zákon č. 1/2023 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Předmět navrhované zákonné úpravy v podobě navrhovaného zákona o omezujících opatřeních proti některým závažným jednáním uplatňovaných v mezinárodních vztazích (sankční zákon) není dosud v České republice právně regulován. V současné době totiž v České republice chybí právní úprava postupu při zařazování subjektů, které se dopustily nebo dopouštějí jednání postihovaného (resp. se nacházejí v situaci postihované) podle příslušného předpisu Evropské unie na sankční seznam Evropské unie z podnětu České republiky. Chybějí rovněž právní pravidla pro přijímání vnitrostátních omezujících opatření proti dotčeným subjektům, tj. ještě před jejich zařazením na sankční seznam Evropské unie, resp. před předložením návrhu České republiky Evropské unii, nebo pro přijetí těchto opatření v jiném rozsahu, a s tím související úprava vlastního vnitrostátního sankčního seznamu.

Používání omezujících opatření vzrostlo na významu v zahraniční politice demokratických zemí vzhledem k aktuálně nepříznivému vývoji mezinárodního prostředí. Mezinárodní omezující opatření jsou významným nástrojem k udržení nebo obnově mezinárodního míru a bezpečnosti, k ochraně základních lidských práv a svobod a v boji proti terorismu. Zpravidla nabývají formy omezujících opatření v oblasti obchodu, služeb, finančních trhů, dopravy či mezinárodního pohybu fyzických osob, ale též například i kulturních a sportovních styků. Omezující opatření přijímaná ze strany Organizace spojených národů a Evropské unie jsou pro ČR právně závazná a vynutitelná.

V rámci OSN jsou omezující opatření přijímána skrze rezoluce Rady bezpečnosti OSN (RB

OSN) a následně přejímána („transponována“) do právního řádu Evropské unie příslušnými unijními předpisy, zpravidla prostřednictvím rozhodnutí a nařízení Rady EU. Ty mají přímou použitelnost, a tedy již nevyžadují přijímání dalších předpisů na vnitrostátní úrovni. V případě, že Evropská unie netransponuje rezoluci RB OSN, je vláda zmocněna zákonem č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů, implementovat omezující opatření skrze své nařízení.

Nad rámec povinnosti přejímat omezující opatření OSN má Evropská unie rovněž možnost uvalovat v rámci společné zahraniční a bezpečností politiky (dále také „SZBP“) autonomní omezující opatření formou rozhodnutí a nařízení Rady EU. Jakkoliv omezující opatření cílí na změnu chování třetích zemí a tamních osob, resp. subjektů, právně vynutitelné jsou pouze v rámci unijní jurisdikce.

V současnosti EU uplatňuje přes 40 režimů omezujících opatření, z větší části autonomních a primárně koncipovaných geograficky, reagujících na dění v konkrétních třetích zemích. Zároveň EU v současnosti disponuje čtveřicí „horizontálních“ režimů umožňujících sankcionovat kybernetické útoky, použití a proliferaci chemických zbraní, terorismus a porušování lidských práv, bez ohledu na jejich zeměpisný původ. Diskutováno je zavedení dalších režimů, např. v oblasti korupce. Režimy omezujících opatření a seznamy osob/subjektů, vůči nimž jsou uplatňována omezující opatření, podléhají pravidelným přezkumům.

Rozhodnutí v sankční politice přijímá Rada EU v zásadě jednomyslně, hledání shody je však často velmi zdlouhavé a v některých případech se jednomyslnosti dokonce nepodaří dosáhnout vůbec, a to i přesto, že došlo k jednoznačnému porušení chráněných hodnot. Je proto třeba přijmout na vnitrostátní úrovni právní nástroj, jehož prostřednictvím bude Česká republika v rámci své zahraniční politiky moci i bez rozhodnutí Rady EU sankcionovat ta nejzávažnější porušení.

Předkládaný návrh sankčního zákona je právě tímto nástrojem, jenž je k unijním nástrojům komplementární s tím, že k jeho využití bude docházet pouze v souvislosti s předkládáním návrhů České republiky, případně i jiných členských států Evropské unie, na zařazení dotčených subjektů na jeden z unijních seznamů.

Návrh sankčního zákona současně stanoví postup pro podávání návrhů České republiky na zařazení dotčených subjektů na příslušný unijní seznam, který, jak výše uvedeno, doposud v českém právním řádu na zákonné úrovni chybí.

Z hlediska komplementarity je pro realizaci navrhovaného zákona zásadní již citovaný zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů a ve znění budoucí novely, jejíž návrh je nyní zpracován Ministerstvem financí a souběžně s návrhem sankčního zákona předkládán do legislativního procesu. Tento zákon upravuje povinnosti při uskutečňování mezinárodních sankcí za účelem dodržení nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany základních lidských práv a svobod a boje proti terorismu, k nimž budou patřit v případě přijetí zmíněné novely rovněž omezení, zákazy a příkazy vůči subjektům zapsaným na vnitrostátním sankčním seznamu. Připravovaná novela zákona o provádění mezinárodních sankcí současně přinese úpravu stávajícího katalogu sankcí, mj. rozšiřující jej o sankce v oblasti veřejných zakázek nebo vstupu a pobytu na území České republiky.

