ze strany zaměstnavatele, ale i o přeložení na jinou pozici, zneužití překážek na straně zaměstnavatele, různé formy mobbingu apod. Současně návrh pamatuje i na tzv. osoby blízké ve vztahu k oznamovateli, které taktéž mohou čelit například výhrůžkám uplatnění odvetných opatření. Potvrzují to výpovědi samotných oznamovatelů v již zmíněné analýze Oživení, kde se uvádí: “Současně je účelné z hlediska ochrany pamatovat i na osoby spojené s oznamovatelem, vč. osob blízkých, neboť i ty mohou čelit například výhrůžkám uplatnění odvetných opatření.”³

Důležitým předpokladem pro zajištění ochrany oznamovatelů je možnost anonymního oznámení a povinnost chránit totožnost oznamovatele. Návrh předpokládá, že jednotlivé subjekty budou usilovat o zavedení bezpečné a důvěrné komunikace s oznamovatelem včetně možnosti využití speciálního softwaru.

Návrh zákona naopak zavádí finanční sankce v případě zneužití, kdy se fyzická osoba vědomě dopustí nepravdivého oznámení. Zároveň tak akcentuje požadavek, že ochrana náleží pouze oznamovatelům poskytující pravdivé informace.

V souvislosti s dopady navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen lze konstatovat, že navrhovaná právní úprava nemá žádný negativní vliv na dodržování zákazu diskriminace, a to ani, pokud jde o rovnost ve vztahu k rovnosti mužů a žen. Naopak předložená právní úprava zajišťuje zaměstnancům větší ochranu v případech, kdy by mohli býti diskriminováni zaměstnavatelem na základě učiněného oznámení protiprávního jednání.

4. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Nezbytnost navrhované právní úpravy spočívá v zavedení chybějících prvků ochrany oznamovatelů do českého právního řádu a to zejména s ohledem na legislativní aktivitu Evropské unie v oblasti whistleblowingu (Směrnice Evropského parlamentu a Rady o ochraně osob oznamujících porušení práva Unie). V České republice tak i přes její mezinárodní závazky nebyla dosud přijata žádná norma, která by se přímo zabývala úpravou týkající se „oznamovatelů“ z hlediska jejich podpory a ochrany v souvislosti s učiněnými oznámeními.

Přestože je již dnes oznamovatelům poskytována dílčí ochrana dle výše uvedených právních předpisů, chybí komplexní právní norma. Oznamovatelé nemají k dispozici právní institut, který by je a jejich osoby blízké chránil před odvetnými kroky za jejich jednání. Taktéž schází nástroje pro vytváření motivačního prostředí pro oznamování protiprávního jednání.

V roce 2018 se vláda ve svém programovém prohlášení zavázala v rámci boje proti korupci k předložení účinného právního nástroje na ochranu oznamovatelů. Jedná se tak o jednu z priorit současné vlády (kapitola Právo a spravedlnost). Ta však dosud nebyla naplněna.

Kromě politických závazků vlády se jedná rovněž o splnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána. Jedná se především o závazky plynoucí ze členství v Evropské unii. Na podzim 2019 přijala evropská směrnice na ochranu whistleblowerů a pro její transpozici do českého právního řádu byla stanovena dvouletá lhůta. Předložený návrh tak reaguje nazáměr Evropské unie upravit komplexně ochranu oznamovatelů ve všech členských státech.

Smyslem navrhované úpravy je náprava demotivujícího postavení oznamovatelů jak ve smyslu absentujícího právního institutu ochrany, tak ve smyslu vnímání ze strany veřejnosti. Případným oznamovatelům tak bude zajištěna mnohem větší podpora a ochrana ze strany státu.

Kromě výše zmíněného je předložený právní předpis vyjádřením postoje České republiky, že je toto téma relevantní a stěžejní pro zdravé fungování naší společnosti. Přijetí tohoto návrhu zákona je ve veřejném zájmu s ohledem na boj proti korupci a nutnost omezit závažnou hospodářskou kriminalitu. Zásadní a logický je taktéž požadavek na ochranu vlastních občanů.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky

Návrh zákona je v souladu s Ústavou ČR, Listinou základní práv a svobod a přispěje k důslednému plnění požadavků vyhlášených mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Návrh podporuje ústavní rovnost před zákonem, jelikož zajistí, že nikdo nebude neoprávněně postižen za výkon svého ústavního práva, obracet se na orgány veřejné moci. V neposlední řadě, návrh přispívá k naplnění obecné právní zásady, že nikdo nesmí těžit z vlastní nepoctivosti.

6. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předložený návrh zákona vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 o whistleblowingu, která má být do národní legislativy zapracována nejpozději do konce roku 2021.

Návrh zákona je v některých pasážích širší, například v souvislosti se zákazem odvetných opatření stanovuje ochranné lhůty, kdy platí přísný zákaz uplatňování odvetných opatření vůči oznamovateli. Doplňuje tak článek 19 kapitoly VI uvedené směrnice.

Zavedením Komise pro podporu a ochranu oznamovatelů tento návrh sleduje článek 20, kde se uvádí: “1. Členské státy zajistí, aby osoby uvedené v článku 4 měly podle potřeby přístup zejména k těmto k podpůrným opatřením: a) komplexním a nezávislým informacím a poradenství, jež jsou snadno přístupné veřejnosti a bezplatné a týkají se postupů a prostředků nápravy, které jsou k dispozici na ochranu před odvetnými opatřeními a na ochranu práv dotčené osoby; “.⁴

A dále pak naplňuje bod 89: “Potenciální oznamovatelé, kteří si nejsou jisti tím, jak oznámení učinit nebo zda budou chráněni, mohou být nakonec od oznámení odrazeni. Členské státy by měly zajistit, aby relevantní a přesné informace o tom byly poskytovány způsobem, který je jasný a snadno přístupný široké veřejnosti. Mělo by být dostupné individuální, nestranné a důvěrné poradenství, které je poskytováno bezplatně, například ohledně toho, zda se na dotčené informace vztahují platná pravidla pro ochranu oznamovatelů, který kanál pro oznamování lze nejlépe využít a jaké alternativní postupy jsou k dispozici v případě, že se na informace platná pravidla nevztahují.”⁵

Osvětou ochrany a podpory oznamovatelů se doposud v rámci svých možností zabývají nevládní organizace, které tímto suplují roli českého státu.

V rámci Evropské unie již existují i další dílčí předpisy, jež ochranu oznamovatelů v určitých specifických oblastech okrajově regulují. Jedná se například o prováděcí směrnice Komise (EU) 2015/2392 ze dne 17. prosince 2015 k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 596/2014, pokud jde o oznamování skutečných nebo možných porušení tohoto nařízení příslušným orgánům. Dále je na místě zmínit směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/943 ze dne 8. června 2016 o ochraně nezveřejněného know-how a obchodních informací (obchodního tajemství) před jejich neoprávněným získáním, využitím a zpřístupněním.

Zavedení ochrany oznamovatelů je plně v souladu s evropskými předpisy upravujícími ochranu oznamovatelů, ale i s obecnými právními předpisy Evropské unie. Lze tedy konstatovat, že předložený návrh není v rozporu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie, ani s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

7. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Zavedení ochrany oznamovatelů naplňuje vybraná ustanovení několika mezinárodních dokumentů, k nimž se Česká republika přihlásila. Zejména se jedná o tato ustanovení:

1. čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod, ve kterém je vyjádřena svoboda projevu, která zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Ochranu oznamovatelů totiž lze považovat za jednu z dílčích aspektů svobody projevu. Stejně na ochranu oznamovatelů nahlíží i judikatura Evropského soudu pro lidská práva, která se ochranou oznamovatelů zabývala v několika kauzách. Jedním z příkladů je známá kauza Guja proti Moldavsku, kdy bylo určeno, že oznamovatel požívá ochranu podle čl. 10 Evropské úmluvy pro lidská práva, pokud neexistuje možnost vnitřního oznamování.

2. čl. 33 Úmluvy Organizace spojených národů proti korupci, kde je přímo uvedeno: “Každý stát, smluvní strana zváží, zda do vnitrostátního právního systému zahrne odpovídající opatření na ochranu proti neoprávněnému zacházení s jakoukoli osobou, která v dobré víře a z dostatečných důvodů sdělí příslušným orgánům jakékoli skutečnosti týkající se trestných činů stanovených v souladu s touto Úmluvou.”

3. čl. 9 Občanskoprávní úmluvy Rady Evropy o korupci, podle které „Každá smluvní strana zajistí ve svém vnitrostátním právu přiměřenou ochranu proti neoprávněným sankcím vůči zaměstnancům, kteří měli dostatečné důvody k podezření z korupce a oznámili své podezření v dobré víře odpovědným osobám nebo úřadům.“ (čl. 9).

