Důvodová zpráva k Novela z. o rozpočtovém určení daní

Daňové příjmy krajů jsou definovány zejména¹ zákonem č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o RUD“), a to v § 3 tohoto zákona. Daňové příjmy krajů podle platného znění zákona o RUD tvoří podíl na tzv. sdílených daních a výlučné daňové příjmy.

Výlučným daňovým příjmem kraje je příjem z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy jejím poplatníkem je sám kraj (s výjimkou daně placené srážkou). Fiskálně zásadní pro kraje jsou však především podíly na příslušných částech výnosů daně z přidané hodnoty a daní z příjmů (dále jen „sdílené daně“).⁠‌​​‌‌​‌‌‌‌‌‌‌​​‌⁠

Podoba daňových podílů krajů na sdílených daních vznikla tak, že na kraje přešly postupně, ve dvou fázích reformy veřejné správy, kompetence a organizace (zejména střední školy, silnice II. a III. třídy, dopravní obslužnost, atd.), přičemž bylo třeba, aby pro výkon těchto kompetencí kraje získaly i finanční zdroje.

Kraje byly nejprve financovány formou dotací z věcně příslušných kapitol státního rozpočtu (rok 2001), následně jim byly stanoveny podíly na příslušných částech sdílených daní. Souhrnný daňový podíl krajů (a hl. m. Prahy jako kraje) na sdílených od roku 2002 činil 3,1 %. Po druhé etapě přesunů, tj. od roku 2005 dosáhl podíl krajů 8,92 %.

Od roku 2012 došlo k několika úpravám podílů krajů na sdílených daních ve vazbě na konkrétní daňová opatření a politické priority. Některé úpravy souhrnných daňových podílů krajů měly přetrvat, jiné byly navrhovány jako přechodné. Jejich společným cílem byla snaha nastavit takovou procentuální míru sdílení kraji, aby kraje při zvýšeném inkasu (např. vlivem zvýšení snížené sazby DPH z 10 % na 14 % od roku 2012) a sníženém souhrnném daňovém podílu na něm obdržely právě tolik zdrojů, jako by získaly při nezměněných podmínkách (tj. při nesníženém daňovém podílu a inkasu bez vlivu navržených daňových opatření).

K významné změně podílů krajů (totéž platí i pro podíly obcí – viz dále) na sdílených daních došlo od roku 2021 (zákonem č. 609/2020 Sb.), a to nikoliv z důvodu přesunu nových kompetencí na kraje, ale z důvodu neochoty krajů v dosud nastaveném rozsahu sdílet negativní efekty tehdejšího daňového balíčku, který zejména vlivem zrušené tzv. superhrubé mzdy a navýšené základní slevy na poplatníka² podstatným způsobem snížil celostátní inkaso sdílených daní.

Tato asymetrie bez změny trvala až do konce roku 2023, kdy v rámci konsolidace veřejných rozpočtů byly podíly krajů na sdílených daních sníženy tak, aby kraje neprofitovaly z navržených konsolidačních opatření. Přijetím zákona č. 349/2023 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s konsolidací veřejných rozpočtů, tak sice došlo k redukci souhrnných daňových podílů krajů na sdílených daních pro kraje, avšak celková procenta daňových podílů krajů na sdílených daních od roku 2024, resp. 2025 nadále značně převyšují daňové podíly platné ke konci roku 2020.

Vývoj souhrnných podílů krajů na sdílených daních uvádí následující tabulka:

Objemy vstupující do propočtu souhrnných i dílčích podílů krajů na sdílených daních byly v době svého vzniku obsaženy v příslušných legislativních materiálech, resp. kromě jiného v příslušných sněmovních tiscích a dostupné jsou dosud na webu Poslanecké sněmovny ČR (sněmovní tisk č. 974/2001 (schváleno jako zákon č. 483/2001 Sb.), sněmovní tisk č. 747/2004 (schváleno jako zákon č. 1/2005 Sb.)).

Konkrétně v rámci novelizace zákona o RUD účinné od roku 2002 byly do daňových příjmů v drtivé většině „překlopeny objemy“ na výdaje převedených organizací, resp. na výdaje očištěné o příjmy. Novelizace zákona o RUD účinná od roku 2005 pokrývala druhou fázi přesunů kompetencí. Pro tento druhý krok vymezení RUD krajů hrála roli vedle „překlápění objemů“ také konkrétní objektivní kritéria (např. počet obyvatel kraje, rozloha kraje, počet malých obcí v kraji). Na kritéria uplatněná pro přerozdělení napříč kraji měly vliv i kraje³⁴.

