Novela z. - občanský zákoník

II. ZVLÁŠTNÍ ČÁST

K článku I (změna občanského zákoníku)

K bodu 1 [§ 468 a § 471 odst. 2]

Jelikož nedošlo k přípravě zvláštního zákona o opatrovnictví, ale pouze novelizaci stávajících předpisů, ruší se nevyužitý odkaz. Otázku příslušnosti veřejného opatrovníka bude řešit § 471 odst. 3 a 4 OZ ve znění návrhu. V případech stanovených § 468 OZ přechází opatrovnictví na veřejného opatrovníka, tj. obec, podle pravidel § 471 odst. 3 a 4 OZ ve znění návrhu.

K bodu 2 [§ 471 odst. 2]

Včleněné pravidlo o tom, že jmenování veřejného opatrovníka není vázáno na jeho souhlas, není nové. Je obsaženo již ve stávajícím § 471 odst. 3 OZ. Nadto vyplývá již ze samotného charakteru veřejného opatrovnictví jako přenesené působnosti, kterou jsou obce (orgány obcí) povinny vykonávat.

Přesun pravidla do odstavce 2 je odůvodněn systematicky. Nově se má pravidlo vztahovat na všechny situace, které předvídá § 471 odst. 3 OZ ve znění návrhu. Souhlas obce se nevyžaduje ani v případě jmenování jiné než jinak příslušné obce, ani v případě, má-li být jmenována obec vykonávající danou působnost na základě veřejnoprávní smlouvy, ani v případě aplikace tzv. sankčního přenosu výkonu funkce opatrovníka dle § 65 OZř.

K bodu 3 [§ 471 odst. 3]

Odstavec 3 upravuje určení obce, která bude veřejné opatrovnictví vykonávat. Původní pravidlo o tom, že ke jmenování obce není třeba jejího souhlasu, se z důvodu systematiky navrhuje přesunout do odstavce 2.

Nový odstavec 3 upravuje pravidla pro jmenování veřejného opatrovníka soudem. Doplnění pravidel o jmenování veřejného opatrovníka reaguje na praktické potíže spojené s výkonem veřejného opatrovnictví obcemi.

Primární má být i nadále jmenování obce dle bydliště osoby (§ 80 OZ). S ohledem na zdůraznění soukromoprávního institutu bydliště a jeho zohlednění v praxi se doplňuje odkaz na ustanovení § 80 OZ. V praxi mnohdy není pojem bydliště rozlišován od trvalého pobytu. Navrženém upřesněním se chce takovému chybování předcházet.

Soud však namísto obce bydliště jmenuje veřejným opatrovníkem jinou obec, pokud došlo k přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka podle obecního zřízení. K přenosu přitom může dojít na základě uzavření veřejnoprávní smlouvy (srov. důvodovou zprávu k § 149a odst. 2 OZř ve znění návrhu) nebo v důsledku odnětí státní správy (krajským úřadem), tj. na základě tzv. sankčního přenosu výkonu funkce veřejného opatrovníka.

Konečně se soudu umožňuje také ve výjimečných případech a za splnění stanovených podmínek jmenovat veřejným opatrovníkem i jinou obec, než která byla jmenována podle pravidla první věty.

Oblast veřejného opatrovnictví je specifická v tom, že dohled nad výkonem funkce opatrovníka provádí v konkrétním případě soud, jenž může také činit vhodná opatření k zajištění řádného plnění jeho povinností [srov. § 48 zákona č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZŘS“)]. S ohledem na tuto úlohu soudu a adresnou povahu výkonu opatrovnictví se navrhuje umožnit soudu jmenovat jinou vhodnou obec, je-li zřejmé, že obec jinak příslušná není schopna výkon funkce opatrovníka plnit řádně a nepostačí jiná vhodná opatření. Pod tento typ případů lze rovněž subsumovat situace, kdy obec nevykonává svou funkci řádně nebo své povinnosti významně porušuje. Jedná se o řešení srovnatelné s tím, které se uplatňuje u soukromého opatrovníka, jehož soud může pro neplnění jeho povinností odvolat (§ 463 odst. 2 OZ). Tímto způsobem lze postupovat i v situaci konfliktu zájmu, například došlo-li k podání trestního oznámení opatrovníka na opatrovance či naopak.

Ačkoli opatrovanec nemůže změně veřejného opatrovníka v důsledku uzavření veřejnoprávní smlouvy mezi obcemi zamezit, navrhovaná právní úprava obecně pamatuje na případy, kdy by,ať u z jakéhokoli důvodu, výkon veřejného opatrovnictví obcí nebyl řádný. Při neřádném výkonu může soud jmenovat opatrovníkem jinou vhodnou obec. Je třeba si přitom uvědomit, že institut veřejného opatrovníka je nejzazším opatřením, zpravidla když nelze ustanovit soukromého opatrovníka.

