Novela z. o integrovaném záchranném systému

OBECNÁ ČÁST

1. Zhodnocení platného právního stavu

Náhrada za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné nebo osobní pomoci

Podle současné právní úpravy § 23 odst. 2 a § 25 odst. 2 zákona č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o IZS“) jsou právnické osoby, podnikající fyzické osoby i fyzické osoby v souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi povinny poskytnout osobní nebo věcnou pomoc na přímou výzvu velitele zásahu (§ 19) nebo starosty obce (§ 16), a dále strpět případná omezení svého vlastnického nebo užívacího práva (např. vstup na pozemky nebo stavby, umístění zařízení systému varování a vyrozumění na nemovitostech). Podle § 29 zákona o IZS náleží právnické nebo fyzické osobě za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné nebo osobní pomoci peněžní náhrada, kterou poskytuje krajský úřad, v jehož územním obvodu byla pomoc poskytována. Peněžní náhrada se vyplácí do 6 měsíců od ukončení záchranných nebo likvidačních prací.

V zákoně o IZS nejsou nijak blíže upraveny podmínky pro uplatnění peněžní náhrady dotčenými právnickými a fyzickými osobami ani není upravena lhůta, ve které je možno takový nárok uplatnit. Zákon v podstatě neřeší otázku finančního krytí těchto peněžních náhrad, když pouze v § 31 odst. 2 stanoví, že „K úhradě mimořádných výdajů vzniklých v důsledku prováděných záchranných a likvidačních prací může být použita rezerva finančních prostředků vyčleněná v rozpočtové kapitole Všeobecná pokladní správa.“ a v § 29 odst. 5 stanoví, že „Obce, kraje, popřípadě základní složky integrovaného záchranného systému jsou oprávněny požadovat uhrazení nákladů, které vynaložily jako náhradu za poskytnutí věcné nebo osobní pomoci, za provedené likvidační práce a škody prokazatelně vzniklé havárií (§ 24), po původci havárie. Těmito úhradami se kompenzují vynaložené výdaje.“

Pokud jde o možnost krajů požadovat uhrazení nákladů, které vynaložily jako náhradu za poskytnutí věcné nebo osobní pomoci, za provedené likvidační práce a škody prokazatelně vzniklé havárií po původci havárie, je třeba konstatovat, že ne vždy se podaří původce havárie jednoznačně určit. I v případě, že se tak stane, osoba označená jako původce havárie se bude zpravidla bránit hradit tyto náklady podle § 24 odst. 2 písm. f) zákona o IZS odvolávajíc se na to, že není původcem havárie ve smyslu tohoto zákonného ustanovení, nebo že výše nákladů, které po ní krajský úřad požaduje v souvislosti s poskytnutím věcné a osobní pomoci, s likvidačními pracemi a se škodami prokazatelně vzniklými havárií, je příliš vysoká a neodpovídá § 29 zákona o IZS. Z těchto důvodů nelze prakticky počítat se situací, že v zákonné lhůtě pro proplácení peněžních náhrad podle § 29 odst. 1 zákona o IZS bude mít krajsky úřad (kraj) na svém účtu dostatečné finanční prostředky získané právě postupem podle § 24 odst. 2 písm. f) zákona o IZS. Další otázkou je, kdy a zda vůbec (v jaké výši) se mu podaří v konkrétních případech úhradu nákladů od původců havárii ve smyslu tohoto zákonného ustanovení fakticky obdržet.

Z výše uvedených důvodů je navrhováno zpřesnit § 29 zákona o IZS tak, aby byly stanoveny alespoň minimální podmínky pro uplatnění peněžitých náhrad za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné nebo osobní pomoci, lhůty pro uplatnění těchto náhrad u krajského úřadu a zejména pak upravit, že peněžní náhradu poskytuje Ministerstvo vnitra.

Náhrada škody způsobené právnickým a fyzickým osobám vzniklé v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními

Podle § 30 odst. 1 zákona o IZS odpovídá za škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám vzniklou v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle tohoto zákona stát. Podle § 30 odst. 3 a 4 zákona o IZS poskytuje právnickým a fyzickým osobám, které utrpěly škodu na zdraví nebo věcnou škodu v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle zákona o IZS, peněžní náhradu stát prostřednictvím krajského úřadu, v jehož správním obvodu při záchranných a likvidačních pracích nebo cvičení škoda či újma vznikla. Základní podmínky pro uplatnění práva na náhradu škody tj. formu žádosti, lhůtu k podání žádosti a orgán, u kterého se náhrada škody uplatňuje, jsou upraveny v § 30 odst. 5 zákona o IZS.

