1. Zhodnocení platného právního stavu včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se týká oblasti financování škol a školských zařízení ze státního rozpočtu. V podrobnostech k platnému právnímu stavu odkazujeme na Zhodnocení dopadů regulace. Samotný zákon č. 561/2004 Sb. ani jeho navrhovaná novela nemají žádné negativní dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen, když žádným způsobem nerozlišuje muže a ženy.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
K odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy odkazujeme na Zhodnocení dopadů regulace, ve kterém jsou důvody pro přijetí nového způsobu financování regionálního školství velmi detailně popsány. Návrh zákona naopak lze ve vztahu k diskriminaci mezi jednotlivými školami či školskými zařízeními vnímat pozitivně, když jedním jeho cílem je, aby podobné školy či školská zařízení dostávaly stejné finanční prostředky. Blíže viz zdůvodnění rozdílů současné právní úpravy v Hodnocení dopadů regulace. Co se týče vztahu k zákazu diskriminace a vztahu k rovnosti mužů a žen, pak lze jednoznačně uvést, že nový způsob financování regionálního školství se žádným způsobem nedotkne problematiky rovnosti mužů a žen, když mezi nimi nijak nerozlišuje.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úprava v jejím celku
Nezbytnost navrhované právní úpravy je uvedena v Hodnocení dopadů regulace (RIA).
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh zákona se dotýká následujících ustanovení Ústavy a Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“):
Čl. 78 Ústavy
Novela rozšiřuje zmocnění vlády o zmocnění k vydání nařízení, kterým se pro obory vzdělání v základních a středních školách a konzervatořích stanoví maximální týdenní počtu hodin výuky hrazený ze státního rozpočtu, v závislosti na průměrném počtu žáků ve třídě.
Čl. 79 odst. 1 Ústavy
Novela upravuje působnost ministerstva ve vztahu k systému financování škol a školských zařízení tím, že posiluje pravomoc, ale i zodpovědnost ministerstva, za stanovení úrovně financování mateřských, základních, základních uměleckých, středních a vyšších odborných škol, konzervatoří a školních družin, které zřizuje kraj, obec nebo svazek obcí.
Čl. 79 odst. 3 Ústavy
Novela rozšiřuje zmocnění k vydání prováděcích vyhlášek ministerstva, které upraví: • organizaci vzdělávání a nejvyšší a nejnižší počty žáků v oddělení školní družiny, • maximální týdenní rozsah přímé pedagogické činnosti hrazený ze státního rozpočtu, v závislosti na průměrném počtu žáků ve třídě/oddělení v mateřské škole, školní družině, v přípravné třídě základní školy a ve třídě přípravného stupně základní školy speciální, • termíny, způsob a strukturu údajů předávaných školami a školskými zařízeními, které zřizuje kraj, obec nebo svazek obcí pro účely jejich financování ze státního rozpočtu, • personální standardy pro zajištění poskytovaného vzdělávání a školských služeb ve školských zařízeních, která zřizuje kraj, obec nebo svazek obcí
Čl. 105 Ústavy
Návrhem novely bude omezena působnost při výkonu státní správy krajským úřadům: • omezena bude odpovědnost krajských úřadů za stanovení normativů pro obecní a krajské školy (krajské normativy budou zčásti nahrazeny normativy stanovenými ministerstvem).
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami Evropské unie
Návrh novely zákona se nedotýká práva Evropské unie, nejedná se o transpoziční novelu, ani nedochází k adaptaci či implementaci předpisů Evropské unie. Rovněž se předmět novely netýká ani judikatury soudních orgánů Evropské unie. Návrh novely zákona je tak s právem EU plně slučitelný. Návrhem zákona není do právního řádu České republiky implementováno právo EU a návrh není s právem EU v rozporu. Návrh zákona není v rozporu s pravidly veřejné podpory vymezené Smlouvou o fungování Evropské unie. Principy financování regionálního školství nezakládají nedovolenou podporu ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování EU. Finanční prostředky totiž směřují pouze k financování obecného vzdělávání, tudíž k podpoře nehospodářských aktivit. Navrhovaná změna se navíc dotýká zpravidla financování subjektů, které jsou podřízené územně samosprávným celkům, nebo Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázaná
Návrh zákona plně respektuje povinnost chránit právo každého na vzdělání a přístup k odbornému a dalšímu vzdělávání, která je zakotvena v řadě dokumentů mezinárodního práva unie (například čl. 13 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, Úmluva o právech dítěte, která v čl. 28 zaručuje každému dítěti právo na vzdělání a v čl. 2 odst. 1 zakazuje jakoukoliv diskriminaci při realizaci tohoto práva, čl. 14 Charty základních práv Evropské unie).
