N. ústav. z. o referendu

A. Důvod předložení návrhu

Konání referenda o zásadních otázkách ústavní pořádek připouští v čl. 2 odst. 2 Ústavy, když uvádí, že ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává státní moc přímo. Podobně čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců. K realizaci referenda o otázce obecného zájmu na celostátní úrovni je tedy zapotřebí ústavního zákona.

A.1 Peněžní jednotka: koruna česká nebo euro

Podle § 13 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance je peněžní jednotkou v ČR koruna česká (Kč). Existence vlastní měny je znakem svrchovanosti státu. Přijme-li stát cizí měnu, ztratí samostatnost v měnové politice. Je to vážná věc, která se hodí pro referendum, přičemž otázka dává možnost odpovědi ANO či NE.

Odpůrci referenda mohou tvrdit, že se Česká republika k euru přihlásila již v referendu o přistoupení k Evropské unii v roce 2003. To ale nevylučuje nové referendum. Od původního referenda uběhlo přes 20 let a současní voliči mají právo znovu rozhodnout, nejsou vazaly rozhodnutí předchozí generace. Jde o zásadní politickou i ústavní otázku, která nemá jen ekonomický rozměr, ale souvisí i se suverenitou státu. Argumenty pro zachování koruny či přijetí eura jsou různorodé a je na politických stranách, aby je předestřely voličům v rámci kampaně před referendem. Na voličích však návrh ústavního zákona ponechává rozhodnutí, jde o respekt k lidu jako zdroji státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy).

Došlo i k podstatné změně okolností, kdy v roce 2003 euro znamenalo jen měnovou unii. Dnes v sobě měnová unie obsahuje další závazky, které se někdy označují jako „dluhová unie“. Po finanční krizi Řecka i problémech jižních členských států, Evropská unie ve snaze zachovat euro přistoupila k faktickému rozmělnění závazků dlužníků na státy, které se chovaly odpovědně a extrémně se nezadlužily. Byly zavedeny tzv. eurovaly a změnila se měnová politika Centrální evropské banky, včetně nákupu dluhopisů vydaných v eurech členskými státy Evropské unie, což může vyvolat ekonomické problémy všech členů eurozóny při neschopnosti některých státu tyto dluhopisy splácet. Tomu se Česká republika vyhnula, neboť není členem eurozóny. Po přijetí eura by tato politika dopadla i na ni.

V Německu tento přechod z měnové na dluhovou unii dokonce vyvolal zásah Ústavního soudu, který zde odmítl respektovat právně nezakotvenou, ale orgány EU propagovanou údajnou přednost práva Evropské unie před ústavami členských států v rozhodnutí z roku 2020 o programu Evropské centrální banky na nákup veřejných dluhopisů. Spolkový ústavní soud v rozhodnutí z roku 2020 konstatoval, že Evropská centrální banka překročila své pravomoci, když od roku 2015 nakupovala dluhopisy zemí eurozóny. Podle německého Spolkového ústavního soudu to bylo neslučitelné s německou ústavou, protože spolková vláda i Spolkový sněm se rozhodnutími Evropské centrální banky (ECB) o nákupu dluhopisů zemí eurozóny nezabývaly.V rámci snahy o záchranu euro v důsledku velkých hospodářských potíží jižních států Eurozóny se v roce 2015 zahájil program, kdy ECB a Evropský systém centrálních bank (ESCB) začaly nakupovat dluhopisy členských států Evropské unie a jiných veřejných emitentů, což vedlo v Německu k obavám, že Německo bude muset platit za dluhy jiných států. V rozhodnutí Spolkový ústavní soud konstatoval, že Evropská centrální banka je oprávněna provádět měnovou, nikoli však hospodářskou (rozpočtovou, fiskální) politiku. Přesto však Evropská centrální banka ve své uvolněné měnové politice pokračuje a rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu bylo překonáno rozhodnutím Spolkového sněmu, který s postupem centrální banky vyslovil souhlas. Zavedení eura tedy může vést k zásadnímu oslabení významu státních orgánů ČR v hospodářské a nejen měnové politice, i proto je vhodné takové zásadní rozhodnutí přenechat lidu.

I Švédsko se zavázalo při vstupu do EU 1995 vzdát se švédské koruny a přijmout euro. Během času však ochota Švédů obětovat vlastní měnu vyprchala. Došlo k novému referendu o euru roku 2003, výsledkem bylo vítězství koruny (56,1 %) nad eurem (43,9 %). Bruselské orgány to akceptovaly a euro po Švédsku nevymáhaly. Protože ujednání o euru je součástí primárního práva Evropské unie, tedy práva mezinárodního, kde je pramenem práva i obyčej, švédské referendum založilo právní obyčej, že původní závazek přijetí eura nemusí členský stát Evropské unie provést. Švédové nevstoupili do Evropského mechanismu směnných kurzů (ERM II), který je k přijetí eura nutný. Jiný postup zvolilo Dánsko, které si vyjednalo trvalou výjimku z eura a ponechalo si dánskou korunu. Proto lze uskutečnit referendum i u nás, aniž by nás mohl Brusel postihnout. Rozhodně tak nemůže udělat, když nic neudělal vůči Švédsku. Naše koruna může doplnit korunu švédskou i dánskou v zachování své existence.

Rozhodnutí Evropské centrální banky (EU) 2015/774 ze dne 4. března 2015 o programu nákupu aktiv veřejného sektoru na sekundárních trzích (cit. 29. 12. 2021). Dostupné na https://eur-lex.europa.eu/legal- content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:02015D0010-2016041.

A.2 Korespondenční hlasování

O zavedení možnosti hlasovat korespondenčně ve volbách do Parlamentu a při volbě prezidenta republiky ze zahraničí se v České republice hovoří již dlouhou dobu. Na jednu stranu jde o změnu, která s sebou může nést některá pozitiva, jako je zvýšení komfortu a dostupnosti hlasování pro některé občany České republiky a tím i potenciální zvýšení volební účasti. Vysoká volební účast je přitom klíčová v zemích, které organizují svou moc na principu zastupitelské demokracie a k nimž patří i Česká republika. Ta se navíc dlouhodobě potýká s relativně nízkou volební účastí v případě voleb tzv. druhého řádu, k nimž patří například volby do Senátu.

Korespondenční volba však s sebou nese i značná rizika. Na prvním místě je třeba připomenout, že Ústava a Listina základních práv a svobod požadují, aby volba byla osobní, svobodná a probíhala tajně (čl. 18 odst. 1 a 2 a čl. 56 odst. 1 Ústavy čl. 21 odst. 1 a 3 Listiny). Současně je důležité, aby volební proces požíval maximální míry důvěry, která je klíčovou komponentou pro fungování jakéhokoliv demokratického právního státu.

Současná podústavní právní úprava zprostředkovává výše uvedené garance především povinností hlasovat osobně a v soukromí bez možnosti kontrolovat výsledek hlasování (oddělené zvláštní prostory pro hlasování ve volebních místnostech, tzv. hlasování „za plentou“). Svoboda volby je pak podpořena možností požádat volební komisi o vydání druhé sady hlasovacích lístků, což má bránit efektivní kontrole nad hlasováním např. ze strany osob blízkých. Tyto prvky by však pro korespondenční hlasování neplatily. To sice nemusí automaticky znamenat rezignaci na požadavky vyplývající pro organizaci a průběh voleb z ústavního pořádku České republiky, v každém případě jde však v nezanedbatelné míře o otázku hodnotovou, na níž by měl být pokud možno celospolečenský konsensus. K vyjádření tohoto konsensu je přitom v řadě ohledů vhodnější institut referenda namísto rozhodování volenými zástupci v Parlamentu.

A.3 Jednomyslnost rozhodování v Evropské radě a Radě EU

Politický plán na nahrazení současného rozsahu jednomyslného rozhodování kvalifikovanou většinou (váženým hlasováním) se dotýká charakteristiky České republiky jako státu svrchovaného dle čl. 1 odst. 1 Ústavy. Chce-li někdo zrušit právo veta pro oblast bezpečnosti a zahraniční politiky v Evropské unii, dotýká se ustanovení, že Česká republika je svrchovaný stát, neboť by Česká republika při svém přehlasování byla podřízena cizí vůli.

Hlasování kvalifikovanou většinou oslabuje svrchovanost členských států, jimž jsou vnucena rozhodnutí bez jejich souhlasu. Podstatou státní svrchovanosti je moc nad válkou, mírem a zahraniční politikou. Nemá-li ji stát, není suverénem. Například i v NATO se k zapojení do vojenské akce žádá souhlas každého státu.

Hlasování kvalifikovanou většinou v Evropské unii je dobré pro Německo a Francii, ne pro malé státy. V současnosti navrhovaná kvalifikovaná většina musí obsahovat alespoň 55% členských států (nyní 15) s nejméně 65% obyvatel a blokační menšinu musí tvořit aspoň 4 státy. Státy, které disponují více než 35% obyvatel, mohou hlasování zablokovat. Německo a Francie mají asi třetinu obyvatel Evropské unie, pokud získají na svou stranu ještě dva státy, zablokují vše. Bez Německa a Francie se v unii nic neprosadí, ale v případě, že Německo a Francie něco chtějí, prosadí to, protože získají část menších států. Malé státy své zájmy zajistí jen nutností jednomyslnosti.

Protože otázka případné změny jednomyslného rozhodování na většinové hlasování se dotýká svrchovanosti České republiky a tedy jednoho ze základních ústavních principů, je správné předložit tuto otázku k rozhodnutí lidu v referendu. Jedná se totiž i o zásadní změnu vůči roku 2003, kdy se konalo referendum o vstupu ČR do EU. Lidé hlasovali za situace, kdy se jednomyslnost hlasování při rozhodování v Evropské radě a v otázkách obranné a zahraniční politiky, považovala za jednu z pevných zásad Evropské unie.

