Novela z. o Nejvyšším kontrolním úřadu - RJ

I. Obecná část

A. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Rozšíření kontrolní pravomoci NKÚ schválila vláda ve svém programovém prohlášení, kapitole Kultura, kde se vláda zavázala:

„Hospodaření veřejnoprávních médií podrobíme kontrole Nejvyšším kontrolním úřadem, což posílí jejich transparentnost.“

Současnou legislativu a dopad navrhované novely zákona o NKÚ lze schematicky shrnout následovně:

Předložený návrh zákona obsahuje tedy v prvé řadě novelu zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Návrh zákona navazuje na souběžně předložený návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, a fakticky jej provádí. Smyslem navrhovaného zákona je rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu o kontrolu hospodaření České televize a Českého rozhlasu.

Navržená ústavní úprava rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu vyžaduje současnou změnu zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu, který blíže vymezuje zákonné podmínky pro řádnou aplikaci navrhovaných ústavních změn.

Dosavadní působnost Nejvyššího kontrolního úřadu je v čl. 97 odst. 1 Ústavy České republiky omezena na kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Tato rámcově vymezená působnost je na základě čl. 97 odst. 3 Ústavy České republiky rozpracována v zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, a to především v jeho ustanovení § 3.

Na základě stávající právní úpravy může tedy Nejvyšší kontrolní úřad provádět kontrolu hospodaření jiných subjektů než státu, tzn. jiných osob (právnických i fyzických) jen v případě, kdy hospodaří se státním majetkem nebo se jedná o plnění státního rozpočtu.

Výše uvedené omezení se dlouhodobě ukazuje jako nedostatečné. Nezřídka bývá překážkou v provedení kontrolních akcí Nejvyššího kontrolního úřadu v potřebném rozsahu. V důsledku tohoto omezení nemůže Nejvyšší kontrolní úřad beze zbytku naplňovat svou kontrolní roli a přinášet zprostředkovaně občanům informace o způsobu nakládání s veřejnými prostředky. Kvůli současnému omezení rozsahu kontrol ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu přitom Česká republika zaostává za většinou zemí Evropské unie, které již rozšířily působnost jejich nejvyšších kontrolních institucí.

Možnost Nejvyššího kontrolního úřadu prověřovat nakládání s veřejnými prostředky v co nejširším rozsahu koresponduje zároveň s celoevropskou snahou na udržení zdravých veřejných financí, a to zejména v důsledku negativních zkušeností z poslední celosvětové ekonomické a finanční krize, k jejichž maximální eliminaci v budoucnu byla Evropskou unií přijata řada zásadních opatření. Do našeho právního řádu byla tato opatření implementována zejména zákonem č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti.

Činnost Nejvyššího kontrolního úřadu přitom nespočívá v přímém zjednávání nápravy zjištěných nedostatků, protože tento úřad nemá exekutivní pravomoci. Je to vyhledávací orgán, jehož hlavním úkolem je upozorňovat na existující problémy. Jeho činnost poskytuje cennou zpětnou vazbu, která slouží Parlamentu České republiky, vládě, případně dalším orgánům veřejné moci, včetně orgánů územní samosprávy, a občanům jako zdroj informací o tom, zda jsou při hospodaření s veřejnými financemi dodržovány zákony. Vyhodnocení jeho zjištění je klíčovým podkladem pro přijetí případných opatření, ať už ze strany zákonodárného sboru nebo výkonných orgánů, s cílem zlepšit situaci v dané oblasti. Signály Nejvyššího kontrolního úřadu o negativních zjištěních v oblasti hospodaření s veřejnými prostředky jsou v současnosti pro ozdravení této oblasti nezbytné.

Současná právní úprava nemá vztah k principům zákazu diskriminace a rovnosti mužů a žen.

B. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Podle čl. 18 odst. 3 Limské deklarace o základních směrech finanční kontroly, která je významným a v prostředí Evropské unie všeobecně uznávaným dokumentem Mezinárodní organizace kontrolních úřadů (INTOSAI), má celá správa veřejných prostředků bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se to odráží ve státním rozpočtu, podléhat kontrole příslušného nejvyššího kontrolního úřadu. Podobnou úpravu, kterou se navrhuje zavést v právním řádu České republiky, má i většina členských států Evropské unie.

Navrhované rozšíření kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu reaguje na celoevropský trend směřující k širšímu rozsahu kontrolní působnosti nejvyšších kontrolních institucí a je vyjádřen v nově koncipovaném znění čl. 97 odst. 2 a 3 Ústavy České republiky. Navržená dikce Ústavy České republiky předpokládá, že Nejvyšší kontrolní úřad jako nezávislý orgán vykonává kontrolu hospodaření s majetkem státu a s dalšími veřejnými prostředky a s prostředky poskytnutými z veřejných rozpočtů a rovněž kontrolu hospodaření právnických osob většinově vlastněných nebo ovládaných státem.

Nově navržená úprava rozsahu působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu tedy umožní výkon jeho kontrolní činnosti nejen ve vztahu k majetku státu a státnímu rozpočtu, resp. prostředkům poskytovaným ze státního rozpočtu, jak je tomu doposud, ale i ve vztahu k majetku dalších právnických osob veřejnoprávní povahy, a to zejména k jejich hospodaření především s veřejnými prostředky, kde by kontrola měla být spíše flexibilnější.

Činnost Nejvyššího kontrolního úřadu nevyúsťuje ve autoritativní uložení povinnosti zjednat nápravu zjištěných nedostatků, neboť se jedná o orgán bez exekutivní pravomoci. Nejvyšší kontrolní úřad je orgánem vyhledávacím, jehož úkolem je upozorňovat na existující problémy. Jeho činnost tak představuje významnou zpětnou vazbu, která slouží Parlamentu České republiky, vládě, popřípadě dalším orgánům veřejné moci a všem občanům jako informační zdroj, zda jsou při hospodaření s veřejnými financemi dodržovány zákony. Vyhodnocení jeho zjištění je tak významným podkladem pro případné přijetí opatření, ať už ze strany zákonodárného sboru nebo exekutivních orgánů, směřujících ke zlepšení situace v dané oblasti a signály Nejvyššího kontrolního úřadu o negativních zjištěních na úseku hospodaření s veřejnými financemi jsou v současné době pro jejich další ozdravení a stabilitu nanejvýš žádoucí.

Navrhovaná právní úprava nemá bezprostřední, ani sekundární dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci jednoho z pohlaví, neboť nijak nerozlišuje, ani nezvýhodňuje, jedno z pohlaví, a nestanoví pro něj odlišné podmínky.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

S ohledem na dlouhodobou veřejnou diskusi o rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu a požadavků vyplývajících z Limské deklarace o základních směrech finanční kontroly je nezbytné rozšířit působnost Nejvyššího kontrolního úřadu o kontrolu nakládání s veřejnými prostředky České televize a Českého rozhlasu.

Konečně rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu o tyto subjekty umožní prostřednictvím jeho kontrol a vyhodnocení kontrolních zjištění lépe poskytnout nezávislé ujištění veřejnosti, jakož i poslancům, senátorům a vládě, že s veřejnými prostředky výše uvedených právnických osob je nakládáno řádně, a v případě, že tomu tak není, být významným zdrojem podkladů pro moc zákonodárnou nebo vedení výše uvedených právnických osob o tom, kde je třeba nastavené mechanismy, které by měly řádné nakládání s veřejnými prostředky zajistit, změnit nebo upravit.

D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh novely zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu a její rozsah je v souladu s limity navrhované změny čl. 97 Ústavy České republiky, který upravuje působnost Nejvyššího kontrolního úřadu.

Navrhovaná právní úprava rozšíření kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se může z ústavněprávního hlediska dotýkat ústavně zaručeného práva na stejnou ochranu vlastnického práva pro všechny vlastníky podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Podle čl. 11 odst. 1 Listiny musí mít vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a stejnou ochranu. Ustanovení rovněž znamená, že ať je vlastníkem veřejnoprávní subjekt popřípadě stát, musí být jeho právní poměry upraveny tak, aby byla pozice těchto zvláštních vlastníků shodná, nikoliv výhodnější, než je pozice ostatních právnických osob nebo osob fyzických.

V daném případě je třeba se ptát, zda subjekty, jejichž hospodaření má být podle návrhu nově Nejvyšším kontrolním úřadem prověřováno, nebudou znevýhodněny popřípadě zvýhodněny například v tom smyslu, že kontrola hospodaření s jejich majetkem bude vyšší; vyšší však v tomto případě bude také zasahování do výkonu jejich vlastnického práva oproti subjektům, na které se kontrola Nejvyššího kontrolního úřadu vztahovat nemá.

Při řešení je třeba si klást otázku, zda kontrola ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu může být takového charakteru, že zasáhne do výkonu práv, která jsou obsažena ve vlastnickém právu kontrolovaného subjektu. Zde je třeba zdůraznit, že Nejvyšší kontrolní úřad nemá žádnou pravomoc k ovlivnění nebo omezení výkonu vlastnického práva vlastníka. Jeho pravomoci jsou v tomto směru pouze deklaratorního charakteru. Nemůže žádným způsobem omezit dispozice ani jiná práva k majetku, a to ani tehdy, pokud by měl mít pravomoc posuzovat i účelnost, hospodárnost a efektivitu nakládání s majetkem. Omezující vůči dispozicím s majetkem je pouze nepřímá hrozba spojená s kontrolními závěry a výroční zprávou Nejvyššího kontrolního úřadu. Naproti tomu z hlediska ochrany veřejných prostředků je pravomoc Nejvyššího kontrolního úřadu sice nezávazná, ale významným způsobem přispívající k transparentnosti hospodaření. Účelem rozšíření kategorie kontrolovaných subjektů je ochrana prostředků, které mají kvalifikovaný vztah k veřejným prostředkům, svěřeným zprostředkovaně občany. Tento účel je cílem, který je všeobecně uznáván jako nutný, o čemž svědčí nejen existence podobných institucí s rozšiřujícími se pravomocemi v západoevropských státech, ale i stále se zvyšující podíl veřejných rozpočtů ve vztahu k hrubému domácímu produktu.

Koncepce postavení nejvyšších kontrolních úřadů či kontrolních komor je v České republice i v jiných státech zpracována tak, aby sama nezasahovala do vlastnické autonomie veřejnoprávního subjektu, ale aby přispívala k právu občanů na informace o veřejné správě a zajišťovala dodržování zákonnosti při hospodaření s prostředky. Ústavní soud v nálezu sp. zn. II. ÚS 451/2000 toto pojetí potvrzuje: Nejvyšší kontrolní úřad „nedisponuje exekutivními, příp. soudními pravomocemi; plní pouze funkci kontrolní s tím, že je oprávněn a povinen výsledky provedených kontrol zveřejnit, a tak upozornit příslušné orgány státní moci na nedostatky zjištěné při kontrole. Nemá však oprávnění ukládat sankce (odhlédnuto od sankcí za porušení procesních předpisů) nebo opatření k odstranění nedostatků. Závěry Nejvyššího kontrolního úřadu se stávají toliko podnětem, případně podkladem pro další postup orgánů státní moci. Kontrolní protokol, obsahující popis zjištěných skutečností s uvedením nedostatků a označení ustanovení právních předpisů, které byly porušeny, není vykonatelným titulem, nejsou jím ani rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu či o odvolání proti rozhodnutí o námitkách. Z výše uvedeného vyplývá, že rozhodnutí Nejvyššího kontrolního úřadu sama o sobě nemůže představovat zásah do základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ve smyslu § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ledaže by Nejvyšší kontrolní úřad překročil své kompetence.“

Osoby veřejného práva (§ 3a odst. 1 písm. a) a b) návrhu zákona

Pokud se týká prostředků osob veřejného práva, není zde žádné pochybnosti o tom, že rozdílné zacházení s majetkem v oblasti veřejného práva není žádným způsobem čl. 11 odst. 1 Listiny zakázáno. Pro tento majetek a tyto osoby platí celá řada jiných předpisů, které tyto osoby omezují (zákon o státním rozpočtu, zákony o rozpočtových pravidlech, zákon o hospodaření s majetkem státu, zákony upravující státní a veřejnou službu, zákony zakládající tyto právnické osoby atd.). Jen a pouze zvláštní úprava, rozdílná od soukromoprávní regulace hospodaření a jiného disponování s majetkem, může zajistit, aby osoby veřejného práva, přesněji řečeno jejich orgány a zaměstnanci, hospodařili s majetkem ve veřejném zájmu. K tomu je majetek veřejnoprávních osob výhradně svou podstatou určen. Z tohoto hlediska je rozšíření kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu na hospodaření těchto subjektů jen dalším zvláštním veřejnoprávním předpisem, který veřejný zájem zajišťuje. Nemůže tedy být porušením rovnosti v institutu vlastnického práva.

Osoby soukromého práva

Pro osoby soukromého práva návrh zákona nenavrhuje rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu.

Ze všech výše uvedených důvodů je proto navrhovaná právní úprava v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

E. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předložený návrh zákona se netýká práva Evropské unie. Předmět úpravy spadá do výlučné působnosti každého členského státu. Návrh tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie, ani s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

F. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Co se týče souladu navrhovaného zákona s mezinárodními smlouvami, navrhovaná právní úprava není v rozporu s žádnou mezinárodní smlouvou, kterou je Česká republika vázána, jakož i s obecně uznávanými a dodržovanými zásadami mezinárodního práva a s akty práva Evropské unie.

Pro úplnost je třeba pouze připomenout již zmíněnou tzv. Limskou deklaraci z r. 1977 přijatou na půdě Mezinárodní organizace kontrolních úřadů (International Organization of Supreme Audit Institutions – INTOSAI). V této organizaci se sdružují od r. 1953 nejvyšší kontrolní instituce téměř všech členských zemí OSN (v současné době tato organizace sdružuje na 200 nejvyšších kontrolních institucí, z toho zhruba padesát z Evropy). Na IX. kongresu této organizace, konaném v Limě v roce 1977, byl přijat dokument nazvaný Limská deklarace o základních směrech finanční kontroly. Byly v něm doporučeny zásady pro formování nejvyšších kontrolních institucí, které platí dodnes (v r. 2007 byly doplněny tzv. mexickou deklarací). Podle čl. 18 odst. 3 Limské deklarace mají všechny finanční operace s veřejnými prostředky bez ohledu na to, zda a jakým způsobem se to odráží ve státním rozpočtu, podléhat kontrole příslušného nejvyššího kontrolního úřadu. Podle čl. 21 Limské deklarace mají mít nejvyšší kontrolní úřady pravomoc uskutečňovat důkladnou kontrolu veřejných zakázek, a to nejen regulérnosti vynaložených plateb, ale i hospodárnosti jejich provádění a prověření jejich jakosti. Podle čl. 23 a 24 Limské deklarace mají kontrole nejvyššího kontrolního úřadu podléhat soukromoprávní subjekty, pokud se na nich podstatně podílí stát, a dále používání subvencí poskytovaných z veřejných prostředků a v případě vysokého podílu subvencí hospodaření též celé subvencované instituce, přičemž zneužití subvencí má mít za následek jejich vrácení.

Limská deklarace sice nemá povahu mezinárodní smlouvy ani jiného pramene mezinárodního práva, je nicméně asi nejdůležitějším mezinárodně uznávaným dokumentem v dané oblasti, obsahujícím obecný standard postavení a působnosti nejvyšších kontrolních institucí. Rozšířením působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se naše právní úprava tomuto standardu dále přibližuje.

Dne 22. prosince 2011 přijalo 66. Valné shromáždění Spojených národů rezoluci A/66/209 „podpora efektivity, zodpovědnosti, účelnosti a transparentnosti veřejné správy posílením nejvyšších kontrolních institucí“, jíž mj. „bere také na vědomí Limskou deklaraci směrnic o principech auditu z roku 1977 a Mexickou deklaraci o nezávislosti nejvyšších kontrolních institucí z roku 2007, a vyzývá členské státy, aby v souladu se svým národním mandátem zavedly principy stanovené v těchto deklaracích.

Předložený návrh zákona je vzhledem k výše uvedenému v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

G. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky

Navržená právní úprava nebude mít dopad na státní rozpočet, neboť v této fázi změny kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu, spočívající v jejím rozšíření, není navrhováno zvýšení objemu prostředků na činnost Nejvyššího kontrolního úřadu ve státním rozpočtu.

Případné nároky vzniklé v souvislosti s rozšířením kontrolní působnosti budou řešeny formou změn realizovaných v rámci kapitoly státního rozpočtu 381 – NKÚ.

Návrh nemá vliv na podnikatelské prostředí České republiky. Na rozpočty obcí a krajů (ostatní veřejné rozpočty) nebude mít navrhovaná právní úprava žádný dopad.

H. Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopadů na ochranu práv dětí a dopadů na životní prostředí,

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné sociální dopady, nemá dopady ani na specifické skupiny obyvatel a nemá ani dopady na životní prostředí.

I. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava žádným způsobem nerozšiřuje dosavadní úpravu týkající se ochrany soukromí a osobních údajů ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu. V tomto směru je navrhovaná úprava neutrální.

J. Zhodnocení korupčních rizik

Pokud jde o zhodnocení korupčních rizik, lze konstatovat, že rozšíření kontrolní působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu se pozitivně projeví v tom, že se přirozeně sníží potenciál osob jednat korupčně, neboť „riziko“ odhalení korupčního jednání při výkonu kontrolní činnosti ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu se zvýší.

K. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná úprava se nedotýká bezpečnosti nebo obrany státu, nemá tak na ně dopad.

I. Zhodnocení dopadů na rodiny

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné dopady na rodiny, na plnění jejich funkcí s ohledem na počet vyživovaných členů, na případnou přítomnost hendikepovaných členů a rodiny samoživitelů, rodiny se třemi a více dětmi a další specifické životní situace.

M. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky

Návrh zákona nerozšiřuje působnost Nejvyššího kontrolního úřadu na územní samosprávné celky, ani na jejich příspěvkové organizace, či právnické osoby. Z těchto důvodů proto nemá dopady na územní samosprávné celky.

N. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy, včetně zhodnocení rizika vyloučení nebo omezení možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování (digitální vyloučení)

Návrh zákona se netýká digitalizace. Nevylučuje ani neomezuje proto možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování.

O. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem právního předpisu souhlas již v prvém čtení

Hlavním cílem návrhu zákona je rozšíření působnosti NKÚ, na kterém je politická shoda mezi poslaneckými kluby v Poslanecké sněmovně a Senátem. Vzhledem ke krátícímu se času v rámci volebního období Poslanecké sněmovny a efektivnosti jednání se navrhuje, aby Poslanecká sněmovna podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, vyslovila s předloženým návrhem souhlas již v prvém čtení.