Právě aplikace těch ustanovení zákona, podle kterých je odpovědný za škody stát, ale peněžní náhrady za ně poskytuje stát prostřednictvím krajského úřadu, činí v praxi značné potíže, neboť existují rozdílná stanoviska ohledně určení rozpočtu, z něhož by náhrada škody měla být hrazena. Podle jednoho stanoviska má být náhrada škody poskytnuta ze státního rozpočtu, a to s odkazem na formulaci ustanovení v zákoně o IZS „stát odpovídá za škodu“, „peněžní náhradu poskytne stát“. Podle druhého, opačného stanoviska má náhradu poskytnout kraj ze svého rozpočtu, a to vzhledem k formulaci ustanovení v zákoně o IZS „peněžní náhradu poskytne stát prostřednictvím krajského úřadu“.

S ohledem na praktické zkušenosti s aplikací § 30 zákona o IZS se navrhuje doplnit text tohoto zákonného ustanovení tak, aby obsahoval i podstatné náležitosti žádosti o náhradu škody, povinnost žadatele prokázat na své náklady výši škody, jež uplatňuje, dále stanovení kompetence Ministerstva vnitra rozhodovat o přiznání či nepřiznání náhrady škody a její výplatě.

V souvislosti s jednoznačným stanovením státu, jakožto subjektu oprávněného rozhodovat o přiznání či nepřiznání nároků na náhradu za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné a osobní pomoci a náhrady škody, je dále nezbytně nutné provést dílčí úpravu § 31 ve vztahu k možnosti orgánů kraje požadovat uhrazení vynaložených nákladů dle § 31 odst. 3.

Vztah k zvláštním právním předpisům

Podle § 33 odst. 1 se na rozhodování a ukládání povinností podle zákona o IZS, s výjimkou pokut podle § 28 a řízení o náhradě podle § 29 a 30, nevztahuje správní řád. Předmětné ustanovení je výsledkem novelizace provedené zákonem č. 415/2021 Sb., ze dne 26. 10. 2021, s účinností od 01.12.2021. Uvedené doplnění zákona o IZS bylo do novelizace zákona o požární ochraně včleněno jako pozměňovací návrh Výboru pro bezpečnost Poslanecké sněmovny. Důsledkem právní úpravy je, že posuzování náhrad dle zákona o IZS má probíhat v režimu správního řízení, jehož výsledkem je vydání správního rozhodnutí dle § 67 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

Do 1.12.2021 bylo při vyřizování náhrad podle zákona o IZS postupováno neformálním způsobem. Podle aktuální právní úpravy však již není možné postupovat neformálně, ale o každém nároku o náhradu v režimu zákona o IZS musí být vedeno řízení podle části druhé správního řádu a vydáno správní rozhodnutí, podléhající přezkumu v odvolacím řízení. Uvedené dále znamená, že přiznaný nárok musí být uhrazen (ať už je v jakékoli výši) krajským úřadem, tzn. krajem.

Tento nově upravený postup ovšem znamená zásadní průlom do celého systému posuzování nároků o náhradu škody podle zákona o IZS. Podřazení vyřizování náhrad podle zákona o IZS pod režim správního řízení zakládá dvojkolejnost v řešení náhrad škod, zejména v situaci, kdy související právní předpis řešící poskytování náhrad dle krizového zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, v platném znění takovouto úpravu postrádá. Za daného stavu může docházet k paradoxní situaci, kdy neúspěšný žadatel o náhradu škody dle zákona o IZS bude muset nejprve vyčerpat řádné opravné prostředky proti nevyhovujícímu rozhodnutí a až poté se se svým nárokem obrátit na civilní soud, zřejmě postupem dle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, k přezkoumání rozhodnutí správního orgánu vydaného v soukromoprávní věci. Zatímco neúspěšný žadatel s nárokem dle krizového zákona se může na civilní soud obrátit přímo a může se domoci svého nároku rychleji než žadatel dle zákona o IZS.

