zákon č. 105/2023 Sb.

A. Účel zákona

Cílem předkládaného návrhu je posílit procesní postavení specializovaných orgánů, které rozhodují v soukromoprávních věcech, v navazujícím řízení před soudem podle části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“ nebo „o.s.ř.“).

B. Zhodnocení platného právního stavu

V České republice platí tzv. dualistická koncepce přezkumu správních aktů (viz WINTEROVÁ, A., MACKOVÁ, A. a kol. Civilní právo procesní. První část - Řízení nalézací. Praha: Linde, 2014. s. 491). Odlišuje se přezkum správních aktů v oblasti veřejného práva v režimu správního soudnictví a přezkum rozhodnutí správních orgánů o právech a povinnostech plynoucích z poměrů soukromého práva podle části páté o.s.ř. Ve věcech veřejného práva standardně rozhodují správní orgány, které jsou k tomu zmocněny zákonem. Každý, kdo byl takovým rozhodnutím správního orgánu dotčen na svých veřejných subjektivních právech, se může následně dovolávat přezkumu uvedeného rozhodnutí ve správním soudnictví (srov. čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a zejména žalobu proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů - dále jen „s.ř.s.“ či „soudní řád správní). Správní soudnictví je přitom založeno na tom, že žalobcem je fyzická či právnická osoba, která byla rozhodnutím správního orgánu dotčena na svých veřejných subjektivních právech, žalovaným správní orgán, který rozhodnutí vydal. Správní orgán tedy vystupuje v řízení jako účastník a má možnost si svůj postup před soudem obhájit. Správní soud dále zásadně nemůže ve věci sám rozhodnout - pokud dospěje k závěru, že správní orgán pochybil, rozhodnutí správního orgánu zruší a vrátí mu celou věc k novému projednání. Ve věcech soukromoprávních naopak standardně rozhodují nezávislé soudy (viz čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod či § 7 o.s.ř.). V některých případech se však zákonodárce rozhodl, že přenechá rozhodování o soukromoprávních věcech jiným orgánům veřejné moci. Důvodem pro toto rozhodnutí bývá potřeba úzké specializace, počet věcí a související snaha odbřemenit soudy a dále nutnost zajistit efektivnější a levnější rozhodování v případech, v nichž předmět sporu pravidelně dosahuje nízkých hodnot. Tak došlo k převodu rozhodování o sporech z telekomunikačních a poštovních služeb na Český telekomunikační úřad, rozhodování o sporech z energetiky na Energetický regulační úřadči o sporech mezi bankovními a jinými finančními institucemi a spotřebitelem na finančního arbitra. Neboť se týkají čistě soukromoprávních práv a povinností dotčených subjektů, nepodléhají takováto rozhodnutí následnému přezkumu ve správním soudnictví. Proti těmto rozhodnutím je možné se u soudu bránit podle části páté občanského soudního řádu („Řízení o věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem“).

Blíže viz zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů. K tomu více srov. zákon č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon), ve znění pozdějších předpisů. Upraven v zákoně č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů.