A.4 Migrace

Stát má prvotní povinnost péče o své občany, včetně toho, že má udržovat prostředí bezpečné pro život svých občanů. Masová migrace tento cíl státu ohrožuje. Tímto ohrožením je přebírání žadatelů o azyl z jiných členských států Evropské unie. V současné situaci je nezpochybnitelné, že se nedaří odmítnuté žadatele o azyl vracet do původních zemí, což v konečném důsledku vede k přeměně složení obyvatel dotčených států a snížení míry bezpečnosti pro dosavadní občany. I nucené přerozdělování migrantů v rámci EU je zásadní otázkou, proto by se měli vyjádřit občané v referendu.

A. Zhodnocení platného právního stavu

Přes opakované předchozí pokusy v České republice neexistuje ústavní zákon o obecném referendu, tedy zákon, který by stanovil pravidla pro přípravu, organizaci a vyhlašování celostátního referenda o otázkách obecného zájmu. Dosud jediným celostátním referendem, které se na území České republiky konalo, bylo referendum o přistoupení České republiky k Evropské unii, které proběhlo ve dnech 13. a 14 června 2003 a bylo vyhlášeno samostatným ústavním zákonem č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. S ohledem na absenci obecného ústavního zákona a výše popsanou výhradu ústavního zákona zakotvenou v čl. 2 odst. 2 Ústavy je proto zapotřebí pro realizaci celostátního referenda o otázce korespondenčního hlasování pro vybrané typy voleb přijetí samostatného ústavního zákona.

B. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Nezbytnost navrhované právní úpravy vyplývá z výše popisované výhrady ústavního zákona a absence ústavního zákona o obecném (celostátním) referendu. Co se týká principů navrhované právní úpravy, na prvním místě je zapotřebí uvést demokratický princip, o nějž se úvaha o vhodnosti konat celostátní referendum o nastolené otázce opírá. Zjednodušeně řečeno jde o to, že o určitých záležitostech celostátního významu by s ohledem na jejich mnohovrstevnatost, silnou hodnotovou komponentu a neshodu ve společnosti, která stran nich panuje, měl rozhodovat lid v referendu namísto jím volených zástupců.

C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s nálezy Ústavního soudu, které se k dané oblasti vztahují

Navrhovaný ústavní zákon není v rozporu s principy ústavního pořádku a právního řádu ČR, naopak respektuje čl. 2 odst. 2 Ústavy a provádí právo občanů podílet se na správě věcí veřejných přímo (čl. 21 odst. 1 Listiny).

D. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána. Korespondenční hlasování právo EU neřeší. Změna způsob rozhodování v orgánech EU a zrušení či snížení dosavadního rozsahu jednomyslnosti je změnou primárního práva EU, s kterou musí souhlasit všechny členské státy, a právo EU ponechává na jejich vnitrostátních úpravách, jak se k takovým změnám postaví, přičemž je možné i zapojení občanů v rámci referend.

E. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy

Odhad nákladů na provedení referenda lze provést především se zřetelem k jedinému celostátnímu referendu konanému na území České republiky: referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii. Náklady byly tehdejším předkladatelem odhadovány v důvodové zprávě s odkazem na odhady vlády na zhruba 500 mil. Kč. Výsledné náklady byly podle informací z veřejných zdrojů o cca 100 mil. Kč nižší. Ovšem to šlo o samostatné referendum. Podle návrhu by se referendum konalo společně s určenými celostátními volbami, takže náklady by byly výrazně nižší i přes inflaci.

F. Předpokládané dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava nebude mít ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů žádné dopady. Otázek ochrany soukromí a osobních údajů se navrhovaná úprava nijak netýká, a to ani nepřímo, a negativní dopady jsou tedy v tomto směru vyloučeny.

G. Předpokládané dopady ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá ve vztahu k rovnosti mužů a žen žádné dopady.

H. Předpokládané sociální dopady, dopady na životní prostředí a zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná úprava nebude mít sociální dopady ani dopady na životní prostředí, a též nepředstavuje korupční riziko. S ohledem na předmět návrhu je zřejmé, že tento nemůže vyvolat žádné negativní dopady v oblasti sociální a v oblasti životního prostředí ani jakékoli korupční riziko.

I. Hodnocení dopadů regulace (RIA)

V souladu s částí I bodem 3.8 písm. a) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace (RIA) se u návrhů ústavních zákonů hodnocení dopadů regulace (RIA) nezpracovává. Dopady jednotlivých změn jsou vyhodnoceny v rámci této důvodové zprávy.

J. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Přijetí navrhované úpravy nebude mít žádný dopad na bezpečnost nebo obranu státu.