Zákon ponechává na úvaze soudu, která obec bude určena jako vhodná. Hlediska, k nimž by měl soud zejména přihlédnout, stanovuje § 47b ZŘS ve znění návrhu (viz dále). Při úvahách nad volbou konkrétní obce by mělo předcházet ujištění, zda zvažovaná jiná obec nemá uzavřenou veřejnoprávní smlouvu na převod výkonu veřejného opatrovnictví nebo jí není ze strany krajského úřadu tato agenda odejmuta (sankční převod dle § 65 OZř).

Ke jmenování jiné než jinak příslušné obce by mělo docházet výjimečně. To je v návrhu vyjádřeno podmínkou nedostatečnosti jiných vhodných opatření. Jmenování opatrovníkem jiné vhodné obce by mělo zpravidla předcházet uplatnění opatření soudu v rámci jeho dohledové pravomoci (§ 48 ZŘS), popřípadě alespoň úvaha, zda tato opatření mohou vést k vytvoření podmínek pro řádný výkon funkce. Těmito opatřeními může být například předkládání častějších a detailnějších zpráv o činnosti, vyhrazení širšího okruhu právních jednání, která budou podléhat souhlasu soudu, popřípadě výzva k odstranění konkrétních nedostatků s poučením, jak je odstranit.

Zákon při určení veřejného opatrovníka obecně preferuje právní jistotu. Veřejný opatrovník je krajním prostředkem zajištění podpory. U veřejného opatrovníka by již zpravidla neměla být vedena polemika o tom, kdo jím má být a kdo je pro výkon této činnosti vhodnější. Veřejné opatrovnictví je ostatně vykonáváno bez souhlasu povinného. V případě veřejného opatrovníka na rozdíl od opatrovníka soukromého ustupuje jeho identita do pozadí. Výkon veřejného opatrovnictví by měl být zajištěn na srovnatelné úrovni, k čemuž by mu stát měl vytvářet dostatečné podmínky.

Je třeba vnímat, že soud přistupuje ke jmenování veřejného opatrovníka až ve chvíli, kdy nelze jmenovat někoho jiného. Soud má relativně velký prostor v tom nalézt jinou vhodnou osobu (§ 471 odst. 2 občanského zákoníku), ale pokud se to nedaří, žádný prostor dle stávající právní úpravy pro uvážení se mu nedává a prostě musí jmenovat obec dle bydliště opatrovance. Tak musí postupovat i v případech, kdy je z jiných okolností zjevné, že nejde o ideální řešení. Do uvedené koncepce se návrhem zasahuje ve dvojím smyslu. Jednak se specifikuje, koho musí soud veřejným opatrovníkem jmenovat namísto obce bydliště, jednak se soudu umožňuje v krajních případech zvolit i jinou vhodnou obec. Proto tak namísto toho, aby soud jmenoval obec dle bydliště, jmenuje obec, s níž má obec dle bydliště uzavřenou příslušnou veřejnoprávní smlouvu. V případě existence veřejnoprávní smlouvy soud zpravidla nebude mít důvod se domnívat, že obec, na níž byl výkon funkce veřejného opatrovníka přenesen, by byla pro tento úkol neschopná.

K rušenému odstavci 3

Konečně se navrhuje zrušit možnost jmenovat veřejným opatrovníkem právnickou osobu zřízenou obcí k plnění agendy veřejného opatrovnictví. Dosud není znám případ, že by tato možnost byla využita. Jedná se současně o nekoncepční možnost, jelikož výkon funkce veřejného opatrovníka obcí je v přenesené působnosti.³ Výkon opatrovnictví obcí a právnickou osobou zřízenou obcí by nepodléhal v některých ohledech stejnému právnímu režimu (např. odpovědnost státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, požadavky na zvláštní odbornou způsobilost vykonavatelů). Stávající možnost není vhodná ani v kontextu financování veřejného opatrovnictví, které je realizováno prostřednictvím příspěvku na výkon přenesené působnosti. Zároveň se lze domnívat, že nic nebrání tomu, aby byl faktický výkon veřejného opatrovnictví na tyto právnické osoby případně delegován, avšak při zachování obce jako subjektu práv a povinností opatrovníka.

K bodu 4 [§ 471 odst. 4]

V návaznosti na výslovné připuštění možnosti sjednat na výkon veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvu (srov. důvodovou zprávu k § 149a odst. 2 OZř ve znění návrhu) se navrhuje stanovit účinky této smlouvy na postavení veřejného opatrovníka a obsazení jeho funkce, respektive i účinky tzv. sankčního přenosu působnosti (viz dále). Sama účinnost veřejnoprávní smlouvy má za následek změnu v nositeli výkonu přenesené působnosti. Nemá však bez dalšího účinky v oblasti soukromého práva (§ 1 odst. 1 věta druhá OZ), respektive tyto účinky by mohly být při zachování stávající právní úpravy přinejmenším sporné (viz příslušnost veřejného opatrovníka podle § 471 odst. 3 OZ). Proto se navrhuje stanovit, že účinností veřejnoprávní smlouvy se obec povinná dle smlouvy dostává ze zákona do postavení veřejného opatrovníka namísto dosavadní obce příslušné dle bydliště opatrovance.