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované úpravy na státní rozpočet a ostatní rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Předpokládané finanční dopady jsou podrobně rozepsány v Hodnocení dopadů regulace. Novela se týká změny způsobu financování regionálního školství a jako taková nemá žádné sociální dopady ani dopady na životní prostředí.
8. Zhodnocení navrhovaného řešení k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná změna zákona nebude mít žádné dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů žáků.
9. Zhodnocení korupčních rizik
Navrhovaná úprava nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu stát
Předkládaná novela se žádným způsobem nedotýká bezpečnosti nebo obrany státu.
K bodu 1 (§ 16 odst. 11)
Navrhuje se zrušit ustanovení, které předpokládá udělení souhlasu ministerstva nebo krajského úřadu k navýšení finančních prostředků z důvodu využití asistenta pedagoga. Podpůrná opatření včetně asistenta pedagoga budou nově poskytována nárokově, není tedy možné je podmínit souhlasem ministerstva nebo krajského úřadu.
K bodu 2 (§ 16a odst. 6):
Jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně.
K bodu 3 (§ 23 odst. 4)
Legislativně technická úprava v návaznosti na nový systém financování. Krajské normativy již nebudou v novém systému financování regionálního školství výhradním nástrojem normativního financování, ale zčásti je nahradí normativy a postupy stanové v § 161 až 162.
K bodu 4 (§ 34 odst. 1)
Stanoví se na jisto, aby ustanovení § 34 odst. 1 bylo v zákoně zakotveno ve znění poslední novely školského zákona s účinností od 1. ledna 2017. S touto změnou souvisí i zrušení bodu 9 poslední novely školského zákona.
K bodu 5 (§ 40 písm. a))
Opravuje se nesprávná terminologie.
K bodu 6 (§ 41 odst. 8 písm. d))
Jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně.
K bodu 7 (§ 111a)
Do nového systému financování budou rovněž zahrnuta školská zařízení pro zájmové vzdělávání typu školní družina. Z tohoto důvodu je vhodné upřesnit pojem vzdělávací hodina v zájmovém vzdělávání na rozdíl od vyučovací hodiny, je nutné stanovit organizační dělení školní družiny na oddělení; v případě školního klubu a střediska volného času stanoví organizační dělení sám ředitel. Současně se Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy zmocňuje, aby prováděcím právním předpisem stanovil nejnižší a nejvyšší počet dětí a žáků v oddělení školní družiny v souvislosti se zavedením odlišného systému financování pedagogické práce ve školních družinách. Účastníky činnosti školských zařízení nemusí být jen osoby současně zařazené do ročníků škol.
K bodu 8 (§ 121 odst. 1)
Legislativně technické zpřesnění. Školní družiny neposkytují pouze školské služby, ale rovněž vzdělávání.
K bodu 9 (§ 160 odst. 1 písm. a), c) a d))
Navrhuje se rozšíření okruhu výdajů, na které se poskytují finanční prostředky státního
rozpočtu o výdaje na nezbytné zvýšení nákladů spojených s výukou všech dětí, žáků a
studentů se speciálními vzdělávacími potřebami. Stávající právní úprava umožňuje poskytnutí finančních prostředků státního rozpočtu na nezbytné zvýšení nákladů spojených pouze s výukou dětí, žáků a studentů s mentálním, tělesným, zrakovým nebo sluchovým postižením, závažnými vadami řeči, závažnými vývojovými poruchami učení, závažnými vývojovými poruchami chování, souběžným postižením více vadami nebo autismem.
K bodu 10 (§ 160 odst. 5)
Navrhuje se vypustit ustanovení o tom, že finanční prostředky ze státního rozpočtu se vždy poskytují podle skutečného počtu jednotek výkonu, když v novém systému financování regionálního školství již nebude ve všech případech rozhodující počet jednotek výkonu, nýbrž systém bude u některých škol a školských zařízení fungovat na tzv. normativech na pedagoga.