Jako efektivnější se tedy jeví vyloučit při řízení o náhradách dle § 29 a 30 správní řád a výslovně stanovit, že při poskytování náhrad se postupuje podle předpisů soukromého práva, neboť § 29 a 30 odkazuje na použití občanského zákoníku a zákoníku práce. Soukromoprávní povahu procesu vyřizování náhrad dle zákona o IZS dovodil i Zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, v usnesení pod sp. zn. Konf 2/2018-5 ze dne 24.4.2018, dle kterého „Zákon o IZS neposkytuje komplexní speciální procesní úpravu nároku na náhradu škody, v této souvislosti odkazuje na použití ustanovení občanského zákoníku, což je dalším dokladem soukromoprávní povahy § 30 zákona o IZS.“

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Základní problém, tak jak je popsán už i v části 1. této důvodové zprávy, je spatřován v tom, že v současném znění je v zákoně o IZS uveden jako subjekt poskytující finanční náhrady podle § 29 a § 30 krajský úřad, a to od 1. 1. 2003, tedy ode dne nabytí účinnosti zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, který v části šedesáté první obsahuje změnu zákona o IZS a ve všech předmětných ustanoveních nahrazuje slova „okresní úřad“ slovy „krajský úřad“. Okresní úřad měl však zcela jiné právní postavení, než má nyní krajský úřad. Podle zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů, a podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, okresní úřad sestavoval rozpočet, hospodařil podle něj a vypracovával závěrečný účet podle zvláštního právního předpisu. Okresní úřad měl příjmy a výdaje, které byly součástí samostatné kapitoly státního rozpočtu.

Podle zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, je krajský úřad jedním z orgánů kraje a nemá právní subjektivitu, kdežto kraj je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek a vlastní příjmy vymezené zákonem a hospodaří za podmínek stanovených zákonem podle vlastního rozpočtu. Nakládání s finančními prostředky pak přísluší voleným orgánům kraje, tedy zastupitelstvu kraje a radě kraje. Krajský úřad nemá ze zákona žádné oprávnění přímo rozhodovat o výdajích z rozpočtu kraje.

Podle § 2 odst. 1 zákona č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů „Finanční hospodaření územních samosprávných celků a svazků obcí se řídí jejich ročním rozpočtem a rozpočtovým výhledem.“ Podle § 35 odst. 2 písm. i) schvaluje rozpočet kraje zastupitelstvo. Podle § 59 odst. 1 písm. a) téhož zákona zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu a provádí rozpočtová opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem rada kraje. Podle § 35 odst. 1 a 57 odst. 1 zákona rozhoduje zastupitelstvo nebo rada ve věcech přenesené působnosti, jen stanoví-li tak zákon.

Z výše uvedeného vyplývá, že zastupitelstvo ani rada kraje nemohou rozhodovat o poskytování peněžních náhrad podle § 29 a § 30 zákona o IZS. K tomu je oprávněný toliko krajský úřad v přenesené působnosti, který však zase nemá žádné kompetence, pokud jde rozhodování ohledně výdajů z rozpočtu kraje.

Dosavadní zkušenosti s proplácením těchto finančních náhrad ukazují, že současná legislativní úprava týkající se vyplácení peněžních náhrad za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné nebo osobní pomoci právnickým nebo fyzickým osobám či vyplácení náhrad škod podle § 30 zákona o IZS je zcela nedostačená. Zakotvuje povinnost pro krajské úřady hradit peněžní náhrady za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné nebo osobní pomoci v zákonné lhůtě, aniž je zákonem garantováno, že krajské úřady budou mít potřebné finanční prostředky v této lhůtě k dispozici. Tuto skutečnost je třeba řešit úpravou znění zákona o IZS, kde bude jednoznačně stanoveno, že finanční prostředky na výplatu finančních náhrad za omezení vlastnického nebo užívacího práva, poskytnutí věcné a osobní pomoci podle § 29 a na náhrady škod podle § 30 poskytuje Ministerstvo vnitra.