Vymezením souhrnných a dílčích daňových podílů krajů zákonem o RUD (od roku 2002 a posléze k od roku 2005) došlo k naplnění základního prvku jejich finanční autonomie (získání značného objemu vlastních příjmů pro výkon působností), byť je zřejmé, že prostor pro financování prostřednictvím RUD krajů by teoreticky mohl být ještě rozšířen, neboť v některých oblastech kompetencí krajů dosud převažuje financování státními dotacemi (sociální služby, přímé náklady regionálního školství).

Daňové příjmy obcí jsou definovány zejména⁵ zákonem o RUD. Daňové příjmy obcí jsou upraveny v § 4 tohoto zákona. Daňové příjmy obcí podle platného znění zákona o RUD tvoří podíl na sdílených daních a výlučné daňové příjmy.

Vývoj souhrnných podílů obcí na sdílených daních následující tabulka:

Způsob, kterým se jednotlivé obce podílí na výnosu sdílených daní, závisí zjednodušeně na několika parametrech, a to na:

1.výměře katastrálních území obce (váha 3 %)

2.počtu dětí MŠ a žáků ZŠ navštěvujících školu zřizovanou obcí (váha 9 %)

3.prostém počtu obyvatel v obci (váha 10 %)

4.násobcích postupných přechodů (váha 78 %); pro hl. m. Prahu, Plzeň, Ostravu a Brno se používají přepočítací koeficienty uvedené ve stávající příloze č. 3 k zákonu o RUD.

Podle platného právního stavu je konkrétní procento pro jednotlivé obce dané vyhláškou Ministerstva financí, která se každoročně aktualizuje, a je odvozeno od:

Obce dále se dále získávají 1,5 % z výnosu DPFO ze závislé činnosti, a to podle počtu zaměstnanců obce k 1. prosinci předchozího roku podle přílohy k vyúčtování daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, kterou zpracovává plátce daně. Konkrétní procento pro jednotlivé obce se každoročně aktualizuje a je rovněž součástí každoroční vyhlášky vydávané Ministerstvem financí.

Výlučným daňovým příjmem obcí je příjem z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy jejím poplatníkem je obec (s výjimkou daně placené srážkou). Výlučným daňovým příjmem obcí je také výnos daně z nemovitých věcí.

Platný právní stav není diskriminační ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Navržená úprava naplňuje závazek vlády obsažený v jejím Programovém prohlášení („změníme RUD krajů na základě shody s AK ČR a navýšení celkové alokace“). V souladu s tím je východiskem pro předložený návrh novely zákona o RUD:

Dopad do státního rozpočtu počítá s postupným navýšením alokace v RUD krajů o 11,2 mld. Kč, z toho 4 mld. Kč na úkor prostředků ze SFDI na silnice II. a III. třídy, v letech 2025 – 2027, a to následujícím způsobem: v roce 2025 o +7,2 mld. Kč, v roce 2026 o +2 mld. Kč, v roce 2027 o + 2 mld. Kč.

Z toho ve výchozím roce poplyne 6,0 mld. Kč pro kraje a hlavní město Prahu v novém přerozdělovacím schématu (viz část 2.2) pro rozdělení příjmů dle § 3 odst. 1 písm. b) až f) a výnosu podle odst. 1 písm. g) na základě parametrů schválených AKČR) a 1,2 mld. Kč pro hlavní město Prahu dodatečným podílem na sdílených daních.

Návrh daňových podílů krajů a hlavního města Prahy na sdílených daních v letech 2025 – 2027 ukazuje následující tabulka:

Nastavení dílčích daňových podílů jednotlivých krajů na sdílených daních z roku 2005 bývá ze strany krajů kritizováno pro neaktuálnost a rigiditu (stávající model RUD krajů nezohledňuje průběžně se měnící realitu – například významnější změnu v počtu obyvatel kraje).

Předkladatel v této souvislosti zdůrazňuje následující stěžejní principy předkládaného návrhu, aby bylo zřejmé, že nový model RUD krajů nelze chápat „centristicky“, neboť je předkládáno široce přijatelné řešení:

Navrhují se následující kritéria a jejich váha v propočtu (celkem 1,00):

*) Jedná se o prvek, který částečně redukuje ztráty spojené s přechodem z dosavadního RUD na nový model. Toto kritérium je jediné, které shodnou výší všem krajům (vyjma hlavního města Prahy) přispívá na výkon působností.