K bodu 11 (§ 168 odst. 8 a 9)
Jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně.
K bodu 12 (§ 161)
V § 161 se upravuje financování vybraných škol a školských zařízení zřizovaných územními samosprávnými celky. V odstavci 1 se navrhuje pro vybrané školy a školská zařízení stanovit normativy, jejichž prostřednictvím budou školy a školská zařízení financována včetně stanovení jednotek, na které příslušné normativy připadají. Za jednotku je tak třeba považovat dítě, žáka, studenta, pracovní poměr pedagogického pracovníka, učitele v adaptačním období, třídu, právnickou osobu vykonávající činnost školy. V dalších odstavcích § 161 (odst. 3 písm. b), d) e), j) a odst. 6) se již používá pouze výraz „jednotek“, kterým se vždy rozumí ty jednotky, na které příslušný normativ připadá podle odstavce 1. V odst. 2 se navrhuje zmocnit vládu, aby svým nařízením stanovila maximální počet hodin výuky, který bude stát financovat ze státního rozpočtu. V odst. 3 se navrhuje stanovit, že ministerstvo v rozpisu rozpočtu do rozpočtů jednotlivých krajů již přímo stanoví výši finančních prostředků pro jednotlivé právnické osoby vykonávajících činnost škol a školských zařízení uvedených v § 161. . Postup, jakým ministerstvo výši finančních prostředků pro jednotlivé právnické osoby vykonávajících činnost škol a školských zařízení uvedených v § 161 stanoví je uveden v písm. a) až j) tohoto odstavce. V odst. 4 se navrhuje stanovit, že finanční prostředky na tarifní platy a další složky platů pedagogických pracovníků škol a školských zařízení uvedených v odst. 1 písm. a) a b) se neposkytnou vždy podle skutečného počtu pedagogických pracovníků, ale pouze do počtu pedagogických pracovníků odpovídajících stanoveným maximům počtu hodin výuky, nebo rozsahu přímé pedagogické činnosti. V odst. 5 se navrhuje stanovit, že krajský úřad rozepisuje a poskytuje jednotlivým školám uvedeným v § 161 finanční prostředky ve výši stanovené pro ně ministerstvem podle odst. 3 a 4, pokud při kontrole podle odst. 6 nezjistí rozdíly v údajích rozhodných pro rozpis finančních prostředků V odst. 6 se navrhuje stanovit povinnost krajského úřadu provést v průběhu rozpisu finančních prostředků ověření údajů rozhodných pro výši rozepisovaných prostředků, tzn. zejména údajů o počtech pedagogických pracovníků a jejich platovém zařazení a údajů o počtu jednotek na které připadají jednotlivé normativy podle odst. 1 a zároveň zmocnit krajský úřad provést rozpis odchylně od rozsahu vymezeného ministerstvem v případě zjištění rozdílů. Dále se zde navrhuje stanovit povinnost obecních úřadů obcí s rozšířenou působností spolupracovat na tomto ověření s krajským úřadem za oblast škol a školských zařízení zřizovaných obcí nebo svazkem obcí. Důvodem návrhu je zajistit, aby byla ze státního rozpočtu financována skutečně aktuální situace, tzn. aby byly postižitelné změny, ke kterým mohlo u právnických osob vykonávajících činnost škol a školských zařízení dojít v období od poskytnutí údajů rozhodných pro financování do rozpisu prostředků z úrovně krajského úřadu.
K bodu 13
V návaznosti na provedené změny se zrušuje poznámka pod čarou č. 37.
