Novela z. o rozpočtovém určení daní

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

1.1 Rozsah souhrnného sdíleného výnosu (RUD) u krajů – platný právní stav

Daňové příjmy krajů jsou definovány zejménazákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o RUD“), a to v § 3 tohoto zákona. Daňové příjmy krajů podle platného znění zákona o RUD tvoří podíl na tzv. sdílených daních a výlučné daňové příjmy.

Výlučným daňovým příjmem kraje je příjem z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy jejím poplatníkem je sám kraj (s výjimkou daně placené srážkou). Fiskálně zásadní pro kraje jsou však především podíly na příslušných částech výnosů daně z přidané hodnoty a daní z příjmů (dále jen „sdílené daně“).

Podoba daňových podílů krajů na sdílených daních vznikla tak, že na kraje přešly postupně, ve dvou fázích reformy veřejné správy, kompetence a organizace (zejména střední školy, silnice II. a III. třídy, dopravní obslužnost, atd.), přičemž bylo třeba, aby pro výkon těchto kompetencí kraje získaly i finanční zdroje.

Kraje byly nejprve financovány formou dotací z věcně příslušných kapitol státního rozpočtu (rok 2001), následně jim byly stanoveny podíly na příslušných částech sdílených daní. Souhrnný daňový podíl krajů (a hl. m. Prahy jako kraje) na sdílených od roku 2002 činil 3,1 %. Po druhé etapě přesunů, tj. od roku 2005 dosáhl podíl krajů 8,92 %.

Od roku 2012 došlo k několika úpravám podílů krajů na sdílených daních ve vazbě na konkrétní daňová opatření a politické priority. Některé úpravy souhrnných daňových podílů krajů měly přetrvat, jiné byly navrhovány jako přechodné. Jejich společným cílem byla snaha nastavit takovou procentuální míru sdílení kraji, aby kraje při zvýšeném inkasu (např. vlivem zvýšení snížené sazby DPH z 10 % na 14 % od roku 2012) a sníženém souhrnném daňovém podílu na něm obdržely právě tolik zdrojů, jako by získaly při nezměněných podmínkách (tj. při nesníženém daňovém podílu a inkasu bez vlivu navržených daňových opatření).

K významné změně podílů krajů (totéž platí i pro podíly obcí – viz dále) na sdílených daních došlo od roku 2021 (zákonem č. 609/2020 Sb.), a to nikoliv z důvodu přesunu nových kompetencí na kraje, ale z důvodu neochoty krajů v dosud nastaveném rozsahu sdílet negativní efekty tehdejšího daňového balíčku, který zejména vlivem zrušené tzv. superhrubé mzdy a navýšené základní slevy na poplatníkapodstatným způsobem snížil celostátní inkaso sdílených daní.

Tato asymetrie bez změny trvala až do konce roku 2023, kdy v rámci konsolidace veřejných rozpočtů byly podíly krajů na sdílených daních sníženy tak, aby kraje neprofitovaly z navržených konsolidačních opatření. Přijetím zákona č. 349/2023 Sb., o změně některých

Mezi daňové příjmy krajů patří dále správní poplatky nebo poplatky a odvody v oblasti životního prostředí. Daňový balíček 2020 – viz tisková zpráva Ministerstva financí dostupná z https://www.mfcr.cz/cs/ministerstvo/ media/tiskove-zpravy/2020/danova-revoluce-se-blizi-40169 zákonů v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, tak sice došlo k redukci souhrnných daňových podílů krajů na sdílených daních pro kraje, avšak celková procenta daňových podílů krajů na sdílených daních od roku 2024, resp. 2025 nadále značně převyšují daňové podíly platné ke konci roku 2020.

Vývoj souhrnných podílů krajů na sdílených daních uvádí následující tabulka:

Souhrnný daňový2002-2005-2013-2016-2021-

2012 2024 Od )

podíl KRAJŮ*20042011 201520202023

DPH 3,1 % 8,92 % 8,29 % 7,86 % 8,92 % 9,78% 9,76 % 9,45 % DPPO 3,1 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 9,78% 9,76 % 9,45 % DPFO srážková 3,1 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 9,78% 9,76 % 9,45 % DPFO z přiznání 3,1 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 8,92 % 9,78% 9,76 % 9,45 % DPFO závislá činnost 3,1 % 8,92 % 8,92 % 8,65 % 8,92 % 9,78% 9,76 % 9,45 %

1.2. Parametry pro přerozdělení daňových příjmů mezi kraje – platný právní stav

Objemy vstupující do propočtu souhrnných i dílčích podílů krajů na sdílených daních byly v době svého vzniku obsaženy v příslušných legislativních materiálech, resp. kromě jiného v příslušných sněmovních tiscích a dostupné jsou dosud na webu Poslanecké sněmovny ČR (sněmovní tisk č. 974/2001 (schváleno jako zákon č. 483/2001 Sb.), sněmovní tisk č. 747/2004 (schváleno jako zákon č. 1/2005 Sb.)).

Konkrétně v rámci novelizace zákona o RUD účinné od roku 2002 byly do daňových příjmů v drtivé většině „překlopeny objemy“ na výdaje převedených organizací, resp. na výdaje očištěné o příjmy. Novelizace zákona o RUD účinná od roku 2005 pokrývala druhou fázi přesunů kompetencí. Pro tento druhý krok vymezení RUD krajů hrála roli vedle „překlápění objemů“ také konkrétní objektivní kritéria (např. počet obyvatel kraje, rozloha kraje, počet malých obcí v kraji). Na kritéria uplatněná pro přerozdělení napříč kraji měly vliv i kraje.

Vymezením souhrnných a dílčích daňových podílů krajů zákonem o RUD (od roku 2002 a posléze k od roku 2005) došlo k naplnění základního prvku jejich finanční autonomie (získání značného objemu vlastních příjmů pro výkon působností), byť je zřejmé, že prostor pro financování prostřednictvím RUD krajů by teoreticky mohl být ještě rozšířen, neboť v některých oblastech kompetencí krajů dosud převažuje financování státními dotacemi (sociální služby, přímé náklady regionálního školství).

Bohuslav Sobotka, ministr financí (1. čtení novely zákona o RUD (ST365) dne 27. 6. 2003): „Navrhované převody výdajů centrální sféry byly do krajů rozděleny na základě vícekriteriálních ukazatelů. Kritéria pro alokaci prostředků dle odvětvového členění byla navržena jednotlivými resortními ministry a byla v převážné míře stanovena v souladu s nám známými stanovisky Asociace krajů.“ Radko Martínek, poslanec Parlamentu ČR (1. čtení novely zákona o RUD (ST747) dne 27. 9. 2004): „Byl jsem přítomen jednání na přípravě tohoto zákona, byl jsem přítomen na všech jednáních, kdy zástupci krajů, zástupci Svazu měst a obcí, zástupci jednotlivých ministerstev a Ministerstva financí připravovali tento návrh zákona, a musím říci, že tento návrh, který máme před sebou, je výsledkem kompromisu – kompromisu, který vznikl na základě rozsáhlých diskusí. Myslím si, že o málokterém zákoně se diskutovalo tak, jak se diskutovalo o tomto zákoně, a byl tak probírán i s těmi, kterých se přímo týká.“

1.3. Změna zdroje dat o počtu obyvatel obcí v RUD

Daňové příjmy obcí jsou definovány zejménazákonem o RUD. Daňové příjmy obcí jsou upraveny v § 4 tohoto zákona. Daňové příjmy obcí podle platného znění zákona o RUD tvoří podíl na sdílených daních a výlučné daňové příjmy.

Vývoj souhrnných podílů obcí na sdílených daních následující tabulka:

Souhrnný daňový2001-2008-2013-2018-2021-

2012 2016 2017 2024 od 2025

podíl OBCÍ20072011 2015 20202023

DPH 20,59% 21,40% 19,93% 20,83% 20,83% 21,40% 23,58% 25,84% 24,92% 24,16% DPPO 20,59% 21,40% 21,40% 23,58% 23,58% 23,58% 23,58% 25,84% 24,92% 24,16% DPFO srážková 20,59% 21,40% 21,40% 23,58% 23,58% 23,58% 23,58% 25,84% 24,92% 24,16% DPFO z přiznání 20,59% 21,40% 21,40% 23,58% 23,58% 23,58% 23,58% 25,84% 24,92% 24,16% DPFO závislá činnost 20,59% 21,40% 21,40% 22,87% 23,58% 23,58% 23,58% 25,84% 24,92% 24,16%

Způsob, kterým se jednotlivé obce podílí na výnosu sdílených daní, závisí zjednodušeně na několika parametrech, a to na:

1. výměře katastrálních území obce (váha 3 %) 2. počtu dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí (váha 9 %) 3. prostém počtu obyvatel v obci (váha 10 %) 4. násobcích postupných přechodů (váha 78 %); pro hl. m. Prahu, Plzeň, Ostravu a Brno se používají přepočítací koeficienty uvedené ve stávající příloze č. 3 k zákonu o RUD.