Předložení návrhu sankčního zákona souvisí rovněž s Programovým prohlášením vlády, v němž se v části Zahraniční politika/Zahraniční věci hovoří o předložení návrhu zákona sankcionujícího hrubá porušení lidských práv, a usnesením vlády ze dne 30. března 2022 č. 260.

Současný právní stav se nijak nedotýká problematiky zákazu diskriminace ani problematiky rovnosti mužů a žen.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Ministerstvo zahraničních věcí navrhuje posílit schopnost prosazovat zahraniční a bezpečnostní politiku České republiky vytvořením právního základu pro cílená vnitrostátní restriktivní opatření přijímaná na základě rozhodnutí České republiky vycházejícího z bezpečnostních zájmů České republiky a dále za účelem zachování nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany základních lidských práv a svobod a boje proti terorismu. Tedy i v případech, kdy se restriktivního opatření na úrovni EU nepodaří dosáhnout či je jeho schvalování zdlouhavé.

Přijetím navrhované právní úpravy by dále došlo k ukotvení efektivního mechanismu přípravy návrhů České republiky na zařazení dotčených subjektů na sankční seznam Evropské unie.

Sankcemi uplatnitelnými podle navrhovaného zákona mohou být sankce podle příslušného předpisu Evropské unie nebo sankce upravené zákonem o provádění mezinárodních sankcí. Navrhovaná úprava v obecné rovině sleduje ochranu základních hodnot a bezpečnosti Evropské unie i mezinárodního společenství.

Navrhovaná právní úprava reflektuje zájem České republiky na zachování a obnově mezinárodního míru a bezpečnosti, boji proti terorismu, dodržování mezinárodního práva, ochraně lidských práv a svobod a podpoře demokracie a právního státu.

Navrhovaný sankční zákon reflektuje rovněž zahraničněpolitický zájem České republiky a zohledňuje bezpečnost České republiky stanovením podmínek, za kterých může být zápis dotčených subjektů na vnitrostátní sankční seznam proveden ještě před podáním návrhu na jejich zařazení na sankční seznam Evropské unie nebo v případě určitého prodlení při jejich zařazování na tento seznam (již po podání návrhu ze strany České republiky). Navrhovaný sankční zákon umožní také uplatnit vůči dotčeným subjektům i jiné sankce, než které jsou uvedeny na sankčním seznamu Evropské unie.

Pro navrhovaný sankční zákon je charakteristická komplementarita se sankčními řežimy Evropské unie. Tato úzká a zásadní spjatost a provázání jsou vyjádřeny vazbou na příslušné předpisy Evropské unie. Tyto předpisy jednak vymezují sankcemi postižitelné jednání, jednak stanoví uplatnitelná omezující opatření. Při realizaci navrhovaného sankčního zákona je tak Česká republika, resp. její příslušné orgány, vázana vymezením postižitelného jednání právě těmito předpisy Evropské unie, tzn. že nemůže postihovat jednání jiné. Co se týče sankcí, Česká republika podle navrhovaného sankčního zákona pro účely návrhu na zařazení dotčených subjektů na sankční seznam Evropské unie vychází z omezujících opatření stanovených příslušnými předpisy Evropské unie, pro účely zařazení na vnitrostátní sankční seznam může uplatnit rovněž katalog sankcí upravený výše zmíněným zákonem o provádění mezinárodních sankcí.

Komplementarita s příslušnými předpisy Evropské unie se projevuje také v tom, že pokud dojde k zařazení dotčeného subjektu na vnitrostátní sankční seznam před podáním návrhu na jeho zařazení na seznam unijní, bude takový krok bezodkladně následován podáním návrhu na zařazení dotčeného subjektu na sankční seznam Evropské unie. Bude-li dotčený subjekt zařazen na sankční seznam Evropské unie, bude příslušný zápis na vnitrostátní sankční seznam zrušen (v případě stejného rozsahu omezujících opatření).

Příkladem příslušných předpisů Evropské unie, tj. společných postojů, společných akcí nebo jiných opatření přijatých na základě ustanovení Smlouvy o Evropské unii o společné zahraniční a bezpečnostní politice nebo přímo použitelných předpisů Evropských společenství, kterými se provádí společný postoj nebo společná akce přijatá podle ustanovení Smlouvy o Evropské unii o společné zahraniční a bezpečnostní politice, nezbytných pro realizaci navrhovaného sankčního zákona, je např. rozhodnutí Rady 2014/512/SZBP ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině a nařízení Rady (EU) č. 833/2014 ze dne 31. července 2014 o omezujících opatřeních vzhledem k činnostem Ruska destabilizujícím situaci na Ukrajině nebo nařízení Rady (ES) č. 2580/2001 ze dne 25. prosince 2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu.

Proces zápisu dotčených subjektů na příslušný sankční seznam lze popsat následovně:

- návrh na zařazení/zápis na sankční seznam Evropské unie předkládá Ministerstvo zahraničních věcí po konzultaci s vybranými orgány vládě,

- návrh se předkládá pouze, pokud Ministerstvo zahraničních věcí získá kvalifikovanou informaci o tom, že dotčený subjekt se dopustil nebo dopouští jednání postihovaného právem Evropské unie, dosud nebyl navržen na seznam Evropské unie a je-li to v zahraničněpolitickém zájmu České republiky,

- vláda rozhodne o podání návrhu na zařazení na sankční seznam Evropské unie, případně na vnitrostátní sankční seznam,

- Ministerstvo zahraničních věcí zpracuje a podá návrh na zařazení na sankční seznam Evropské unie, případně provede zápis na vnitrostátní sankční seznam.