Rozhodování na úseku výkonu státní správy krajskými a obecními úřady, které zavazuje tyto orgány k náhradě z rozhodnutí vyplynuvších nákladů, se již v minulosti projevilo jako značně problematické. Obecní a krajské úřady nedisponují dostačenými finančními prostředky, ze kterých by bylo možné úhrady provádět. Tento problém se plně projevil např. v případě úhrady nákladů na exekuci – odstranění stavby – nařízenou stavebním úřadem, když náklady na odstranění stavby by musela sanovat obec či kraj ze svého rozpočtu, neboť stavební úřad dostatečné prostředky pro výkon rozhodnutí nemá. K tomu však samosprávné obce ani kraje nejsou povinny a výkon rozhodnutí tak fakticky neprobíhal. Návrh hradit náklady z příspěvku na výkon státní správy, který územní samosprávné celky dostávají, taktéž nebyl v praxi proveditelný, a to z důvodu, že tento příspěvek je určen primárně na provozní náklady a náhrady za mzdy, přičemž však náklady na odstranění stavby (a analogicky dle zákona o IZS náhrady za škodu a poskytnutí pomoci) jsou svým charakterem zcela odlišné, jejich výskyt je nahodilý a jejich výši není možno jakkoli předem kalkulovat. V případě odstraňování staveb nakonec bylo přistoupeno k řešení prostřednictvím dotačního programu Ministerstva pro místní rozvoj, což však nevyřešilo základní problém, a to je neexistence povinnosti samospráv hradit náklady vzniklé jako důsledek rozhodování na úseku výkonu přenesené působnosti.

Hrazení náhrad krajskými úřady z příspěvku na výkon státní správy je nesystémové a v praxi neudržitelné. Kraje jsou tak nuceny sanovat náhrady, za které odpovídá stát, ze svých rozpočtů, což je významným zásahem do ústavně zaručeného práva na samosprávu. Naopak se osvědčil postup, který je uveden v zákoně č. 115/2000 Sb., o poskytování náhrad škod způsobených vybranými zvláště chráněnými živočichy.

V návaznosti na novou úpravu, ve které bude jednoznačně upraveno, že finanční náhrady budou poskytovány ze státního rozpočtu, je navrhováno upravit i postup pro přijímání žádostí o náhradu škody a rozhodování o nich. Podstatou navrhované změny je zde úprava zákona tak, že krajský úřad bude žádosti o náhradu škody od poškozených pouze přijímat, administrovat, případně vyzývat k jejich doplnění a kompletní žádosti včetně příloh zasílat Ministerstvu vnitra, které pak bude o uplatněných škodách rozhodovat.

Navrhovaný systém přímého rozhodování o náhradách škod Ministerstvem vnitra je v plném souladu s odpovědností státu za škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám vzniklou v příčinné souvislosti se záchrannými a likvidačními pracemi a cvičeními prováděnými podle zákona o IZS, která je stanovena v § 30 odst. 1 zákona o IZS. Ministerstvo vnitra je podle § 12 odst. 1 písm. m) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro krizové řízení, civilní nouzové plánování, ochranu obyvatelstva a integrovaný záchranný systém. Podle § 10 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, se příjmy a výdaje státního rozpočtu člení na kapitoly, které vyjadřují okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy; v tomto ustanovení je uveden odkaz na výše citovaný zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s Ústavou a s ústavním pořádkem České republiky.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s akty práva Evropské unie

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ani s právem Evropské unie.

5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy

Návrh zákona o IZS nebude mít negativní dopad do veřejných rozpočtů, neboť se nejedná o novou povinnost hradit peněžní náhrady podle § 29 a 30 zákona o IZS ze státního rozpočtu. Jde pouze o zpřesňující ustanovení zamezující možnosti různého výkladu a dávající právní jistotu dotčeným osobám.

Návrh zákona o IZS nepředpokládá sociální dopady.

Návrh zákona o IZS nepředpokládá dopad na podnikatelské prostředí ani na životní prostředí.

6. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava nebude mít dopad na ochranu soukromí ani osobních údajů.

7. Zhodnocení ve vztahu k zákazu diskriminace

Platná právní úprava ani navrhovaná úprava není v rozporu a nestanovuje odchylky ve vztahu k zákazu diskriminace. Rovněž nejsou v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění zákona č. 89/2012 Sb., zákona č. 332/2014 Sb., a zákona č. 365/2017 Sb.

8. Zhodnocení korupčních rizik

Tento návrh nevyvolá zvýšená korupční rizika.

9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Tento návrh nemá dopady na bezpečnost nebo obranu státu.