1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Volby upravuje primárně ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“). Listina základních práv a svobod řadí volební právo mezi práva politická a její čl. 21 odst. 2 stanoví, že volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem. Volby do obou komor Parlamentu České republiky, tedy jak do Poslanecké sněmovny, tak i do Senátu, upravuje Ústava ve svých čl. 16 až 20. Poslanecká sněmovna má 200 poslanců, kteří jsou voleni na dobu čtyř let. Senát má 81 senátorů, kteří jsou voleni na dobu šesti let, přičemž každé dva roky se volí třetina senátorů. Na základě čl. 17 odst. 1 Ústavy se volby do obou komor Parlamentu konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím volebního období a končící dnem jeho uplynutí. Čl. 20 Ústavy pak dále stanoví, že další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“). Podle jeho § 1 odst. 3 volby do Poslanecké sněmovny a Senátu vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Byla-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konají se volby do šedesáti dnů po jejím rozpuštění (čl. 17 odst. 2 Ústavy). Ustanovení § 59 citovaného zákona upravuje území volebních obvodů, kde se konají volby do Senátu. Pro volby do Senátu se na území České republiky vytváří 81 volebních obvodů. V každém volebním obvodu se volí jeden senátor. Volební obvody jsou stanoveny v příloze č. 3, která je nedílnou součástí tohoto zákona. Ustanovení čl. 102 Ústavy zakotvuje ústavní úpravu voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků. Funkční období zastupitelstev územních samosprávných celků je podle čl. 102 odst. 1 Ústavy čtyřleté. Ústava pak zmocňuje, aby „běžný“ zákon stanovil, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby do zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období. Tímto zákonem jsou zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Volby do zastupitelstev územních samosprávných celků vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. V ústavním zákoně o bezpečnosti České republiky se stanoví, že pokud po dobu nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu podmínky na území České republiky neumožní konat volby ve lhůtách, které jsou stanoveny pro pravidelná volební období, lze zákonem lhůty prodloužit, nejdéle však o šest měsíců. Platná právní úprava vztahující se mj. k vymezení senátních volebních obvodů a pravidlům voleb do Parlamentu a zastupitelstev územních samosprávných celků sice dopadá na fyzické osoby, avšak nezakládá pro ně nerovné podmínky z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru. Z hlediska požadavků na zajištění rovnosti mužů a žen ji lze považovat za neutrální.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Zákonem č. 72/2018 Sb., který nabyl účinnosti dne 19. května 2018, byla na základě pozměňovacího návrhu Senátu zrušena úprava, dle které se měnilo území volebních obvodů pro volby do Senátu v případě, že počet obyvatel v některém volebním obvodu poklesl nebo se zvýšil o 15 procent oproti průměrnému počtu obyvatel připadajícímu na jeden mandát v České republice. Tímto došlo fakticky k „zakonzervování“ stávajícího vymezení volebních obvodů. V průběhu projednávání shora uvedeného návrhu zákona v Senátu byla ze strany senátorů zřetelně vyslovena dlouhodobá nespokojenost se systémem, podle kterého se volební obvody mění každé dva roky. Tyto změny se z velké části týkaly opakovaně týchž volebních obvodů, zejména v rámci Středočeského kraje, ale i dalších velkých měst, kde migrací obyvatel dochází k takovým změnám počtu obyvatel, jež byly podle zákona o volbách do Parlamentu důvodem ke změně vymezení senátního obvodu. Změny vymezení senátních volebních obvodů mnohdy zasahovaly stejné obce, zejména ty, jež se nacházejí na hranicích volebních obvodů. V důsledku častých přesunů obcí mezi volebními obvody docházelo k tomu, že někteří voliči nevolili v pravidelném šestiletém volebním cyklu, ale např. jednou za deset let