K bodu 14 (§ 161a, § 161b, § 161c)
§ 161a upravuje financování školských zařízení pro výkon ústavní výchovy nebo ochranné výchovy, školských zařízení pro preventivně výchovnou péči, a školských výchovných a ubytovacích zařízení, které zřizují územní samosprávné celky. Finanční prostředky pro tato školská zařízení budou do rozpočtů krajů poskytována pomocí tzv. republikových normativů, jejichž výše se odvíjí od výše výdajů státního rozpočtu na jednu rodinnou skupinu, jedno lůžko či jednoho ubytovaného. V odst. 1 jsou konkretizovány jednotky výkonu republikových normativů pro jednotlivé druhy školských zařízení. Pro jednotlivé typy školských zařízení daného druhu může být stanovena rozdílná výše republikového normativu na danou jednotku výkonu. Jednotlivým školským zařízením pak finanční prostředky rozepíše krajský úřad prostřednictvím jím stanovených krajských normativů. § 161b upravuje financování ostatních školských zařízení, pro něž není v § 161 a § 161a zvláštní úprava (např. školní kluby, jídelny, školská poradenská zařízení). Opět se však jedná o školská zařízení, která zřizuje kraj, svazek obcí či obce samotné. Finanční prostředky pro tato školská zařízení budou do rozpočtů krajů poskytována pomocí republikových normativů, jejichž výše se odvíjí od celkové výše výdajů státního rozpočtu na uvedená školská zařízení přepočtené na jednoho žáka/dítě/studenta v krajských a obecních mateřských, základních, středních a vyšších odborných školách na území kraje. § 161c pak obsahuje společná ustanovení, ve kterých se upravuje problematika příplatků pro podpůrná opatření poskytovaná žákům se speciálními vzdělávacími potřebami a problematika opravných koeficientů k normativům, které bude stanovovat ministerstvo podle § 161 Opravné koeficienty budou založeny na funkční závislosti, mohou se tedy projevit v každé jednotlivé škole jinak. Ministerstvo se v odst. 2 zmocňuje, aby stanovilo podrobnosti k předkládání údajů potřebných stanovení výše finančních prostředků, dále aby stanovilo podrobnosti o krajských normativech a konečně maximální počty hodin přímé výchovné práce či výuky, které budou v uvedených školách či školských zařízeních financovány ze státního rozpočtu. V odst. 3 se stanovují podrobnosti k dotacím, které bude poskytovat ministerstvo kraji na činnosti škol a školských zařízení zřizovaných územními samosprávnými celky. V odst. 3 písm. c) je jako součást těchto dotací definována rezerva k řešení případů nezbytného zvýšených přímých výdajů pro jednotlivé školy a školská zařízení. V rámci zdrojů této rezervy budou moci krajské úřady operativně řešit zejména dopady nově přiznávaných podpůrných opatření podle § 16, dopady změny „výkonů“ škol a školských zařízení v průběhu kalendářního roku, ale i nezbytnou potřebu práce pedagogů nad stanovený rozsah ve vybraných školách, nezbytnou potřebu ostatních osobních nákladů (odstupné, dohody o pracovní činnosti) a v odůvodněných případech i k řešení dalších nezbytných objektivních specifických podmínek konkrétních škol/školských zařízení, které normativním způsobem nelze postihnout. V přechodném období let 2018 – 2020 bude rezerva využita i k eliminaci zásadních negativních dopadů změny systému financování na jednotlivé právnické osoby vykonávající činnost škol a školských zařízení. Ministerstvo se v odst. 1 zmocňuje stanovit kritéria pro rozpis rezervy do rozpočtů jednotlivých krajů a pro případné úpravy tohoto rozpisu a v odst. 3 písm. c) ke stanovení způsobu, podmínek a pravidel použití rezervy krajským úřadem směrnicí. Odstavec 4 stanovuje výslovné oprávnění ministerstva sdružovat údaje potřebné pro stanovení finančních prostředků a odstavec 9 stanovuje na to navazující povinnost škol, mateřských škol, základních škol, školních družin, středních škol nebo konzervatoří zřizovaných krajem, obcí nebo svazkem obcí tyto údaje ministerstvu předkládat. V odst. 7 se navrhuje stanovit kompetenci obecních úřadů obcí s rozšířenou působností předkládat krajskému úřadu návrhy na poskytnutí prostředků z rezervy pro právnické osoby vykonávající činnost škol a školských zařízení zřizované obcemi nebo svazky obcí a zmocnění ministerstva stanovit zásady postupu při předkládání těchto návrhů směrnicí. V odst. 10 se navrhuje stanovit krajskému úřadu povinnost ověření dat předávaných pro účely financování školami a školskými zařízeními zřizovanými krajem. V odst. 11 se navrhuje stanovit obecním úřadům obcí s rozšířenou působností povinnost ověření dat předávaných pro účely financování školami a školskými zařízeními zřizovanými obcemi nebo svazky obcí.
K bodu 15 (§ 162)
§ 162 pak upravuje problematiku financování škol a školských zařízení, která nejsou zřízena státem či územními samosprávnými celky. Jedná se tedy o školy a školská zařízení zřízená registrovanými církvemi nebo náboženskými společnostmi, kterým bylo přiznáno oprávnění k výkonu zvláštního práva zřizovat církevní školy (dále jen „církevní školy“) a školy soukromé. V odstavcích 1 až 3 se upravuje financování církevních škol, které budou i nadále financovány podle skutečného počtu jednotek výkonu. V případě financování církevních škol se oproti současnému stavu nic nemění. V odstavcích 4 a 5 se pak stanovuje, že soukromým školám poskytne dotaci podle zákona č. 306/1999 Sb., o poskytování dotací soukromým školám, předškolním a školským zařízením, ve znění pozdějších předpisů, krajský úřad. Rovněž v případě soukromých škol nedochází ke změnám v systému financování.
K bodu 16 (§ 166 odst. 5 písm. b))
Jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně.
K bodu 17 a 18 (§ 177 písm. b))
Předně jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně. Oprava odkazu se navrhuje s účinností ode dne vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů. Druhá změna je pouze promítnutím nového systému financování regionálního školství a navrhuje se stanovit ke dni účinnosti nového systému financování regionálního školství.
K bodu 19 a 20 (§ 170 písm. c))
Jde o úpravu vadných odkazů ve školském zákoně.
K bodu 21 (§ 170 písm. f))
Doplňuje se zmocnění pro Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, která tak bude moci stanovit nejnižší možné počty osob pro zajištění vzdělávání a pro zajištění poskytování dalších školských služeb ve školských zařízeních.
K bodu 22 až 25 (§ 180 odst. 1 a § 182 odst. 1)
Předně jde o úpravu vadného odkazu ve školském zákoně. Oprava odkazu se navrhuje s účinností ode dne vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů. Druhá změna je pouze promítnutím nového systému financování regionálního školství a navrhuje se stanovit ke dni účinnosti nového systému financování regionálního školství.
K čl. II
První přechodné ustanovení stanoví, že až do 31. prosince 2017 se bude při financování postupovat podle dosavadních předpisů. Od 1. září 2017 však budou platit některá ustanovení týkající se například předávání informací ministerstvu. Další přechodná ustanovení míří na období, kdy v souvislosti se společným vzdělávání dětí, žáků a studentů (dále jen „žáci“), které nabude účinnosti od 1. září 2016, budou vedle sebe současně existovat žáci, se speciálními vzdělávacími potřebami, kterým již bylo přiznáno podpůrné opatření dle právní úpravy účinné od 1. září 2016 ale zároveň i žáci, kteří sice mají zdravotní postižení, ale dosud neprošli diagnostikou podle nové právní úpravy a není jim tedy dosud přiznáno podpůrné opatření, ale platí pro ně dosavadní doporučení školského poradenského zařízení. Těmto žákům jsou nadále poskytovány příplatky na zdravotní postižení, jejichž výši stanoví ministerstvo.
K čl. III
Navrhuje se zrušit bod 9 z poslední novely školského zákona. Cílem je, aby k 1. září 2020 nedošlo k přepsání ustanovení § 34 odst. 1 školského zákona. S touto změnou je spojena novela ustanovení § 34 odst. 1 školského zákona, která je provedena v čl. I návrhu zákona.
K čl. IV
Účinnost se navrhuje od 1. září 2017 s tím, že nový systém financování se poprvé uplatní v kalendářním roce 2018. Legisvakanční doba tak bude dostatečně dlouhá k tomu, aby se všechny subjekty, jichž se změna financování regionálního školství dotkne, mohly s touto situací seznámit. Dále se navrhuje, aby legislativně technické úpravy nabyly účinnosti již okamžikem vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů.
V Praze dne 15. června 2016
Mgr. Bohuslav Sobotka, v. r. předseda vlády
Mgr. Kateřina Valachová, Ph.D., v. r. ministryně školství, mládeže a tělovýchovy