4. čl. 22 Trestněprávní úmluvy Rady Evropy o korupci, podle které „každá smluvní strana přijme taková legislativní a jiná opatření, která budou nutná k zajištění účinné a přiměřené ochrany pro ty, kteří oznamují trestné činy uvedené v článcích 2 až 14, nebo ty, kteří jinak spolupracují s orgány činnými v trestním řízení“ (čl. 22 písmeno a).

Lze tedy konstatovat, že návrh zákona je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika v oblasti základních práv a svobod vázána.

8. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny a dopady na životní prostředí

Zákon sice ukládá některým institucím veřejného sektoru povinnost zavést vnitřní oznamovací systém, nicméně tyto náklady budou minimální, například s ohledem na fakt, že již nyní je zaveden systém tzv. prošetřovatelů ve státní správě. Zároveň bezpečnostní sbory již dnes mají podobné systémy (například ombudsmanského typu), nebude tedy na jejich straně třeba nabírat nové zaměstnance, postačí pouze úprava náplni práce a uvedení do souladu s tímto zákonem. Pokud jde o samosprávné celky, povinnost určit oznamovatele se týká pouze těch větších, u kterých lze předpokládat značný úřední aparát s fungujícími vnitřními kontrolními mechanismy a funkci osoby pro příjem oznámení bude buď vykonávat některý ze stávajících zaměstnanců (jak se ostatně stalo při zavedení institutu prošetřovatelů na správních úřadech), nebo se tyto instituce dohodnou a pověří úkolem jinou osobu.

Nulové náklady lze předpokládat na straně správních orgánů, orgánů činných v trestním řízení a soudů, jelikož jim není dodávána nová agenda (zákon nevytváří nové typy škodních jednání, pouze upravuje postup u těch již existujících). Lze dokonce očekávat jistý nepatrný pokles objemu práce těchto orgánů, jelikož bude motivace věci řešit vnitřně, nezanedbatelná není ani úspora práce těchto orgánů způsobená tím, že zde budou ochotněji spolupracující svědci.

Nelze ani odhadnout, jak se změní počet žalob na neplatnost právních jednání, tzv. odvetných opatření (např. žaloba na neplatnost výpovědi nebo proti přeřazení na jinou práci). Je nutné připomenout, že tato jednání jsou striktně vzato zakázaná již dnes, na jednu stranu lze u oznamovatelů očekávat větší ochotu žaloby podávat, na druhou stranu se spory pro soudy usnadní, když nebude nutné dokazovat příčinnou souvislost s oznámením, ta se bude presumovat. V každém případě neočekáváme na soudech zásadní navýšení agendy, které by si vyžádalo personální a finanční nároky.

Jedinou zcela novou agendou je přestupek nepravdivého oznámení, který budou projednávat obecní úřady ORP. Nicméně, vzhledem k tomu, že objem oznámení předpokládáme spíše malý, objem nepravdivých oznámení bude patrně zcela zanedbatelný (srovnat lze s počtem trestních stíhání za trestný čin křivého obvinění). Ani tato agenda si na straně obcí nevyžádá větších nákladů a bude možné ji realizovat v rámci stávající přestupkové agendy.

Navrhovaná právní úprava počítá zejména s náklady spojenými se zavedením 1 pracovního místa na plný úvazek u Veřejného ochránce práv. Obsahem pracovní náplně bude koordinace Komise pro ochranu a podporu oznamovatelů složené ze zástupců ministerstev, nevládních organizací, akademiků a dalších subjektů. Náplní bude zejména osvěta, poradenská činnost, hodnocení oznamovacích systémů v jednotlivých institucích, vytváření „best practices“, komunikace s prošetřovateli, zaměstnanci či případně i jednotlivými oznamovateli, nicméně tato pracovní pozice nebude plnit roli vnějšího oznamovacího systému. Je totiž nezbytné, aby pro uplatňování této právní úpravy byla zajištěna podpora ze strany profesionála, který bude mimo jiné hodnotit jednotlivé systému oznamování a právě orgán Veřejného ochránce práv má pro tento účel potřebnou autoritu a dostatečně nezávislou pozici.