Obdobně se postupuje při návrzích na vyřazení dotčených subjektů ze sankčního seznamu Evropské unie nebo na změnu takového zařazení.

Návrh sankčního zákona dále upravuje náležitosti zápisu, podmínky, za nichž je zrušen, odstraněn nebo změněn, opravné prostředky zapsané dotčené osoby, ochranu utajovaných informací a součinnost příslušných orgánů České republiky.

Navrhovaný sankční zákon nemá dopady v oblasti diskriminace či rovnosti mužů a žen.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Návrh sankčního zákona reaguje na absentující právní úpravu postupu při zařazování subjektů, které se dopustily nebo dopouštějí jednání postihovaného, resp. se nacházejí v situaci postihované podle příslušného předpisu Evropské unie na sankční seznam Evropské unie na návrh České republiky. Jak již bylo konstatováno, chybějí rovněž právní pravidla pro přijímání vnitrostátních omezujících opatření proti dotčeným subjektům, tj. ještě před jejich zařazením na sankční seznam Evropské unie, resp. před předložením návrhu České republiky Evropské unii, nebo pro přijetí těchto opatření v jiném rozsahu, a s tím související úprava vlastního vntirostátního sankčního seznamu.

Jistě již samotná účast České republiky na provádění sankcí vůči osobám zařazeným na sankčních seznamech EU je významným krokem k ochraně sdílených hodnot. Síla nástroje Evropské unie přitom spočívá v politické, strategické a ekonomické váze subjektu, který sankci uvaluje, v tomto případě tedy Evropské unie jako celku; ve stejném prvku však spočívá i slabina tohoto nástroje, tj. zejména délka jednání 27 členských států o zařazení na sankční seznam, a v některých případech, byť je porušení závažné a zjevné, i absence jednomyslnosti. S ohledem na závažnost činů, pro něž jsou omezující opatření zaváděna, se proto jeví jako nezbytné tuto slabinu unijního nástroje do určité míry eliminovat zavedením národního, vnitrostátního, seznamu, a to formou předkládaného návrhu, resp. navrhovaným sankčním zákonem.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaný sankční zákon je v souladu s ústavním pořádkem ve smyslu čl. 112 Ústavy České republiky.

Návrh zákona plně ctí zásadu zákonnosti vyjádřenou v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky stanovící, že státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, a v čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanovící, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Návrh zákona je dále v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky, podle něhož lze působnost správních orgánů stanovit pouze zákonem.

Zásadu zákonnosti představuje rovněž čl. 4 odst. 2 Listiny upravující podmínky možného omezení základních práv a svobod, k němuž dochází uplatněním některých sankcí, např. vůči vlastnickému právu dotčených subjektů nebo právu podnikat. U vlastnického práva je vhodné uvést, že není jen právem podle čl. 11 odst. 1 Listiny, nýbrž že vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny také zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy, k nimž lze řadit zájem na demokracii, principech právního státu či na dodržování mezinárodního práva. Vlastnictví proto může být omezeno při sledování legitimního cíle, který je v zájmu společnosti, jímž bezesporu je docílení změny jednání sankcemi dotčených osob.

Omezení základních práv musejí být stanovena zákonem, musejí být v souladu s Listinou a musejí být založena na jejich potřebnosti k dosažení legitimních společenských cílů, jako je např. zabezpečení existence státu, ochrany jeho demokratické povahy, zachování veřejného zdraví a pořádku (viz např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 266/09-1, usnesení sp. zn. I. ÚS 110/14-1). Při posuzování souladu těchto omezení s ústavním pořádkem se uplatňuje princip proporcionality, kdy jsou aplikována kritéria vhodnosti, potřebnosti a poměřování (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 4/94). Ústavní podmínka omezení těchto práv pouze zákonem je splněna s tím, že rozsah jejich omezení je proporcionální k závažnosti sankcemi postihovaného jednání, jelikož postihovaná jednání jsou typu činnosti narušující nebo ohrožující územní celistvost, svrchovanost a nezávislost státu nebo poškozování mírového procesu.

Na tomto místě je však třeba zdůraznit, že navrhovaný sankční zákon žádné sankce nezakotvuje, má v podstatě procesněprávní obsah a omezující opatření jsou vymezena příslušnými právními předpisy Evropské unie a zákonem o provádění mezinárodních sankcí.

Úprava opravného prostředku, který navrhovaný sankční zákon přiznává dotčenému subjektu, a to v podobě námitky proti jeho zápisu na vnitrostátní sankční seznam, a možnost soudního přezkumu rozhodnutí správního orgánu – Ministerstva zahraničních věcí o námitce, stejně jako možnost podání zásahové žaloby, je-li udržován protiprávní stav v podobě zachování zápisu na seznamu, zajišťuje právo dotčené osoby na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.

