Průběžně zpracováváme a vylepšujeme obsah důvodových zpráv. Tento dokument může mít drobné nedostatky ve formátování — aktivně na nich pracujeme.
Tento dokument obsahuje důvodovou zprávu k návrhu zákona ze sněmovního tisku PSP ČR — záměr zákonodárce a odůvodnění jednotlivých ustanovení.
54) § 2 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 55) § 2 písm. c) vyhlášky č. 50/2023 Sb., o plánech povodí a plánech pro zvládání povodňových rizik. 56) § 34 zákona č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů.“.
u, poskytne mu k tomu přiměřenou lhůtu a současně mu sdělí, že dokud nebudou tyto nedostatky odstraněny, řízení o uložení preventivních opatření nebo nápravných opatření nebude zahájeno. Dojde-li příslušný orgán k závěru, že návrh obsahuje veškeré náležitosti, vyrozumí navrhovatele o zahájení řízení o uložení preventivních opatření nebo nápravných opatření. Řízení je zahájeno dnem, kdy příslušnému orgánu došel návrh, který obsahuje veškeré náležitosti podle věty první.
(4) Osoby podle odstavce 2 jsou oprávněny předložit příslušnému orgánu vyjádření související s případy ekologické újmy nebo s bezprostřední hrozbou jejího vzniku, jichž jsou si vědomy, a to i tehdy, pokud návrh podle odstavce 1 písm. a) nepodaly.
(5) Oznámení o zahájení řízení příslušný orgán zveřejní na portálu veřejné správy a neprodleně o něm informuje správní orgán příslušný rozhodovat o preventivních opatřeních
12)
nebo nápravných opatřeních podle jiných právních předpisů. V případě nebezpečí z prodlení může být vydání rozhodnutí v řízení podle odstavce 1 písm. b) prvním úkonem v řízení.
(6) Právnická osoba podle odstavce 2 písm. b) může požádat příslušný orgán, aby byla po dobu 1 roku ode dne podání žádosti bez zbytečného odkladu písemně informována o každém zahájeném řízení o uložení preventivních opatření nebo nápravných opatření. Tato žádost musí být místně specifikována a lze ji podávat opakovaně.
(7) Právnická osoba podle odstavce 2 písm. b), která není navrhovatelem, je účastníkem řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření, pokud písemně oznámí příslušnému orgánu svou účast do 8 dnů ode dne,
a) kdy jí byla doručena informace o zahájeném řízení podle odstavce 6, nebo
b) kdy byla informace o zahájení řízení zveřejněna na portálu veřejné správy.
(8) Pokud nejsou na základě výzvy nedostatky návrhu podle odstavce 3 odstraněny, příslušný orgán odloží věc usnesením, které je prvním úkonem v řízení. Usnesení o odložení věci se oznamuje navrhovateli návrhu.
(9) Pokud v řízení příslušný orgán nemůže pokračovat z důvodu, že vznik ekologické újmy, protiprávní jednání provozovatele nebo příčinná souvislost mezi nimi nebyla prokázána, řízení usnesením zastaví.“.
CELEX: 32004L0035
14. V § 9 odst. 1 se na konci textu věty první doplňují slova „nebo hrozbou jejího vzniku“ a ve větě druhé se za slovo „rozhodnutí“ vkládají slova „nebo podle jejich pokynů“.
15. V § 9 se na konci odstavce 3 doplňuje věta „Po dokončení preventivních nebo nápravných opatření je ten, komu byla tato opatření uložena, povinen na své náklady uvést dotčenou nemovitou věc do původního stavu, pokud se s jejím vlastníkem nedohodl jinak.“.
16. V § 10 se vkládá nový odstavec 1, který zní:
„(1) V řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření k předcházení nebo nápravě ekologické újmy na chráněných druzích volně žijících živočichů nebo planě rostoucích rostlin nebo na přírodních stanovištích si příslušný orgán vyžádá závazné stanovisko Agentury ochrany přírody a krajiny České republiky (dále jen „Agentura ochrany přírody a krajiny“) nebo příslušné správy národního parku za účelem posouzení významnosti účinků ekologické újmy na chráněné druhy a přírodní stanoviště včetně případného návrhu preventivních a nápravných opatření.“.
Dosavadní text se označuje jako odstavec 2.
17. V § 13 odst. 1 větě první se za slova „státního rozpočtu“ vkládají slova „nebo z rozpočtu Státního fondu životního prostředí České republiky (dále jen „Fond“), jde-li o příslušný orgán podle § 16 odst. 1 písm. b)“ a na konci textu věty třetí se doplňují slova „nebo Fondu, byly-li náklady místo provozovatele hrazeny příslušným orgánem podle § 16 odst. 1 písm. b) z rozpočtu Fondu“.
CELEX: 32004L0035
18. V § 14 se za odstavec 1 vkládá nový odstavec 2, který zní:
„(2) Identifikační údaje, výsledek provedeného hodnocení rizik jednotlivých provozních činností a údaj o rozsahu a způsobu finančního zajištění podle odstavce 1, jakož i aktualizace těchto informací, je provozovatel povinen zaslat do 15 dnů od jejich provedení do elektronického systému, jehož správcem je ministerstvo. Je-li příslušným orgánem zjištěno, že povinnost provedení nebo aktualizace hodnocení rizik nebyla provozovatelem splněna, vyzve příslušný orgán provozovatele ke splnění povinnosti podle věty první a současně mu k tomu stanoví přiměřenou lhůtu.“.
Dosavadní odstavce 2 až 5 se označují jako odstavce 3 až 6.
19. V § 14 odstavec 4 zní:
„(4) Finanční zajištění není povinen zabezpečit provozovatel, který prokáže na základě hodnocení rizik, že provozní činností může způsobit ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklady nižší než 20 000 000 Kč.“.
CELEX: 32004L0035
20. V § 16 odst. 1 se písmeno c) zrušuje.
Dosavadní písmena d) až g) se označují jako písmena c) až f).
21. V § 16 odst. 2 písm. d) se slova „, správ národních parků a Agentury ochrany přírody a krajiny“ zrušují.
22. V § 16 se odstavec 4 zrušuje.
Dosavadní odstavce 5 až 8 se označují jako odstavce 4 až 7.
23. V § 16 odst. 6 se slova „, správy národního parku, Agentury ochrany přírody a krajiny“ zrušují.
24. V § 17 se odstavec 2 zrušuje.
Dosavadní odstavce 3 až 6 se označují jako odstavce 2 až 5.
25. V § 17 odst. 2 se slovo „na“ nahrazuje slovy „hrozící či způsobené v“.
26. V § 17 se doplňují odstavce 6 a 7, které včetně poznámky pod čarou č. 57 znějí:
„(6) Na základě žádosti příslušného orgánu vydá závazné stanovisko podle § 10 odst. 1
a) Agentura ochrany přírody a krajiny na celém území České republiky, s výjimkou území národních parků a jejich ochranných pásem a území Chráněné krajinné oblasti Šumava a Chráněné krajinné oblasti Labské pískovce,
b) správa národního parku v obvodu své územní působnosti podle zákona o ochraně
57)
přírody a krajiny.
(7) Agentura ochrany přírody a krajiny nebo správa národního parku vydá závazné stanovisko do 90 dnů ode dne, kdy příslušný orgán o jeho vydání požádal.
57) § 78 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.“.
27. V § 19 odst. 1 se za písmeno d) vkládají nová písmena e) až g), která znějí:
„e) neuvede pozemek nebo stavbu, kterou bylo nutno použít při plnění preventivního nebo nápravného opatření, do původního stavu podle § 9 odst. 3,
f) neprovede hodnocení rizik provozní činnosti podle § 14 odst. 1 nebo výsledek hodnocení rizik nebo jeho aktualizaci nezašle do systému a ve lhůtě podle § 14 odst. 2 věty první,
g) neprovede ve lhůtě stanovené ve výzvě podle § 14 odst. 2 věty druhé hodnocení rizik provozní činnosti nebo jeho aktualizaci,“.
Dosavadní písmeno e) se označuje jako písmeno h).
28. V § 19 odstavec 2 zní:
„(2) Za přestupek podle odstavce 1 lze uložit pokutu
a) do 20 000 Kč, jde-li o přestupek podle písmene f),
b) do 200 000 Kč, jde-li o přestupek podle písmene e),
c) do 1 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle písmene b), d), g) nebo h),
d) do 25 000 000 Kč, jde-li o přestupek podle písmene a) nebo c).“.
29. V § 20 odst. 1 se slova „na území národního parku správa národního parku, na území chráněné krajinné oblasti Agentura ochrany přírody a krajiny,“ zrušují.