S dalšími rozpočtovými dopady již navrhovaná právní úprava nepočítá. Část úkolů, které tento zákon předpokládá, již subjekty buď plní (institut prošetřovatele ve služebních úřadech), nebo jej mohou plnit v rámci stávající činnosti se stávajícími zaměstnanci. Zřízení vnitřního oznamovacího systému nebude v soukromém sektoru povinné, nicméně jeho zřízení u institucí s nadprůměrným počtem zaměstnanců se předpokládá.

Proti všem těmto spíše marginálním nákladům je třeba postavit úspory dosažené díky podpoře a ochraně oznamovatelů, kteří tímto ušetří značné prostředky.

Na straně státu a větších samospráv lze tedy čekat náklady v zanedbatelné výši. Na straně menších samospráv budou dodatečné náklady minimální. Lze však očekávat předem neurčené a neurčitelné úspory díky tomu, že se předejde škodným jednáním.

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádný negativní dopad na podnikatelské prostředí České republiky, naopak lze očekávat pozitivní dopady spočívající v kultivaci podnikatelského prostředí. Rovněž se neočekávají sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny a dopady na životní prostředí.

9. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Zákon předpokládá zpracování osobních údajů na straně těch zaměstnavatelů, kteří zavedou vnitřní oznamovací systém - ten však zcela splňuje požadavky stanovené evropskou legislativou na zpracování osobních údajů, protože minimalizace přístupu a nakládání s osobními údaji oznamovatele je jedním z jeho pojmových znaků - ochrana identity oznamovatele musí být zaručena, a to předepsanou formou (vnitřním předpisem zaměstnavatele). Zákon nestanovuje systém kontroly, protože je nadbytečný - vnitřní oznamovací systém bude podléhat standardní kontrole ÚOOÚ. Z hlediska titulu pro zpracování osobních údajů se jedná o zpracování umožněné přímo zákonem, a to za legitimním účelem předcházení protiprávnímu jednání.

V případě zpracování osobních údajů oznamovatele na straně správních orgánů, orgánů činných v trestním řízení a soudů se pak nejedná o nové zpracování.

Návrh zákona je v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů - GDPR), které představuje základní právní rámec ochrany osobních údajů platný na celém území EU, a které hájí práva jejích občanů proti neoprávněnému zacházení s jejich daty a osobními údaji.

10. Zhodnocení korupčních rizik

Pokud jde o zhodnocení korupčních rizik, lze konstatovat, že navrhovaná opatření přispívají ke snížení korupčních rizik, neboť posilují další kontrolní funkci ze strany veřejnosti. Dále lze konstatovat, že navrhovaná opatření se nepochybně pozitivně projeví v tom, že se přirozeně sníží potenciál osob jednat korupčně, neboť největším problémem je chybějící ochrana a podpora oznamovatelů, čehož jsou si osoby dopouštějící se protiprávního jednání vědomy.

11. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná úprava žádným způsobem neovlivní bezpečnost nebo obranu státu. Teoreticky ji může i posílit, jelikož oznamovatel může oznamovat i podezření na jednání proti bezpečnosti České republiky.

12. Mezinárodní srovnání základních parametrů navrhovaného zákona

Osobní působnost

• předložený návrh zákona - oznamovatelem může být osoba ve veřejném i soukromém sektoru viz § 2 odstavec 1.

• zahraničí - V Irsku, Velké Británii, Francii, Norsku, Slovensku, Srbsku či Austrálii oznamovatelem může být osoba ve veřejném i soukromém sektoru zatímco v Belgii či Rumunsku pouze ve veřejném sektoru.

Věcná působnost

• předložený návrh zákona - jednání, které je v zásadním rozporu s veřejným zájmem viz § 2 odstavec 2.

• zahraničí - Velmi široká věcná působnost v Norsku (kromě běžného rozsahu se tento zákon týká i porušení pracovního etického kodexu). Ve Velké Británii, Srbsku, Slovensku či Francii poměrně široká věcná působnost (zločiny, přestupky, porušení nařízení, vážné ohrožení či poškození veřejných zájmů, porušení předpisů v oblasti lidských práv atd.). Menší věcná působnost je naopak v Izraeli.

Komunikační kanály

• předložený návrh zákona - oznamovatel může využít vnitřní oznamovací systém (viz § 4) anebo vnější oznamovací systém (viz § 6). Vnitřní oznamovací systém obsahuje standardní kanály (pomocí schránky, elektronicky, pověřené osobě), zajišťuje komunikační kanály ve vztahu k oznamovateli a řídí se stanoveným postupem. Vnější oznamovací systém lze využít za podmínek určených v § 6 odstavci 1-2.