Navrhovaný sankční zákon se dotýká práva na informace zaručeného čl. 17 odst. 1 Listiny, u něhož je v odstavci 3 výslovně připuštěno omezení stanovením, že právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. V souladu s tímto ustanovením se navrhuje neumožnit přístup k informacím, jež byly zpracovávány nebo jež se vztahují k činnosti státních orgánů podle navrhovaného zákona, s výjimkou informací, jež byly zveřejněny prostřednictvím vnitrostátního sankčního seznamu. Při řízení podle navrhovaného sankčního zákona a v rámci součinnosti orgánů veřejné moci, včetně zpravodajských služeb, budou totiž sdíleny utajované informace podle zákona o ochraně utajovaných informací a informace, na něž se vztahuje povinnost mlčenlivosti. Samotný navrhovaný sankční zákon ukládá osobám, které se v souvislosti s řízením nebo při poskytování součinnosti dozvěděly o skutečnostech, které v zájmu ochrany bezpečnosti České republiky nebo vnitřního či veřejného pořádku nebo v zájmu jiných osob vyžadují, aby zůstaly utajeny, zachovat o těchto skutečnostech mlčenlivost, a pro případ nesplnění této povinnosti stanoví odpovídající sankci. Zveřejnění takových informací by mohlo ohrozit bezpečnost nebo vnitřní či veřejný pořádek nebo poškodit jiné osoby nebo zájmy jiných členských států EU. Za účelem ochrany těchto informací se také navrhuje, aby v řízení o námitce byly utajované informace a informace získané prolomením mlčenlivosti uchovávány odděleně mimo spis a byly vyloučeny z nahlížení. V rámci soudního přezkumu rozhodnutí o námitce se rovněž navrhují opatření, která jsou cílená na maximální ochranu utajovaných informací a současně na ochranu procesních práv soudního řízení se účastnícího dotčeného subjektu.

Navrhovaný sankční zákon upravuje postupy související s plněním závazků mezinárodního práva, včetně primárního evropského práva, a z něj vycházejících právních aktů Evropské unie, čímž je v souladu i s čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky, podle něhož Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Vnitrostátní sankční mechanismus je výrazem zbytkové suverenity členského státu Evropské unie v oblasti vnějších vztahů, potažmo paralelní pravomoci členského státu Evropské unie vedle pravomoci Unie v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen „SZBP“).

Předkládaný vnitrostátní sankční mechanismus je navrhován jako doplňkový ve vztahu k mezinárodním a unijním sankčním mechanismům a je nastaven tak, aby s nimi byl v souladu.

Při zvažování záměru zavést vnitrostátní sankční mechanismus se předkladatel musel především vypořádat se stanoviskem Evropské komise (dále jen „EK“) ze dne 8. 11. 2019, v němž EK vyjádřila pochybnost ohledně slučitelnosti vnitrostátních omezujících opatření přijímaných za účelem dosahování cílů SZBP s pravidly vnitřního trhu, jmenovitě pak se svobodami volného pohybu kapitálu a služeb. Odvolává se přitom na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (dále jen „SDEU“) v případě Kadi I., který měl potvrdit, že ekonomické a finanční sankce v rámci SZBP je možné zavést pouze na základě čl. 215 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“).

Zaprvé, citované stanovisko EK představuje pouze nezávazný právní názor. Unijní právo je oprávněn závazně vykládat výhradně SDEU.

Zadruhé, je nutné podtrhnout, že rozsudek SDEU ve věci Kadi I. je z doby před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost, což implikuje potřebu poukázat na rozdíly unijní právní úpravy předlisabonské a polisabonské. Samotná znění právních základů tehdy napadeného nařízení, tedy čl. 60, 301 a 308 SES se liší od stávajícího znění jim částečně odpovídajících článků čl. 75, 215, 352 SFEU. Je třeba především upozornit na neexistenci úpravy dle čl. 60 odst. 2 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen „SES“), která expressis verbis upravovala přísné podmínky výkonu omezené pravomoci členského státu Evropské unie

Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, spojené věci C-402/05 P a C-415/05 P, ECLI:EU:C:2008.

přijmout vůči třetí zemi jednostranná opatření v oblasti pohybu kapitálu a plateb. Takové výslovné podmínky po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost chybí a rozsah pravomoci členského státu Evropské unie v dané oblasti je tak třeba toliko poměřovat obecnými zásadami, na kterých stojí právo Evropská unie. Stávající znění zakládacích smluv Evropské unie zachovává pro rozhodování v oblasti SZBP v zásadě jednomyslnost. Tam, kde nedošlo k přijetí příslušného unijního aktu předepsaným postupem, zůstává prostor pro do značné míry autonomní působení členského státu Evropské unie. To platí i v oblasti sankcí (srov. např. čl. 4 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (dále jen „SEU“), čl. 5 odst. 1 SEU, nebo čl. 2 odst. 2 SFEU, a ve vztahu k vnitřnímu trhu pak čl. 65 odst. 1 písm. b) in fine SFEU či v čl. 72 SFEU). Povaha pravomocí Evropské unie v oblasti SZBP je navíc taková, že i za situace, kdy byl přijat akt Evropské unie, není členskému státu bráněno činit paralelně totéž, pokud činnost členského státu nebrání nebo neohrožuje dosahování cílů Evropské unie (srov. čl. 24 odst. 1 a 3 SEU).