Podle platného právního stavu je konkrétní procento pro jednotlivé obce dané vyhláškou Ministerstva financí, která se každoročně aktualizuje, a je odvozeno od:

− počtu obyvatel k 1. lednu daného roku podle bilance počtu obyvatel Českého statistického úřadu; − výměry katastrálního území obce k 1. lednu daného roku podle údajů Českého úřadu zeměměřického a katastrálního; − počtu dětí mateřských škola žáků základních škol k 30. září předchozího roku podle dokumentace škol vedené podle školského zákona na Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy.

Obce dále se dále získávají 1,5 % z výnosu DPFO ze závislé činnosti, a to podle počtu zaměstnanců obce k 1. prosinci předchozího roku podle přílohy k vyúčtování daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, kterou zpracovává plátce daně. Konkrétní procento pro jednotlivé obce se každoročně aktualizuje a je rovněž součástí každoroční vyhlášky vydávané Ministerstvem financí.

Výlučným daňovým příjmem obcí je příjem z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy jejím poplatníkem je obec (s výjimkou daně placené srážkou). Výlučným daňovým příjmem obcí je také výnos daně z nemovitých věcí.

Platný právní stav není diskriminační ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Mezi daňové příjmy obcí patří dále místní a správní poplatky, výnos daně z hazardu nebo poplatky a odvody v oblasti životního prostředí.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

2.1 Zvýšení sdíleného výnosu z vybraných daní ve prospěch krajů na úkor zdrojů

SR Navržená úprava naplňuje závazek vlády obsažený v jejím Programovém prohlášení („změníme RUD krajů na základě shody s AK ČR a navýšení celkové alokace“). V souladu s tím je východiskem pro předložený návrh novely zákona o RUD:

- dohoda krajů ohledně parametrů nového RUD krajů (návrh podpořilo 11 z celkového počtu 14 krajů, tj. 78 %).

- společná dohoda Asociace krajů ČR (dále jen „AKČR“) a vlády ohledně rozsahu a způsobu navýšení celkové alokace do RUD krajů.

Dopad do státního rozpočtu počítá s postupným navýšením alokace v RUD krajů o 11,2 mld. Kč, z toho 4 mld. Kč na úkor prostředků ze SFDI na silnice II. a III. třídy, v letech 2025 – 2027, a to následujícím způsobem: v roce 2025 o +7,2 mld. Kč, v roce 2026 o +2 mld. Kč, v roce 2027 o + 2 mld. Kč.

Z toho ve výchozím roce poplyne 6,0 mld. Kč pro kraje a hlavní město Prahu v novém přerozdělovacím schématu (viz část 2.2) pro rozdělení příjmů dle § 3 odst. 1 písm. b) až f) a výnosu podle odst. 1 písm. g) na základě parametrů schválených AKČR) a 1,2 mld. Kč pro hlavní město Prahu dodatečným podílem na sdílených daních.

Návrh daňových podílů krajů a hlavního města Prahy na sdílených daních v letech 2025 – 2027 ukazuje následující tabulka:

Podíl krajů včetně hl. m. Prahy na výnosu 2025 2026 2027+ sdílených daní (změna § 3 odst. 2 a 3) DPH 9,95 % 10,11 % 10,26 % DPPO 9,95 % 10,11 % 10,26 % DPFO srážková 9,95 % 10,11 % 10,26 % DPFO z přiznání 9,95 % 10,11 % 10,26 % DPFO závislá činnost 9,95 % 10,11 % 10,26 %

Další podíl hl. m. Prahy na výnosu sdílených daní0,1 % 0,1 % 0,1 % (nový § 3a)

2.2 Změna parametrů pro přerozdělení daňových příjmů mezi kraje a každoroční aktualizace dílčích podílů krajů

Nastavení dílčích daňových podílů jednotlivých krajů na sdílených daních z roku 2005 bývá ze strany krajů kritizováno pro neaktuálnost a rigiditu (stávající model RUD krajů nezohledňuje průběžně se měnící realitu – například významnější změnu v počtu obyvatel kraje).

Předkladatel v této souvislosti zdůrazňuje následující stěžejní principy předkládaného návrhu, aby bylo zřejmé, že nový model RUD krajů nelze chápat „centristicky“, neboť je předkládáno široce přijatelné řešení:

• návrh je v principu analogií RUD obcí,
• návrh byl akceptován většinou členů AKČR,
• návrh umožní každoroční aktualizaci dílčích podílů krajů na sdílených daních,
• zvolená kritéria vychází z největších výdajových oblastí,
• návrh uplatňuje kompenzační kritérium (k redukci ztrát z přechodu na nový model),
• navrhuje se posílení zdrojů do RUD krajů (k posílení finanční autonomie krajů).