Od správního soudnictví se postup podle části páté občanského soudního řádu odlišuje tím, že správní orgán není účastníkem řízení - jeho role v řízení je velmi omezená: poskytuje soudu spis, doručuje se mu žaloba a může se k ní písemně vyjádřit (viz § 250c odst. 1 a 2 o.s.ř.). Pokud obecný soud shledá, že správní orgán věc posoudil nesprávně, nevrací celou věc zpátky správnímu orgánu, ale rozhodne ve věci sám a jeho rozhodnutí plně nahrazuje rozhodnutí správního orgánu. S rozhodnutím správního orgánu se navíc soud nijak nemusí vypořádat.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Výše uvedená dualita rozhodování ve veřejnoprávních a o soukromoprávních věcech je logická. Správní soudnictví je zaměřeno na přezkum v oblasti veřejného práva, a nebylo by proto vhodné, aby správní soudy přezkoumávaly též rozhodnutí správních orgánů v čistě soukromoprávních záležitostech; na tuto problematiku se specializují obecné civilní soudy. Skutečnost, že správní orgán v řízení podle části páté občanského soudního řádu nemá téměř žádné postavení, však v praxi může vést k tomu, že delegace pravomoci rozhodovat v soukromoprávních věcech ze soudů na správní orgány nepřináší sledované výsledky. Rozhodování o věcech, které spadají do části páté občanského soudního řádu, bylo částečně převedeno na správní orgány zejména z důvodu jejich úzké specializace. Tyto orgány se zaměřují na jeden úsek práva, kterému se věnují podrobně a nejsou zatěžovány jakoukoliv jinou agendou. Lze proto mít za to, že v těchto orgánech působí odborníci, kteří dané agendě rozumí skutečně do hloubky. Tak kupříkladu finanční arbitr se jako nezávislý orgán jmenovaný vládou plně věnuje problematice bankovních a jiných finančních služeb. Dennodenně se zaměřuje na přezkum vybraných finančních produktů, orientuje se na finančním trhu, zkoumá všeobecné obchodní podmínky u jednotlivých bankovních i nebankovních institucí, zabývá se kvalitou a zákonností nabízených bankovních služeb atd. Finanční arbitr tedy veškerou svoji činnost věnuje právě oblasti finančnictví, která je i pro vzdělané právní odborníky, již se této problematice nevěnují, poměrně složitá na pochopení. Dalším důvodem pro zřízení institucí, jako je finanční arbitr, byla snaha nabídnout spotřebitelům a podnikatelům levnější a rychlejší alternativu k soudnímu řízení. Řízení před finančním arbitrem je pro spotřebitele zdarma, není tak časově nákladné a formalizované. Mezi spotřebiteli proto nabývá na popularitě. Pokud však následně obchodník napadne nález finančního arbitra (nebo jiného specializovaného orgánu jako ČTÚ nebo ERÚ) u soudu, na což má právo garantované mezinárodními závazky i ústavním pořádkem ČR, rovnováha a výhody, které poskytuje rozhodování nesoudních orgánů, mohou být ztraceny. Obchodník má pochopitelně mnohem větší kapitál a může si dovolit kvalitnější advokátní služby nežli spotřebitel, který si právě z nedostatku finančních prostředků vybral levnější cestu pro vymožené svého práva a zpravidla právně zastoupen není. Spotřebitel je tak před soudem ve značné nevýhodě. Nadto soud, který následně přezkoumává nález finančního arbitra (nebo ČTÚ či ERÚ), není úzce specializovaný na problematiku bankovnictví a jiných finančních služeb (nebo na jiné specializované oblasti, jako jsou telekomunikační či energetické služby). Je to soud obecný, který je zahlcen spory plynoucími ze všech oblastí soukromého práva - projednává spory nájemní, z kupních smluv, ze smluv o dílo, sousedské spory, vlastnické spory apod. Pro tento obecný soud je proto objektivně nemožné, aby se v oblasti finančních služeb (anebo v jiných specializovaných oblastech, jako jsou telekomunikační či energetické služby) zorientoval se stejnou mírou detailu a věnoval se jí s obdobnou časovou dotací, jako finanční arbitr (nebo ČTÚ či ERÚ).

Je proto důležité, aby postavení specializovaných orgánů v navazujícím soudním řízení podle části páté o.s.ř. co nejvíce přispívalo k tomu, aby byl účel, pro nějž byly orgány zřízeny, naplněn. Na rozdíl od správního soudnictví, kde mají správní orgány postavení účastníka řízení, dnešní úprava části páté občanského soudního řádu specializovaným orgánům přiznává slabší postavení. Správní orgán není účastníkem ani vedlejším účastníkem řízení před soudem; je to subjekt sui generis, který nemá žádný právní zájem na výsledku řízení. Správní orgán tak může v řízení vykonávat pouze práva, která mu zákon výslovně přiznává. Správní orgán proto nemůže disponovat s řízením ani s jeho předmětem (uzavírat smír, vzít žalobu zpět apod.) či podávat opravné prostředky. Pokud jde o náhradu nákladů řízení, správní orgán nemá nárok na to požadovat od kterékoliv ze stran náhradu nákladů řízení a nemůže mu být uložena ani povinnost k náhradě nákladů řízení úspěšné straně, s výjimkou těch nákladů, jež se hradí na principu zavinění.

Podle současné úpravy specializované orgány plní pouze úkoly vypočtené zákonem -

soud si od nich vyžádá spisy, měl by jim zaslat žalobu a popřípadě se správní orgány mohou k žalobě písemně vyjádřit (viz § 250c o.s.ř.). Kupříkladu praxe finančního arbitra však ukazuje, že ani tato základní oprávnění správního orgánu nejsou vždy dodržována. Soudy o probíhajícím řízení správní orgán nevyrozumívají, a správní orgán tak nedostává příležitost k uplatnění písemného vyjádření. Správní orgány v řízení podle části páté o.s.ř. rovněž nemají právo sledovat vývoj případu, nemohou nahlížet do spisu, ani si jakkoliv obhájit své rozhodnutí a není jim doručován rozsudek či usnesení, kterým se řízení před soudem končí, tj. nedozvídají se o výsledku řízení, který by pro ně mohl být v budoucí rozhodovací činnosti relevantní. Konečně není povinností soudu, aby se ve svém rozsudku, který nahrazuje rozhodnutí správního orgánu, jakkoliv s tímto rozhodnutím vypořádal. Veškerá práce správního orgánu se tak může jevit zbytečná a řízení před ním kontraproduktivní. Zároveň, pokud se již rozhodnutí soudu ke správnímu orgánu dostane, neobdrží správní orgán zpětnou vazbu, která by mu mohla pomoci v dalších obdobných věcech. To se navrhuje v předkládaném návrhu zákona změnit.

D. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy

Vzhledem k tomu, že v řízení podle části páté občanského soudního řádu nejde o klasický přezkum správního rozhodnutí jako ve správním soudnictví, není na místě, aby byl správní orgán účastníkem řízení. Podstata rozhodování podle části páté o.s.ř. spočívá v tom, že soud projedná celou věc znovu, a pokud dospěje k jinému závěru než správní orgán, rozhodne ve věci sám. Přesto by bylo vhodné, aby byla pozice správního orgánu posílena a zároveň byl soud povinen se s jeho rozhodnutím vypořádat. Jedině tak může totiž dojít k naplnění smyslu a účelu, pro něž byly tyto orgány zřizovány. Nově se tedy výslovně navrhuje zakotvit povinnost soudu vyzvat správní orgán, aby mu v určené lhůtě sdělil, zda bude v řízení uplatňovat vypočtená oprávnění. Dále se navrhuje, aby vedle možnosti vyjádřit se písemně k žalobě mohl správní orgán uplatňovat písemná vyjádření též v průběhu řízení, chodit na jednání a požádat na nich o slovo, aby mohl nahlížet do spisu a aby mu bylo doručováno rozhodnutí, kterým se řízení před soudem končí. Soud má tak povinnost správnímu orgánu zasílat nejen rozsudek ve věci samé, kterým je žalobě meritorně vyhověno nebo je zamítnuta (§ 250i a § 250j o.s.ř.), ale i usnesení, kterým byla žaloba odmítnuta (§ 250g či § 43 odst. 2 o.s.ř.) nebo kterým bylo řízení o žalobě zastaveno (např. § 250h, § 96 o.s.ř.). Posílení postavení správního orgánu se navrhuje i pro řízení o řádných a mimořádných opravných prostředcích. Zároveň bude výslovně zakotvena povinnost, aby se soud v odůvodnění rozsudku s důvody pro zrušení rozhodnutí vypořádal. Cílem posílení postavení je umožnit správnímu orgánu, aby tam, kde to považuje za vhodné (např. u důležitých sporů s potenciálním precedenčním významem), mohl před soudem aktivně vystupovat a obhajovat závěry, k nimž dospěl ve svém rozhodnutí. Půjde o možnost, nikoliv povinnost, která by měla zajistit, že výhody delegace pravomocí na správní orgány, jako je odbornost, specializace, rychlost a efektivita, nebudou v navazujícím soudním řízení popřeny.

E. Předpokládané dopady na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí

Případná aktivita správních orgánu v navazujícím soudním řízení by si neměla vyžádat požadavky na personální posílení těchto orgánu, a navrhovaná změna by tak neměla mít žádné dopady na státní rozpočet, ani na veřejné rozpočty, ani by neměla mít vliv na podnikatelské prostředí.

F. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Předložený návrh zákona je plně v souladu s ústavním pořádkem.

G. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a plně respektuje závazky vyplývající pro Českou republiku ze členství v Evropské unii.

H. Předpokládané dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k diskriminaci a rovnosti mužů a žen.

I. Předpokládané sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a na specifické skupiny obyvatel, a dopady na životní prostředí

Navrhovaná úprava bude mít pozitivní sociální dopady, neboť jejím cílem je mj. posílit postavení spotřebitelů, resp. do důsledku dovést posílení postavení spotřebitelů tak, jak je nastaveno ve stávající právní úpravě.

J. Předpokládané dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava nebude mít ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů žádné negativní dopady.

K. Zhodnocení korupčních rizik

S navrhovanou právní úpravou nejsou spojena korupční rizika.

L. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá žádný vliv na bezpečnost a obranu státu.