Zatřetí, citovaný judikát řešil zneplatnění nařízení Evropské unie, které provádělo sankce OSN. Česká republika však navrhovaným zákonem zavádí autonomní, na sankcích OSN nezávislý, vnitrostátní sankční režim. Judikát je nutné číst v tom smyslu, že jednostranná vnitrostátní sankční opatření členského státu Evropské unie jsou nežádoucí v kontextu implementace mezinárodních sankcí OSN. A to za situace, kdy by vedly k proliferaci heterogenních sankcí jednotlivých členských států Evropské unie způsobujících různorodé distorze vnitřního trhu do doby přijetí příslušného unijního rozhodnutí. I pokud bychom připustili aplikovatelnost závěrů rozsudku Kadi I. na autonomní unijní sankční režimy, quod non, i tak by mělo nadále platit, že do doby přijetí příslušných unijních sankcí mohou členské státy Evropské unie autonomně zavést vnitrostátní sankce pro tytéž důvody a v týchž oblastech za podmínky jejich možné kontroly vnitrostátními, popřípadě mezinárodními soudními orgány. Oprávněnost těchto úvah dokládá např. stanovisko generálního advokáta SDEU G. Hogana ve věci Venezuela proti 4 5 Radě,nebo celkové vyznění rozsudku SDEU ve věci Maďarsko proti Slovensku.

Začtvrté, možné dotčení základních svobod Evropské unie, tj. volného pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu, ve vztahu k sankcionovaným osobám, nelze vyloučit. Nicméně, tyto čtyři svobody nejsou absolutní. Právní úprava těchto svobod sama předpokládá určité liberační důvody, kdy lze do výkonu těchto svobod legitimně zasáhnout. A to i v případě volného pohybu kapitálu, který míří též vně Unie. I zde ponechává unijní úprava prostor pro restrikce, např. pro zavedení sankce typu zmrazení majetku. Ustanovení článku 65 odst. 1 písm. b) in fine SFEU totiž uvádí, že není dotčeno právo členského státu Evropské unie učinit přiměřená opatření odůvodněná veřejným pořádkem a veřejnou bezpečností. Podobně je tomu u sankcí typu zákazu vstupu / cestování v oblasti volného pohybu osob, kde je členskému státu Evropské unie ponechána dokonce ještě širší pravomoc. Evropská unie v této oblasti upravuje oblast

Venezuela proti Radě, C-872/19 P, ECLI:EU:C:2021:507, zejm. bod. 72.

Maďarsko proti Slovensku, C-364/10, ECLI:EU:C:2012:630.

krátkodobých víz a režim na hranicích, ale závažnější úprava dlouhodobých víz a pobytů zůstává stále v pravomoci členského státu Evropské unie. Tedy, i pokud by bylo připuštěno, že vnitrostátní sankční opatření v této oblasti do určité míry zasahují do volného pohybu osob, pak i zde mají členské státy Evropské unie pro ospravedlnění svých vnitrostátních opatření možnost legitimně využít všech kautel primárního a příslušného sekundárního práva. Relevantními ustanoveními jsou čl. 72 SFEU a čl. 45 odst. 3 SFEU, kde je uveden odkaz na veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, dále příslušná ustanovení unijní směrnice o volném pohybu občanů v rámci Unie,kde srov. např. čl. 27 a násl. v rámci kapitoly VI., jakož i příslušná ustanovení Schengenského hraničního kodexu,kde srov. např. čl. 6 odst. 1 písm. e), čl. 25 odst. 1, případně ve spoj. s čl. 32 Vízového kodexu,srov. zejm. čl. 32, zejm. bod vi.), včetně relevantní judikatury SDEU (srov. případy v rámci Evropské unie, například případ C-348/96 Donatella Calfa,tak i případy s efekty mimo Evropskou unii jako například případ C- 403/16 El Hassani).

Zapáté, Česká republika nebude jediným členským státem Evropské unie, který bude mít svůj vlastní vnitrostátní sankční mechanismus. S určitými obsahovými a rozsahovými rozdíly jej již dříve zavedly Francie, Nizozemsko, Lotyšsko nebo třeba Estonsko. Ani v jednom případě EK nezahájila řízení pro porušení Smluv. V kontextu boje proti financování terorismu se SDEU v řízeních zahájených na návrh listovaných osob vyjádřil v tom smyslu, že vnitrostátní administrativní orgány opravdu mohou přijímat sankční opatření,a to včetně sankcí typu zmrazení majetku,aniž by jakkoli zpochybnil skutečnost, že dotčené členské státy Evropské unie mají vlastní vnitrostátní sankční mechanismy odlišné od sankčních mechanismů Evropské unie.

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, a o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/346/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, v pozdějším znění.

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 ze dne 9. března 2016, kterým se stanoví kodex Unie o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), v pozdějším znění.

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (Vízový kodex), v pozdějším znění.

Donatella Calfa, C-348/96, ECLI:EU:C:1999:6.

El Hassani, C-403/16, ECLI:EU:C:2017:960.

Hamas proti Radě, C-122/19 P, ECLI:EU:C:2020:690, bod 44.

Al Aqsa proti Radě, C-539/10 P a C-550/10 P, EU:C:2012:711, bod 73.

S ohledem na výše řečené, navrhovaný zákon je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou Soudního dvora Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Česká republika musí dodržovat závazky, které pro ni plynou z mezinárodního práva (čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky). Navrhovaná právní úprava se dotýká samého základu mezinárodního práva – zachování a obnovy mezinárodního míru a bezpečnosti. Tyto hodnoty se řadí mezi základní cíle Organizace spojených národů (čl. 1 bod 1 Charty OSN).

Soulad návrhu zákona s mezinárodními závazky je zakotven již v § 1 Předmět úpravy, kdy návrhem zákona navrhované postupy jsou stanoveny s ohledem na zájem České republiky na zachování a obnově mezinárodního míru a bezpečnosti, dodržování mezinárodního práva a na ochraně lidských práv a svobod.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Realizace navrhovaného zákona nebude mít dopad na státní rozpočet. V rámci Ministerstva zahraničních věcí lze předpokládat potřebu zřízení nového oddělení s pěti systemizovanými místy (1x 14. platová třída, 4x 13. platová třída) v sekci bezpečnostní a multilaterální a jedno systemizované místo v oboru služby legislativa a právní činnost v odboru komunitárního práva (14. platová třída), které bude mít na starosti projednávání a podávání návrhů na zařazení dotčených osob na sankční seznam Evropské unie, případně návrhů na změnu takového zařazení nebo návrhů na vyřazení dotčených osob ze sankčního seznamu Evropské unie, návrhů na zařazení na vnitrostátní sankční seznam, zrušení odstranění nebo změnu zápisu na tomto seznamu, a rovněž správní a soudní agendu s tím spojenou. Tato potřeba by měla být pokryta organizační změnou ze stávajících systemizovaných míst ministerstva. S ohledem na komplementaritu vnitrostátního seznamu se seznamem unijním se nepředpokládá navýšení kapacit na samotné provádění sankcí. Veškeré potřeby v personální a platové oblasti tedy budou zabezpečeny výhradně v rámci stávajícího limitu počtu míst a objemu prostředků na platy Ministerstva zahraničních věcí. Návrh zákona vyvolá negativní dopady na podnikatelské prostředí, byť se s výjimkou osob, v jejichž držení je značný majetek, zřejmě bude jednat o dopad minimální. Nad tímto dopadem však převažuje jednoznačný zájem České republiky na zachování a obnově mezinárodního míru a bezpečnosti, dodržování mezinárodního práva a na ochraně lidských práv a svobod, a v této souvislosti se stanovení omezujících opatření, která mohou mít vliv na podnikatelské prostředí, jeví jako nezbytné.

Navrhovaný sankční zákon nemá dopady do sociální oblasti, na spotřebitele či na životní prostředí.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Osobními údaji, jichž se navrhovaný sankční zákon týká, jsou identifikační údaje fyzické osoby zařazované na sankční seznam Evropské unie nebo na vnitrostátní sankční seznam. Těmito údaji jsou jméno a příjmení, datum narození, státní příslušnost a, pokud možno, další údaje, jako např. bydliště. Tyto údaje jsou obsaženy v návrhu předkládaném vládě k rozhodnutí, a pokud tak vláda rozhodne, rovněž v zápise na vnitrostátní sankční seznam.

Obecně je ochrana osobních údajů upravena přímo použitelným nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů) a zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů.

Co se týče evropského právního aktu, recitál 16 citovaného nařízení stanoví, že toto nařízení se nevztahuje na zpracování osobních údajů členskými státy při výkonu činností v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie, a čl. 2 odst. 2 písm. b) nařízení toto reflektuje vynětím z jeho věcné působnosti zpracování osobních údajů prováděné členskými státy při výkonu činností, které spadají do oblasti působnosti hlavy V kapitoly 2 SEU, tj. kapitoly obsahující zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice. Nicméně § 4 odst. 2 zákona č. 110/2019 Sb. vztahuje použití obecného nařízení o ochraně osobních údajů a příslušnou hlavu citovaného zákona i na tuto oblast. Ochrany osobních údajů se tak dostává podle těchto norem.

S ohledem na zapojení zpravodajských služeb do přípravného procesu návrhu Ministerstva zahraničních věcí předkládaného vládě na přijetí rozhodnutí o návrhu na zařazení dotčených subjektů na sankční seznam Evropské unie nebo o jejich zařazení na vnitrostátní sankční seznam a především na bezpečnostní zájem České republiky na postih těchto subjektů se lze klonit k tomu, že relevantní úpravou je úprava obsažená v hlavě IV zákona č. 110/2019 Sb. Tato hlava upravuje ochranu osobních údajů při zajišťování obranných a bezpečnostních zájmů České republiky s tím, že v případě základních pojmů odkazuje na obecné nařízení o ochraně osobních údajů. Osobní údaje subjektu údajů, dotčeného subjektu ve smyslu navrhovaného sankčního zákona, zpracovává Ministerstvo zahraničních věcí v postavení správce bez souhlasu tohoto subjektu, a to na základě § 43 zákona č. 110/2019 Sb. Zpracování těchto údajů je totiž nezbytné pro dodržení povinností, které mu navrhovaný sankční zákon ukládá a kterým plní i své úkoly vyplývající ze zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (tzv. kompetenční zákon). Takovým úkolem je podle § 6 odst. 1 kompetenčního zákona sjednávání mezinárodních sankcí a koordinace postojů České republiky k nim, čehož se bezprostředně týká předmět navrhované právní úpravy a jejíž realizace vede k naplnění tohoto úkolu. Zpracování osobních údajů sleduje legitimní účel a jejich rozsah je přiměřený a omezený na nezbytný rozsah ve vztahu k tomuto účelu. Při jejich zpracování budou zajištěny relevantní požadavky kladené zákonem o zpracování osobních údajů a lze konstatovat, že s přijetím navrhovaného sankčního zákona nejsou spojena opatření, v nichž by bylo možné spatřovat dopady na ochranu soukromí a osobních údajů.

9. Zhodnocení korupčních rizik (CIA)

Předkladatel byl při hodnocení korupčních rizik veden Metodikou hodnocení korupčních rizik (Corruption Impact Assessment) zveřejněnou na webové stránce oddělení boje proti korupci odboru střetu zájmů a boje proti korupci Ministerstva spravedlnosti (https://korupce.cz/protikorupcni-agenda/metodika-cia/).

9. 1. Povaha právní úpravy

9. 1. 1. Přiměřenost

Pro dosažení účelu, jímž je získání právního nástroje k umožnění sankcionovat nejzávažnější porušení mezinárodního práva, vymezená v příslušném předpise Evropské unie, a to pouze v souvislosti s předkládáním návrhů České republiky, případně i jiných členských států Evropské unie, na zařazení dotčených subjektů na jeden z unijních seznamů, popřípadě na vnitrostátní sankční seznam, je nezbytná navrhovaná právní úprava.

Úpravou působnosti Ministerstva zahraničních věcí, resp. konkretizací jeho působnosti dané kompetenčním zákonem v oblasti mezinárodních sankcí, nedochází k žádnému excesivnímu rozšíření.

9. 1. 2. Jednoznačnost

Navrhovaná právní úprava obsahuje dostatečné vymezení práv a povinností dotčených orgánů a postavení dotčených osob ve vztahu k vnitrostátnímu sankčnímu seznamu. Navrhovaný sankční zákon stanoví například jednoznačné lhůty pro rozhodnutí o námitce dotčeného subjektu proti svému zápisu na vnitrostátní sankční seznam.

9. 1. 3. Standardnost

Předmět navrhovaného sankčního zákona je sice dosud právně neregulován a přináší např. nový institut, jímž je vnitrostátní sankční seznam, ale nová úprava je nezbytná vzhledem ke svému cíli a účelu. Úkoly ukládané Ministerstvu zahraničních věcí vyplývají z jeho působnosti dané kompetenčním zákonem a požadovaná součinnost od ostatních orgánů veřejné moci je standardní, resp. analogická k jiným právním úpravám součinnosti těchto orgánů, např. podle zákona č. 34/2021 Sb., o prověřování zahraničních investic a o změně souvisejících zákonů (zákon o prověřování zahraničních investic), nebo zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů.

9. 1. 4. Motivace ke korupci v regulované oblasti

Motivace ke korupci může být u dotčených osob, vzhledem k charakteru omezujících opatření

- nicméně odpovídajících závažnosti sankcionovaného jednání dotčených osob, značná. Korupční jednání v předmětné oblasti je však považováno za nepřijatelné z hlediska běžných morálních a sociálních norem.

9. 2. Rozhodování

9. 2. 1. Rozhodovací pravomoc

Navrhovaný sankční zákon jasně určuje orgány podílející se na jeho realizaci, konkrétně Ministerstvo zahraničních věcí, které připravuje návrh relevantního rozhodnutí vlády, a dále jiné ústřední orgány státní správy, resp. orgány veřejné moci, s nimiž je návrh projednán. Konečné rozhodnutí o návrhu České republiky na zařazení dotčených subjektů na sankční seznam Evropské unie nebo o jejich zařazení na vnitrostátní sankční seznam náleží vládě. Skutečnost, že rozhodnutí vlády je rozhodnutím kolektivního orgánu a že se vláda může zabývat relevantním návrhem pouze po jeho posouzení nemalým počtem subjektů, zaručuje objektivitu rozhodnutí a absenci nebezpečí monopolizace rozhodovací pravomoci, jak o ni hovoří Metodika hodnocení korupčních rizik. Seznam subjektů, které se na posouzení návrhu podílejí, vychází z usnesení vlády ze dne 8. července 2019 č. 488, resp. ze složení podskupiny pro sankční režimy vytvořené v rámci meziresortní koordinační skupiny pro provádění mezinárodních sankcí v České republice, jež byla ustavena v souladu s citovaným usnesením vlády.

9. 2. 2. Kontrolovatelnost rozhodování

Z povahy upravované materie plyne, že příprava návrhů pro vládu nebude moci být veřejná, tudíž že kontrola dokumentů využitých pro tyto návrhy bude předmětem kontroly interní. Samotné sankční seznamy jsou však veřejné: sankční seznamy Evropské unie jsou k dispozici na veřejně přístupné aplikaci EUR-Lex-Portál přístupu k právu Evropské unie (s tím, že informačním zdrojem může být i Sankční mapa Evropské unie, která obsahuje informace o aktuálních sankcích a sankcionovaných subjektech); vnitrostátní sankční seznam bude veden veřejně na internetových stránkách Ministerstva zahraničních věcí.