Navrhují se následující kritéria a jejich váha v propočtu (celkem 1,00):

1. Počet obyvatel kraje 40 %

2. Počet kilometrů silnic II. a III. třídy 20 %

3. Rozloha kraje 13 %

4. Podíl počtu obcí v kraji k rozloze území kraje (bez Prahy) 8 %

)

5. Vyrovnávací koeficient (pro kraje bez hl. m. Prahy) *7 %

6. Počet výjezdových základen zdravotnické záchranné služby v kraji 6 %

7. Počet dětí, žáků a studentů škol zřizovaných krajem 4 %

8. Počet urgentních příjmů typu I v krajských nemocnicích 2 %

) *Jedná se o prvek, který částečně redukuje ztráty spojené s přechodem z dosavadního RUD na nový model. Toto kritérium je jediné, které shodnou výší všem krajům (vyjma hlavního města Prahy) přispívá na výkon působností.

Specifický postup se uplatňuje pro hl. m. Prahu, kdy v jejím případě budou uplatněna kritéria počet kilometrů silnic II. a III. třídy, rozloha území, počet výjezdových základen zdravotnické záchranné služby, počet urgentních příjmů typu I v krajských nemocnicích, počet dětí, žáků a studentů krajského školství.

Návrhem se ruší dřívější přímá (byť neúčelová) vazba mezi dílčími daňovými podíly krajů a kompetencemi, k jejichž krytí byly určeny (dosavadní model RUD krajů mohl prokázat dílčí výchozí objemy plynoucí na konkrétní funkce konkrétnímu kraji). Tato vazba se novým modelem vytratí, celková alokace se mezi kraje rozdělí zcela odlišným způsobem než dosud.

2.3 Změna zdroje dat o počtu obyvatel obcí v RUD V návaznosti na dlouhodobý požadavek obcí a Českého statistického úřadu se navrhuje pro účely propočtu podílů jednotlivých obcí na stanovené části inkasa sdílených daní (§ 4 odst. 2 až 5 a odstavec 7) zákona o RUD změnit zdroj dat o počtu obyvatel obcí z bilance obyvatel ČR zpracovávané Českým statistickým úřadem na údaje vedené v Registru obyvatel, který je vedený dle zákona o základních registrech. Tento zdroj počtu obyvatel je považován dlouhodobě za správnější a přesnější. Analogicky se shodný zdroj dat o počtu obyvatel krajů navrhuje použít údaje vedené v Registru obyvatel. Data bude Ministerstvu financí poskytovat Digitální a informační agentura.

Předložený návrh není diskriminační ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem

České republiky

Navrhovaná právní úprava naplňuje ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon) a ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod). Navrhované změny rovněž respektují postavení krajů a naplňují jejich ústavní právo na samosprávu (zejména čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky). Výše zdrojů ani parametry pro sdílení daňových příjmů z ústavního pořádku České republiky nevyplývají. Navržené změny jsou z těchto hledisek v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Zpracovatel si je vědom skutečnosti, že daňové příjmy krajů představují nemalou část jejich rozpočtů, a vytvářejí tak podmínky pro faktické naplnění výkonu ústavního práva krajů na samostatné rozhodování (jde o neúčelové vlastní zdroje k pokrytí jimi vykonávaných samostatných a částečně i přenesených působností).

Zároveň zpracovatel předpokládá, že změna zdroje dat z bilance Českého statistického úřadu na data vedená v Registru obyvatel pro účely RUD obcí, potažmo krajů, přispěje k přesnějšímu a spravedlivějšímu přerozdělení vybraných daní mezi jednotlivé obce a kraje. Stávající zdroj dat o počtu obyvatel vychází ze sčítání lidu, to provádí ČSÚ jednou za 10 let; jednou za 10 let tak díky tomu dochází k zásadní změně rozložení obyvatel.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Právní úprava na úseku řešené problematiky je v pravomoci národních orgánů jednotlivých zemí; právo Evropské unie se na danou problematiku nevztahuje.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona nezapracovává do českého právního řádu právo Evropské unie. Návrh zákona je v souladu s principy Evropské charty územních samospráv, jimiž je Česká republika vázána, z nichž zejména posiluje právo krajů na přiměřené vlastní finanční zdroje.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí

České republiky

6.1 Zvýšení sdíleného výnosu z vybraných daní ve prospěch krajů

Za účelem navýšení alokace z RUD pro kraje, které předpokládá Programové prohlášení vlády, je navrhován plošný nárůst podílů krajů na sdílených daních, a to z 9,76 %na 9,95 % od roku 2025, na 10,11 % od roku 2026, na 10,26 % od roku 2027. A nadto se stanoví pro hlavní město Prahu dodatečný podíl ve výši 0,1 % na sdílených daních.