• zahraničí - Téměř standardem je zavedení vnitřního oznamovacího systému. V Belgii lze pro vnější oznámení využít ombudsmana ovšem v případě, že vnitřní oznámení selže. Podobný systém je ve Francii, kdy primární důraz je kladen na vnitřní oznamovací systém, který musí zavést všichni zaměstnavatelé s 50 a více zaměstnanci. Oznámení lze ve Francii učinit rovněž externě ombudsmanovi při splnění několika podmínek. V Irsku musí být zaveden interní komunikační systém nezávisle na velikosti instituce a naopak v Jižní Korei plní hlavní roli v oznamování státní instituce s 25 ombudsmany. Důležitou roli v Jižní Korei plní i nevládní organizace. V Nizozemsku lze využít pro oznámení státní agenturu (Dutch Whistleblowers Authority), pokud výjimečně nelze učinit oznámení interním způsobem. Zvláštní agenturu či oznamování veřejnému ochránci práv naopak nezavedlo Srbsko.

Anonymita

• předložený návrh zákona - Oznámení lze podat též anonymně s uvedením adresy pro doručování oznamovateli viz § 4 odstavec 6.

• zahraničí - Anonymní oznamování a následná vzdálená komunikace s oznamovatelem je poměrně standardní, nicméně zároveň je nutné mít na paměti, že oznamovatel je občas přesto odhalitelný na základě výsledných zjištění. Ve Francii funguje komplexní systém k zachování důvěrnosti oznámení a tedy i anonymity oznamovatele. Porušení těchto pravidel vede k vážným sankcím. V Belgii a Nizozemsku je identita oznamovatele chráněná. V některých případech ovšem ombudsman žádá oznamovatele o souhlas s odtajněním identity při řešení případu se zaměstnavatelem. Možnost anonymního oznámení je běžná i v Japonsku či Jižní Korei. V Srbsku se na zachování důvěrnosti a anonymity klade poměrně velký důraz.

Ochrana před odvetnými opatřeními

• předložený návrh zákona - Proti oznamovateli, který postupoval v souladu s tímto zákonem, jakož i proti osobám jemu blízkým, se zakazuje uplatnit jakákoliv odvetná opatření (stejně tak to platí pro hrozby těchto odvetných opatření) viz § 7 odstavec 1. Jednotlivé druhy odvetných opatření (například skončení pracovního poměru) jsou dále uvedené v § 8 odstavec 1.

• zahraničí - Ve Francii jakékoliv odvetné chování v reakci na činnost oznamovatele je nejen neplatné, ale může vézt i k sankcím. V Itálii odvetné opatření je neplatné pod podmínkou, že informace podané oznamovatelem jsou pravdivé. V USA je poměrně rozsáhlá ochrana před odvetnými opatřeními, a pokud k nim přesto dojde, tak oznamovatel má často nárok na kompenzaci. Široká ochrana proti odvetnými opatřeními je rovněž ve Velké Británii.

Dostupnost informací

• předložený návrh zákona - Dostupnost patřičných informací musí být zajištěna v rámci vnitřního oznamovacího systému. Důležitou roli v této věci zajistí rovněž Komise pro ochranu a podporu oznamovatelů, která se bude mimo jiné zabývat osvětou a hodnotit jednotlivé vnitřní oznamovací systémy například z hlediska dostupnosti informací.

• zahraničí - V Maďarsku pouze zlomek společnosti je obeznámen se zákony na ochranu oznamovatelů a důležité informace nejsou přívětivým a srozumitelným způsobem dostupné ani na internetu. Naopak ve Francii je veřejnost poměrně dobře informovaná, v čemž hraje určitou roli tamější ombudsman. Určité nejasnosti a pochybnosti s uplatňováním těchto opatřením přetrvávají v Nizozemsku, nicméně situaci se snaží napravit státní agentura odpovědná za ochranu oznamovatelů. V USA je klíčová instituce „U. S. Securities and Exchange Commission”, která má mnoho prostředků ke zvýšení informovanosti veřejnosti ohledně ochrany a práv oznamovatelů - například má veřejné, přehledné webové stránky, organizuje přednášky a prezentace, zveřejňuje výše finančních kompenzací, odpovídá na dotazy, každoročně zveřejňuje zprávu o současném stavu ochrany oznamovatelů atd.