Novela z. o volbách do Parlamentu ČR

A. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů

Podle čl. 18 odst. 2 Ústavy ČR se volby do Senátu konají tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad většinového systému. Právo volit má každý občan České republiky, který dosáhl věku 18 let (čl. 18 odst. 3 Ústavy), a právo být zvolen má každý občan České republiky, který má právo volit a dosáhl věku 40 let (čl. 19 odst. 2 Ústavy). Další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon (čl. 20 Ústavy), kterým je pro volby do Senátu zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů.

První volby se konaly v roce 1996, třetina senátorů byla zvolena na 2 roky, třetina na 4 roky, třetina na 6 let. Další volby se konaly v jedné třetině volebních obvodů v roce 1998. Od těchto voleb je délka mandátu všech senátorů 6 let, přičemž každé dva roky se konají volby v jedné třetině volebních obvodů. Senát je v tomto ohledu institucí trvalou, nemůže být rozpuštěn a kontinuálně pokračuje ve své práci, dokud má jeho existence ústavní oporu.

Při volbách voliči vybírají z kandidátů, které navrhnou různé politické strany, nebo z kandidátů nezávislých. Kandidát, který získá více než 50 % hlasů, je zvolen senátorem. Pokud žádný kandidát nezíská přes 50 % hlasů, koná se druhé kolo voleb, kam postupují první dva kandidáti s nejvyšším počtem hlasů. Vítězem druhého kola se stává kandidát, který získá více hlasů.

Ve volbách může kandidovat i senátor, kterému končí mandát, takže pokud dostane důvěru občanů, může ve své práci pokračovat i po více období. Každý zvolený senátor obdrží osvědčení od volební komise o řádném a právoplatném zvolení a na první schůzi Senátu, následující po volbách, složí senátorský slib.

Zanikne-li v průběhu volebního období z jakéhokoliv důvodu mandát senátora, vyhlásí prezident republiky doplňovací volby v příslušném volebním obvodu, kde byl senátor zvolen, a stanoví den jejich konání tak, aby se konaly nejpozději 90 dnů poté, kdy zanikl mandát senátora. V těchto volbách je senátor volen pouze na zbytek volebního období, které příslušelo původně zvolenému senátoru. Pokud mandát senátora zanikl rok před uplynutím volebního období senátora, doplňovací volby se nekonají.

Hlasovací lístky pro volby do Senátu jsou vytištěny pro každého kandidáta samostatně a voliči je obdrží nejpozději tři dny před konáním voleb. Případně je možné požádat o sadu hlasovacích lístků přímo ve volební místnosti. V druhém kole pak voliči obdrží volební lístky až ve volební místnosti.

Ve volební místnosti voliči prokazují svoji totožnost platným občanským průkazem nebo cestovním, diplomatickým nebo služebním pasem ČR. Volič poté od okrskové volební komise obdrží prázdnou úřední obálku opatřenou úředním razítkem. Hlasovací lístky pro jednotlivé kandidáty do Senátu mají žlutou barvu a voliči jeden z nich za plentou vloží do žluté obálky. V senátních volbách neprobíhá žádné kroužkování či křížkování kandidátů. Hlasování pak probíhá zásadně vložením obálky do volební schránky pod dohledem volební komise.

Ze všech těchto hledisek lze konstatovat, že současná právní úprava nepředstavuje neodůvodněné diskriminační zacházení ani nekoliduje s rovností mužů a žen. Prvek rozlišování mezi těmito skupinami osob není v české právní úpravě přítomen.

B. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen, a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Volby do Senátu patří dlouhodobě k těm s nejnižší volební účastí. Zatímco v prvním kole voleb se účast voličů dlouhodobě pohybuje mezi 30 a 45 procenty, ve druhém kole to bývá necelá polovina tohoto čísla (viz graf níže).

V demokratickém právním státě, kterým Česká republika je, přitom volby tvoří imanentní součást ústavního systému, od níž jednotlivé složky především zákonodárné moci odvozují svou legitimitu. Míra této legitimity je odvislá na prvním místě od podoby voleb, v popředí se zachováváním nepřekročitelných standardů všeobecného, rovného a přímého volebního práva vykonávaného tajnou volbou. K těmto pak Ústava přidává požadavek, aby volby do Senátu probíhaly podle zásad většinového systému.

Na legitimitu volených reprezentantů lidu má však nezanedbatelný vliv i volební účast, a to v přímé úměře: čím nižší volební účast, tím nižší úroveň (demokratické) legitimity zvolený kandidát požívá. V odborné literatuře i veřejném prostoru obecně proto stále častěji zaznívají hlasy volající po redefinici systému voleb do Senátu tak, aby se popisovaný problém nízké volební účasti podařilo alespoň zmírnit.