Zákon č. 349/2023 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů Souhrnné dopady z navržené změny znamenají celkový přírůstek daňových příjmů krajů mezi roky 2025 – 2027 o 11,2 mld. Kč, z toho částka 4 mld. Kč představuje prostředky, které každý rok alokuje Státní fond dopravní infrastruktury na dotace pro kraje na financování silnic II. a III. třídy (tato dotace bude zrušena); o částku 11,2 mld. Kč poklesnou daňové příjmy ze sdílených daní pro státní rozpočet.

Ve výchozím roce poplyne 6,0 mld. Kč pro kraje a hl. m. Prahu v rámci nového kriteriálního schématu rozdělení příjmů dle § 3 odst. 1 písm. b) až f) a výnosu podle odst. 1 písm. g) a nadto 1,2 mld. Kč pro hl. m. Prahu v rámci nově zavedeného podílu na sdílených daních (nový § 3a). Zavedení navržených změn zatíží Finanční správu a Ministerstvo financí pouze mírným nárůstem administrativy a bude bez nároku na dodatečné navyšování jejich rozpočtů nebo funkčních míst.

Pro účely zpracování každoročních prováděcích vyhlášek budou využita především existující data, která spravují příslušné resorty, respektive správní úřady (Ministerstvo vnitra, respektive Digitální a informační agentura, Český úřad zeměměřický a katastrální, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo zdravotnictví a Ministerstvo dopravy). Poskytování citovaných dat Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně vyvolá jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže dotčených úřadů.

V omezených případech, pro které neexistují oficiální datové zdroje, budou využívány údaje předkládané kraji a hl. m. Prahou přímo Ministerstvu financí. Konkrétně se jedná o údaje o počtu výjezdových základen zdravotnické záchranné služby k 1. lednu běžného roku. Vzhledem k tomu, že kraje a hl. m. Praha uvedenými údaji již disponují, představuje jejich poskytování Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže.

6.2 Změna parametrů pro přerozdělení daňových příjmů mezi kraje a každoroční aktualizace dílčích daňových podílů krajů

Navrhuje se nové nastavení RUD krajů, které umožní každoroční aktualizaci dílčích krajských podílů prostřednictvím aktualizovaných vstupních dat. Návrh plně respektuje matematickou konstrukci návrhu AKČR, a splňuje i principiální požadavky, které Ministerstvo financí kladlo na nový RUD krajů, a to jednoduchost modelu RUD (několik málo kritérií vztahujících se ke klíčovým výdajovým oblastem kompetencí financovaných kraji), dostupnost relevantních datových zdrojů pro navržená kritéria a transparentnost matematických vztahů.

Vzhledem k tomu, že se alokace RUD krajů navýší v letech 2025-2027 o 11,2 mld. Kč, situace z hlediska rozpočtového hospodaření jednotlivých krajů bude i nadále stabilní.

Efekty navrhovaných změn (6. 1 a 6. 2) na jednotlivé kraje jsou obsaženy v příloze č. 2.

6.3. Změna zdroje dat o počtu obyvatel obcí v RUD Přechod na nový zdroj dat nemá dopad na státní rozpočet a ostatní složky veřejných rozpočtů.

Tato změna nemá dopad na daňové příjmy obcí jako celku, nicméně v důsledku přechodu na nový zdroj dat se jednorázově jednak navýší počet obyvatel obcí cca o 450 tisíc a zároveň dojde k odlišnému přeskupení obyvatel mezi jednotlivé velikostní kategorie obcí, které ovšem lépe

K aktuálnímu datu je registr obyvatel ve správě a majetku Ministerstva vnitra. Digitální a informační agentura je pouze provozovatel. V souvislosti s návrhem sněmovního tisku č. 648 týkající se novely zákona o ZR je navrhován převod správcovství registru obyvatel z Ministerstva vnitra na Digitální a informační agenturu k 1. 10. 2024. V některých oblastech kompetencí krajů dosud převažuje financování státními dotacemi.

odráží reálný stav. Tato technická změna bude mít jednorázový dopad na daňové příjmy jednotlivých obcí, protože počet obyvatel je jedním z kritérií, na jehož základě se přerozdělují