Novela z. o státním občanství ČR

A. Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Historie legislativního procesu:

Zákon č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky), byl koncipován jako obecně liberalizační právní norma úpravy nabývání občanství a současně jako norma propojující celou oblast občanství, do té doby upravenou ve dvou samostatných zákonech. Zákon č. 186/2013 Sb. v tomto smyslu prakticky propojil dva hlavní zákony, tj. zákon č. 40/1993 Sb. jako předchozí lex generalis se zákonem č. 193/1999 Sb., tzv. „druhou rehabilitační normou“^[1], jako lex specialis ve vztahu ke krajanům.

Pravidla zavedená zákonem o státním občanství byla veřejností přijata s povděkem. Jeho hlavním přínosem pro krajany a současně jeho vůbec hlavním rysem bylo zavedení dvojího občanství. Kromě toho byla z dřívějšího samostatného zákona č. 193/1999 Sb. přejata do zákona o státním občanství rovněž úprava týkající se možnosti zjednodušeného nabytí občanství prohlášením v případě bývalých českých nebo československých občanů. Cílem komplexní úpravy zákona v této kategorii zjednodušeného přístupu k občanství pro krajany bylo postihnout všechny existující skupiny či podskupiny potenciálních adresátů. Z tohoto důvodu proto oproti předchozí úpravě vznikly i nové paragrafy, tj. kromě původního, nicméně rovněž nově rozšířeného obecného § 31 pro zjednodušený přístup k občanství u osob, které občanství ztratily, se jednalo také o § 32 týkající se bývalých československých občanů, kteří si po roce 1993 nezvolili české nebo slovenské občanství, a pak především o § 33 týkající se potomků českých a československých občanů, kteří si občanství v zahraničí zachovali, ale jejich potomci narození mezi 1. 10. 1949 a 7. 5. 1969 české občanství sami ex-lege nezískali z důvodu platnosti tehdejšího komunistického zákona č. 194/1949 Sb.

V samotném závěru legislativního procesu k návrhu zákona č. 186/2013 Sb. došlo na půdě Poslanecké sněmovny k několika neočekávaným věcným zásahům do textu původního návrhu, což přineslo schválení zákona v jeho pozměněné podobě (konkrétně u § 31 a § 33). V pozdějším období aplikace zákona se ukázalo, že právě tyto poslední změny v zákoně působí zásadní aplikační problémy jak adresátům na straně krajanů, tak i správním orgánům. Na tyto možné komplikace poukazoval již během samotného legislativního procesu Senát, který se ještě v legislativním procesu a pokusil svým pozměňovacím návrhem vrátit znění např. konkrétně u § 31 do podoby původního návrhu vlády. Zmíněný pozměňovací návrh Senátu byl nicméně následně v Poslanecké sněmovně přehlasován a § 31 a § 33 byly přijaty v pozměněné podobě podle návrhů sněmovny. V případě § 31 se přitom jednalo o výsledné omezení okruhu oprávněných žadatelů vynětím 2. a 3. generace potomků v pokolení přímém, v případě § 33 se jednalo o zásadní časové omezení účinnosti celého § 33 jen na pouhý jeden rok od účinnosti zákona, což ve výsledku znamenalo, že od 1. 1. 2015 je celé ustanovení § 33 dodnes sice platné, nicméně neúčinné.

Zhodnocení dopadu těchto změn:

V případech obou ustanovení došlo zmíněnými zásahy do textu k zásadnímu znehodnocení komplexnosti původního vládního návrhu, a to bez konkrétního odůvodnění k těmto změnám. Potvrzení o nevhodnosti změn a znehodnocení původního záměru snížení potenciálu obou ustanovení přinesla následná aplikační praxe i konkrétní zkušenosti Ministerstva zahraničních věcí s problémy z ní vyplývajícími, se kterými se setkávalo prostřednictvím zastupitelských úřadů v podobě stížností od bývalých občanů, případně z dalších ohlasů, odvolání, ale i soudních žalob.

K částečné nápravě situace ve vztahu k § 31 došlo díky senátní iniciativě přijaté formou novely zákona o státním občanství, zákonem č. 207/2019 Sb., s účinností od 6. 9. 2019. Touto nápravou se rozumí, že se do textu § 31 zákona vložením odstavce třetího opět vrátil původní rozsah oprávněných osob na tři generace, tedy v rozsahu původního vládního návrhu z roku 2013. Kromě samotných osob, které pozbyly občanství, tak byla možnost prohlášení rozšířena rovněž na jejich děti a vnuky.

Tato novelizační úprava byla zprvu přijata veřejností s velkým nadšením s vírou v nalezení univerzální široké nápravy k problému neodůvodněného dělení členů rodin a generací rodů českých krajanů na občany a neobčany, resp. k nápravě konkrétních historických křivd, a to především vůči bývalým občanům, kteří v rozporu s tehdejším právním řádem odešli do zahraničí a byli potrestáni pozbytím občanství. Během prvních tří let od přijetí nových pravidel však vyšly najevo další problematické oblasti, s nimiž se zájemci o nabytí či znovunabytí státního občanství musejí potýkat. V první řadě aplikační praxe ukázala, že řada potenciálních žadatelů není schopna splnit podmínky doložení momentu a okolností ztráty občanství svého nebo svých předků. Tito žadatelé se tak nacházejí ve stavu důkazní nouze, pro který nemůže být jejich žádosti vyhověno. V řadě druhé pak vyvstala potřeba rozšířit rozsah § 31 i dále za třetí generaci, neboť v mezidobí se některým oprávněným nabyvatelům občanství narodila další generace dětí, které však již nesplňují podmínku oprávněného žadatele nejvýše třetí generace v pokolení přímém.

Ke zmiňovaným problémům je třeba dodat, že se jedná o těžkosti, se kterými se setkávají sice především žadatelé, ale následně pak i správní orgány, které musí neúspěšným žadatelům vysvětlovat důvody odepření žádosti, případně musí čelit následkům soudních žalob nespokojených žadatelů. V případě neexistující alternativy k § 31, tj. fakticky platného, ale neúčinného § 33, není ku prospěchu dobrého jména České republiky v zahraničí ani to, že se tento případ dotýká konkrétně skupiny žadatelů, ve které se nacházejí mimo jinými i potomci tzv. Wintonových dětí. O tomto případu, resp. na téma nemožnosti nabytí českého občanství dle § 33, vyšlo v předních zahraničích denících, např. ve Velké Británii a Austrálii, v nedávné době několik nelichotivých novinových článků.

Společně s těmito úvahami je laickou i odbornou veřejností samozřejmě zpochybňován i jakýkoliv praktický důvod, proč byl § 33 účinný pouhý jediný rok.

Za stěžejní problematické oblasti současné zákonné úpravy lze proto označit:

V případě § 31:

1. Nemožnost zpětného přenesení znovunabytého občanství úspěšným nabyvatelem na jeho potomky narozené v mezidobí, které již nelze zařadit do třetího pokolení oprávněných žadatelů.
2. Obtížná důkazní situace žadatele s ohledem na striktní požadavek prokázání podmínky a okolností „pozbytí občanství“ u osoby, od které žadatel svůj nárok odvíjí, pro splnění podmínky „bývalého českého nebo československého občana“.

V případě § 33:

Pozbytí účinnosti § 33, v jehož důsledku „vypadla“ ze zákona celá jedna skupina původně oprávněných žadatelů o nabytí občanství prohlášením, tj. dětí československých občanů narozených mezi léty 1948 – 1969, mezi které patří např. někteří z potomků tzv. Wintonových dětí.

Pro tuto skupinu adresátů neexistuje dnes v zákoně jiná alternativní možnost nabytí občanství zjednodušeným způsobem, tj. nelze například použít obecněji koncipovaný § 31 zákona z důvodu, že původní adresáti dle § 33 nemohou opřít svůj nárok v § 31 o osobu „bývalého“ českého nebo československého občana, neboť jejich předek občanství neztratil.

Účinnost ustanovení § 33 byla extrémně krátká na to, aby se velká část původních oprávněných adresátů vůbec měla možnost o existenci zákonné úpravy vhodné pro jejich případ dozvědět. Stanovení takto krátké účinnosti zůstalo adresáty nejen nepochopeno, ale bylo vnímáno jako neupřímný až nepřátelsky míněný politický signál vyslaný vůči celé jedné skupině českých krajanů, kteří dodnes nesou negativní důsledky komunistické úpravy zákona z let 1948 - 1969. Současně byla neúčinnost § 33 vnímána jako diskriminace skupiny jeho adresátů (tj. osob, které občanství nenabyly po svých předcích, kteří občanství nepozbyli) ve vztahu ke skupině adresátů podle § 31 (tj. osob, které občanství pozbyly).

Otázka zjevné diskriminace celé skupiny osob je konkrétně zmiňována v četných vyjádřeních stížností krajanů i v konkrétních žalobních důvodech v podávaných soudních žalobách^[2]. V nich se objevuje snaha žalobců označit tuto nerovnováhu za protiústavní, resp. za porušující základní práva jednotlivce. V řadě případů důsledky této rozdílné zákonné úpravy přinesly do českých rodin faktické a z objektivních důvodů těžko obhajitelné dělení jejích členů na „potomky-občany“, kteří se mimo území Československé republiky narodili českému rodiči před 1. 10. 1949 nebo po 7. 5. 1969, a na „potomky neobčany“ téhož rodiče, kteří se narodili v inkriminované době od 1. 10. 1949 do 7. 5. 1969. Tato paradoxní situace díky současné neúčinnosti § 33 přetrvává. Jedinou možností v nápravě této obecně neuspokojivé situace je přitom změna zákonné úpravy, jinými prostředky nelze potřebného cíle dosáhnout.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Legislativní úpravou bude dosaženo narovnání neuspokojivé situace tím, že dojde k rozšíření skupiny oprávněných žadatelů z nynějšího omezení maximálně třetí generací na čtvrtou generaci „potomků v pokolení přímém“. Tato úprava zajistí, že se oprávněnými žadateli stanou i osoby nacházející se nyní v pozici „pravnuků“ bývalého občana.

Dále dojde k odstranění jednoroční prekluzivní lhůty a rozšíření osobní působnosti úpravy až na čtvrtou generaci potomků v linii přímé.

Nová úprava tedy umožní nabytí státního občanství České republiky i potomkům občanů nebo bývalých občanů ve 4. generaci, čímž se odstraní nerovnost přístupu k jednotlivým druhům prohlášení, resp. k jednotlivým okruhům prohlašovatelů.

Navrhovaná právní úprava bude mít s ohledem na důvody uvedené výše pozitivní dopady ve vztahu k zákazu diskriminace - diskriminaci vzniklou pozbytím účinnosti § 33 a omezením využitelnosti § 31 zákona toliko do generace vnuků přímo odstraňuje. Současně bude mít pozitivní dopad na rodiny, odstraňujíc situace, kdy jedno z dětí stejných rodičů je státním občanem a druhé z důvodu zákonných překážek nikoliv.

V § 32 se současně navrhuje zakotvit omezení skupiny oprávněných žadatelů na 4. generaci, a to jak s ohledem na sjednocení všech tří úprav, tak i s ohledem na uplynutí dostatečně velkého časového úseku a s tím související oslabování skutečné vazby potencionálních prohlašovatelů k České republice.

Návrh nevyvolává žádné dopady ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Vedle výše popsaných důvodů je současně třeba brát zřetel na potřebu současné koexistence § 31 a § 33 jako dvou alternativních možností pro ty adresáty zákona, kteří často teprve během procesu podání žádosti, při dohledávání okolností ztráty občanství u svých předků podle § 31 s jistotou zjistí, do jaké kategorie žadatelů svou kvalifikací spadají v návaznosti na skutečnost, zda jejich předkům české nebo československé občanství zachováno bylo, či nikoliv. Úpravu je tedy žádoucí zachovat jako celek, jen tak bude problém pojat komplexně a řešen v jeho celistvosti. Obdobně by měl být nastaven i rozsah osobní působnosti obou ustanovení, tedy na primárního nositele práva a jeho potomky až do čtvrté generace v přímé linii.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána

Čl. 12 Ústavy předpokládá, že  nabývání a pozbývání státního občanství České republiky stanoví zákon (odstavec 1), a že nikdo nemůže být zbaven státního občanství proti své vůli (odstavec 2). Návrhy jsou s ohledem na uvedený čl. 12, jakož i na širší ústavněprávní povahu institutu občanství, v souladu s ústavním pořádkem. Stejně tak je návrh v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.

5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a na ostatní veřejné rozpočty

Návrh nebude mít přímý finanční dopad na veřejné rozpočty. Lze uvažovat pouze o okrajovém zvýšení místní administrativní zátěže pro správní orgány přijímající a rozhodující o prohlášení o nabytí státního občanství České republiky a s tím související zvýšené provozní náklady.

Podle průzkumu provedeného Ministerstvem zahraničních věcí lze dojít k závěru, že rozšíření skupiny oprávněných osob k prohlášení dle § 31 se nejvíce projeví v případě bývalých českých a československých občanů na území USA. Důvody vedoucí k tomuto závěru jsou dva: 1) v případě USA se jedná o největší českou diasporu ve světě; 2) mezi Československem a USA existovala v dlouholeté platnosti bilaterální Úmluva o naturalizaci ze dne 16. července 1928 (viz podmínka „bývalého občana“ v § 31). Tato úmluva, která platila od 14. 11. 1929 do 20. 8. 1997, předpokládala ztrátu původního československého občanství při nabytí občanství USA. Toto období „požadované ztráty občanství“ je však nutno prakticky prodloužit až do roku 2013, kdy ztrátu českého občanství při nabytí občanství USA naopak vyžadoval dříve platný český zákon č. 40/1993 Sb. V konkrétním případě USA lze proto shrnout, že všichni naši bývalí občané, kteří nabyli občanství USA naturalizací v letech 1929 až 2013, tedy automaticky pozbyli naše státní občanství a dnes splňují kategorii „bývalý občan“ dle § 31 zákona č. 186/2013 Sb. Na druhou stranu, současně s novelizovaným rozšířením kategorie oprávněných žadatelů v § 31 ve znění po roce 2019 na děti a vnuky těchto osob se hranice posunula na třikrát i více rozsáhlý okruh osob jako potenciálních adresátů – žadatelů, resp. zájemců o učinění prohlášení podle § 31. Tato platná úprava z roku 2019 je účinná k dnešnímu dni již tři a půl roku, tj. dostatečně dlouhou dobu na to, aby se novela § 31 dostala do obecného povědomí oprávněných. Přesto dle dostupných statistik nezaznamenaly zastupitelské úřady České republiky v USA zásadnější nárůst podávaných žádostí k nabytí občanství prohlášením. Zastupitelské úřady mají povědomí o tom, že potenciální žadatelé se v praxi sice o možnosti informují, ale následně jen malé procento žadatelů žádost skutečně později podá. Hlavním důvodem tohoto nízkého procenta podaných žádostí je pro žadatele obtížná „dohledatelnost“ potřebných dokladů. Konkrétně řada potomků má i dnes obtíž dohledat původní naturalizační listy, rodné nebo oddací listy rodičů či prarodičů. Pro ilustraci, podle statistik zpracovaných Velvyslanectvím České republiky ve Washingtonu se v roce 2022 týkalo nabytí dle § 31 jen cca 160 osob na celém území USA (tj. statistický součet čtyř zastupitelských úřadů). Z tohoto důvodu se zastupitelské úřady České republiky v USA neobávají, že by navrhované rozšíření skupiny oprávněných žadatelů v pokolení přímém přineslo zásadní změnu v jejich administrativní zátěži.

Podobná situace panuje v potencionálně významných zemích Latinské Ameriky, kde lze teoreticky rovněž očekávat zvýšený zájem o možnost učinění prohlášení. Odhadované počty se týkají cca desítky tisíc osob. Shromažďování potřebných dokladů by však v těchto zemích trvalo případným zájemcům, konkrétně např. v Argentině, ještě delší období, než je tomu v případě USA, a administrativní zátěž by se tak minimálně rozložila do vícera dalších let. Tedy ani zde by zásadní nárazová zátěž nevznikla.

V Evropě se podle informací Ministerstva zahraničních věcí jedná o velmi malé počty ve výši maximálně nižších desítek osob žádajících ročně o nabytí prohlášením podle § 31. Drtivá většina žadatelů je nicméně schopna, na rozdíl od případu USA nebo zemí Latinské Ameriky, svůj nárok podložit potřebnou dokumentací.

Podle souhrnných statistik Ministerstva vnitra nabývá občanství dle této rozšířené úpravy v celosvětovém měřítku v současné době necelý jeden tisíc osob ročně, což představuje v celkových objemech jen cca 20% z počtu osob, které získávají české občanství klasickou naturalizací, tj. udělením dle § 11 zákona č. 186/2013 Sb. Rovněž v tomto ohledu proporcionality se proto nejedná o zásadní navýšení počtů.

Ani obnovení účinnosti § 33 by se zastupitelských úřadů České republiky v USA, tj. země s největší českou diasporou, významně nedotklo, a to z důvodu relativně malého výskytu kategorie občanů dle § 33 způsobeného existencí naturalizační úmluvy. Většina potencionálních oprávněných v USA tak bude případně i dnes vždy žádat o nabytí českého občanství jako „bývalí občané“, tj. na základě § 31. Většina potenciálních zájemců o nabytí občanství podle § 33 se tak bude teoreticky rekrutovat pravděpodobně ze zemí Latinské Ameriky (Argentina a Brazílie), tj. zemí, které nevyžadovaly ztrátu původního občanství při nabytí občanství nového. Jejich úspěšnost však bude značně snížena nedoložením potřebných dokladů. Větší zájem i větší úspěšnost lze očekávat v Evropě, a to především v některých konkrétních zemích, kde české občanství může být komparativní výhodou. Podle nejčastěji dotazujících se adresátů se bude jednat především o žadatele z Velké Británie. V kontinentální Evropě se změna významně neprojeví. Jedinou výjimkou může být Švýcarsko, které v Evropě představuje výjimku z několika konkrétních důvodů. Nejedná se přímo o švýcarské občany, ale o rezidenty z jiných částí světa, kteří ve Švýcarsku podávají své žádosti. Ani tam však nelze očekávat zásadní nárůst o počty větší než desítky případů. Cílem je, aby nedošlo k nárazové koncentraci podávaných žádostí. Proto nestanovení omezující časové lhůty je základem pro naplnění tohoto cíle. Určitý dopad lze očekávat rovněž v Austrálii.

I přes široký světový rozsah v aplikaci § 33 lze očekávat, že se v celosvětových součtech bude jednat při vyřizování žádostí maximálně o počty v jednotkách tisíc osob, podávajících žádosti, z důvodu potřeby dohledávání potřebných dokladů, v objemech rovnoměrně rozložených do delšího období.