nebo naopak volili častěji než jednou za šest let. Problém bylo i to, že změny vymezení volebních obvodů se řetězily, přenášely do sousedících volebních obvodů a mnohdy i do jiného kraje. Obyvatelé obcí, jež se staly součástí jiného volebního obvodu, pak necítili potřebnou sounáležitost s územím. Časté změny volebních obvodů měly za následek rovněž to, že senátorům se měnilo v průběhu funkčního období území, kterému se při výkonu mandátu věnovali, a s ním i voličská základna, což v podstatě představovalo zásah do nerušeného výkonu funkce. Výsledkem diskuse na půdě Senátu bylo přijetí usnesení Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, kterým Senát požádal vládu, aby připravila takovou úpravu volebního zákona, která zajistí větší stálost volebních obvodů pro volby do Senátu. V návaznosti na shora uvedené usnesení Senátu byla ustavena pracovní skupina k přípravě nového vymezení senátních volebních obvodů, složená ze zástupců Ministerstva vnitra a zástupců parlamentních stran, která se uvedenou problematikou podrobně zabývala. Výsledkem se stala trojice návrhů (novela Ústavy, návrh ústavního zákona, novela volebních zákonů), která byla ve volebním období 2017 – 2021 v Poslanecké sněmovně projednávána jako sněmovní tisky 527, 528 a 529 (tzv. triptych). Z jejich projednávání a z pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru vyplynulo, že senátní volební obvody se mají za účelem zachování rovnosti volebního práva měnit, ale nejdříve po 12 letech od poslední změny (nemá tedy jít o úplně zakonzervování volebních obvodů). Vymezení senátních volebních obvodů má být provedeno výčtem obcí v příloze zákona o volbách do Parlamentu (tedy nikoli samostatným ústavním zákonem, jehož návrh byl původně obsažen ve ST 528), stejně jako podrobná pravidla případných změn tohoto vymezení. Počet 81 senátních volebních obvodů má zůstat v zásadě nezměněn. Zároveň mají být zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. Vzhledem k tomu, že projednávání ST 527 – 529 (tzv. triptychu) zůstalo s koncem volebního období 2017 – 2021 nedokončeno, navrhuje se shora popsaný dosažený politický kompromis vtělit do souboru návrhů právních předpisů, které se předkládají společně s návrhem zákona o správě voleb. Požadavek na větší fixaci senátních volebních obvodů si však žádá změnu Ústavy.
Z jednání se zástupci parlamentních stran vyplynula dále shoda na tom, že termín konání voleb do Senátu a voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků by měl být pevně zakotven v Ústavě. Důvodem pro zavedení této úpravy je skutečnost, že termíny konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků se v důsledku nastavených lhůt a společného konání těchto voleb posouvají směrem dopředu (blíže k letním měsícům) a dochází de facto ke zkracování volebního období senátorů a zastupitelů. V ústavním zákoně o bezpečnosti České republiky by mělo být stanoveno, že ohledně voleb do Senátu a do zastupitelstev obcí a krajů se po prodloužení volebního období, k němuž došlo za mimořádného stavu, zkracuje volební období následující. Navrhovaná právní úprava nijak nezasahuje do současného stavu založeného na zákazu diskriminace a rovném postavení mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Navrhované řešení je v souladu s usnesením Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, které vyzývá vládu k přípravě takové úpravy, která zajistí větší stálost volebních obvodů. Ústavní úprava sice odkazuje ohledně vymezení senátních volebních obvodů na zákon, tj. zákon o volbách do Parlamentu, avšak stanoví základní pravidla pro změnu územního vymezení senátních volebních obvodů. Tímto pravidlem je, že územní vymezení volebních obvodů lze změnit, je-li to nezbytné k zachování rovnosti volebního práva. Změnu však lze provést nejdříve po uplynutí 12 let od poslední změny územního vymezení volebních obvodů. Časové období 12 let zaručuje, aby voliči měli možnost hlasovat minimálně dvakrát ve stejném senátním volebním obvodu.
Souběžně předkládaná novela zákona o volbách do Parlamentu v nově navrženém
ustanovení § 59a upravuje podrobná pravidla pro předložení vládního návrhu na změnu vymezení senátních volebních obvodů z důvodu zachování rovnosti volebního práva. Vládě se ukládá povinnost předkládat v letech, kdy se nekonají volby do jedné třetiny Senátu, Poslanecké sněmovně a Senátu zprávu o počtech voličů v jednotlivých volebních obvodech pro volby do Senátu včetně procentuální odchylky v jednotlivých volebních obvodech od průměrného počtu voličů na volební obvod. Komory Parlamentu vezmou tuto zprávu v souladu se svými jednacími řády na vědomí. Za relevantní odchylku se považuje odchylka 15 %, kterou Ústavní soud považuje za rozumnou a ospravedlnitelnou, která nezakládá porušení ústavního principu rovnosti volebního práva. Návrh na změnu územního vymezení volebních obvodů pro volby do Senátu předloží vláda společně se zprávou o počtu voličů za předpokladu, že dojde k překročení zákonem stanovené relevantní odchylky (15 %) a současně uplyne alespoň 12 let od nabytí účinnosti poslední změny v územním vymezení senátních obvodů. Poslední změnou je přitom taková změna, která byla odůvodněna rovněž požadavkem na zachování rovnosti volebního práva. Zůstává zachováno 81 senátních volebních obvodů, jejichž územní vymezení bude stanoveno v příloze zákona o volbách do Parlamentu jako doposud, avšak nově bude pro větší přehlednost provedeno taxativním výčtem obcí nebo katastrálních území, případně jejich částí. Sídla senátních obvodů budou rovněž zachována stejně jako dosavadní územní vymezení s jen drobnými úpravami, které jsou blíže popsány v odůvodnění k příloze č. 3 zákona o volbách do Parlamentu. Pro speciální případy, které si vyžádají změnu územního vymezení senátních volebních obvodů (např. při sloučení obcí, z nichž každá náleží do jiného volebního obvodu, nebo případ, kdy se k obci připojí jiná obec ze sousedního volebního obvodu), stanoví zákon o volbách do Parlamentu obecná pravidla, ke kterému volebnímu obvodu dané území patří.
Řádné volby do zastupitelstev územních samosprávných celků se od roku 1998 konají společně s řádnými volbami do Senátu (pouze první volby do Senátu v roce 1996 proběhly samostatně). Úpravu, která by založila společné konání voleb, však žádný právní předpis na úseku voleb neobsahuje. Obvykle se volby do územních samosprávných celků konají společně s prvním kolem voleb do Senátu (výjimkou byly volby do zastupitelstev obcí v roce 2002, které vyhlásil prezident republiky společně až s druhým kolem voleb do Senátu). Cílem navrhované úpravy je, aby se tyto volby konaly vždy společně s volbami (prvním kolem voleb) do Senátu, a to v předem stanovené době. Jde o zastupitelské sbory s pevně stanoveným volebním obdobím, které se obnovuje při společně konaných volbách. Případné dodatečné nebo nové volby (např. konané z důvodu rozpadu zastupitelstva v určité obci) nemají na toto období vliv. Stejně tak v případě doplňovacích voleb do Senátu se volí senátor pouze na zbytek volebního období senátora, jehož mandát zanikl. Pevný termín konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků je třeba upravit na ústavněprávní úrovni, neboť má dopad na vymezení volebního období senátorů a členů zastupitelstev, které je stanoveno Ústavou. Jeho zakotvení bude přínosem jak pro kandidující volební strany, tak i voliče a jejich účast ve volbách. Na tuto změnu navazuje úprava v ústavním zákoně o bezpečnosti České republiky, že ohledně voleb do Senátu a do zastupitelstev obcí a krajů se po prodloužení volebního období, k němuž došlo za nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, zkracuje volební období následující. Tím se zjistí, že další volby již proběhnou opět v pevném termínu stanoveném Ústavou.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh novely Ústavy respektuje obecnou dikci Ústavy a ústavní principy a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy). Navrhovaná změna odpovídá tomu, co Ústavní soud již dříve judikoval (usnesení Ústavního soudu ze dne 8. prosince 1998 spis. zn. I. ÚS 360/98), že „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji chápat mechanicky. Obzvláště rovnost volebního práva není nějakým absolutním principem, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti“. Ústavní soud dokonce konstatoval, že v určitých případech je přípustné určité omezení rovnosti volebního práva. Právě otázka možné odchylky v počtech voličů volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. Pro úplnost je třeba dodat, že faktické rovnosti aktivního volebního práva nelze prakticky dosáhnout, resp. se jí přiblížit, pokud volby nejsou povinné a neúčast není sankcionována. I kdyby totiž bylo dosaženo rovnosti aktivního volebního práva technicky (tj. stanovením volebních obvodů se stejným počtem voličů rozhodujících o stejném počtu mandátů), volební účast v jednotlivých volebních obvodech bude různá, a způsobí tak faktickou nerovnost volebního práva, neboť počty hlasů potřebné ke zvolení se v jednotlivých volebních obvodech budou lišit. Lze tedy spíše hovořit toliko o rovnosti v možnosti výkonu volebního práva, skutečná rovnost volebního práva (hlasů) není dosažitelná. Ústavní zakotvení pravidel územního vymezení senátních volebních obvodů tak nepopírá zásadu rovnosti volebního práva a současně důsledněji zohledňuje právo účastnit se hlasování ve volbách v pravidelných intervalech vyplývajících z délky funkčního období senátora.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva EU
Právní předpisy Evropské unie ponechávají právní úpravu konání voleb do národních parlamentů a voleb do zastupitelstev vyšších územních samospráv na vnitrostátní právní úpravě každého členského státu. Oblast navrhované právní úpravy není právem Evropské unie regulována, tudíž s ním není v rozporu. Evropské předpisy se dotýkají zčásti voleb do zastupitelstev obcí. Nicméně navrhovaná změna Ústavy nemění žádná pravidla pro tyto volby, a je proto v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava je v souladu se základními principy volebního práva, jež jsou chráněny těmito mezinárodními lidskoprávními dokumenty: Všeobecná deklarace lidských práv – čl. 21 Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.) – čl. 25 Dodatkový protokol k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášený pod č. 209/1992 Sb.) – čl. 3
Návrh je rovněž v souladu s čl. II Úmluvy o politických právech žen (vyhlášená pod č. 46/1955 Sb.) a s čl. 7 písm. a) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (vyhlášená pod č. 62/1987 Sb.).
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Návrh novely Ústavy nebude mít finanční dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty ani dopady do dalších výše uvedených oblastí.
8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Ústavní vymezení senátních volebních obvodů formou výčtu obcí v sobě zahrnuje i jejich vymezení množinou obyvatel (potenciálních voličů) s trvalým pobytem na takto vymezeném území.
Přestože navrhovaná právní úprava se týká, jak z výše uvedeného vyplývá, fyzických osob, nezasahuje nijak do sféry ochrany soukromí a osobních údajů. Stávající ani navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady do těchto oblastí.
9. Zhodnocení korupčních rizik
Navrhované změny nemají vliv na korupční rizika.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost či obranu státu.
11. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)
Na základě bodu 3.8 písm. a) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace se k návrhu novely Ústavy RIA nezpracovává.
K čl. I
K bodu 1 - čl. 16 odst. 2 Ústavy:
Ústava sice zakotvuje, že územní vymezení volebních obvodů pro volby do Senátu stanoví zákon, avšak současně upravuje základní pravidla, jejichž dodržení je nezbytné, má-li dojít ke změně jejich územního vymezení. Pravidlo vychází jednak ze zachování principu rovnosti volebního práva a jednak z požadavku na uplynutí nejméně 12 let od poslední změny. Tím má být zajištěna větší stálost vymezení senátních volebních obvodů, aniž by tím byl porušován jeden z ústavních principů volebního práva. První změnu územního vymezení senátních obvodů po účinnosti této novely bude možné provést v roce 2028 (viz. přechodná ustanovení). Od této případné změny tedy bude počítáno 12 let pro možnost další změny, bude-li to nezbytné k zachování rovnosti volebního práva. Znamená to, že všechny potřebné změny se provedou kumulativně bez ohledu na to, kdy ve dvanáctiletém úseku důvod ke změně nastal. Plynutí lhůty 12 let tak nebude vztahováno k jednotlivým volebním obvodům a k okamžiku, kdy v nich důvod pro změnu nastal, ale bude vždy počítáno od poslední celkové (kumulativní) změny. Počet 81 senátních volebních obvodů zůstává nezměněn. Zároveň zůstanou zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. K úpravě dojde pouze ve výjimečných případech tam, kde to vyžaduje odstranění některých nelogičností a nepřesností. V zákoně o volbách do Parlamentu pak budou dále nastavena obecná pravidla, podle nichž se bude postupovat v případě vzniku nové obce (oddělením části obce nebo při sloučení dvou obcí) nebo při změně názvu obce anebo v případě připojení obce k již existující obci. Nastavením těchto pravidel se vyloučí jakékoli pochybnosti o příslušnosti k volebnímu obvodu.
K bodům 2 a 3 - čl. 17 Ústavy:
Z odstavce 1 čl. 17 Ústavy upravujícího lhůty pro konání voleb do obou komor Parlamentu se vypouští volby do Senátu, neboť pro tento druh voleb (obdobně i pro volby do zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí) se navrhuje stanovit pevný termín jejich konání, který je zakotven v novém odstavci 3 tohoto článku. Je tomu tak proto, aby se předešlo zkracování volebního období senátorů, neboť termíny konání těchto voleb se vzhledem k nastaveným lhůtám posouvají směrem dopředu, a rovněž aby se zajistilo konání řádných voleb do Senátu vždy společně s řádnými volbami do zastupitelstev krajů nebo s řádnými volbami do zastupitelstev obcí. Text Ústavy stanoví k průběhu voleb do Senátu velmi málo podrobností, v podstatě se omezuje na konstatování, že volby se konají podle zásad většinového systému. Pro odstranění případných pochybností se ale nově výslovně stanoví, že pokud se podle zákona mohou volby do Senátu konat ve více kolech, Ústavou pevně stanovený termín se uplatní pro první kolo voleb. Úprava druhého kola včetně termínu jeho konání pak bude obsažena v zákoně o volbách do Parlamentu.
K bodu 4 - čl. 102 odst. 2 Ústavy:
Shodně jako v případě voleb do Senátu se stanovuje pevný termín voleb do zastupitelstev krajů a voleb do zastupitelstev obcí tak, aby se tyto volby konaly vždy společně s volbami do Senátu.
K bodu 5 - čl. 102 odst. 3 Ústavy:
Ustanovení o zmocnění k úpravě voleb do zastupitelstev obcí a zastupitelstev krajů se navrhuje upravit obdobně, jako je tomu v případě voleb do Poslanecké sněmovny a Senátu a volby prezidenta republiky. Doplňuje se také výslovné zmocnění pro zákonodárce upravit podmínky konání voleb před uplynutím volebního období (zejména jde o tzv. nové volby).
K čl. II
K bodu 1 V tomto přechodném ustanovení se stanoví, že podle novelizované podoby Ústavy se bude poprvé postupovat při volbách vyhlášených po nabytí její účinnosti. Nejpozději vyhlášením voleb, od kterého oficiálně začíná celý volební proces, totiž musí být známa jasná a nezpochybnitelná pravidla, podle kterých mají jednotliví účastníci volebního procesu postupovat.
K bodu 2 Zároveň se stanoví výslovně, že změna územního vymezení volebních obvodů pro volby do Senátu Parlamentu České republiky podle čl. 16 odst. 2 nové ústavní úpravy se poprvé provede v roce 2028, jestliže pro to budou splněny podmínky stanovené k zachování rovnosti volebního práva ve volebním zákoně.
K čl. III
Ohledně voleb do Senátu a do zastupitelstev obcí a krajů se pro odstranění potenciálních pochybností v ústavním zákoně o bezpečnosti České republiky stanoví v návaznosti na dosavadní znění jeho čl. 10 pravidlo, ze kterého vyplývá, že po prodloužení volebního období, k němuž došlo za nouzového stavu, stavu ohrožení státu nebo válečného stavu, se zkracuje volební období následující. Tím bude dosaženo toho, že na konci tohoto (následujícího) volebního období se volební cyklus vrátí k pevným termínům stanoveným Ústavou.
K čl. IV
Účinnost se navrhuje k 1. lednu 2026 ve shodě se souběžně předkládaným návrhem zákona o správě voleb a souvisejícím změnovým zákonem, který v § 59 až § 59b a v příloze č. 3 blíže upravuje územní vymezení volebních obvodů. Všechny tři legislativní návrhy spolu vnitřně souvisí.
V Praze dne 1. února 2023
Předseda vlády: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M., v.r.
1. místopředseda vlády a ministr vnitra: Mgr. Bc. Vít Rakušan v.r.