Specifický postup se uplatňuje pro hl. m. Prahu, kdy v jejím případě budou uplatněna kritéria počet kilometrů silnic II. a III. třídy, rozloha území, počet výjezdových základen zdravotnické záchranné služby, počet urgentních příjmů typu I v krajských nemocnicích, počet dětí, žáků a studentů krajského školství.

Návrhem se ruší dřívější přímá (byť neúčelová) vazba mezi dílčími daňovými podíly krajů a kompetencemi, k jejichž krytí byly určeny (dosavadní model RUD krajů mohl prokázat dílčí výchozí objemy plynoucí na konkrétní funkce konkrétnímu kraji). Tato vazba se novým modelem vytratí, celková alokace se mezi kraje rozdělí zcela odlišným způsobem než dosud.

V návaznosti na dlouhodobý požadavek obcí a Českého statistického úřadu se navrhuje pro účely propočtu podílů jednotlivých obcí na stanovené části inkasa sdílených daní (§ 4 odst. 2 až 5 a odstavec 7) zákona o RUD změnit zdroj dat o počtu obyvatel obcí z bilance obyvatel ČR zpracovávané Českým statistickým úřadem na údaje vedené v Registru obyvatel, který je vedený dle zákona o základních registrech. Tento zdroj počtu obyvatel je považován dlouhodobě za správnější a přesnější. Analogicky se shodný zdroj dat o počtu obyvatel krajů navrhuje použít údaje vedené v Registru obyvatel. Data bude Ministerstvu financí poskytovat Digitální a informační agentura.

Předložený návrh není diskriminační ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Navrhovaná právní úprava naplňuje ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon) a ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod). Navrhované změny rovněž respektují postavení krajů a naplňují jejich ústavní právo na samosprávu (zejména čl. 101 odst. 3 a 4 Ústavy České republiky). Výše zdrojů ani parametry pro sdílení daňových příjmů z ústavního pořádku České republiky nevyplývají. Navržené změny jsou z těchto hledisek v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Zpracovatel si je vědom skutečnosti, že daňové příjmy krajů představují nemalou část jejich rozpočtů, a vytvářejí tak podmínky pro faktické naplnění výkonu ústavního práva krajů na samostatné rozhodování (jde o neúčelové vlastní zdroje k pokrytí jimi vykonávaných samostatných a částečně i přenesených působností).

Zároveň zpracovatel předpokládá, že změna zdroje dat z bilance Českého statistického úřadu na data vedená v Registru obyvatel pro účely RUD obcí, potažmo krajů, přispěje k přesnějšímu a spravedlivějšímu přerozdělení vybraných daní mezi jednotlivé obce a kraje. Stávající zdroj dat o počtu obyvatel vychází ze sčítání lidu, to provádí ČSÚ jednou za 10 let; jednou za 10 let tak díky tomu dochází k zásadní změně rozložení obyvatel.

Právní úprava na úseku řešené problematiky je v pravomoci národních orgánů jednotlivých zemí; právo Evropské unie se na danou problematiku nevztahuje.

Návrh zákona nezapracovává do českého právního řádu právo Evropské unie. Návrh zákona je v souladu s principy Evropské charty územních samospráv, jimiž je Česká republika vázána, z nichž zejména posiluje právo krajů na přiměřené vlastní finanční zdroje.

Za účelem navýšení alokace z RUD pro kraje, které předpokládá Programové prohlášení vlády, je navrhován plošný nárůst podílů krajů na sdílených daních, a to z 9,76 %⁶ na 9,95 % od roku 2025, na 10,11 % od roku 2026, na 10,26 % od  roku 2027. A nadto se stanoví pro hlavní město Prahu dodatečný podíl ve výši 0,1 % na sdílených daních.

Souhrnné dopady z navržené změny znamenají celkový přírůstek daňových příjmů krajů mezi roky 2025 – 2027 o 11,2 mld. Kč, z toho částka 4 mld. Kč představuje prostředky, které každý rok alokuje Státní fond dopravní infrastruktury na dotace pro kraje na financování silnic II. a III. třídy (tato dotace bude zrušena); o částku 11,2 mld. Kč poklesnou daňové příjmy ze sdílených daní pro státní rozpočet.

Ve výchozím roce poplyne 6,0 mld. Kč pro kraje a hl. m. Prahu v rámci nového kriteriálního schématu rozdělení příjmů dle § 3 odst. 1 písm. b) až f) a výnosu podle odst. 1 písm. g) a nadto 1,2 mld. Kč pro hl. m. Prahu v rámci nově zavedeného podílu na sdílených daních (nový § 3a).

Zavedení navržených změn zatíží Finanční správu a Ministerstvo financí pouze mírným nárůstem administrativy a bude bez nároku na dodatečné navyšování jejich rozpočtů nebo funkčních míst.

Pro účely zpracování každoročních prováděcích vyhlášek budou využita především existující data, která spravují příslušné resorty, respektive správní úřady (Ministerstvo vnitra, respektive Digitální a informační agentura⁷, Český úřad zeměměřický a katastrální, Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Ministerstvo zdravotnictví a Ministerstvo dopravy). Poskytování citovaných dat Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně vyvolá jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže dotčených úřadů.

V omezených případech, pro které neexistují oficiální datové zdroje, budou využívány údaje předkládané kraji a hl. m. Prahou přímo Ministerstvu financí. Konkrétně se jedná o údaje o počtu výjezdových základen zdravotnické záchranné služby k 1. lednu běžného roku. Vzhledem k tomu, že kraje a hl. m. Praha uvedenými údaji již disponují, představuje jejich poskytování Ministerstvu financí ve frekvenci jednou ročně jen zcela bagatelní zvýšení administrativní zátěže.

Navrhuje se nové nastavení RUD krajů, které umožní každoroční aktualizaci dílčích krajských podílů prostřednictvím aktualizovaných vstupních dat. Návrh plně respektuje matematickou konstrukci návrhu AKČR, a splňuje i principiální požadavky, které Ministerstvo financí kladlo na nový RUD krajů, a to jednoduchost modelu RUD (několik málo kritérií vztahujících se ke klíčovým výdajovým oblastem kompetencí financovaných kraji⁸), dostupnost relevantních datových zdrojů pro navržená kritéria a transparentnost matematických vztahů.

Vzhledem k tomu, že se alokace RUD krajů navýší v letech 2025-2027 o 11,2 mld. Kč, situace z hlediska rozpočtového hospodaření jednotlivých krajů bude i nadále stabilní.

Efekty navrhovaných změn (6. 1 a 6. 2) na jednotlivé kraje jsou obsaženy v příloze č. 2.

Přechod na nový zdroj dat nemá dopad na státní rozpočet a ostatní složky veřejných rozpočtů. Tato změna nemá dopad na daňové příjmy obcí jako celku, nicméně v důsledku přechodu na nový zdroj dat se jednorázově jednak navýší počet obyvatel obcí cca o 450 tisíc a zároveň dojde k odlišnému přeskupení obyvatel mezi jednotlivé velikostní kategorie obcí, které ovšem lépe odráží reálný stav. Tato technická změna bude mít jednorázový dopad na daňové příjmy jednotlivých obcí, protože počet obyvatel je jedním z kritérií, na jehož základě se přerozdělují daňové příjmy dle RUD mezi jednotlivé obce (viz Příloha č. 4 Důvodové zprávy).

Návrh nemá vliv na ostatní veřejné rozpočty ani na podnikatelské prostředí.

Navrhované změny nejsou spojeny se vznikem sociálních dopadů (včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, na osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením nebo na národnostní menšiny). Návrh není spojen s dopady na životní prostředí.

Návrhem se nerozšiřuje rozsah a účel zpracování osobních údajů; navrhované změny se ochrany soukromí netýkají.

Navrhuje se model, v němž je Ministerstvo financí zmocněno k vydání vyhlášky, v níž jsou na základě přesných zákonných pravidel stanoveny a prostřednictvím datových zdrojů každoročně aktualizovány dílčí podíly jednotlivých krajů na tzv. sdílených daních. Nejde tedy o nový institut, ale o praxi dlouhodobě fungující v rámci RUD obcí.

Pravidla výpočtu dílčích daňových podílů krajů budou stanoveny zákonem o RUD (kritéria, zdrojová data atd.), přičemž Ministerstvo financí se nemůže při tvorbě vyhlášky od těchto pravidel odchýlit.