Problém představuje především nízká volební účast ve druhém kole voleb do Senátu, která od roku 2008 víceméně konzistentně klesá a dlouhodobě se pohybuje mezi pouhými 15 a 20 procenty. Na vině přitom patrně není důvěra v Senát jako instituci, neboť ten si v průzkumech veřejného míněnívede poměrně dobře a nepříliš odlišně od Poslanecké sněmovny, která

https://cvvm.soc.cas.cz/cz/tiskove-zpravy/politicke/instituce-a-politici/5575-duvera-ustavnim-institucim- kveten-az-cervenec-2022 problémy s nízkou volební účastí nevyvolává. Důvod pro odchylku může spočívat v nedocenění funkcí Senátu jako horní komory Parlamentu v legislativním procesu, častěji však bývá spatřován právě v podobě volebního systému.

Dvoukolová volba neodráží požadavky na praktický a efektivní výkon volebního práva v několika aspektech. V první řadě jsou dvoukolové volby časově náročné. O tom svědčí poměrně vyšší volební účast v prvních kolech a současně veliký pokles této účasti v kolech druhých, konajících se o pouhý týden později.

Lze se domnívat, že vzhledem k tomu, že se volby konají vždy v pátek a sobotu, nejsou občané ochotni obětovat tomuto „svátku demokracie“ dva víkendy po sobě. S ohledem na to, že se třetina senátorů volí každé dva roky, se navíc dvoukolové volby do Senátu často spojují s jinými druhy voleb. Např. v roce 2022 byly volby do Senátu v prvním kole spojeny s volbami do zastupitelstev obcí. Volby do zastupitelstev obcí se nicméně konají jednokolově se zřetelem k využití poměrného volebního systému. Patrně i proto je motivace přijít k volbám ve druhém kole senátních voleb výrazně nižší, když v tomto kole jde již jen o výběr dvou nejúspěšnějších kandidátů do Senátu z prvního kola.

Dalším problematickým aspektem je, že dvoukolové volby jsou poměrně nákladné, jelikož je třeba zajistit provoz volebních místností, volební komisi a tisk volebních lístků – dvakrát. Hledat opodstatněnost vysokých nákladů ve srovnání s nízkou volební účastí ve druhém kole senátních voleb je problematické.

Někdy bývá také namítáno, že dvoukolový systém absolutní většiny posiluje ve druhém kole polarizaci soutěže mezi kandidáty, a tím i polarizaci společnosti. Obsahem volební kampaně pak není na prvním místě soutěž odlišných myšlenek a názorů, ale spíše vymezování se vůči konkurenčnímu kandidátu a snaha jej difamovat či alespoň umenšit jeho význam.

Ze všech těchto důvodů se stávající volební systém absolutní většiny (zvolen je ten kandidát, který v jednom ze dvou kol získá nadpoloviční většinu všech odevzdaných platných hlasů) nezdá vyhovujícím. Vhodnou alternativou by proto mohl být systém tzv. relativní většiny, tedy systém „prvního v cíli“ (zvolen je ten kandidát, který v prvním a jediném kole získá většinu všech odevzdaných platných hlasů). Tomu svědčí i okolnost, že jde komparativně zřejmě o nejhojněji využívaný jednokolový systém v západních demokraciích.

Systém relativní většiny by měl v principu čelit všem popisovaným problémům. Za prvé po voličích nepožaduje, aby volbám obětovali dva dny – namnoze dny pracovního klidu – s odstupem pouhého jednoho týdne. Za druhé eliminace druhého kola představuje poměrně významnou redukci nákladů z veřejných rozpočtů na realizaci voleb. Za třetí, a to především, nevyvolává významné otázky stran legitimity volené instituce, neboť by byl spojen, za zachování volební účasti v současných prvních kolech voleb do Senátu, s dvojnásobnou volební účastí, která výslednou míru demokratické legitimity výrazně posiluje. Návrhem se taktéž zmírňuje riziko polarizace soutěže mezi kandidáty i samotné společnosti ve volbách angažované, byť pasivně.

Předkládaný poslanecký návrh proto usiluje o zavedení systému relativní většiny pro volby do Senátu České republiky, aniž by představoval z hlediska zákazu diskriminace a rovnosti mužů a žen odchylku od stávající právní úpravy.

C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s Ústavou České republiky

Ústava ČR v čl. 18 odst. 2 stanoví, že se volby do Senátu konají podle zásad většinového systému. Jedná se z hlediska předkládaného návrhu o jediný limit, který ústavní pořádek stanoví. Požadavek uplatnění zásad většinového volebního systému přitom zákonodárci nebrání, aby pro případ voleb do Senátu uplatňoval systém relativní většiny; nelze jej tedy chápat tak, že by diktoval systém většiny absolutní, který je promítnut do současné právní úpravy.

Odlišný závěr nelze vyčíst z odborné literatury ani judikatury Ústavního soudu, který se ve svých volebních nálezech věnoval především přezkumu volebního zákonodárství z pohledu ústavou garantovaných zásad poměrného zastoupení pro volby do Poslanecké sněmovny (čl. 18 odst. 1 Ústavy) a vyjadřoval se předně k otázkám spojeným s tzv. uzavírací klauzulí a metodou přepočtu „hlasů na mandáty“ pro tento druh voleb. Jeho závěry nejsou v těchto intencích pro předkládaný návrh relevantní.

S ohledem na výše uvedené lze konstatovat, že předkládaný návrh prezentuje odlišnou podobu volebního systému pro volby do Senátu za zachování požadavků na něj kladených ústavním pořádkem.

D. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie a zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava je slučitelná s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie i obecnými právními zásadami práva Evropské unie, jakož i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Dotčená oblast regulace je primární záležitostí národních států a instrumenty evropského ani mezinárodního práva na ni nestanoví v rozsahu navrhovaných úprav žádné požadavky, neboť tyto nijak nekolidují se základními zásadami právního státu, postulujícími mimo jiné standardy všeobecného, přímého a rovného práva vykonávaného tajnou volbou.

E. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Jak uvedeno výše, dvoukolové volby jsou poměrně nákladné, jelikož je třeba zajistit především provoz volebních místností, fungování volebních komisí a tisk volebních lístků, a to dvakrát (pro první a pro druhé kolo).

S ohledem na skutečnost, že státní závěrečný účet pro rok 2022 dosud nebyl zpracován, budou pro mapování předpokládaných hospodářských a finančních dopadů navrhované právní úpravy využity zčásti údaje ze státního závěrečného účtu pro rok 2020, kdy se naposledy konaly pravidelné volby do Senátu ČR.

Ze státního závěrečného účtu je patrné, že výdaje státního rozpočtu na (všechny) volby v roce 2020 dosáhly v souhrnu 749,3 mil. Kč (z čehož částka 3,5 mil. Kč představovala finanční vypořádání vztahů se státním rozpočtem za rok 2019). V tomto roce se však konaly volby nejenom do Senátu, ale taktéž volby do zastupitelstev krajů a mimořádné volby do zastupitelstev obcí (které však tvoří s ohledem na jejich rozsah jen okrajovou položku nákladů).

Ve schváleném státním rozpočtu na rok 2020 byly v kapitole Všeobecná pokladní správa zahrnuty výdaje na volby ve výši 807,0 mil. Kč. K čerpání bylo z kapitoly VPS uvolněno celkem 777,5 mil. Kč, z toho pro Český statistický úřad 113,4 mil. Kč, pro Ministerstvo vnitra 128,7 mil. Kč a 535,3 mil. Kč pro územní samosprávné celky. Z rozpočtovaných výdajů nebyla využita částka 29,5 mil. Kč.

Na úhradu nákladů spojených zejména se zpracováním výsledků voleb vynaložil Český statistický úřad celkem 102,9 mil. Kč (zejména na analytické, programátorské a konzultační služby, dále na služby elektronických komunikací, na nákup služeb pro zajištění zpracování výsledků voleb, na cestovné, kancelářský materiál a energie, atd.), Ministerstvo vnitra poskytlo na zajištění voleb celkem 107,6 mil. Kč (zejména na tisk, kompletaci a distribuci volebních materiálů a hlasovacích lístků, na odměny členům sekretariátu Státní volební komise a dalším zaměstnancům, kteří koordinují přípravu, organizaci a průběh voleb a zajišťují jejich kontrolu, dále na odměny za pracovní pohotovost, příplatky za práci přesčas, na odměny za splnění služebního úkolu u složek Policie ČR atd.) a územně samosprávné celky na organizačně technické zabezpečení voleb 535,3 mil. Kč (jedná se o prostředky poskytnuté z kapitoly VPS; dle předběžného vyúčtování bylo skutečně kraji a obcemi vyčerpáno 467,7 mil. Kč, přičemž zbývající částka bude předmětem finančního vypořádání).

Státní závěrečný účet nekategorizuje vynaložené náklady v závislosti na druhu voleb, je však z povahy věci zřejmé, že většina nákladů byla vynaložena pro realizaci voleb do zastupitelstev krajů a prvního kola senátních voleb. Menší část pak byla vynaložena na druhé kolo voleb do Senátu, doplňovací volby a mimořádné volby do zastupitelstev obcí.

S ohledem na to, že samotná odměna pro každou volební komisi činí zhruba 10 tisíc korun a v souhrnu pak cca 45 milionů korun, a dále s ohledem na náklady na zajištění provozu volebních místností, kde významný podíl tvoří především současné vysoké ceny energií, a v neposlední řadě na tisk a distribuci volebních lístků, lze odhadovat, že celkové náklady na konání jen druhého kola voleb do Senátu činily v roce 2020 přinejmenším kolem 80 až 120 mil. Kč.

Jedná se o částku, která by v případě zavedení systému relativní většiny pro volby do Senátu představovala úsporu na straně výdajů státního rozpočtu každé dva roky, kdy se konají pravidelné volby do Senátu, a kterou by bylo možné použít na financování jiných mandatorních výdajů státního rozpočtu, což se s ohledem na stávající stav veřejných financí jeví jako významný pozitivní dopad.

Z hlediska dalších dopadů (na jiné veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí, na národnostní menšiny, na životní prostředí) navrhovaná úprava žádné nepřináší.

F. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen, zhodnocení korupčních rizik a zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Návrh nemá vliv na ochranu soukromí a osobních údajů a zcela respektuje zásadu rovného zacházení s muži a ženami. Návrh nepředstavuje ani zdroj korupčních rizik a nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu.