Novela ústav. z. - Ústava ČR

Předkladatelé navrhují tuto novelu ústavy s přesvědčením, že následné přijetí prováděcích předpisů o přímé volbě starostů a hejtmanů povede ke kvalitnější demokracii a obrodě správy věcí veřejných v České republice. Od přímé volby je současně předjímáno zdůraznění osobní odpovědnosti osoby primátora, starosty nebo hejtmana a vyšší stabilita systému obecních a krajských zřízeních. Navíc dojde k podstatnému posílení důvěry občanů, kterým se tak vrátí nutný pocit a zájem, že se podílejí na správě věcí veřejných a skutečně o nich sami rozhodují, což by mělo podstatně zvýšit i volební účasti.

Návrh zákona vychází ze tří analýz, které byly zpracovány na vládní úrovni a četných odborných pojednáních týkajících výkonu přímé demokracie.

První analýzou je Analýza zavedení přímé volby starostů (listopad 2010). Zde bylo jasně řečeno, že přímá volba starosty musí být spojena i s posílením jeho pravomocí. Jinak by změna byla jen formální. Splněním tohoto požadavku dojde ke zvýšení osobní odpovědnosti starosty voličům v obci. Bude mít vyšší rozsah pravomocí, neboť by měl disponovat pravomocemi, které si nebude moci zastupitelstvo vyhradit. Dále bylo konstatováno, že je žádoucí změnit ústavu zejména proto, že ústava nezmiňuje jiný orgán obce než zastupitelstvo. Rovněž jsou označeny přínosy spočívající v nejširším zapojení občanů do správy obce a ve vyšším stupni odpovědnosti starosty. Analýza zároveň upozorňuje na možnost vzniku konfliktu mezi přímo voleným starostou a přímo voleným zastupitelstvem, čemuž je nutné se vyhnout správným rozdělením kompetencí. V předmětné analýze je pojednáno analogicky i o přímé volbě hejtmanů, kdy významným příkladem je předmětné zakotvení v Ústavě Slovenské republiky a v zákoně č. 302/2001 Z.z., o samospráve vyšších územných celkov (zákon o samosprávnych krajoch) a v zákoně č. 303/2001 Z.z., o voľbách do orgánov samosprávnych krajov a o doplnení Občianského súdného poriadku.

V Analýze slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky se dochází k závěru, že pokud by měl mít přímo volený starosta na základě zákona vyhrazen okruh věcí, o kterých by tak nemohlo rozhodovat zastupitelstvo, muselo by před přijetím takové zákonné úpravy dojít ke změně čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR, které dnes počítají v územní samosprávě s rozhodující úlohou zastupitelstva obce, které má rozhodovat o všech věcech samosprávy, pokud nejsou zákonem svěřeny zastupitelstvu kraje.

Třetím materiálem je Mezinárodní srovnávací analýza přímé volby starostů a věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Tento věcný záměr předpokládal změnu článků čl. 101, čl. 102 a čl. 104 Ústavy ČR. Nezbytnost ústavních změn byla podle něho dána skutečností, že na základě čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 1 a 2 Ústavy ČR by zastupitelstvo mělo mít možnost rozhodovat o jakékoliv otázce spadající do samostatné působnosti. Pokud by tedy byly zavedeny vyhrazené pravomoci přímo voleného starosty, měla by s tím Ústava ČR v těchto ustanoveních počítat.

Pokud jde o pravidla způsobu přímé volby starosty, dochází analýza k závěru, že před přijetím zákonné úpravy by bylo třeba změnit čl. 102 Ústavy ČR, který dnes počítá pouze s přímou volbou členů zastupitelstev.

Zhodnocení platného právního stavu

Dnešní právní řád říká, že starosta nebo hejtman jsou voleni zastupitelstvem obce či kraje z řad členů těchto zastupitelstev (§ 84 odst. 2 písm. m) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů a § 61 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)). Současný model řízení obcí a kraje jsou tak založeny na občany volených zastupitelstvech. Zastupitelstva poté volí ze svého středu starostu a radu obce, resp. hejtmana a radu kraje. Tento princip je na území České republiky používán již od poloviny 19. století (byť s malými výjimkami). Pro samosprávu jako takovou je tedy charakteristickým znakem kolektivní způsob rozhodování, kdy na tomto nemá voličský elektorát žádný podíl a jím vyjádřená vůle v podobě preferečních hlasů žádný vliv, neboť již v daném případě rozhoduje toliko uzavřená skupina – členového příslušných zastupitelstev obce, města či kraje.

Současný právní stav je tak zcela nevyhovující, neboť podporuje kolektivní neodpovědnost. Starosta či hejtman mohou být uvláčeni požadavky členů zastupitelstev či rady, které však za ně nenesou viditelnou politickou, ale ani faktickou odpovědnost. K nešťastné situaci navíc přispívá proporcionální volební systém, který se však vinou panašování tváří jako většinový. Tato osnova chce proto vytvořit prostor pro zavedení přímé volby starostů a hejtmanů, které by tyto problémy řešilo, a to tak, že bude na zákonodárci, zda a kdy přímou volbu zavede, neboť ústava mu pro to dá prostor. Nepřímo volení starostové a hejtmani nemusí mít vždy podporu veřejnosti na území příslušného územního celku . Starostou nebo hejtmanem se může stát někdo, koho občané nechtějí a do čela obce či kraje je nasazen pouze z politických důvodů a na základě neprůhledných dohod. Nastávají tak případy, kdy nepřímo zvolený starosta či hejtman mají jen velmi slabý mandát a nemohou přistoupit a realizovat potřebné změny ve veřejném zájmu. Příkladem takového stavu je zastupitelstvo hlavního města Prahy a primátor Prahy. Během jednoho volebního období došlo k dvojí změně vládnoucí koalice, ve které se vyměnily všechny tři nejsilnější strany. V důsledku toho byl i odvolán původní pražský primátor a nahrazen novým. To vše se dělo bez toho, aby obyvatelé Prahy měli na tuto situaci jakýkoli vliv.

Nepřímo volený starosta či hejtman musí zároveň vykonávat mandát tak, aby se zavděčil členům zastupitelstva, kteří jej do funkce odhlasovali. Nemá tak dostatečně silný mandát pro kroky, které by místní obyvatelé sice uvítali, ale zastupitelstvo s nimi nesouhlasí. Občané jsou rovněž velmi často nespokojeni se svým nízkým zapojením do chodu obce či kraje a mají tak naprosto mizivou šanci na tom něco reálně ovlivnit a mít tak možnost jakkoliv ovlivňovat správu věcí veřejných ve svém nejblišším okolí. Negativním jevem současného stavu je také to, že starostové a hejtmani dosti často svalují neplnění volebního programu na zastupitelstvo, které jim jeho splnění nedovolí.

Naproti tomu přímo volený starosta by šel do přímé volby s jasně daným programem, jehož plnění by bylo možno velmi jednoduše kontrolovat. PhDr. Petr Jüptner, Ph. D., ředitel Institutu politologických studií (Fakulta sociálních věd, Univerzita Karlova v Praze), říká, že lidé si od zavedení přímé volby slibují kromě posílení své participace na správě věcí veřejných, také odstranění neduhů spojených s politizací místní správy, nízkou transparentností, malou rozpočtovou odpovědností nebo klientelismem. Podle studie Proměny městských zastupitelstev v evropské perspektivě podporuje zavedení přímé volby starostů (ale i hejtmanů) přibližně 75 % dotazovaných zastupitelů v ČR. V anketě pořádané ministerstvem vnitra mezi starosty jednotlivých obcí se pro přímou volbu vyslovilo 65 % starostů, kteří odpověděli.