Podle navrženého odstavce 3 má být obec podle veřejnoprávní smlouvy napříště jmenována soudem veřejným opatrovníkem každého dalšího opatrovance s bydlištěm v obci, která výkon této agendy přenesla. Uzavření veřejnoprávní smlouvy však dle navrženého odstavce 4 změní i to, kdo vykonává funkci veřejného opatrovníka již jmenované obce. Přenos výkonu funkce veřejného opatrovníka fakticky jednak změní, kdo vykonává funkci u stávajících osob pod veřejným opatrovnictvím, jednak upraví pravidlo pro to, koho má soud jmenovat v nových případech.

Je účelné, aby si soud před vydáním rozhodnutí ověřil, zda jmenovaná obec nemá uzavřenou veřejnoprávní smlouvu na agendu veřejného opatrovnictví, příp. zda krajský úřad obci agendu neodebral pomocí tzv. sankčního přenosu (podle § 65 OZř). Na uvedené navazuje zavedení informační povinnost ze strany obce, jejíž funkce byla převedena, vůči opatrovnickému soudu a opatrovanci (viz dále zvláštní část důvodové zprávy k článku III). Ověření toho, zda obec nemá uzavřenu veřejnoprávní smlouvu ve vztahu k výkonu veřejného opatrovnictví, lze snadno provést online v rejstříku převodů agend orgánů veřejné moci.⁴ V souvislosti s navrhovaným pravidlem je návazně vhodné provést také novelizaci vnitřního a kancelářského řádu pro okresní, krajské a vrchní soudy (Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 3. 12. 2001, č. j. 505/2001–Org, kterou se vydává vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a vrchní soudy, uveřejněná pod č. 1/2002 Sbírky instrukcí a sdělení, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „vnitřní a kancelářský řád“), aby takové ověření ze strany soudu bylo zajištěno.

Je-li soudem jmenována jako veřejný opatrovník obec, která následně přenese výkon veřejnoprávní smlouvou na jinou obec, veřejné opatrovnictví přechází na povinnou obec ze zákona účinností smlouvy. Nové rozhodnutí soudu o jmenování opatrovníka se nevydává. Na obec, na kterou byl výkon funkce přenesen, se od okamžiku účinnosti smlouvy hledí, jako by byla soudem jmenována. Obdobné platí v případě zániku závazku z veřejnoprávní smlouvy, který má za následek automatický přechod funkce opatrovníka na původní obec (dle bydliště) a nabytí, respektive znovunabytí postavení veřejného opatrovníka ve vztahu k potenciálním opatrovancům. Zákonná fikce zde nahrazuje soudní rozhodnutí.

V souvislosti s navrženým pravidlem je třeba zdůraznit, že přenos funkce veřejného opatrovníka nepředstavuje změnu či zásah do soudního rozhodnutí. Navrženým zákonným pravidlem se chce vyjasnit, že veřejný opatrovník, který byl jmenován a veřejný opatrovník, na kterého výkon této funkce přešel, jsou si právně rovni. Dle stávající právní úpravy není žádná možnost výběru veřejného opatrovníka a ani opatrovanec jeho jmenování v zásadě nemůže zamezit (nejde-li o opatrovníka na návrh podle § 469 OZ). Možnost přenosu výkonu veřejného opatrovnictví situaci opatrovance nezhoršuje, ale naopak chce reagovat na situace, kdy obec v místě bydliště řádný výkon zajišťovat nedokáže. I s ohledem na stále rostoucí počet osob, jimž je jmenován veřejný opatrovník (viz kapitolu 1.3.1. závěrečné zprávy z hodnocení dopadů regulace), není reálné, aby byla ve všech obcích poskytována obdobná kvalita výkonu agendy veřejného opatrovnictví. Z objektivních důvodů zejména malé obce nejsou pro tuto agendu personálně a odborně vybaveny.

Z praktického hlediska sice nebude novým veřejným opatrovníkem obec bydliště, ale na druhou stranu by již nový veřejný opatrovník měl být personálně a odborně vybaven tak, aby byl zajištěn řádný, lepší výkon dané služby. Byť může být obecní úřad obce, na kterou bude výkon veřejného opatrovnictví přenesen, fyzicky dále od místa bydliště opatrovance, nemělo by to mít negativní vliv na poskytovanou službu. Je třeba zdůraznit, že i na nového veřejného opatrovníka dopadá povinnost udržovat s opatrovancem vhodným způsobem a v potřebném rozsahu pravidelné spojení (§ 466 odst. 1 OZ). Dostupnost služby může být vhodně řešena i za pomoci opatrovníka – pracovníka v terénu určeného pro práci ve specificky vymezeném území.

Obec, na kterou opatrovnictví původně jmenované obce přešlo, se opětovně nejmenuje. Ingerence opatrovnického soudu do procesu změny veřejného opatrovníka na základě veřejnoprávní smlouvy by obecně nepřinesla žádné zřejmé výhody. Změna veřejného opatrovníka není z hlediska opatrovance nijak negativní či riziková. Soud současně i nadále vykonává kontrolu opatrovníka v režimu občanského zákoníku.

O přenosu opatrovnictví je třeba informovat opatrovnický soud. Z praktického hlediska soud pak novému veřejnému opatrovníkovi, na kterého opatrovnictví přejde, vystaví listinu opatrovníka (viz § 215q vnitřního a kancelářského řádu). V návaznosti na navrženou právní úpravu bude vhodné doplnit příslušné pravidlo vnitřního a kancelářského řádu, aby dopadalo i na případy přenosu veřejného opatrovnictví. Listinou se může opatrovník prokazovat.

Veřejnoprávní smlouvy vždy podléhají souhlasu krajského úřadu. Je tak nastavena dostatečná předběžná kontrola toho, aby přenos výkonu veřejného opatrovnictví byl smysluplný a výhodný nejen z hlediska veřejné správy, ale i z hlediska dotčených osob pod opatrovnictvím.

Mechanismus využití veřejnoprávní smlouvy, kterou obec přenáší přenesenou působnost na jinou obec, je upraven v § 63 OZř a § 159 a následující zákona č. 50/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „SŘ“). Pokud obec nazná, že pro ni bude výhodnější přenést výkon zmiňované agendy na jinou obec, může uzavřít veřejnoprávní smlouvu na tuto jinou obec. Tuto možnost budou mít pouze obce, jejichž orgány vykonávají působnost ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností (obce III. typu).

Proces uzavírání veřejnoprávní smlouvy se bude řídit § 163 až 164 SŘ. Smlouva musí dle § 63 odst. 2 OZř obsahovat označení účastníků smlouvy a dobu trvání smlouvy (včetně možnosti stanovení trvání smlouvy na dobu neurčitou, případně s využitím vhodné podmínky). Dále je nezbytné určit rozsah přenesené působnosti, kterou budou orgány obce vykonávat pro orgány jiné obce. Výkon opatrovnické agendy je dle návrhu možné přenést pouze jako celek.

Povinnou náležitostí smlouvy je uvádění způsobu úhrady nákladů spojených s výkonem přenesené působnosti. V této souvislosti je vhodné uvést, že účinností veřejnoprávní smlouvy se obec povinná podle smlouvy stane ze zákona opatrovníkem všech osob, jimž dosud poskytovala podporu dosavadní obec. Obec povinná z veřejnoprávní smlouvy bude také od následujícího rozpočtového roku adresátem státem hrazeného příspěvku na přenesenou působnost. To je třeba vzít při sjednání smlouvy v úvahu a z praktického hlediska je žádoucí vyjasnit, jak si obce případně rozdělí již vyplacený příspěvek, pokud dosavadní obec vykonávala funkci veřejného opatrovníka jen po část roku. Příspěvek na jednoho opatrovance se může každoročně měnit. Je proto praktické uvádět ve veřejnoprávní smlouvě nultý rok a další roky navázat na hodnotu příspěvku na veřejné opatrovnictví ve státním rozpočtu.

Je vhodné připomenout, že pokud to nevylučuje povaha a účel veřejnoprávních smluv, použijí se přiměřeně ustanovení občanského zákoníku. Výjimky, kdy se tato úprava nepoužije, stanoví zákon (dle § 170 SŘ). Obce mohou standardně ve smlouvě upravit další náležitosti s cílem usnadnit proces přenosu funkce, například v jaké lhůtě má obec informovat opatrovance a opatrovnický soud o uzavření veřejnoprávní smlouvy nebo která ze smluvních stran provede oznámení o převodu agend vůči Ministerstvu vnitra, případně způsob předání spisové agendy apod.

Nelze vyloučit situaci, kdy bude více obcí typu I. (dosavadních nositelů funkce opatrovníka) kontrahovat s další obcí (například typu II). Významnou podmínkou pro uzavření veřejnoprávních smluv o přenosu opatrovnictví je i souhlas krajského úřadu (§ 63 odst. 1 OZř). Ten bude udělen formou rozhodnutí podle správního řádu (§ 180 odst. 1 SŘ). Agenda opatrovnictví a funkce opatrovníka přechází až nabytím právní moci rozhodnutí krajského úřadu o souhlasu s předmětnou smlouvou. Krajský úřad bude v rámci daného řízení posuzovat soulad obsahu smlouvy s právními předpisy i s veřejným zájmem (§ 160 odst. 5 SŘ).

Obec, která je smluvní stranou veřejnoprávní smlouvy, má povinnost tuto smlouvu zveřejnit bezodkladně poté, co byla uzavřena, na úřední desce, a to nejméně po dobu 15 dnů (§ 66c SŘ). Současně se uzavřená veřejnoprávní smlouva oznámí Ministerstvu vnitra podle § 52d odst. 2 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o základních registrech“), které ji zaeviduje v Rejstříku převodu agend Registru práv a povinností. Totéž se děje při její změně či zrušení. Zároveň je třeba, aby obce, které jsou smluvními stranami, umožnily každému se na obecním úřadu se smlouvou seznámit.

O přenosu opatrovnictví je třeba informovat opatrovnický soud i opatrovance (viz navržená změna obecního zřízení).

Navržené pravidlo dopadá nejen na situace přenosu výkonu veřejného opatrovnictví veřejnoprávní smlouvou, ale také na stávající institut tzv. sankčního přenosu působnosti podle § 65, resp. § 66b OZř. Podle této úpravy platí, že neplní-li orgán obce své povinnosti, rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. Tento postup je standardně využíván v oblastech, v nichž vykonává dozor nad výkonem dané činnosti krajský úřad. Do této sféry spadá i oblast výkonu veřejného opatrovnictví. Krajský úřad může rozhodnout, že veřejné opatrovnictví obce (jako celek) pro ni bude vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří, neplní-li obec povinnosti vyplývající z funkce opatrovníka. Krajský úřad tak může učinit na základě vlastních zjištění nebo i na základě podnětu zvnějšku. Typicky může podnět směřovat od opatrovnického soudu, který by měl být fakticky dobře obeznámen s výkonem opatrovnictví, respektive s tím, zda jsou přítomna závažná pochybení, kdy nestačí uplatnění jiných mechanismů. K možnosti využití tohoto mechanismu se přiklonil i Ústavní soud.⁵

K bodu 5 [§ 3033]

V souvislosti se změnou § 468 OZ se pro nadbytečnost navrhuje zrušit § 3033 odst. 2 OZ.

K článku II (změna zákona o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky)

Navrhuje se postavit najisto, že pro agendu veřejného opatrovnictví je gesčně příslušným ústředním orgánem státní správy Ministerstvo práce a sociálních věcí. Dosud existovaly částečně pochybnosti o tom, zda lze agendu veřejného opatrovnictví podřadit pod obecný pojem „péče o občany, kteří potřebují zvláštní pomoc“.

Agenda veřejného opatrovnictví bude vykonávána v rámci stávající sekce rodinné politiky a sociálních služeb, patrně v odboru koncepce sociálních služeb a sociální práce.

Dále se navrhuje upřesnit, že Ministerstvo práce a sociálních věcí je rovněž ústředním správním úřadem pro veřejné (hromadné) poručenství. V první obecné části občanského zákoníku upravuje Hlava III Díl 3 „Zákonné zastoupení a opatrovnictví“ nejen pravidla pro opatrovnictví člověka, jemuž byl z důvodu narušení jeho schopnosti právně jednat jmenován opatrovník, ale rovněž zastoupení nezletilých, kteří nenabyli plné svéprávnosti. Je proto vhodné v rámci upřesnění kompetenčního zákona a agend Ministerstva práce a sociálních věcí výslovně normovat o obou větvích veřejného zastoupení, tedy včetně veřejného poručenství, neboť jinak by v této věci mohly vznikat nedůvodné pochybnosti.

K článku III (změna obecního zřízení)

K bodu 1 [§ 149a]

V § 149a OZř se navrhuje soustředit pravidla týkající se výkonu veřejného opatrovnictví obcí.

V odstavci 1 je stanoveno, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti. Toto pravidlo je přesunuto z § 149b odst. 3 OZř. Lze doplnit, že jde o výkon přenesené působnosti obecním úřadem. Pravidlo navazuje na formulaci občanského zákoníku, který obecně hovoří o obci, aniž by specifikoval, který orgán obce funkci opatrovníka vykonává. Otázka toho, jakým orgánem obec funkci vykonává, je otázkou veřejného práva. Jaké orgány přenesenou působnost vykonávají ve věcech stanovených jinými zákony, upravuje § 109 odst. 3 písm. b) a § 61 odst. 1 písm. a) OZř.⁶

Odstavec 2 se věnuje institutu veřejnoprávní smlouvy. Ustanovení explicitně umožňuje využít institut veřejnoprávní smlouvy dle § 63 OZř. Cílem je odstranit stávající nejistotu o možnosti využití daného institutu pro přenos výkonu opatrovnictví; viz stanovisko Ministerstva vnitra, odboru veřejné správy, dozoru a kontroly, ze dne 7. 7. 2014, č. j. MV-82067-2/ODK-2014, vydané v rámci metodické pomoci. Podle zmíněného stanoviska je uzavření veřejnoprávní smlouvy na výkon veřejného opatrovnictví nepřípustné, protože porušuje zákonný zákaz, podle něhož nemůže být předmětem veřejnoprávní smlouvy přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí (§ 63 odst. 1 OZř). Takové omezení přitom dle zmíněného stanoviska plyne z § 471 odst. 3 OZ, podle něhož má způsobilost být veřejným opatrovníkem obec, kde má opatrovanec bydliště. Proti tomu stojí např. nález Ústavního soudu ze dne 17. 8. 2016, sp. zn. I. ÚS 2936/15, který bez bližšího zdůvodnění možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy připouští. Jak pak vysvětluje Vedral,⁷ občanský zákoník omezení ve skutečnosti nepředstavuje a uzavření veřejnoprávní smlouvy by tak mělo být možné:

Potenciálně mohou činnost veřejného opatrovníka vykonávat současně všechny obce (pokud by v každé obci měla bydliště alespoň jedna osoba, které bude třeba veřejného opatrovníka ustanovit) a i když k tomu fakticky zřejmě nikdy nedojde, de iure je to možné, neboť tato přenesená působnost je občanským zákoníkem svěřena všem obcím. To, že ji fakticky všechny obce současně nevykonávají a asi nikdy všechny současně ani vykonávat nebudou, není na překážku tomu, aby i pro tuto přenesenou působnost mohla být uzavřena veřejnoprávní smlouva, neboť pravidlo obsažené v obecním zřízení, které omezuje možnost uzavírat veřejnoprávní smlouvy v případě přenesené působnosti svěřené na základě zákona orgánům jen některých obcí, se netýká faktického stavu výkonu přenesené působnosti ale právní úpravy jako takové, tedy případů, kdy z právního předpisu vyplývá, že určitou přenesenou působnost vykonávají jen některé obce, jako je tomu např. u matričních nebo stavebních úřadů.⁵ To ale není případ činnosti obcí jako veřejných opatrovníků, kde veřejným opatrovníkem může být jakákoliv obec v závislosti na tom, kde má daná osoba, které má být opatrovník ustanoven, bydliště (ve smyslu § 80 občanského zákoníku).

______

⁵ Pokud by kritériem měl být faktický a nikoliv právní stav, vedlo by to k absurdním důsledkům, neboť v okamžiku, kdy by se určitá část přenesené působnosti svěřené všem obcím stala předmětem veřejnoprávní smlouvy mezi dvěma obcemi, na jejímž základě by orgány jedné obce vykonávaly přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti pro orgány jiné obce (jiných obcí), přestalo by jít v tomto rozsahu o přenesenou působnost svěřenou všem obcím a taková přenesená působnost by už nemohla být předmětem žádné další veřejnoprávní smlouvy na celém území České republiky. Např. podle § 60 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich jsou všechny obecní úřady příslušné k projednávání určitých druhů přestupků a pokud by na území některé obce žádné přestupky páchány nebyly, asi by nikdo netvrdil, že jde o působnost, která není svěřena všem obcím. Někdy je třeba dovést určitou interpretaci až ke krajním důsledkům, aby se ukázala neudržitelnost výkladu, který se na první pohled jevil jak přijatelný.

Přenos agendy veřejnoprávní smlouvou pomůže např. malým obcím poblíž velkých institucí poskytujících zdravotní nebo sociální péči množství klientů, kteří mají bydliště na území této malé obce. K vhodnosti zákonné úpravy možnosti uzavření veřejnoprávní smlouvy o výkonu veřejného opatrovnictví se příklání i veřejný ochránce práv.⁸ K problematice uzavírání veřejnoprávních smluv a jejich účinkům srov. důvodovou zprávu k navrhované změně § 471 odst. 3 OZ. Standardně pak bude moci dojít k využití mechanismu tzv. sankčního přenosu agendy veřejného opatrovnictví jako přenesené působnosti obce dle § 65 OZř.

Ačkoli právní úprava neobsahuje žádné materiální podmínky pro uzavření veřejnoprávní smlouvy o přenosu agendy veřejného opatrovnictví, je v praxi třeba brát v potaz, že k danému řešení je třeba přistupovat za současného zohlednění dopadů na existující opatrovance. Zejména musí obce účastné na smlouvě hodnotit, jak bude nově možné udržovat s opatrovancem vhodným způsobem a v potřebném rozsahu pravidelné spojení (§ 466 odst. 1 OZ). Negativní vliv veřejnoprávní smlouvy na dostupnost služby může být jedním z důvodů, kvůli kterému by mohl soud rozhodovat o jmenování jiného veřejného opatrovníka (srov. § 47b ZŘS ve znění návrhu). Je třeba brát v potaz, že nelze po opatrovancích, tj. osobách se zdravotním postižením, vyžadovat, aby cestovali na vzdálený obecní úřad; může to pro ně představovat náročnou, stresující změnu. Smyslem využití institutu veřejnoprávní smlouvu totiž nemá být pouze odbřemenění malých obcí, ale současně vždy také komplexní zkvalitnění poskytované služby ve prospěch opatrovanců. V tomto směru lze očekávat také vhodnou metodickou pomoc pro obce ze strany ústředního správního orgánu.

Odstavec 3 zavádí informační povinnost obecního úřadu obce, jejíž funkce veřejného opatrovníka byla převedena na jinou obec. Při případné změně veřejného opatrovníka v důsledku uzavření veřejnoprávní smlouvy, jakož o záměru takové změny, je žádoucí, aby o tom byl informován opatrovnický soud a opatrovanec, respektive všichni opatrovanci a všechny opatrovnické soudy, které obec jmenovaly veřejným opatrovníkem. Předpokladem výkonu práv opatrovance vůči opatrovníkovi je to, že opatrovanec ví, kdo je jeho opatrovníkem. Jedná se o zásadní skutečnost, která musí být opatrovanci známa. Tuto povinnost lze odvozovat obecně z funkce opatrovníka jako ochránce práv osoby pod opatrovnictvím, jakož i z jednotlivých povinností opatrovníka, například z jeho povinnosti být v pravidelném spojení s opatrovancem, starat se o naplnění jeho práv (§ 466 OZ). Opatrovanec také má být vyrozuměn o tom, proč ke změně opatrovníka má dojít, respektive došlo a jaké to pro něj má praktické důsledky. Má tak být učiněno vhodném způsobem vzhledem k jeho zdravotnímu stavu; tzn., je třeba volit vhodnou, opatrovanci srozumitelnou formu komunikace.

Informování opatrovanců by nemělo představovat pouze formalitu, ale mělo by zajistit, aby obec mohla řádně posoudit dopady zamýšlené změny na opatrovance. Lze mít za vhodné, aby obec o daném záměru s dotčenými opatrovanci vedla diskuzi, reflektovala v možné míře jejich připomínky, reagovala na jejich možné obavy a poskytovala srozumitelná vysvětlení. Účelem informační povinnosti obce je zapojení opatrovanců (těch, kteří o to mají zájem) do procesu přípravy veřejnoprávní smlouvy. Je třeba vnímat, že je efektivnější a praktičtější do řešení situace opatrovance zapojit dopředu, než následně řešit jejich případnou nespokojenost či komplikace spojené s (pro ně) nečekanou změnou jejich opatrovníka. V tomto ohledu lze do budoucna také očekávat vhodnou metodickou pomoc pro obce ze strany ústředního správního orgánu.

Povinnost informovat opatrovnický soud zajistí, aby soud do budoucna existenci veřejnoprávní smlouvy reflektovat ve svém rozhodování. Ve vztahu ke stávajícím opatrovancům pak soud bude moci v návaznosti na informaci od obce aktualizovat informace o opatrovnictví v registru evidence obyvatel.

Odstavec 4 zavádí obdobně jako odstavec 3 informační povinnost vůči opatrovnickému soud a opatrovanci, avšak pro krajský úřad v případě tzv. sankčního přenosu působnosti výkonu funkce veřejného opatrovníka podle § 65 obecního zřízení.

Odstavce 5 až 7 zakotvují pravidla týkající se monitoringu osob pod opatrovnictvím v případě konkrétní obce a následný přenos dat na krajské úřady. Ty budou data zasílat Ministerstvu vnitra. Na základě nich může docházet k posílenému financování těch obcí, které veřejné opatrovnictví vykonávají, a to prostřednictvím příspěvku na přenesenou působnost pro obce. Právní úprava financování veřejného opatrovnictví je každoročně řešena v rámci zákona o státním rozpočtu. Data umožní také získat přehled o veřejném opatrovnictví a zefektivnění provádění dozoru krajských úřadů nad obcemi, tj. veřejnými opatrovníky.

Ustanovení hovoří o počtu opatrovanců, čímž se rozumí opatrovanci žijící. Pokud člověk zemře, již není opatrovancem.

Vedle dat od obcí sledují pro tyto účely krajské úřady i počet uzavřených veřejnoprávních smluv, k nimž daly souhlas a evidují svá rozhodnutí podle § 65 OZř.

Krajské úřady (metodici veřejného opatrovnictví) mají evidovat nejen rozhodnutí soudů, ale i aktivní veřejnoprávní smlouvy a čerpat z nich poskytování souhrnu počtu opatrovanců Ministerstvu vnitra. V rámci údaje o počtu opatrovanců je třeba specifikovat počty opatrovanců podle toho, zda je u nich výkon veřejného opatrovnictví vykonáván na základě (1) veřejnoprávní smlouvy, (2) sankčního přenosu přenesené působnosti nebo (3) přímo rozhodnutí soudu. Pomocí tohoto rozlišení bude možné předcházet tomu, aby byli u původní obce vykazování stále nějací opatrovanci.

Lhůty pro předávání dat jsou navrženy tak, aby obce a následně krajské úřady měly dostatek času pro získání kvalitního přehledu o situaci. Budou sbírána data o počtu žijících opatrovanců k 1. lednu příslušného kalendářního roku.

Vzhledem k tomu, že podle právní úpravy (příloha č. 8 zákona o státním rozpočtu) se vyplácí příspěvek pouze v případech předjímaných § 55 a 62 OZ, § 468 OZ a § 469 OZ, musí mít krajské úřady k dispozici celé soudní pravomocné rozhodnutí, aby pro Ministerstvo vnitra dodaly potřebné údaje, na základě kterých by došlo k výplatě příslušné části příspěvku na výkon státní správy. Pouze soudní rozhodnutí opírající se o zmíněná ustanovení občanského zákoníku zakládají nárok na budoucí výplatu příspěvku. V případě, že obec vykazuje opatrovance, vůči němuž vykonává funkci veřejného opatrovníka na základě toho, že tato agenda na ni byla z původně příslušné obce přenesena veřejnoprávní smlouvou nebo rozhodnutím podle § 65 OZř, musí být v informaci předávané obcemi krajským úřadům uveden i identifikátor těchto dokumentů, který jim byl přidělen v rámci rejstříku převodů agend orgánů veřejné moci, jenž vede Digitální a informační agentura podle § 52d zákona o základních registrech.

K bodu 2 [§ 149b odst. 3]

Zákon o obcích ve stávajícím § 149b odst. 3 OZř stanoví, že výkon funkce veřejného opatrovníka je výkonem přenesené působnosti. Předmětné pravidlo se z důvodu systematiky přesunuje do § 149a OZř ve znění návrhu, ve kterém budou pravidla týkající se veřejného opatrovníka upravena komplexně.

K článku IV (změna zákona o hlavním městě Praze)

K bodům 1 a 2 [§ 119b a § 119c odst. 3]

Úpravy věcně odpovídají navrženým úpravám zákona o obcích odůvodněným výše. Lze doplnit, že v praxi již Praha vyřešila otázku výkonu veřejného opatrovnictví v rámci svého Statutu.⁹ V jeho příloze č. 4, bodu 44., se stanoví, že mezi záležitosti, které se svěřují do působnosti městských částí, patří i veřejné opatrovnictví. V praxi po nabytí účinnosti předmětné novely Statutu soudy začaly jmenovat veřejným opatrovníkem přímo jednotlivé městské části.

K článku V (změna zákona o zvláštních řízeních soudních)

Navrhuje se příkladmo stanovit kritéria, k nimž by měl soud přihlédnout, shledá-li, že jsou splněny podmínky pro jmenování jiného než jinak příslušného veřejného opatrovníka podle § 471 odst. 3 OZ ve znění návrhu.

Zdůrazněna je především povinnost udržovat s opatrovancem pravidelné spojení, z níž vyplývá důležitost místního hlediska při výběru vhodné obce. Soud obecně při výběru není limitován obcemi ve svém soudním obvodu. Jiná vhodná obec by však měla být pro opatrovance místně dostupná, respektive zvolena smysluplně s ohledem na jeho situaci.

Dále je třeba vzít v potaz efektivitu výkonu opatrovnictví na obci se základním rozsahem přenesené působnosti (obec typu I.) a zvážit, zda pro konkrétní situaci nebude vhodnější jmenovat opatrovníkem obec II. typu, tedy obec s pověřeným obecním úřadem, případně i obec III. typu, s rozšířenou působností. Volba konkrétní obce bude na soudu, který by měl v kooperaci s dotčenými obcemi, případně na základě informace o situaci podané příslušným krajským úřadem, vybrat nejvhodnější možné řešení pro konkrétní situaci a konkrétního opatrovance.

K článku VI (účinnost)

Účinnost se navrhuje k počátku roku 2025, a to v souladu s pravidly § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů.

V Praze dne 26. června 2024

Předseda vlády:

prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M.

podepsáno elektronicky

Ministr spravedlnosti:

JUDr. Pavel Blažek, Ph.D.

podepsáno elektronicky

Místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí:

Ing. Marian Jurečka

podepsáno elektronicky

1. místopředseda vlády a ministr vnitra:

Mgr. Bc. Vít Rakušan

podepsáno elektronicky