30. V § 20 odst. 2 se slova „Státního fondu životního prostředí České republiky“ nahrazují slovem „Fondu“.
31. V § 21 odst. 3 se věta třetí nahrazuje větou „Do doby vyjádření příslušného orgánu, zda jde o ekologickou újmu, řeší věc příslušný správní orgán rozhodující o preventivních opatřeních nebo nápravných opatřeních podle jiných právních předpisů.“.
32. V § 21 se za odstavec 4 vkládá nový odstavec 5, který zní:
„(5) V pochybnostech o významnosti úhynu ryb nebo vodních organismů si příslušný orgán vyžádá vyjádření Ministerstva zemědělství, popřípadě odborných subjektů.“.
Dosavadní odstavce 5 až 7 se označují jako odstavce 6 až 8.
„Příloha č. 3 k zákonu č. 167/2008 Sb.
Kritéria pro posouzení významu poškození nebo zničení místní populace chráněného
druhu a poškození nebo zničení přírodního stanoviště
1. Význam ekologické újmy, která by mohla vést k závažnému poškození nebo zničení místní populace chráněného druhu anebo poškození nebo zničení přírodního stanoviště, závažnému z hlediska jeho spojitého výskytu v dotčeném území, musí příslušný orgán posoudit s ohledem na základní stav v době vzniku ekologické újmy a s přihlédnutím k jejich funkcím v rámci dotčeného území a ekosystémů a ke schopnosti jejich přirozené obnovy. Výrazně nepříznivé změny základního stavu se určují podle měřitelných údajů, jako jsou zejména
a) počet jedinců chráněného druhu, hustota nebo oblast jejich výskytu,
b) úloha konkrétních jedinců nebo poškozené oblasti ve vztahu k ochraně chráněného druhu nebo přírodního stanoviště, vzácnost chráněného druhu nebo přírodního stanoviště (posuzováno na místní, regionální nebo vyšší úrovni včetně úrovně Evropské unie),
c) rozmnožovací schopnost chráněného druhu (podle dynamiky specifické pro daný druh nebo danou populaci), jeho životaschopnost nebo schopnost přirozené obnovy přírodního stanoviště (podle dynamiky specifické pro jeho charakteristické chráněné druhy nebo jejich populace),
d) schopnost chráněného druhu nebo přírodního stanoviště poté, co došlo k ekologické újmě, zotavit se v krátké době bez jakéhokoli zásahu, s výjimkou opatření na zvýšenou ochranu, a to pouze v důsledku jeho vlastní dynamiky, do stavu, který je možné považovat za rovnocenný nebo za lepší, než byl základní stav.
2. Jako závažné nemusí příslušný orgán posoudit tyto nepříznivé účinky:
a) nepříznivé odchylky, které jsou menší než přirozené fluktuace považované za normální pro příslušný chráněný druh nebo přírodní stanoviště,
b) nepříznivé odchylky způsobené přirozenými příčinami nebo vyplývající ze zásahů souvisejících s běžnou správou lokalit, jak jsou vymezeny v záznamech o přírodních stanovištích nebo cílových dokumentech podle § 45c odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny a vyhlášky č. 166/2005 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, v souvislosti s vytvářením soustavy NATURA 2000,
c) změna na chráněných druzích nebo přírodních stanovištích, u kterých se prokáže, že se z ní zotaví v krátké době bez potřeby jiného zásahu do takového stavu, který má výhradně působením dynamiky chráněného druhu nebo chráněného stanoviště za následek stav, který se považuje za rovnocenný nebo lepší než byl základní stav.
3. Ekologická újma s prokázanými účinky na lidské zdraví musí být klasifikována jako významná.“.
Čl. II
Přechodná ustanovení
1. Provozovatel registrovaný v Programu EMAS nebo provozovatel, který prokazatelně zahájil činnosti potřebné pro zaregistrování do tohoto programu, a provozovatel, který má certifikovaný systém environmentálního řízení uznaný podle souboru norem ČSN EN ISO 14 000 nebo prokazatelně zahájil činnosti potřebné k získání této certifikace, je povinen provést hodnocení rizik podle § 14 odst. 1 zákona č. 167/2008 Sb. do 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona.
2. Provozovatel, který měl povinnost provést hodnocení rizik podle § 14 odst. 1 zákona č. 167/2008 Sb. ke dni nabytí účinnosti tohoto zákona, zašle toto hodnocení do elektronického systému podle § 14 odst. 2 zákona č. 167/2008 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, do 31. prosince 2027.
ČÁST DRUHÁ
Změna zákona o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa
Čl. III
Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění zákona č. 149/2003 Sb., zákona č. 222/2006 Sb., zákona č. 167/2008 Sb., zákona č. 227/2009 Sb., zákona č. 64/2014 Sb., zákona č. 250/2014 Sb., zákona č. 183/2017 Sb. a zákona č. 261/2021 Sb., se mění takto:
1. Za § 1 se vkládá nový § 1a, který včetně poznámky pod čarou č. 8 zní:
㤠1a
(1) Uložila-li inspekce povinnost provést opatření k nápravě podle jiného právního
8)
předpisu, provedení předchozích průzkumů nebo předchozího zpracování odborných podkladů a ten, komu byla povinnost uložena, ji nesplní a hrozí nebezpečí z prodlení, může zajistit provedení opatření k nápravě, předchozích průzkumů nebo zpracování uvedených podkladů inspekce na náklady toho, komu byla povinnost uložena. Náhrada veškerých nákladů podle věty první je příjmem Státního fondu životního prostředí České republiky.
(2) Odstavec 1 se nepoužije na opatření k nápravě uložené podle zákona o předcházení ekologické újmě.
8) Například zákon č. 114/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 334/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 254/2001 Sb., ve znění pozdějších předpisů.“.
2. V § 4 odst. 2 se číslo „5 000 000“ nahrazuje číslem „10 000 000“.
3. V § 5 se číslo „10 000 000“ nahrazuje číslem „20 000 000“.
ČÁST TŘETÍ
Změna vodního zákona
Čl. IV
V § 42 odst. 1 větě třetí zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění zákona č. 113/2018 Sb., se za slovo „prostředí“ vkládají slova „podle zákona
71)
o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa“.
Poznámka pod čarou č. 71 zní:
71) „Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů.“.
ČÁST ČTVRTÁ
Změna zákona o odpadech
Čl. V
Zákon č. 541/2020 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 261/2021 Sb., zákona č. 284/2021 Sb. a zákona č. 149/2023 Sb., se mění takto:
1. V § 32 odst. 4 se za slova „smí být“ vkládají slova „předávány a“ a slova „jejich původce“ se nahrazují slovy „osoby, která je jejich původcem podle § 5 odst. 1 písm. a) nebo c),“.
2. V § 116 se doplňuje odstavec 5, který zní:
„(5) Pokud je před uložením opatření k nápravě nezbytné předchozí provedení průzkumu nebo zpracování odborných podkladů, může správní orgán, který je oprávněn uložit opatření k nápravě, uložit osobě podle odstavce 1 povinnost v přiměřené lhůtě provést průzkum nebo zpracovat odborné podklady a předložit je tomuto správnímu orgánu.“.
3. V § 121 odst. 1 se na konci písmene u) slovo „nebo“ zrušuje.
4. V § 121 se na konci odstavce 1 tečka nahrazuje slovem „, nebo“ a doplňuje se písmeno w), které zní:
„w) v rozporu s § 32 odst. 4 předá do mobilního zařízení odpad, jehož není původcem, nebo přebere do mobilního zařízení odpad od osoby, která není jeho původcem.“.
5. V § 121 odst. 5 písm. c) se slova „s) nebo v)“ nahrazují slovy „s), v) nebo w)“.
6. V § 123 odst. 1 písm. c) se slova „a r) až u)“ nahrazují slovy „, r) až u) a w)“.
ČÁST PÁTÁ
ÚČINNOST
Čl. VI
Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. července 2025.
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
A Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů
Návrh zákona je předkládán na základě Plánu legislativních prací pro rok 2024 a je plněním závazku obsaženého v Programovém prohlášení vlády (Provedeme důkladnou revizi právních předpisů v oblasti šetření a likvidace ekologických havárií a nakládání s toxickými a nebezpečnými látkami a v průběhu roku 2023 navrhneme příslušné změny a zpřísnění pokut za poškozování životního prostředí, aby vycházely z potenciální škody).
Zákon o předcházení ekologické újmě (dále jen „ZEÚ“) je transpozičním předpisem ve vztahu ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES ze dne 21. dubna 2004 o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí (dále jen „Směrnice“). Přestože transpozice Směrnice je v tuto chvíli úplná a řádná, zákon není v aplikační praxi využíván, a to z důvodu jeho nejasné působnosti ve vztahu k složkovým právním předpisům upravujícím obdobnou matérii, tedy ukládání nápravných opatření (vodní zákon, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu, zákon o ochran přírody a krajiny). Účelem novely je tak primárně zefektivnění aplikační praxe, a to díky jasnému odlišení působnosti zákona od působnosti složkových předpisů. Toto zpřesnění se děje prostřednictvím úpravy definice ekologické újmy.
Dále dochází ke stanovení odchylné právní úpravy od obecného správního řádu, a to v důsledku zpřesnění procesního postupu při provádění preventivních a nápravných opatření, včetně zakotvení možnosti úhrady nápravných opatření ze Státního fondu životního prostředí České republiky v situacích, kdy není původce závadného stavu znám nebo se jej nepovede zjistit, a příslušný orgán provádí nezbytná nápravná opatření sám.
Současná podoba ZEÚ je problematická z hlediska praktické aplikovatelnosti ze strany orgánů státní správy. Jediným příslušným orgánem pro vedení řízení podle zákona je ČIŽP, a to na území celé České republiky. V praxi to znamená, že ČIŽP přijímá žádosti k zahájení řízení, řízení musí zahájit, pročež následně musí konstatovat, že nebyly naplněny podmínky pro využití tohoto zákona (zpravidla nebyla naplněna samotná definice ekologické újmy), řízení zastavuje a danou situaci řeší podle vodního zákona, zákona o ochraně zemědělského půdního fondu nebo podle dalších složkových zákonů, které upravují procesní postup pro nápravu vybraných složek životního prostředí, avšak nejedná se o úpravu komplexní, která by řešila situaci, kdy bude „zasaženo“ několik složek životního prostředí, a neumožňují například provést některá nápravná opatření, která jsou zamýšlena ZEÚ; někdy nezakotvují jednoznačné finanční zajištění pro případ vzniku škody a nezbytnost uložení opatření neznámému původci.
Návrh zachovává kompetence ČIŽP jakožto příslušného orgánu na území celé České republiky. Pro zefektivnění řízení je nicméně posílena odborná pozice AOPK ČR, a to na celém území ČR mimo územní působnost správ národních parků, jako dotčeného správního orgánu vydávající závazné stanovisko v řízeních ve věci ekologické újmy na biodiverzitě. Závazné stanovisko by mělo být vydáváno k posouzení významnosti účinků na chráněné druhy a přírodní stanoviště včetně případného návrhu preventivních a nápravných opatření, a usnadnit tak ČIŽP posouzení kvalifikovanosti návrhu (viz dále). Řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření lze podle návrhu i nadále zahájit buďto na návrh (řízení o žádosti) nebo z úřední povinnosti (z moci úřední). V případě řízení zahajovaného na návrh však ZEÚ stanoví nutnost splnění vyjmenovaných podmínek (jedná se o „kvalifikovaný návrh“). Klíčové při posuzování „kvalifikovanosti“ návrhu je právě zakotvení kompetence AOPK k vydání závazného stanoviska. Příslušný orgán – dikcí Směrnice – posoudí „hodnověrnost“ informací obsažených v návrhu, příčinnou souvislost mezi provozní činností v návrhu uvedeného provozovatele a hrozbou ekologické újmy či jejím vznikem, a na základě tohoto posouzení věrohodnosti a úplnosti návrhu řízení buď zahájí nebo věc usnesením odloží. S usnesením o odložení věci, jakožto procesním rozhodnutím, bude nakládáno jako s usnesením ve smyslu správního řádu a bude vůči němu možno využít v souladu s § 76 odst. 5 správního řádu opravný prostředek. Návrh výslovně stanoví, že vydání usnesení o odložení věci je prvním úkonem v řízení, tímto je postaveno na jisto, že v rámci tohoto specifického správního procesu vydání usnesení o odložení věci nepředchází žádný jiný správní úkon, jelikož všechny potřebné úkony jsou realizovány ve fázi „před řízením“. Tato úprava je analogickou k úpravě obsažené v zákoně č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní (blíže viz Část I., bod 11). Odlišnost od platné a funkční úpravy v zákoně o posuzování vlivů (nevydávání meritorního rozhodnutí, ale procesního usnesení), vyplývá z věcně odlišného charakteru správního úkonu, jímž se proces ukončuje – úprava v návrhu zákona směřuje k ukončení toliko z procesních důvodů, nikoliv v návaznosti na meritorní posouzení věci, současně také není zájem na vytvoření nejasností, resp. možných různých interpretací, ve vztahu k (ne)založení překážky věci rozhodnuté. V případě procesního usnesení je odborná literatura (JEMELKA, L., a kol. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 354, VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. s. 502) a ustálená judikatura (např. 22 Ca 58/2000- 31, 6 As 94/2020, II. ÚS 752/18) konzistentní v tom, že procesní rozhodnutí nezakládají překážku res administrata.
Procesní postup byl v tomto ohledu návrhem významně zpřesněn. Výše uvedené procesní instituty platný zákon nezná. Odchylky od obecné právní úpravy správního řádu – zejména pak požadavek na obsah „kvalifikovaného“ návrhu, zahájení řízení po posouzení hodnověrnosti a úplnosti návrhu, institut odložení věci – zohledňují aplikační praxi, kdy obsahově i formálně nedostačující žádosti o zahájení řízení automaticky vedly k zahájení správního řízení, a to včetně aktivace běhu lhůt pro rozhodnutí, přestože na základě obsahu žádosti nebylo možno rozhodnout, zda popisovaná situace naplňuje definiční znaky ekologické újmy či nikoliv, a tedy, zda má být zákon aplikován. Těmito změnami dochází také ke snížení administrativní zátěže na straně příslušného orgánu. Úprava zároveň citlivě reflektuje požadavky Směrnice a klade důraz na zachování její řádné transpozice.
Ustanovení § 8 je formulováno tak, aby oba způsoby zahájení řízení byly nadále rovnocenné a řízení zahájené na základě návrhu tak bylo postaveno na roveň řízení zahajovanému ex offo. Aktivní legitimace osob oprávněných k podání návrhu není novelou zúžena. Jen takováto úprava zajišťuje soulad s judikaturou Soudního dvora EU, podle které by byla s právem EU neslučitelná právní úprava, která by bránila dotčeným osobám dovolávat se práv, které jim směrnice přiznává. V daném případě se jedná o zajištění práv plynoucích z čl. 12 a 13 odst. 1 Směrnice. Podotýkáme, že právě ve vztahu k těmto článkům byla v minulosti vůči České republice ze strany Evropské komise vedena dvě řízení o porušení Smlouvy (tzv.
Viz např. věc C-127/02, Waddenzee, bod 66: „jednotlivci přispívají k zajištění užitečného účinku („effet utile“) směrnice“.
infringementová řízení). V případě infringementového řízení č. 2016/2016 bylo nutné pod hrozbou žaloby k Soudnímu dvoru EU přistoupit k přijetí novely zákona o ekologické újmě. Tato novela, která byla ve Sbírce zákonů publikována pod č. 98/2019 Sb., mj. přeformulovala ustanovení § 8 tak, aby bylo jednoznačné, že oba způsoby zahájení řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření jsou rovnocenné a dále jasně stanovila směrnicí zakotvená práva dotčených osob, včetně spolků. Následné infringementové řízení č. 2020/2122 Evropská komise zahájila v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ve věci C- 529/15 Folk a znovu s důrazem na to, zda české právo dotčeným osobám jednoznačně garantuje směrnicí zaručená práva. V tomto případě bylo správné provedení článků 12 a 13 do vnitrostátního práva obhájeno a Evropská komise v prosinci 2023 infringementové řízení vůči ČR uzavřela.
Navrhována je dále změna zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČIŽP“), vodního zákona a zákona o odpadech. Primárním účelem změny zákona o ČIŽP je doplnění zákona o kompetenci ČIŽP zajistit splnění nápravného opatření na náklady osoby, která nápravné opatření neplní, pokud o uložení nápravného opatření ČIŽP rozhodla podle složkových předpisů, s výjimkou zákona o předcházení ekologické újmě. Změna ve vodním zákoně a zákoně o odpadech na úpravu v zákoně o ČIŽP formálně reaguje.
Novelizace dále směřuje k zakotvení některých nových skutkových podstat přestupků a k narovnání výše sazeb s ostatními zákony k ochraně životního prostředí.
B Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů
- Definice ekologické újmy
Definice ekologické újmy v ZEÚ plně odpovídá definici obsažené ve Směrnici [čl. 2 písm. a) – c)]. Definice nicméně obsahuje řadu neurčitých pojmů, jejichž výklad činí v aplikační praxi potíže a brání rychlému vyhodnocení, zda se v konkrétním případě o ekologickou újmu jedná či nikoliv, a zda má být ZEÚ aplikován. Tato neurčitost ve výsledku podporuje přednostní aplikaci složkových předpisů upravujících odpovědnost za škody (vodní zákon, zákon o ochraně přírody a krajiny, zákon o ochraně zemědělského půdního fondu). Novelizace ZEÚ proto směřuje primárně k zpřesnění definice ekologické újmy.
Definice ekologické újmy je proto upravena tak, aby odpovídala terminologicky a prakticky definicím zavedeným ve složkových předpisech, a to například zavedené definici závadného stavu ve vodním zákoně. Ekologická újma na vodách váže škodlivé změny na překročení konkrétních limitních hodnot stanovených prováděcími právními předpisy.
Ekologická újma na druzích a stanovištích je racionalizována tak, aby odpovídala výkladu a praxi podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Vztažení ekologické újmy na druzích nebo stanovištích ke "stavu druhu nebo stanoviště z hlediska ochrany", jak předvídá ZEÚ (a Směrnice) totiž prakticky znamená, že újma musí dosáhnout extrémního (tedy celorepublikového) rozsahu, anebo se musí týkat velmi specifických případů, například dopadu na velmi izolovaný, vzácný druh. V rámci novelizace (a implementace) je tak třeba vznik újmy na druzích a stanovištích vázat na mírnější podmínky, než je celkový stav druhu/stanoviště a spojit ji s lokálními dopady.
- Otázka zahájení řízení u preventivních nebo nápravných opatření Ze Směrnice a ze související judikatury SDEU vyplývá, že není možné upozaďovat roli veřejnosti ve vztahu k naplnění smyslu směrnice a není možné v této věci prioritizovat vedení správního řízení ex offo nad řízením o žádosti. Z tohoto důvodu návrh obsahuje dva rovnocenné způsoby zahájení řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatřeních. V obou případech je pak zachována možnost „přezkumu“ konání příslušného orgánu uplatněním řádných, mimořádných opravných prostředků nebo v rámci soudního přezkumu v rámci správního soudnictví.
- Neexistující databáze hodnocení rizik
Ze strany kontrolního orgánu (ČIŽP) je dlouhodobě poukazováno na fakt, že neexistuje povinnost evidovat základní nebo podrobná hodnocení rizik vzniku ekologické újmy. V důsledku této skutečnosti je problematické kontrolovat dodržování této povinnosti. Navíc není možné objektivně ověřit/změřit míru administrativní zátěže, a tedy reálnou míru dopadu této povinnosti na provozovatele jako celku.
Návrh na tuto skutečnost reaguje a zakotvuje ohlašovací povinnost spojenou se zhotovením i aktualizací hodnocení rizik, kdy mají být tyto posílány do systému spravovaného ministerstvem.
- Vypuštění výjimky ze zpracování hodnocení rizik pro subjekty, které disponují EMAS či ISO
Podle platného znění zákona, vyjde-li z hodnocení rizik, že provozovatel může způsobit ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklad vyšší než 20 000 000 Kč, vyváže se z povinnosti finančního zajištění pouhým odkazem na uvedenou certifikaci.
Skutečnost, že má provozovatel zaveden systém EMAS či certifikaci ISO nedává záruku, že provozovatel zpracoval hodnocení vlivů odpovídající požadavkům ZEÚ (a prováděcího nařízení vlády) a disponuje finančním zajištěním (např. pojištěním), na základě kterého pokryje i náklady na nápravu ekologické újmy podle ZEÚ. V případě, že by tito provozovatelé i nadále nezpracovávali hodnocení rizik, nevztahovala by se na ně ani povinnost zasílat toto hodnocení do databáze (viz výše) a ČIŽP by tak ztratila nad jejich činností do jisté míry kontrolu, proto je navrženo vypuštění uvedené výjimky.
- Změna výše sazeb a zakotvení přestupku za nevypracování hodnocení rizik
Novelizace zákona dále směřuje k narovnání výše sazeb s ostatními zákony k ochraně životního prostředí.
Ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů nezakládá stávající právní úprava s ohledem na svůj věcný charakter žádné rozdíly.
C Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Návrh zákona směřuje primárně ke zpřesnění definice ekologické újmy, a to konkrétně ekologické újmy na vodách a ekologické újmy na biodiverzitě a druzích, a tím také k jasnějšímu vymezení působnosti zákona ve vztahu ke složkovým právním předpisům upravujícím obdobnou matérii (prevenci a nápravu škod na životním prostředí). Zejména tedy vymezení vztahu k zákonu č. 254/2002 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, a k zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů.
Dochází také k zpřesnění procesního postupu při provádění preventivních a nápravných opatření, včetně zakotvení možnosti úhrady nápravných opatření ze Státního fondu životního prostředí v situacích, kdy není původce závadného stavu znám nebo se jej nepovede zjistit, a příslušný orgán zajišťuje provedení nezbytných nápravných opatření sám (§ 7 odst. 6 zákona).
Novelizace dále směřuje k zakotvení některých nových skutkových podstat přestupků a k
narovnání výše sazeb s ostatními zákony k ochraně životního prostředí.
Dále je navrhována změna zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ČIŽP“) a vodního zákona. Primárním účelem změny zákona o ČIŽP je doplnění kompetence ČIŽP, která ve složkových předpisech upravujících ukládání nápravných opatření, s výjimkou zákona o předcházení ekologické újmě, chybí a sjednocení maximální výše pokut s recentní úpravou stejné problematiky v právních předpisech na ochranu přírody a krajiny. Změna ve vodním zákoně na úpravu v zákoně o ČIŽP pouze formálně reaguje. Dále je upravován zákon o odpadech, kde se doplňuje možnost uložit povinnost zpracování odborných podkladů, na jejichž základě pak budou uložena nápravná opatření, a skutková podstata přestupku, která spočívá v nesplnění nápravných opatření ve stanovené lhůtě.
D Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhované změny jsou zároveň v souladu s ústavním pořádkem ČR.
E Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské Unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie, popřípadě s legislativními záměry a s návrhy předpisů Evropské unie
Návrhu zákona se týká Směrnice, zejména jejího čl. 2 odst. 1 a čl. 12. Předkládaná novela nicméně není primárně transpoziční povahy.
F Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná úprava svým cílem souvisí s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána.
G Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Pro zajištění agend se odhadují následující náklady, které však nebudou znamenat dodatečné požadavky na státní rozpočet:
- MŽP – elektronizace – odhad cca 300–700 tis. Kč jednorázový náklad na úpravu elektronického systému pro získávání dat z hodnocení rizik,
- ČIŽP – 10 pracovníků (cca 7,4 mil. Kč ročně),
- AOPK – 13 pracovníků (cca 11,3 mil. Kč ročně), jednorázové vstupní náklady ve výši cca 2,4 mil. Kč (vybavení kanceláří, ochranné pomůcky, ICT vybavení viz hodnocení dopadů)
- správy národních parků – 4 pracovníci (cca 2,5 mil. Kč ročně),
- SFŽP – odhad administrativní zátěže pro 1-2 pracovníky (potenciálně, náklady bude možné určit až v návaznosti na praxi).
Podrobnější zhodnocení je obsaženo v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace (RIA) v části V. (A) materiálu.
H Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná právní úprava nebude působit žádné dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.
I Zhodnocení korupčních rizik
Předložený návrh zákona je svým rozsahem přiměřený cílům, k jejichž naplnění je určen. Příslušné orgány jsou také zákony jednoznačně určeny.
J Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.
K Zhodnocení dopadů ve vztahu k zásadám digitálně přívětivé legislativy
Navrhovaná právní úprava se nedotýká oblasti digitální agendy.
ČÁST PRVNÍ
K čl. I K bodu 1 a 7
Úprava směřuje k redefinici ekologické újmy na chráněných druzích volně žijících živočichů či planě rostoucích rostlin nebo přírodních stanovištích a ekologické újmy na vodách. Zpřesněním definice usiluje také o vyjasnění vztahů mezi správními řízeními vedenými podle tzv. složkových právních předpisů v oblasti životního prostředí a řízením podle zákona o předcházení ekologické újmě. Ekologická újma ve smyslu ZEÚ by měla zahrnovat nejzávažnější případy ekologických škod způsobených provozní činností (významný dopad na evropsky významné druhy rostlin a živočichů, na chemický či ekologický stav vody atd.). Ekologické újmy v širším slova smyslu (škodlivé události) nedosahující intenzity závažnosti ZEÚ by měly být řešeny podle složkových zákonů.
Úprava definice ekologické újmy na chráněných druzích a přírodních stanovištích cílí na zvýšení aplikovatelnosti ZEÚ. Současná definice ekologické újmy je vázána na „závažné nepříznivé účinky na dosahování nebo udržování příznivého stavu ochrany druhů nebo stanovišť“, tedy v praxi musí ekologická újma dosáhnout celorepublikového významu (či ještě širšího významu v rámci přirozeného areálu druhu či přirozeného rozsahu stanoviště) nebo se musí týkat velmi specifických případů, například dopadu na velmi izolovaný, vzácný druh. Navržená úprava cílí na posunutí ekologické újmy na místní úroveň a za ekologickou újmu považuje závažné poškození nebo zničení místní populace druhu nebo poškození a zničení přírodního stanoviště závažného z hlediska jeho souvislého výskytu v dotčeném území. Místní populací se rozumí část populace určitého druhu žijící na území vymezeném hranicemi souvislého biotopu daného druhu, případně ohraničeném spojitým výskytem tohoto druhu v daném místě.
Úprava definice ekologické újmy na vodách cílí na zvýšení aplikovatelnosti zákona o předcházení ekologické újmě a o její nápravě. Současná definice ekologické újmy na vodách podle čl. 2 odst. 1 písm. b) Směrnice je vázána na nepříznivý účinek na stav útvarů povrchových nebo podzemních vod. Aby byl tento nepříznivý účinek prokázán, musí nejdříve dojít k vyhodnocení stavu útvarů povrchových nebo podzemních vod. Vyhodno cení tohoto stavu je dlouhodobá záležitost; 3 roky v případě útvarů povrchových vod (vyhláška č. 98/2011 Sb.) a 6 let v případě útvarů podzemních vod (vyhláška č. 5/2011 Sb.). Navržena úprava tedy za ekologickou újmu považuje také závažné ohrožení jakosti vod nebo vodních zdrojů podle vyjmenovaných bodů a) - f).
K bodu 2 až 6
Vypuštěny nesprávné odkazy na zákon o ochraně přírody a krajiny.
K bodu 8 až 10
Jedná se o zdůraznění preventivního charakteru jednání provozovatele. Důraz je kladen na nutnost provedení preventivních opatření již v okamžiku hrozby vzniku ekologické újmy, nikoliv až v okamžiku jejího vzniku, kdy preventivní opatření z podstaty ztrácí svůj smysl.
Návrh dále reaguje na aplikační potíže související s financováním preventivních opatření v případech, kdy by původce nebyl znám (změna v § 6 odst. 5), nebo by je nerealizoval bezodkladně, či ve stanovené lhůtě, a transponuje čl. 5 odst. 4. Směrnice.
K bodu 11 a 12
Návrh reaguje na aplikační potíže související s financováním nápravných opatření v případech, kdy není původce znám, a transponuje čl. 6 odst. 3. Směrnice.
K bodu 13
Současná správní praxe ukazuje, že řízení zahájené okamžikem přijetí žádosti přináší ČIŽP řadu nesnází. Např. nemožnost provést prověření uvedených údajů v žádosti institutem provedení kontroly, jelikož je již formálně v souladu s § 44 správního řádu zahájeno správní řízení a je třeba veškeré úkony provádět v intencích a dle institutů popsaných správním řádem, které neodpovídají s ohledem na formalizovanou formu správního řízení potřebné flexibilitě postupů ze strany příslušného orgánu (ČIŽP). Právě za účelem umožnit provedení kontroly podání před automatickým zahájením řízení byl navržen nový institut návrh na zahájení řízení s tím, že zároveň zajišťuje řádnou transpozici Směrnice, jelikož oproti podnětu k zahájení řízení ve smyslu správního řádu, zajišťuje dostatečnou právní ochranu osob uvedených v § 8 odst. 2 ZEÚ, kterou Směrnice garantuje. Navržené řešení je tedy současně kompatibilní s právem EU a současně konformní s českým právním řádem, který takovou úpravu již v minulosti upravoval, a tato nebyla shledána protiprávní, či dokonce neústavní.
Článkem 12 odst. 1 posledním pododstavcem jsou k podání návrhu na zahájení správního řízení aktivně legitimovány také spolky. Vyloučení či omezení jejich aktivní legitimace by jednoznačně vedlo k narušení řádné transpozice směrnice s jistotou zahájení infringementového řízení. Ohledně tohoto článku zahájila Evropská komise vůči ČR infringementové řízení č. 2016/2016 s odkazem na nesprávné provedení Směrnice. Ustanovení § 8 odst. 2 písm. b), které tento článek transponuje, je nyní platným ustanovením, které bylo do zákona č. 167/2008 Sb. vloženo jeho novelou (zákon č. 98/2019 Sb.). Novela reagovala právě na infringementové řízení/výtky Evropské komise. Novelou je aktivní legitimace spolků regulována skrze požadavky na kvalifikovanost návrhu, a to při současném zachování řádné transpozice a implementace směrnice.
S ohledem na výše uvedené je znění § 8 formulováno tak, že řízení zahájené na základě návrhu je postaveno na roveň řízení zahajovanému ex offo. Úprava zakotvující zahájení řízení pouze ex offo je v rozporu s článkem 12, resp. i článkem 13 Směrnice, takové řízení má totiž za následek snížení úlohy fyzických a právnických osob. Jak přitom obecně zdůraznil Soudní dvůr EU, pokud jde o právní předpisy EU v oblasti životního prostředí, jednotlivci přispívají k zajištění užitečného účinku („effet utile“) směrnice (viz např. věc C-127/02, Waddenzee, bod 66). Jinými slovy s právem EU je neslučitelné vnitrostátním právem v zásadě vyloučit, aby se dotčené osoby nemohly dovolat práv, kterou jim Směrnice přiznává.
Řízení zahajované z moci úřední oslabuje také možnost přístupu k soudu dle článku 13 odst. 1 Směrnice. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, umožňuje žaloby pouze proti správním rozhodnutím nebo nečinnosti orgánů, které mají negativní dopad na práva osob, zatímco článek 13 odst. 1 odkazuje na přezkum procesní a hmotněprávní zákonnosti rozhodnutí, jednání nebo nečinnosti příslušného orgánu podle této Směrnice bez tohoto omezení, protože článek 13 odst. 1 Směrnice odkazuje na „osoby, na které odkazuje článek 12 odst. 1“. Příslušná ustanovení § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb. totiž vyžadují, aby osoba soudu prokázala, že „byl[a] na svých právech zkrácena přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění ruší nebo závazně určují [její] práva nebo povinnosti“ (viz § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb.). Osoba může požádat pouze o zrušení dotčeného rozhodnutí, a nikoli o jiné právní kroky. Také pokud jde o právní kroky podle § 79 zákona č. 150/2002 Sb., může osoba podniknout kroky pouze ke své „ochraně proti nečinnosti správního orgánu“. Lze tedy shrnout, že ačkoli se článek 13 odst. 1 Směrnice týká procesní a hmotněprávní zákonnosti rozhodnutí, jednání nebo nečinnosti příslušného orgánu v rámci celé směrnice, česká právní úprava by umožnila přístup k soudu pouze tehdy, pokud by uvedené osoby prokázaly, že správní rozhodnutí nebo nečinnost orgánu zasahuje do jejich osobních práv.
Vzhledem k tomu, že by při aplikaci obecných pravidel správního řízení a správního soudnictví neměly fyzické a právnické osoby jasně zaručeny a práva uvedená v článku 12 a článku 13 odst. 1 Směrnice za stejných podmínek, které Směrnice předvídá, je zvolena taková speciální procesní úprava, aby bylo provedení ve vnitrostátním právu v souladu se Směrnicí.
Výše uvedené potvrzují dvě řízení o porušení povinnosti, která Evropská komise v minulosti vůči ČR vedla s tím, že obě infringementová řízení byla zaměřena právě na správné provedení článků 12 a 13 směrnice do českého práva. V případě infringementového řízení č. 2016/2016 jsme pod hrozbou žaloby k Soudnímu dvoru EU přistoupili k přijetí novely zákona o ekologické újmě (tato novela byla ve Sbírce zákonů publikována pod č. 98/2019 Sb.), kterou bylo mj. ustanovení § 8 přeformulováno tak, aby bylo jednoznačné, že řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření lze zahájit jak z moci úřední, tak na žádost, přičemž oba způsoby jsou rovnocenné. Vedle toho bylo ustanovení § 8 doplněno, aby byly zajištěny veškeré požadavky článku 12 Směrnice, tj. aby osoby uvedené v § 8 odst. 2 měli možnost jak „požadovat po příslušném orgánu, aby přijal opatření“ [odst. 1 písm. a)], tak „předložit příslušnému orgánu jakákoli vyjádření související s případy škod na životním prostředí“ (§ 8 odst. 4). Zároveň bylo stanoveno, že právnické osoby podle odst. 2 písm. b) se mohou stát účastníkem řízení (odst. 7 ve spojení s odst. 6), čímž je zajištěno právo „nevládních organizací usilujících o ochranu životního prostředí“ na přezkum procesní i hmotněprávní zákonnosti rozhodnutí příslušného orgánu v souladu s čl. 13 Směrnice.
Následné infringementové řízení č. 2020/2122 bylo zahájené Evropskou komisí v návaznosti na rozsudek Soudního dvora EU ve věci C-529/15 Folk, které se opět týkalo správnosti provedení článků 12 a 13 Směrnice do českého práva. ČR ve své odpovědi argumentovala právní úpravou zákona o ekologické újmě ve znění výše uvedené novely zákonem č. 98/2019 Sb. s tím, že ačkoli § 8 odst. 2 stanoví pouze dvě kategorie oprávněných osob, kategorie uvedená v odst. 2 pod písm. a) s ohledem na zvolenou formulaci „osoba, která je ekologickou újmou dotčena nebo u níž je takové dotčení pravděpodobné“ zahrnuje dvě kategorie uvedené v čl. 12 odst. 1 písm. a) a c) Směrnice, tedy jak osoby „dotčené škodami na životním prostředí nebo pravděpodobně dotčené osoby, tak osoby „prohlašující, že došlo k porušení práva“, protože nemohou nastat situace, kdy by osoba mohla namítat porušení svých práv v souvislosti s případy škod na životním prostředí, a zároveň by nemohla tvrdit, že je, resp. pravděpodobně bude, těmito škodami dotčena. ČR tak prokázala, že na základě § 8 zákona o ekologické újmě mají všechny fyzické a právnické osoby, které jsou uvedeny v čl. 12 odst. 1 Směrnice, všechna oprávnění, které směrnice požaduje, tj. předložit vyjádření v souvislosti se škodami na životním prostředí, požadovat po příslušném orgánu přijetí opatření podle uvedené směrnice, a zahájit přezkumné řízení u soudu nebo jiného příslušného veřejného orgánu v souladu s články 12 a 13 této Směrnice. Za ČR jsme českou právní úpravu obhájili a Evropská komise v prosinci 2023 toto infringementové řízení uzavřela.
Možnost zahájení řízení na návrh podle § 37 správního řádu naplňuje požadavek směrnice 2004/35/ES na zajištění aktivní legitimace osob uvedených v jejím čl. 12, a zároveň v souladu se zásadou procesní ekonomie umožní příslušnému orgánu zahájit řízení jen ve věcech v působnosti ZEÚ.
Řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření lze tedy podle návrhu zahájit buďto na návrh (řízení o žádosti) nebo z úřední povinnosti (z moci úřední). Návrh je formou podání ve smyslu § 37 správního řádu odlišnou od žádosti, jelikož žádost je obecně pojmem správního práva spojovaný s úkonem iniciujícím správní proces, na jehož konci má být konstituováno či deklarováno nějaké právo. Též § 44 správního řádu, který obecně upravuje zahájení řízení o žádosti, výslovně stanoví, že úprava řízení o žádosti se vztahuje též na „jiný návrh, kterým se zahajuje řízení“. V obecné rovině lze tedy řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření zahájit jak na „žádost“, resp. na návrh, tak z úřední povinnosti, kdy zákon tyto způsoby legislativní technikou alternativního výčtu (zdůrazněného spojkou „nebo“) staví na roveň a nepreferuje ani jeden z nich. V tomto ohledu tak úprava respektuje úpravu čl. 12 Směrnice.
V případě řízení zahajovaném na návrh stanoví novela, že tento návrh mohou podat osoby specifikované v odstavci 2 daného ustanovení, v tomto ohledu nedochází ke změně právní úpravy, a okruh osob zůstává totožný s platnou právní úpravou, kterou Evropská komise v rámci infringementového řízení č. 2016/2016 a následného řízení č. č. 2020/2122 uznala souladnou s evropským právem. Ve vztahu k zahájení řízení na návrh však zákon stanoví nutnost splnění podmínek uvedených v odstavci 3. Těmito podmínkami jsou jednak požadavky dle správního řádu (zejm. § 37), a také požadavky na obsah návrhu. Návrh musí obsahovat 1) informace o domnělém provozovateli, jehož provozní činnost mohla podle navrhovatele ekologickou újmu způsobit, nebo provozovateli, jehož provozní činnosti může mít vliv na hrozbu vzniku ekologické újmy, a 2) informace, ze kterých je seznatelné, že existuje bezprostřední hrozba ekologické újmy nebo k této újmě došlo. Zde je myšlena ekologická újma tak, jak ji definuje tento zákon.
Příslušný orgán – dikcí Směrnice – posoudí „hodnověrnost“ informací obsažených v návrhu (ad výše), příčinnou souvislost mezi provozní činností v návrhu uvedeného provozovatele a hrozbou ekologické újmy či jejím vznikem, a na základě tohoto posouzení věrohodnosti a úplnosti návrhu řízení buď zahájí nebo věc usnesením odloží (viz § 8 odst. 8). S usnesením o odložení věci bude nakládáno jako s usnesením ve smyslu správního řádu, tedy lze vůči němu využít opravný prostředek (§ 76 odst. 5 správního řádu). Usnesení bude prvním úkonem v řízení, tímto je postaveno na jisto, že v rámci tohoto specifického správního procesu vydání usnesení o odložení věci nepředchází žádný jiný správní úkon, jelikož všechny potřebné úkony jsou realizovány ve fázi „před řízením“. Jedná se o úpravu analogickou § 7 odst. 6 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, podle kterého „(6) Dojde-li příslušný úřad k závěru, že záměr podle odstavce 2 nepodléhá posouzení vlivů záměru na životní prostředí podle tohoto zákona, vydá o tom rozhodnutí, které je prvním úkonem v řízení. V rozhodnutí se uvedou základní údaje o záměru v rozsahu bodů B.I.1. až B.I.4. a B.I.6. přílohy č. 3 k tomuto zákonu a úvahy, kterými se příslušný úřad řídil při hodnocení kritérií uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu a informací obsažených v bodě D.4 přílohy č. 3 k tomuto zákonu. V odůvodnění rozhodnutí se rovněž, je-li to s ohledem na povahu záměru možné, uvedou doporučení pro zpracování podkladů k žádosti o jednotné environmentální stanovisko. Rozhodnutí se zveřejňuje způsobem podle § 16 a doručuje veřejnou vyhláškou. Právo podat odvolání proti rozhodnutí má oznamovatel a dotčená veřejnost uvedená v § 3 písm. i) bodě 2 a dotčené územní samosprávné celky. Splnění podmínek podle § 3 písm. i) bodu 2 doloží dotčená veřejnost v odvolání.“ Odlišnost od platné a funkční úpravy v zákoně o posuzování vlivů (nevydávání meritorního rozhodnutí, ale procesního usnesení), vyplývají z věcně odlišného charakteru správního úkonu, jímž se proces ukončuje – zde je proces ukončen z procesních důvodů, nikoliv v návaznosti na meritorní posouzení věci, současně také není zájem na vytvoření nejasností, resp. možných různých interpretací, ve vztahu k (ne)založení překážky věci rozhodnuté. V případě procesního usnesení je odborná literatura (JEMELKA, L., a kol. Správní řád. 7. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 354, VEDRAL, J. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012. s. 502) a ustálená judikatura (např. 22 Ca 58/2000- 31, 6 As 94/2020, II. ÚS 752/18) konzistentní v tom, že procesní rozhodnutí nezakládají překážku res administrata. Vydání usnesení o odložení věci zároveň otevírá navrhovateli z řad osob uvedených v § 8 odst. 2 možnost žádat o přezkum rozhodnutí příslušného orgánu podle obecné úpravy správního řízení, resp. správního soudnictví, a to v souladu s požadavky článku 13 směrnice.
Předložení důkazů/informací (byť i nepřímých) o příčinné souvislosti mezi činností konkrétního provozovatele (vykonávajících provozní činnosti podle přílohy č. 1 ZEÚ, je klíčové, neboť příslušný orgán musí pro účely stanovení domněnky příčinné souvislosti disponovat věrohodnými důkazy, které jeho domněnku mohou podložit. Takovou skutečností je například skutečnost, že se zjištěné znečištění vyskytuje v blízkosti zařízení provozovatele, nebo shoda mezi zjištěnými znečišťujícími látkami a složkami používanými provozovatelem v rámci jeho činnosti (viz rozsudek Soudního dvora EU C-378/08). Citovaný rozsudek dále uvádí, že pro účely uložení nápravných opatření musí příslušný orgán podle vnitrostátních pravidel o dokazování prokázat, který provozovatel způsobil škody na životním prostředí. Z toho plyne, že uvedený orgán musí za tímto účelem nejdříve zjistit zdroj/původ zjištěného znečištění a nemůže uložit nápravná opatření, aniž by předem prokázal příčinnou souvislost mezi zjištěnými škodami a činností provozovatele, kterému přičítá odpovědnost za tyto škody. I tato skutečnost klade zvýšené nároky na „hodnověrnost informací“ předložených v návrhu.
K aplikaci § 8 bude doplněna metodika, která upřesní požadavky a náležitosti návrhu tak, aby byl pro navrhovatele přehledný a snadno využitelný.
Návrh úpravy dále koresponduje s úpravami v bodech 1 a 2, kdy by podle tohoto zákona měla být řešena ekologická újma, která zahrnuje nejzávažnější případy ekologických škod způsobených provozní činností (významný dopad na evropsky významné druhy rostlin a živočichů, na chemický či ekologický stav vody atd.). Naopak ekologické újmy v širším slova smyslu (tedy spíše „škodlivé události“) nedosahující intenzity závažnosti ekologické újmy podle tohoto zákona by měly být řešeny podle složkových právních předpisů. Neobsahuje-li návrh takové informace, nebo informace v návrhu obsažené nejsou úplné a nelze z nich tedy plně posoudit, kdo je provozovatelem a současně zda existuje bezprostřední hrozba ekologické újmy nebo k této újmě došlo, orgán příslušný k vedení řízení navrhovatele vyzve k odstranění nedostatků. Vyzvání k doplnění návrhu je standardní postup v případě nekompletních podání, navržená úprava tak nevybočuje ze standardní správní praxe. Odlišně od převládající praxe přistupuje návrh pouze ke skutečnosti, že samotným podáním návrhu, který je nekompletní, není zahájeno správní řízení. To je zahájeno až dnem, kdy je návrh kompletní. O této skutečnosti příslušný orgán informuje společně s výzvou na odstranění nedostatků návrhu společně s informací o důsledcích neodstranění nedostatků. Taková úprava je úpravou, která se objevuje zřídka, není to však novum a obdobná úprava je již dnes obsažena v právních předpisech. Lze jmenovat např. zákon č. 424/1991 Sb., v platném znění, kde je obdobná úprava v § 7. Dříve byla úprava obsažena také v § 7 zákona č. 83/1990 Sb. Tento předpis byl zrušen s přijetím zákona č. 89/2012 Sb. V rámci zkoumání splnění podmínky se jedná pouze o formální zkoumání splnění podmínek pro zahájení řízení, příslušný orgán v této fázi nerozhoduje, zda došlo k ekologické újmě, příp. zda bezprostředně hrozí, nebo jaká opatření uložení, příslušný orgán pouze zkoumá, zda návrh obsahuje informace nutné k tomu, aby bylo možné návrh věcně posoudit. Je-li návrh kompletní, je zahájeno řízení, o čemž je navrhovatel informován. Účastníkem tohoto řízení je primárně navrhovatel, účastenství dalších subjektů není vyloučeno. V případě, že by nebyl návrh doplněn, resp. nebyly by odstraněny nedostatky, nelze podaný nekompletní návrh považovat za „žádost“ ve smyslu § 44 správního řádu. Řízení tak zahájeno není a příslušný orgán věc usnesením odloží. Dílčí úpravy spojené s označením „návrh“ se pak dotýkají též odstavců 2 a 4.
Pro kontext je třeba uvést, ze ustanovení § 8 odst. 4 návrhu, které odpovídá platnému znění ZEÚ, upravuje možnost osob podle § 8 odst. 2 předložit příslušnému orgánu vyjádření související s případy ekologické újmy nebo s bezprostřední hrozbou jejího vzniku, jichž jsou si vědomy, a to i tehdy, pokud nepodaly návrh podle § 8 odst. 1 písm. a) zákona. Ustanovení odst. 4 bylo do zákona vloženo novelou zákonem č. 98/2019 Sb. a reaguje na výtku Evropské komise vznesou v rámci výše zmíněného infringementového řízení č. 2016/2016. Výtka Evropské komise vycházela přímo ze znění Směrnice, nikoliv jen z jejího výkladu. Čl. 12 odst. 1 výslovně stanoví dva požadavky, a to 1) aby všechny osoby uvedené v čl. 12 odst. 1 byly oprávněny předkládat jakákoliv vyjádření, a dále 2) byly oprávněny požadovat po příslušném orgánu přijetí opatření podle Směrnice. Směrnice tedy výslovně požaduje, aby byla legislativně jednoznačně stanovena skutečnost, že osoby uvedené v čl. 12 mohly předkládat vyjádření (ve smyslu informace, postřehu, pozorování) a ke své žádosti byly informování o zahájených řízeních (viz následující rozpor k § 8 odst. 6 a 7), my tuto skutečnost musíme Komisi doložit, tj. transponovat ji. V praxi je s tímto ustanovením nakládáno takovým způsobem, že v případě, kdy se jedná o vyjádření došlé k věci, pro kterou řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření podle zákona o ekologické újmě není zahájeno, ČIŽP s vyjádřením nakládá jako s podnětem v souladu s § 42 správního řádu, který řádně posoudí a případně přistoupí ke kontrole a/nebo rovnou k zahájení řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření podle zákona o ekologické újmě z úřední povinnosti podle § 8 odst. 1 písm. b) ZEÚ. V případě, kdy by vyjádření došlo (bez ohledu na osobu odesílatele) k věci, pro kterou je již řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření podle zákona o ekologické újmě zahájeno, v souladu § 50 a násl. správního řádu s takovým vyjádřením ČIŽP nakládá jako s podkladem pro vydání rozhodnutí v intencích zásady volného hodnocení důkazů.
V případě řízení zahajovaného z moci úřední se doplňuje pro zahájení řízení důležitá podmínka, že musí být známa osoba provozovatele, resp. původce. V opačném případě by nebylo, s kým vést správní řízení. Současně se v odstavci 5 doplňuje pro řízení z moci úřední specialita, kdy vydání rozhodnutí může být prvním úkonem v řízení za situace, kdy by hrozilo nebezpeční z prodlení. Nejedná se tedy o situace nejvyšší urgence, kdy lze realizovat faktické úkony zejména podle § 6, současně je však hrozící nebezpečí ekologické újmy nebo předvídané negativní důsledky ekologické újmy takové intenzity, která nesnese odkladu až do provedení správního řízení v plném rozsahu. V případě osob, které uplatnily právo být informován o řízeních podle § 8 odstavce 6, budou tyto osoby o řízení informovány v souladu s tímto ustanovením. V případě ostatních osob, zejména těch podle § 8 odst. 2 písm. b), půjde o doručování veřejnou vyhláškou, tímto nedochází k porušení povinnosti ustanovení procesního opatrovníka podle § 32 odst. 3 správního řádu, neboť s ohledem na charakter řízení, a mj. též urgenci spojenou s nebezpečím z prodlení, těmto osobám není toto rozhodnutí způsobilé zasáhnout do práv a povinností tak, aby se jednalo i v tomto specifickém případě (vydávání rozhodnutí s ohledem na nebezpečí z prodlení jako prvního úkonu v řízení) o řízení, kdy by muselo být mimo osoby uvedené v odstavci 6 doručováno jednotlivě. Naopak ve vztahu k osobám podle odstavce 6 jsou všechna jejich práva tímto postupem zachována, neboť tyto osoby budou o řízení informovány v souladu s tímto ustanovením.
V odstavci 7 jsou pak definovány podmínky účastenství v řízení vedeného z moci úřední pro právnické osoby, jejichž hlavní činností je ochrana životního prostředí [tak, jak jsou vymezeny v § 8 odst. 2 písm. b)].
K bodu 14 a 15
Úprava zakotvuje oprávnění pověřených zaměstnanců provozovatele a příslušného orgánu provádějícího preventivní opatření po předchozím oznámení vlastníkovi nemovitosti a v nezbytném rozsahu vstupovat a vjíždět na cizí nemovitosti v případech, kdy ekologická újma
hrozí (nikoliv v pouze v případech, kdy již vznikla jako dosud). Společně s nimi mohou na cizí
nemovitosti vstupovat nebo vjíždět i jejich pomocní pracovníci nebo jiné osoby zajišťující z jejich rozhodnutí nebo podle jejich pokynů provádění preventivních opatření nebo nápravných opatření.
K bodu 16
Jednotným příslušným orgánem podle ZEÚ má být podle návrhu ČIŽP (vyjma území vojenských újezdů). Navrženo je tak zrušení příslušnosti AOPK ČR a správ národních parků (viz § 16 odst. 4) a bude zakotveno jejich postavení dotčeného orgánu při posuzování ekologické újmy na biodiverzitě (viz § 17 odst. 6). Změny v § 10 po procesní stránce reagují na uvedené kompetenční změny.
K bodu 17
Návrh zákona konkretizuje a doplňuje zdroj financování uložených opatření. Tento zdroj financování má být primárně využíván v případech, kdy nelze provozovatele zjistit, pokud zanikl, zemřel bez právního nástupce nebo jde-li o nedobytnou pohledávku nebo prokáže-li provozovatel, že nenese náklady podle tohoto zákona. Základním zdrojem financování opatření má být finanční zajištění původce.
K bodu 18
Zakotvení ohlašovací povinnosti při zpracování a aktualizaci hodnocení rizik. Jedná se o preventivní opatření a přehled nezbytný pro aplikační praxi a výkon kontroly. Ohlašovací povinnost má být plněna skrze systém ministerstva. Navázán je také odpovídající přestupek a přechodné ustanovení.
Za vhodné se jeví využití zavedeného systému ISPOP, ve kterém je řada provozoven již evidována a doplněno by tak z hlediska hodnocení rizik bylo pouze další jednoduché zaškrtávací pole. V případě využití jiného vhodného systému se však vždy bude jednat o jednoduchou formulářovou formu, aby podnikatelské prostředí nebylo zatíženo dalšími administrativními povinnostmi.
Údaje, které by měly být ve formuláři uvedeny:
1. název obchodní firmy nebo jméno provozovatele podle OR/ŽR,
2. IČO,
3. jméno a telefonické spojení na statutární zástupce provozovatele VOLITELNĚ,
4. číslo pořadí provozní činnosti z jejich seznamu v příloze č. 1 zákona, pro kterou zpracovává základní hodnocení rizika,
5. GPS poloha místa provozní činnosti, pro kterou je hodnocení rizik prováděno,
6. číselné vyjádření výsledku hodnocení rizik,
7. způsob a rozsah finančního zajištění.
Přístup do systému bude umožněn povinností dotčeným subjektům a kontrolním orgánům.
K bodu 19
Podle ZEÚ, vyjde-li z hodnocení rizik, že provozovatel může způsobit ekologickou újmu, jejíž náprava si vyžádá náklad vyšší než 20 000 000 Kč, vyváže se z povinnosti finančního zajištění pouhým odkazem na uvedenou certifikaci. Ze strany odborné veřejnosti však byly vzneseny pochybnosti, zda skutečnost, že má provozovatel zaveden systém EMAS či certifikaci ISO dává záruku, že provozovatel zpracoval hodnocení vlivů odpovídající požadavkům zákona o ekologické újmě (a nařízení vlády č. 295/2011 Sb.) a disponuje finančním zajištěním (např. pojištěním), na základě kterého pokryje i náklady na nápravu ekologické újmy podle zákona o ekologické újmě. V případě, že by tito provozovatelé nezpracovávali hodnocení rizik, nevztahovala by se na ně ani povinnost zasílat toto hodnocení do databáze, viz bod 16, a ČIŽP by tak ztratila nad jejich činností do jisté míry kontrolu. Uvedené pochybnosti vedly jednání k závěru o vhodnosti vypuštění zákonné výjimky spojené se systémem EMAS a certifikací ISO.
K bodu 20 až 26 a 29
Jednotným příslušným orgánem podle ZEÚ má být podle návrhu ČIŽP (vyjma území vojenských újezdů). Příslušnost AOPK ČR a správ národních parků je proto rušena a je zakotveno jejich postavení dotčeného orgánu při posuzování ekologické újmy na biodiverzitě. AOPK ČR má být dotčeným orgánem vydávajícím závazné stanovisko na celém území ČR (vyjma územní působnosti správ národních parků) a správy národních parků ve své územní působnosti. AOPK ČR a správy národních parků jsou orgány ochrany přírody, nedisponují věcnou odborností k posuzování ekologické újmy na vodě a půdě dle zákona o předcházení ekologické újmě, přičemž havárií provozů může vzniknout ekologické újma zpravidla na více složkách životního prostředí. ČIŽP je již za stávajícího znění příslušným orgánem podle zákona na většině území ČR. Jednotná příslušnost ČIŽP má zajistit jednotnou aplikaci zákona, nadto ČIŽP má zkušenosti a znalosti související s právní regulací provozů z přílohy č. 1 zákona.
K bodu 27 a 28
Zakotvení chybějícího přestupku [§ 19 odst. 1 písm. e)] a nového přestupku souvisejícího se zakotvením ohlašovací povinnosti podle § 14 odst. 2 zákona [§ 19 odst. 1 písm. f)]. Výše sazby byla upravena tak, aby odpovídala sazbám v jiných složkových předpisech na ochranu životního prostředí.
K bodu 30
Formální úprava reagující na zavedení zkratky.
K bodu 31
Jedná se o zpřesnění vztahu mezi působností zákona o ekologické újmě a působností jiných právních předpisů regulujících ukládání opatření k předcházení či nápravě škod na životním prostředí.
K bodu 32
Návrh reaguje na znalosti z aplikační praxe a zdůrazňuje odbornou spolupráci příslušeného orgánu s Ministerstvem zemědělství a s dalšími odbornými subjekty, pokud vzniknou pochybnosti o významnosti úhynu ryb při nastalé ekologické újmě či její hrozně. Specifikace významnosti úhynu ryb nebo dalších vodních organismů je v aplikační praxi zásadní. Toto určení by měl provést odborný subjekt, který má znalosti místních poměrů a příslušnou odbornost – správce povodí, správce vodního toku nebo Český/Moravský rybářský svaz. Tyto subjekty spadají pod MZe, které je metodicky řídí.
K bodu 33
Změny v příloze č. 3 věcně reagují na úpravu definice ekologické újmy na chráněných druzích volně žijících živočichů či planě rostoucích rostlin nebo přírodních stanovištích [§ 2 písm. a) bod 1].
K čl. II
Přechodná ustanovení vztahující se k nově zaváděné ohlašovací povinnosti podle § 14 odst. 2 a úpravu výjimky ze zpracování podrobného hodnocení rizik podle § 14 odst. 3.
ČÁST DRUHÁ: K čl. III
Návrh směřuje k zakotvení kompetence ČIŽP zajistit provedení tzv. nápravných opatření uložených podle demonstrativně uvedených složkových zákonů upravujících proces ukládání nápravných opatření namísto původce, v případě, kdy hrozí nebezpečí z prodlení. Jako zdroj financování realizace těchto nápravných opatření se navrhuje dotace ze Státního fondu životního prostředí určená k tomuto účelu. Vyňata je působnost zákona o předcházení ekologické újmě, neboť ta již v současnosti zakotvuje samostatnou transpoziční a komplexní úpravu i pro uvedené případy.
V § 4 a § 5 se upravuje maximální výše pokuty, kterou může ČIŽP uložit v případě přestupků, které projednává ČIŽP podle zákona č. 282/1991 Sb. Důvodem je sjednocení s recentním navýšením horní hranice sazby pokut podle ostatních zákonů v oblasti ochrany přírody.
ČÁST TŘETÍ: K čl. IV
Návrh formálně reaguje na změny v zákoně o ČIŽP, konkrétně v § 1a.
ČÁST ČTVRTÁ K čl. V
Návrh reaguje na praxi, podle které lze v současné době podle zákona o odpadech postihovat zákaz předávání nepůvodcovských odpadů stanovený v § 32 odst. 4 zákona o odpadech pouze na základě sankčního ustanovení v § 121 odst. 1 písm. i) zákona o odpadech (tj. jako porušení § 13 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech). Vzhledem k tomu, že není zcela jasné, zda lze § 13 odst. 1 písm. e) na tyto situace aplikovat, je vhodné doplnit úpravu, která jasně stanoví zákaz předávání nepůvodcovských odpadů do mobilního zařízení ke sběru odpadu, a také odpovídající sankční ustanovení.
Návrh dále reaguje na změny v zákoně o ČIŽP.
ČÁST PÁTÁ: K čl. VI
Účinnost je navrhována s ohledem k předpokládanému harmonogramu legislativního procesu na 1. červenec 2025.
V Praze dne 27. listopadu 2024
Předseda vlády: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M. podepsáno elektronicky
Ministr životního prostředí: Mgr. Petr Hladík podepsáno elektronicky
Tento web používá cookies pro zajištění správné funkčnosti, analýzu návštěvnosti a personalizaci obsahu. Více informací
Novela z. o předcházení ekologické újmě a o její nápravě - EU | Paragrafiq