Do procesních postupů týkajících se převodů daňových příjmů krajům Finanční správou ČR předložený návrh nezasahuje.

Využívání dat z Registru obyvatel, který je jeden ze základních registrů, a který shromažďuje právně závazné referenční údaje o fyzických osobách, ukončí kritiku ze strany obcí o správnosti počtu obyvatel, na který je navázán propočet nároku podstatné části jejich daňových příjmů.

Z výše uvedených důvodů proto návrhem nevznikají žádná korupční rizika.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na bezpečnost ani obranu státu.

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na rodiny zejména s ohledem plnění funkcí rodiny, s ohledem na počet vyživovaných členů, na případnou přítomnost hendikepovaných členů ani na rodiny samoživitelů či rodiny se třemi a více dětmi, ani další specifické životní situace. Návrh se netýká ani integrity a stability rodiny a ani posílení rodinné harmonie, nemá vliv na rovnováhu mezi prací a rodinou ani na posílení mezigeneračních a širších příbuzenských vztahů.

Dosavadní fixní nastavení daňových podílů jednotlivých krajů a hl. m. Prahy bude nahrazeno modelem několika obecných kritérií s každoroční aktualizací. Nadto bude pro hlavní město Prahu zvlášť vymezena i část příjmů přímým nastavením podílu 0,1 % na sdílených daních.

Celková dosavadní alokace do RUD krajů bude navýšena postupně o 11,2 mld. Kč. V návaznosti na toto navýšení bude od nabytí účinnosti novely zrušena dotace poskytovaná ze Státního fondu dopravní infrastruktury krajům a Praze v celkové výši 4 mld. Kč. Celková dosavadní alokace do RUD bude rozdělena zcela odlišným způsobem než dosud. Různé kraje tak ve výchozím roce (účinnost od 1. 1. 2025) zaznamenají různý procentuální podíl meziročního přírůstku příjmů ze sdílených daní.⁠‌​​‌‌​‌‌‌‌‌‌‌​​‌⁠

Obdobně jako v případě obcí, kde je RUD zjednodušujícím propočtovým systémem (v němž nelze reflektovat dílčí specifika jednotlivých obcí, jakými jsou např. provoz jaderné elektrárny, historická zóna na území obce, apod.), je i předložený návrh nového RUD krajů zjednodušujícím systémem několika stěžejních kritérií. Řešení specifik jednotlivých krajů, jejich individuálních zátěží (boj s kůrovcovou kalamitou, suchem, povodněmi, atd.), resp. obecně snižování regionálních disproporcí je rolí dotační politiky.

Návrh napomůže krajům plnit jejich úkoly v samostatné působnosti a podpoří i plnění výkonů přenesené působnosti (RUD slouží i k částečnému financování přenesené státní správy).

Novelizace modelu RUD ve vztahu k obcím se paralelně nepředkládá. Do konce roku 2023 došlo v případě RUD obcí k opakovanému navýšení souhrnných daňových podílů na sdílených daních na úkor daňových podílů státu. Naopak v případě krajů došlo k navýšení souhrnných daňových podílů na sdílených daních nad výchozí úroveň (8,92 %) z roku 2005 pouze jedenkrát, a to s účinností od roku 2021.

Efekty ze změny zdroje dat na daňové příjmy obcí ve výchozím roce dle velikostních kategorií jsou uvedeny v Příloze č. 4 Důvodové zprávy. Přechod na nový zdroj dat by neměl ohrozit stabilitu rozpočtového hospodaření obcí, protože počet obyvatel je jedním z kritérií, ze kterého vychází RUD obcí. Skutečná výše daňových příjmů vždy závisí na výši inkasa příslušných daní.

Zákon o RUD není právním předpisem, který se týká digitální agendy, nemá dopad na soukromý sektor ani na poskytování služeb veřejné správy. Tímto zákonem nejsou zaváděny žádné nové služby veřejné správy.

Pro účely výpočtu daňových podílů jednotlivých krajů a Prahy na sdílených daních se navrhuje využívat již existující evidence Ministerstva dopravy, Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, Českého úřadu zeměměřického a katastrálního, krajů a Digitální a informační agentury/respektive Ministerstva vnitra. Návrh nezakládá povinnost vytvářet nové evidence.

Návrh vyhovuje i dalším zásadám tvorby digitálně přívětivé legislativy: