K zákonu o střetu zájmů
K § 2 odst. 1 písm. q):
Jde o zúžení osobní působnosti zákona o střetu zájmů o vybrané skupiny neuvolněných volených veřejných funkcionářů obcí. Motivací pro tuto změnu jsou zejm. některé praktické problémy v oblasti řádné správy obcí, kde se vysoká administrativní zátěž kladená na dotčené skupiny veřejných funkcionářů nejenom zákonem o střetu zájmů negativně promítá do jejich ochoty kandidovat do volených orgánů obce a podílet se na správě věcí místního významu. Navrhovaná úprava by měla přispět k odstranění tohoto nežádoucího stavu a lepšímu vyvážení 6 práva na soukromí nositelů veřejných funkcí obecně na straně jedné a práva veřejnosti na informace na straně druhé.
K § 2 odst. 2 písm. b):
Jedná se o legislativně technickou úpravu reagující na novelu zákona o střetu zájmů zákonem č. 350/2009 Sb., která do písmene c) tohoto ustanovení doplnila slova „s výjimkou právnických osob vykonávajících činnost školy nebo školského zařízení“. Zákonodárce nicméně opomněl tutéž výjimku včlenit také do písmene b), jakkoliv v odůvodnění jednoznačně vyjádřil záměr, aby ředitelé škol a školských zařízení zákonu o střetu zájmů nepodléhali. V současnosti je diskrepance překlenována systematickým výkladem společně s výkladem upřednostňujícím cíl sledovaný zákonodárcem.
K § 4a odst. 1:
Zpřesňuje se výčet postavení, ve kterých se nesmí nacházet veřejný činitel vůči právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku, a to o „skutečného majitele“ podle AML zákona. Pojem „skutečný majitel“ podle tohoto zákona je poměrně exaktně definován a dostatečně vyložen, s jeho vymezením by tedy neměl být problém. Návrh vychází z předpokladu, že skutečný majitel má vůči této právnické osobě vliv, který nelze vždy začlenit pod „ovládání“, avšak i tak může být značný. Naopak „ovládání“ samotné je nahrazeno, protože je plně zahrnuto v postavení skutečného majitele.
Dále se napravuje existující vada zákona, kdy se zákaz vydávání periodického tisku vztahuje i na tzv. stranická periodika. Vzhledem k tomu, že vrcholní funkcionáři strany jsou často statutárními orgány právnických osob vlastněných stranou (a nejsou-li jimi přímo, pak jsou zpravidla alespoň ovládajícími osobami, jelikož stojí v čele mateřské právnické osoby - strany), zákon by paradoxně dopadl i na ně. Jelikož vydávání stranického tisku je důležitou součástí politického života a informování občanů o záležitostech veřejného zájmu, považujeme za vhodné tuto otázku řešit vytvořením speciální výjimky; není přitom třeba se obávat toho, že by mohlo docházet k obcházení zákona, protože zvláštní právní předpis stanoví limity pro dary politickým stranám. Stejně tak je zavedena výjimka pro tzv. obecní či krajská periodika, protože za jejich vydávání je už z povahy věci zodpovědné politické vedení samosprávy a zákon stanoví podmínky pro jejich obsah z hlediska férové politické soutěže. Dále se výjimka vztahuje na provozovatele rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatele periodického tisku, kteří nemají povinnost vyhotovit výroční zprávu podle zákona upravujícího účetnictví - viz § 21 zákona o účetnictví. Jde typicky o organizace, které mají aktiva vyšší než 40 mil. Kč, čistý obrat přes 80 mil. Kč nebo 50 zaměstnanců. Dochází tím k výraznému zmenšení rozsahu regulace tak, aby se skutečně týkala pouze nebezpečných případů koncentrace a kumulace moci a regulace byla uplatňována pouze v nezbytných případech.
K § 4a odst. 2:
Stanovuje se nová podmínka, a to, že veřejný funkcionář musí přestat být skutečným majitelem v právnické osobě, která je provozovatelem rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydavatelem periodického tisku. Zároveň se nově stanovuje, že informační povinnost veřejného funkcionáře vyplývající z tohoto odstavce bude nově směřovat k Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.
K § 4a odst. 3:
Toto ustanovení popisuje důsledky nedodržení povinnosti veřejného funkcionáře ukončit postavení skutečného majitele podle § 4a odst. 2. Nově Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí uloží v případě nedodržení povinností veřejného funkcionáře podle odst. 2 povinnost prodat podíl v právnické osobě, povinnost přestat být jejím skutečným majitelem nebo provést jiná opatření ke splnění povinností veřejného funkcionáře uvedených v odst. 2. Úřadu je přitom svěřeno určit vhodné povinnosti, které mohou být i specifické či alternativní, například odstoupit od určité smlouvy, vzdát se práva na plnění apod., pokud jejich následkem bude ukončení postavení skutečného majitele. Zároveň platí, že před tímto postupem si Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí může vyžádat stanovisko příslušného ústředního správního úřadu k uvažovaným opatřením, aby byla zajištěna odbornost rozhodnutí.
K § 4a odst. 4 a 5:
Ustanovení, dle kterých veřejný funkcionář, který nesplnil povinnosti podle odstavce 2, nesmí vykonávat hlasovací práva a nesmí mu být vyplacen podíl na zisku právnické osoby ani právního uspořádání, jehož je rovněž skutečným majitelem. Podstatou úpravy je posílit vymahatelnost úpravy, a to i vůči osobám, které by se jinak mohly podílet na obcházení jejího smyslu.
K § 4a odst. 6 a 7:
Nově přidaná ustanovení, dle kterých nesmí být povinnost ukončit postavení skutečného majitele podle § 4a odst. 2 splněna převedením na osobu blízkou či osobu jednající ve shodě. Smyslem této úpravy je zabránit jednoduchému obcházení zákona převodem majetkové účasti nebo postavení skutečného majitele na osobu blízkou. Jednalo by se o neplatné jednání, přičemž k neplatnosti by soud přihlédl z úřední povinnosti. Dále je stanoveno, že vyslovení neplatnosti se krom každé osoby, která na tom má právní zájem, může domáhat také Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.
K § 4b:
V odstavci 2 se stanovuje, že smlouva o plnění veřejné zakázky malého rozsahu uzavřená v rozporu s odstavcem 1 je neplatná. Vyslovení neplatnosti se krom každé osoby, která na tom má právní zájem, může domáhat také Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.
K § 4c:
Jedná se o technickou úpravu - dotace se poskytují nejen podle rozpočtových pravidel, ale i podle jiných zákonů. Vyskytl se proto v praxi výklad, že § 4c se vztahuje pouze na dotace poskytované podle rozpočtových pravidel, ale nikoliv podle jiných zákonů, což je výklad absurdní a diskriminační. Změnou bude dosaženo toho, že pro všechny příjemce dotací budou platit stejná pravidla.
Dále, nově se toto ustanovení týkající se zákazu přijímání dotací či investičních pobídek členem vlády nebo vedoucích jiného ústředního správního úřadu vztahuje na v zákoně nově uvedeného skutečného majitele.
Pokud bude smlouva o poskytnutí dotace nebo investiční pobídky přesto uzavřena, je neplatná. Vyslovení neplatnosti se krom každé osoby, která na tom má právní zájem, může domáhat také Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.
K § 4d:
Jedná se o ustanovení, které se sice odklání od obecné koncepce zákona o evidenci skutečných majitelů, nicméně výrazně usnadňuje aplikační praxi zadavatelům i poskytovatelům dotací. V okamžiku, kdy existují mechanismy, které zajišťují správnost a úplnost údajů zapsaných v evidenci (např. řízení o nesrovnalosti), byť nikoliv bezchybně, se jeví namístě se o tyto údaje v maximální možné míře opírat.
V případě nesrovnalostí v evidenci skutečných majitelů má každý orgán veřejné moci tuto nesrovnalost oznámit soudu příslušnému k zápisu, a to postupem dle § 42 zákon o evidenci skutečných majitelů. Soud příslušný k zápisu poté zahájí řízení o nesrovnalosti postupem dle § 44 zákona o evidenci skutečných majitelů.
Současně, pro případy případě pochybností o správnosti zapsaného údaje, se ponechává možnost zjišťovat skutečného majitele i materiálně (odstavec 1 stanoví vyvratitelnou domněnku), a to popř. za souběžného oznámení nesrovnalosti rejstříkovému soudu.
K § 9 písm. e):
Projev změny uvedené v § 4a odst. 1 - pojmy společník a ovládající osoba se nahrazují pojmem skutečný majitel.
K § 12 odst. 3:
Do paragrafu upravujícího lhůty a způsob podávání oznámení bylo přidáno ustanovení, díky kterému nebude muset opětovně zvolený veřejný funkcionář činit oznámení znovu, a to i v případě, že se např. konají předčasné volby do Poslanecké sněmovny. Z dikce je ovšem patrné, že jak výstupní, tak vstupní oznámení je třeba učinit, pokud mezi výkonem funkce plynulo volební období a funkcionář nebyl členem daného orgánu, např. protože rezignoval či nebyl zvolen.
K § 13 odst. 3:
S ohledem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17 bude přístup k údajům z oznámení všech veřejných funkcionářů v rozsahu § 14b zákona o střetu zájmů umožněn pouze na základě předchozí žádosti. Odstraňuje se tedy dvojkolejnost právní úpravy, kdy pro veřejné funkcionáře podle § 2 odst. 1 zákona o střetu zájmů platilo, že zákonem stanovené údaje o nich byly zpřístupňovány (prostřednictvím veřejné datové sítě) bez dalšího. Konkrétní rozsah údajů poskytovaných z oznámení zůstane i nadále specifikován v § 14b odst. 1 písm. a) až d), a to shodně, jako je tomu podle současné právní úpravy.
Z důvodu sjednocení podmínek pro zveřejňování údajů evidovaných v registru oznámení pro všechny kategorie veřejných funkcionářů ve výše uvedeném směru novela vypouští bez náhrady ze stávajícího textu ustanovení § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů větu druhou a třetí, které tím ztratí svůj smysl a účel.
K § 13 odst. 4 písm. a) až d):
K posílení ochrany soukromí veřejných funkcionářů před možným zneužitím práva veřejnosti nahlížet bezplatně do Centrálního registru oznámení navrhuje novela v § 13 odst. 4 oproti stávající úpravě zakotvit zvýšenou míru identifikace (autentizace) žadatelů o přístup do registru oznámení.
Navrhované znění je formulováno v duchu požadavku Ústavního soudu plynoucího z nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/17, totiž chránit v maximální možné míře soukromou sféru veřejných funkcionářů dotčenou oprávněním veřejnosti do této vstupovat, avšak výhradně za účelem kontroly integrity veřejného zájmu. Jedná se tak o formu ochrany veřejných funkcionářů před nebezpečím zneužití tohoto oprávnění ve smyslu zjednání přístupu pod fiktivní identitou a následného volného nakládání se zpřístupněnými údaji bez rizika (myšleno de facto) veřejnoprávního postihu.
Požadavek na zvýšenou míru identifikace (autentizace) žadatelů z řad veřejnosti o nahlížení do Centrálního registru oznámení tak představuje jisté „vyvážení“ povinnosti veřejných funkcionářů strpět zásah do svého soukromí. Míra požadované identifikace (autentizace) pro jednotlivé způsoby podávání žádosti je přitom stanovena tak, aby poskytovala v zásadě shodné (ve vzájemném srovnání) záruky proti zneužití získaných údajů.
K § 13 odst. 8:
Změna v tomto ustanovení spočívá v tom, že údaje vedené v registru mohou být oproti platnému znění použity a zpracovávány za účelem zjištění případného porušení povinností veřejného funkcionáře nikoli pouze těch stanovených zákonem o střetu zájmů, ale i ostatních povinností veřejného funkcionáře napříč právním řádem. Smyslem daného ustanovení obecně zůstává postavit na jisto, aby například novináři nebyli postihováni za to, že data z registru využijí za účelem psaní o možném protiprávním jednání mediálně známého veřejného funkcionáře, a to například v oblasti trestněprávní či daňové.
K § 14a odst. 1:
Novela zavádí u veřejného funkcionáře zapisovaného do registru oznámení povinný zápis jeho adresy pro doručování elektronické pošty. Dosavadní rozsah skutečností zapisovaných tzv. podpůrnými orgány do registru zůstává novelou nedotčen. Požadavek na uvedení e-mailové adresy má za cíl primárně zjednodušit a zefektivnit komunikaci mezi veřejným funkcionářem na straně jedné a podpůrným orgánem či správcem Centrálního registru oznámení na straně druhé, včetně zasílání notifikací o existující oznamovací povinnosti a lhůtě pro její splnění s cílem minimalizovat počet případů porušení této povinnosti jednotlivými veřejnými funkcionáři.
K § 14b odst. 1:
Novela (znovu)zavádí znění ustanovení, která byla zrušena nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 38/17. Jde o stratifikaci rozsahu údajů, které lze u jednotlivých kategorií veřejných funkcionářů na základě žádosti podle § 13 odst. 3 zákona o střetu zájmů z Centrálního registru oznámení získat. Stratifikace odráží význam zastávané veřejné funkce, resp. „politickou (veřejnou) expozici“ skupin dotčených veřejných funkcionářů, a vychází z premisy, že je nutné zachovat nejvyšší míru ochrany soukromí pro nepolitické veřejné funkcionáře podle § 2 odst. 2 zákona o střetu zájmů a volené veřejné funkcionáře obcí a krajů, kteří nebyli pro výkon funkce dlouhodobě uvolněni, a naopak více akcentovat právo veřejnosti na informace v případě více exponovaných veřejných funkcionářů (zejm. poslanců, senátorů a členů vlády).
Je nutné na tomto místě opakovaně zdůraznit, že Ústavní soud předmětná ustanovení nezrušil proto, že by je samotná shledal v rozporu s ústavním pořádkem, nýbrž proto, že ustanovení, které protiústavním shledal (§ 13 odst. 3), zrušit nemohl, neboť nebylo příslušnými návrhy napadeno (Ústavní soud je vázán petitem návrhu). Zrušením § 14b odst. 1 písm. a) až c) tak chtěl Ústavní soud primárně dosáhnout stejného následku, jaký by mělo zrušení § 13 odst. 3, a sice znepřístupnění všech oznámení evidovaných v Centrálním registru oznámení veřejnosti (to by platilo v situaci, pokud by zákonodárce byl nečinný a k datu vykonatelnosti daného nálezu nestanovil nový, ústavně souladný model zpřístupňování informací z registru, jak to činí předkládaný návrh).
Ústavní soud tedy v odkazovaném nálezu nikterak nerozporoval stanovení rozsahu zveřejňovaných údajů v závislosti na „politické (veřejné) expozici“ jednotlivých kategorií veřejných funkcionářů (spíše naopak, k tomu srov. bod 112 nálezu či bod 7 odlišného stanoviska soudkyně Milady Tomkové). Navrhované znění proto vychází ze současně platné a účinné právní úpravy, která byla do zákona o střetu zájmů vložena zákonem č. 112/2018 Sb.
K § 23 a § 24:
Jedná se o upravená ustanovení o pokutách. V případech, kdy porušení povinnosti stanovené § 4a spočívá v tom, že osoba neukončí své postavení vůči právnické osobě, bude se výše pokuty odvíjet od hodnoty aktiv této právnické osoby. Logika tohoto závěru spočívá v tom, že přestupce a právnická osoba tvoří ekonomickou jednotku, která je majetkově propojena, a má- li být pokuta přiměřená a odrazující, je nutné, aby se odvíjela od ekonomické situace této celé ekonomické jednotky.
K § 25 odst. 1:
Dochází k přesunu příslušnosti řešit přestupky podle § 23 odst. 1 písm. b) a c) a odst. 2 písm.
a) a b) a § 24 odst. 1 na Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále též „ÚDHPSH“). Tento úřad má vzhledem ke své povaze a činnosti vztah k problematice střetu zájmů a především je důležité, že se jedná o úřad, jehož členové nepodléhají jmenovací a odvolávací pravomoci ze strany moci výkonné. Ostatní přestupky, týkající se například prohlášení o majetku atd., jsou ponechány na obecních úřadech obcí s rozšířenou působností, jelikož se jedná o právně jednoduché věci a jejich přesun by ÚDHPSH zahltil.
K § 25 odst. 3:
U přestupků spočívajících v převedení účasti, členství nebo postavení skutečného majitele veřejného funkcionáře na osobu blízkou či s ním jednající ve shodě, lze krom hlavního pachatele postihnout rovněž organizátora, návodce nebo pomocníka s tím, že i jim lze uložit stejný trest jako hlavnímu pachateli.
K přechodným ustanovením: Navrhuje se přechodné ustanovení, aby řízení o přestupku zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, která nebyla pravomocně skončeno do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, byla dokončena podle právní úpravy ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Dále se navrhuje, aby veřejný funkcionář ukončil provozování rozhlasového nebo televizního vysílání nebo vydávání periodického tisku (povinnost dle § 4a odst. 2) nejpozději do 60 dnů ode dne nabytí účinnosti návrhu zákona.
Dále se navrhují přechodná ustanovení související se zúžením osobní působnosti zákona o střetu zájmů o vybrané skupiny neuvolněných volených veřejných funkcionářů obcí a přechodné ustanovení, které předchází tomu, aby veřejní funkcionáři měli povinnost učinit oznámení podle § 12 odst. 2 do 30. června 2022 za situace, kdy tato povinnost má od 1. července 2022 zaniknout.
K zákonu o provozování rozhlasového a televizního vysílání
V návaznosti na úpravu zákona o střetu zájmů se do zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání doplňuje institut skutečného majitele - konkrétně do ustanovení o účastnících licenčního řízení a do ustanovení o odnětí licence.
Účinnost
Navrhuje se, aby zákon vstoupil v účinnost 1. července 2022 s výjimkou článku 1 bodu 17, který nabývá účinnosti dne 1. července 2023.
V Praze dne 16. 12. 2021
Jakub Michálek, v. r.
Marek Výborný, v. r.
Věra Kovářová, v. r.
Marek Benda, v. r.
Jan Jakob, v. r.