9. 2. 3. Odpovědnost

Odpovědnost konkrétních osob podílejících se na přípravě relevantních návrhů pro vládu je obecně upravena zákonem č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. Nicméně pokud soud zruší zápis na vnitrostátní sankční seznam, nemůže stát požadovat úhradu po úřední osobě, která se na provedení zápisu podílela, neboť zápis je toliko faktickým úkonem prováděným v důsledku rozhodnutí vlády.

9. 2. 4. Opravné prostředky

Navrhovaný sankční zákon přiznává dotčenému subjektu obranu proti zápisu na vnitrostátní sankční seznam v podobě podání námitky. Rozhodnutí o námitce učiněné Ministerstvem zahraničních věcí je následně přezkoumatelné v soudním řízení, to znamená, že rozhodnutí správního orgánu podléhá soudnímu přezkumu. V případě, že vláda nevyhoví důvodnému návrhu Ministerstva zahraničních věcí na odstranění subjektu z vnitrostátního sankčního seznamu, resp. na zrušení či změnu zápisu, nebo o takovém návrhu nerozhodne ve stanovené lhůtě, je subjekt oprávněn brojit proti (ne)rozhodnutí vlády zásahovou žalobou podle § 82 soudního řádu správního.

9. 2. 5. Transparentnost

Přiměřená transparentnost, vzhledem ke specifické oblasti úpravy, je zajištěna uveřejněním sankčních seznamů – způsobem uvedeným v bodě 9.2.2.

9. 3. Významnost a eliminace korupčních rizik

S ohledem na předmět navrhované právní úpravy, jenž je zcela komplementární k příslušným předpisům Evropské unie v otázce vymezení jednání, pro které mohou být dotčené subjekty navrhovány na sankční seznam Evropské unie nebo vnitrostátní sankční seznam a pro které na ně mohou být zařazeny, a zapojení několika orgánů veřejné moci na procesu navrhovaným sankčním zákonem upraveném s tím, že výsledné rozhodnutí činí vláda, je riziko korupčního jednání minimální.

U úředních osob podílejících se na realizaci navrhovaného sankčního zákona se očekává morální integrita a plnění obecných povinností uložených státním zaměstnancům i zaměstnancům v pracovním poměru, což dále minimalizuje riziko korupčního jednání.

10. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se Zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy

Navrhovaná právní úprava byla vyhodnocena vzhledem k následujícím zásadám:

1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default) Zásada není v navrhované právní úpravě uplatnitelná, jelikož nevytváří služby pro uživatele (klienty). 2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb Zásadu nelze vzhledem k předmětu navrhované právní úpravy aplikovat. 3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility) Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje. 4. Sdílené služby veřejné správy Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje. 5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje. 6. Mezinárodní interoperabilita – budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje. 7. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip GDPR) Soulad navrhované právní úpravy s dotčenou zásadou je řešen v části „Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů“, v níž je mj. uvedeno, že s přijetím navrhované úpravy nejsou spojena opatření, ve kterých by bylo možné spatřovat dopady na ochranu soukromí a osobních údajů. 8. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government) Zásadu nelze vzhledem k předmětu navrhované právní úpravy aplikovat. 9. Technologická neutralita Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje. 10. Uživatelská přívětivost Zásada není navrhovanou právní úpravou dotčena, návrh tuto oblast neupravuje.

Návrh sankčního zákona není v rozporu s žádnou zásadou digitálně přívětivé legislativy.

11. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaný sankční zákon, jehož předmět úpravy je stanoven s ohledem na zájem České republiky na zachování mezinárodního míru a bezpečnosti, dodržování mezinárodního práva a ochranu lidských práv a svobod, bude mít svoji podstatou jednoznačně pozitivní dopad na zajištění bezpečnosti a obrany státu. Úprava zařazovaní dotčených subjektů na sankční seznamy, s tím, že provádění omezujících opatření je svěřeno orgánům určeným na základě příslušného předpisu Evropské unie nebo zákonem o provádění mezinárodních sankcí, je cílena na postih dotčených subjektů. Sankce jsou přijímány za účelem dosažení změny jednání dotčených subjektů vedoucí k ukončení porušování mezinárodního práva, k předcházení konfliktů a posilování mezinárodní bezpečnosti.

Navrhovaná právní úprava vytváří právní rámec pro spolupráci orgánů veřejné moci, jejíž výsledek je reflektován v návrhu vládě, předkládaném Ministerstvem zahraničních věcí, na přijetí rozhodnutí o návrhu České republiky na zařazení dotčeného subjektu na sankční seznam Evropské unie nebo komplementárně o zápisu dotčeného subjektu na vnitrostátní sankční seznam. Při této spolupráci příslušné orgány dbají zájmů České republiky, včetně jejích bezpečnostních zájmů. Zohlednění bezpečnosti České republiky je výslovně uvedeno jako kritérium pro případné uplatnění omezujících opatření vůči dotčenému subjektu nad rámec jejich rozsahu uvedeného na sankčním seznamu Evropské unie.

12. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení

Vzhledem k časové naléhavosti právní úpravy předmětné problematiky, zejména s ohledem na ozbrojený konflikt na území Ukrajiny vyvolaný invazí vojsk Ruské federace a přijímané sankce ze strany Evropské unie, je žádoucí navrhovaný sankční zákon přijmout co nejdříve. Proto se navrhuje Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vyslovit souhlas s navrhovanou právní úpravou již v prvém čtení.