Zavedením přímé volby starostů (alternativně i hetjtmanů) se 3× zabývala vláda Petra Nečase. Byly připraveny tyto výše již zmíněné materiály: analýza zavedení přímé volby starostů z 19. 11. 2010, čj. MV-95373/ODK-2010, Analýza slučitelnosti návrhů legislativních změn nezbytných pro přímou volbu starostů v malých obcích ve volbách v roce 2014 s ústavním pořádkem České republiky z 6. 4. 2011, čj. 05124/11-OVL, a konečně mezinárodní srovnávací analýza přímé volby starostů a věcný záměr ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů z 2. 11. 2011, čj. MV- 7019-33/ODK-2011. Vláda nakonec přípravu přímé volby starostů svým usnesením č. 221 z 27. března 2013 zrušila. Výsledky těchto prací si ale osvojil poslanecký klub TOP 09 a Starostové, který předložil sněmovní tisky VI/1064/0 a VI/1065/0, přičemž s druhým vyslovila vláda nesouhlas. Ačkoliv anylýzy se přímo netýkali krajského zřízení a přímé volby hejtmanů, tak z pohledu analogie i na tuto oblast dopadají a např. ze srovnání vypracovaném Parlamentním institutem je zjevné, že příma volba hejtmanů nebo jim na roveň postaveným osobám v územní samosprávě je s úspěchem uplatňována v již zmíněném Slovensko, ale i v Chorvatsku, některých spolkových zemích Německa, Itálii, Rumunsku, Řecku a Slovinsku.

Mezinárodní srovnání

Přímá volba starostů jakož i hejtmanů, je naprosto standardním způsobem volby v mnoha evropských státech. Tento druh volby je znám ze států jako je Itálie, Portugalsko, Řecko, Kypr, Slovinsko, Slovensko, Polsko, Rumunsko, Bulharsko, Ukrajina, Makedonie nebo Albánie a v případě hejtmanů i v již výše zmíněných státech EU.

Přímá volba se aplikuje například i ve Velké Británii, kde o způsobu volby rozhodují občané v referendu. Dále v Německu a Rakousku se užívá přímá volba v celé řadě spolkových zemí. V Norsku a Maďarsku je přímá volba v obcích do 10 000 obyvatel.

Pro Českou republiku jsou velmi důležité poznatky, které byly získány po zavedení přímé volby na Slovensku. V některých parametrech by mohl být slovenský model inspirativní i pro Českou republiku neboť se dotýká jak starostů tak i hejtmanů. Za jednoznačné pozitivum ze slovenské zkušenosti lze označit, že funkce starosty je individuálním postem a stojí v tomto smyslu pod výraznější kontrolou občanů, kteří ho mohou z funkce odvolat. Z praxe rovněž vyplývá jednodušší a pružnější správa obce. Obdobně lez hodnotit i funkci predsedy samosprávneho kraja – ekvivalent hejtmana. Právě poslední volby do samosprávnych kraju na Slovensku ukázali, že přímá volba je i efektivní širokou občasnkou pojistkou proti negativní celospolečenským jevům, jakým je příklad Banskobystrickeho kraje a zvolení Mariana Kotlebu z Lidové strany Naše Slovensko.

Rovněž v Polsku se konstatují nezpochybnitelná pozitiva v přímé volbě starostů. Tím je především vyšší míra zapojení občanů do správy obce a jejich vyšší zájem o místní záležitosti. Předpokládané postavení starosty sebou nese i nároky na osobnost starosty. Každý kandidát na starostu jde do voleb se „svým“ politickým programem, který naplňuje po zvolení pod kontrolou občanů obce. Po dosud získaných zkušenostech je zavedení přímé volby starosty hodnoceno jak občany, tak polským ministerstvem vnitra pozitivně.

Nezbytnost navrhované právní úpravy

Potřeba změny ústavy pro zavedení přímé volby starostů a hejtmanů je dána hlavně tím, že na základě současného znění ústavy má zastupitelstvo obce či kraje oprávnění rozhodovat o jakékoli věci spadající do samostatné působnosti dané obce nebo kraje. Přímá volba starosty a hejtmana ovšem má skutečný smysl pouze za situace, že do kompetencí starosty a hejtmana budou dány některé rozhodovací pravomoci a oni tak budou moci vykonávat mandát a správu věcí veřejných, které mají při rozhodování o otázkách v rámci obce či kraje zásadní důležitost. Ústava by proto měla tuto možnost připouštět a uvozovat tak obligatorní právní úpravu příslušnými zákony.

Předkladatelé úmyslně nenavrhují konkrétní rozdělení pravomocí mezi jednotlivé orgány obce a kraje. Cílem tohoto zákona je najít konsenzus nad tím nejzákladnějším a nejobecnějším parametrem, a to je volba starosty a hejtmane přímo občany. Jednotlivé parametry přímé volby a rozdělení kompetencí mezi orgány obce a kraje nechť jsou otázkou dalších diskuzí, jejíž hlavním smyslem by měla být snaha o nalezení konsenzu a brzké zavedení přímé volby starostů a hejtmanů.

Do ústavy se dále zcela jasně uvádí možnost, že starosta obce a hejtman kraje jsou voleni přímo. Jedinou, ze systému české ústavy zcela logickou podmínkou, která je dále zmíněna, je to, že starosta či hejtman, kteří jsou voleni přímo, jsou voleni tajným hlasováním na základě všeobecného a rovného volebního práva. Ostatní parametry chtějí předkladatelé svěřit především široké veřejné diskuzi, jejímž cílem má být nalezení shody nad jednotlivými parametry prováděcího zákona.

Popis cílového stavu

Cílem předložené novely ústavy je zavedení přímé volby starostů a hejtmanů, a tím dosažení pozitivních vlivů, které tato změna přináší oproti dnešnímu způsobu nepřímé volby. Primárně lze očekávat větší odpovědnost přímo volených starostů a hejtmanů ke spravovanému majetku v obci, k jejich vystupování na veřejnosti a díky zvýšenému zájmu jejich voličů i vyšší míra transparentnosti po celou dobu jejich volebního období. Každý takový starosta a hejtman bude mít přímou politickou odpovědnost za klíčové otázky v rámci správy obce či kraje. Volič bude lépe vybaven ke kontrole jím vybraného starosty nebo hejtmana, protože si bude ověřovat správnost své volby. Jejich zvolení v dalším období nebude odvislé od názoru členů zastupitelstva obce či kraje, ale jen od názoru voličů, jejichž podíl na správě věcí veřejných bude i takto reálně a nezpochybnitelně vyjádřen.

Přímo volený starosta nebo hejtman mají také ke své práci mnohem silnější mandát, což posiluje jejich autoritu a umožňuje jim lépe prosazovat vytýčený program před voliči. Se svým volebním programem půjde do voleb a půjde pak velice lehce kontrolovat, jak ho během svého mandátu naplňoval.

Přímo volený starosta nebo hejtma by také měl disponovat vyšším rozsahem pravomocí, které by převzali od dnešních pravomocí zastupitelstev nebo rady. V obci a nebo v kraji by tak nepanovala kolektivní neodpovědnost členů zastupitelstev, ale naopak osobní odpovědnost starosty nebo hejtmana. Ve výsledku budou občané mnohem více zapojeni do správy obce či kraje. Odstranily by se rovněž případy, kdy je starostou nebo hejtmanem zvolen někdo, kdo nemá podporu občanů ve svěřeném území a je na své místo dosazen na základě politické domluvy v zastupitelstvu.

Největší riziko přímé volby starostů a hejtmanů by vyplývalo z nevhodného rozdělení pravomocí mezi starostu či hejtmana a příslušné zastupitelstvo či radu, a to v případě, že by se navzájem blokovali, takže by vznikly patové situace. Proto je nutné v rámci prováděcího zákona kompetence přesně specifikovat, aby se tento problém minimalizoval.

Kromě toho, že přímá volba starosty a hejtmana jednoznačně posílí jejich mandát a autoritu, ale současně dojde i k zavedení přímé odpovědnosti občanům za výkon funkce starosty či hejtmana a s tím související větší zapojení lidí do rozhodovacích procesů v obcích, městech a krajích.

Zvýší se dozajista důvěryhodnost politiky, neboť navrhována přímá volba starostů obcí, primátorů statutárních měst a hejtmanů krajů, posílí důvěry občanů v politiku a nebudou se moci opakovat excesy, které není možné dále akceptovat, že občané v demokratických volbách projeví svobodnou vůli a jimi většinově zvolený zastupitel (v námi navrhovaném řešení starosty nebo hejtman) skončí v opozici. Navrhovaná přímá volba starostů a hejtmanů učiní politiku přístupnější a srozumitelnější pro občana, zvýší se transparentnost a těsnější vazba mezi občany a přímo voleným politikem, což bude mít určitě vliv na zvýšení zájmu lidí o politiku a zároveň početnější účast ve volbách. Nový způsob voleb musí být pochopitelně provázen změnami zákonů o obcích a krajích.

Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Pravidla pro změnu ústavního pořádku stanovil ústavní soud v nálezu Melčák v. Parlament z 10. 9. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 27/09, č. 318/2009 Sb., N 199/54 SbNU 445, NALUS 63462. Patří k nim obecnost změny (a contrario konkrétnost) a změna ústavy přímou novelou, nikoliv samostatným ústavním zákonem. Lze tedy dovodit, že návrh novely ústavy respektuje obecnou dikci ústavy, ústavní principy a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu podle čl. 9 odst. 2 ústavy (materiálního jádra ústavy).

Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Otázka přímé volby starostů a hejtmanů není na úrovni Evropské unie přímo řešena. Primárně se evropské právo u obecních orgánů zabývá právem volit a právem být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, které zakládají občanům EU právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu (čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování EU a dále směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994). Řeší se tedy problematika práva na volbu respektive práva na to být volen. Samotným způsobem či modelem volby se nezabývá.

Předložený návrh ústavního zákona tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, tj. s primárním a sekundárním právem Evropské unie, s obecnými zásadami práva Evropské unie a s judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Předložený návrh je v souladu mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, neboť ani ty otázku přímé volby starostů neřeší.

Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a veřejné rozpočty

Od nového principu volby si předkladatelé primárně slibují kvalitnější výkon demokracie, vyšší míru kontroly nad přímo voleným starostou či hejtmanem a lepší správu veřejných rozpočtů. Jedním z obecných efektů bude větší tlak veřejnosti na hospodárné spravování obce a kraje. Předkladatelé očekávají, že přímo volený starosta či hejtman bude lépe hospodařit s majetkem obce, potažmo kraje, bude u něj nižší tendence k předražování zakázek či k jejich zadávání spřáteleným podnikatelům. Jejich osobní politická odpovědnost za každé vydání finančních prostředků je dozajista povede k vyšší racionalitě a efektivnosti.

Navrhovaná právní úprava nebude mít přímé dopady na státní rozpočet ani na rozpočty krajů a obcí. Případné nové náklady budou odvislé od toho, jakým konkrétním způsobem budou starostové a hejtmani přímo voleni. O tom by ale mělo být rozhodnuto až v rámci prováděcího zákona, například zda bude jednokolová či dvoukolová volba.

Ministerstvem vnitra byly v rámci věcného záměru ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (leden 2011) zpracovány odhady nákladů na většinový systém s jednokolovou volbou. Uvedený výpočet odpovídá vzorové obci, která má 1500 obyvatel:

(1) Vícenáklady na přímou volbu starostů při jejím souběhu s řádnými volbami do zastupitelstev obcí činí cca 3000 Kč na jednu vzorovou obec. Tyto náklady zahrnují výdaje za tisk volebních materiálů a navýšení odměn členům okrskových volebních komisí. Ostatní náklady, např. pronájem volebních místností, výpočetní techniky, služeb, hlavní částka za odměny členům okrskových volebních komisí, obálky pro hlasování a další, včetně nákladů ministerstva vnitra, krajských úřadů a obecních úřadů budou hrazeny v rámci souběžně probíhajících všeobecných voleb do zastupitelstev obcí. (2) Dále je potřeba k celkovým nákladům na zabezpečení přímé volby starostů připočítat i náklady Českého statistického úřadu, který je z dosud dostupných podkladů odhadl na cca 18 mil. Kč. Finanční prostředky budou vynaloženy na vypracování nového technického projektu, stanovení metodiky zpracování výsledků, výrobu metodických pomůcek, vyvinutí nebo dodavatelského zajištění potřebných počítačových programů a zajištění technicky i personálně vlastního zpracování výsledků voleb.

Obdobné náklady lze předpokládat i v případě přímé volby hejtmanů.

Dopad na výdaje obcía krajů z pohledu výdajů na uvolnění starosty nebo hejtmana závisí primárně na konkrétní podobně zákona o obcích a zákona o krajích, které budou specifikovat podrobnosti.