zákon č. 131/2022 Sb.

Návrhem se předkládá novela zákona č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o spotřebních daních“). Hlavním důvodem předložení této novely je snaha o zmírnění dopadů energetické krize v oblasti cen pohonných hmot vyvolané invazí ozbrojených sil Ruské federace na území Ukrajiny na podnikatelské subjekty i občany České republiky. Navrhované opatření spočívá v dočasném snížení spotřební daně z motorové nafty a bezolovnatého benzínu o 1,50 Kč na litr v období od 1. června 2022 do 30. září 2022. Vzhledem k unijním minimálním sazbám stanoveným směrnicí Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny (dále jen „směrnice o zdanění energií“) je nutné dočasně snížit výše vratek části spotřební daně z motorové nafty spotřebované v zemědělské prvovýrobě (tzv. zelená nafta).

1. Zhodnocení platného právního stavu

Spotřební daně lze charakterizovat jako opakující se nepřímé daně selektivní, tedy zaměřené na určitý okruh subjektů nakládajících se specifickými výrobky. Důležitou funkcí spotřebních daní je funkce fiskální, jejíž význam spočívá v zajištění přílivu finančních prostředků do veřejných rozpočtů při relativně nízkých administrativních nákladech. Další, neméně významnou funkcí těchto daní, je snaha ovlivnit spotřebu rizikových výrobků s negativním dopadem na zdraví obyvatel, popřípadě na životní prostředí. Oblast spotřebních daní je od 1. ledna 2004 upravena zákonem o spotřebních daních a je vysoce harmonizována v rámci Evropské unie. Mezi harmonizované spotřební daně se řadí:  daň z minerálních olejů,  daň z lihu,  daň z piva,  daň z vína a meziproduktů a  daň z tabákových výrobků.

Směrnice Rady 2008/118/ES ze dne 16. prosince 2008 o obecné úpravě spotřebních daní a o zrušení směrnice 92/12/EHS, resp. směrnice Rady (EU) 2020/262 ze dne 19. prosince 2019, kterou se stanoví obecná úprava spotřebních daní (přepracované znění), která nahradí směrnici 2008/118/ES s účinností od 13. února 2023, zakotvují obecné podmínky pro uplatnění spotřební daně v členských státech. Dále zvláštní sektorové směrnice specifikují pravidla pro způsob a míru zdanění jednotlivých skupin výrobků, které jsou předmětem spotřební daně. Oblast zdanění minerálních olejů je konkrétně upravena směrnicí o zdanění energií. Předměty spotřební daně z minerálních olejů jsou uvedeny v § 45 zákona o spotřebních daních spolu se sazbami daně v § 48 tohoto zákona. Výše vratek daně z motorové nafty spotřebované při zemědělské prvovýrobě je upravena v § 57 zákona o spotřebních daních.

2. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích hlavních principů

V současné situaci se společnost potýká s mimořádnou událostí, kterou je ruská agrese proti Ukrajině, která vyvolává řadu negativních dopadů na podnikatelské i nepodnikatelské subjekty. Jedná se zejména o výrazné zvýšení cen pohonných hmot. Subjektům působícím v dopravním sektoru narůstají náklady, které mají potenciál promítnout se do dalšího zvýšení cen zboží a služeb nebo přímo ohrozit podnikatelské aktivity těchto subjektů. Náklady na pohonné hmoty a další dopravní náklady rostou v této souvislosti rovněž ostatním ekonomickým sektorům a domácnostem. Hlavním principem novely zákona o spotřebních daních je dočasné snížení spotřební daně z motorové nafty a bezolovnatého benzínu o 1,50 Kč/l, a to s účinností od 1. června 2022 do 30. září 2022. Vzhledem ke konstrukci zákona o spotřebních daních proto budou sníženy sazby daně předmětných minerálních olejů, které budou ve sledovaném období uvedeny do volného daňového oběhu. Cílem návrhu je snaha o zmírnění dopadů energetické krize v oblasti cen paliv a pohonných hmot vyvolané invazí ozbrojených sil Ruské federace na území Ukrajiny na podnikatelské subjekty i občany České republiky. Lze předjímat, že se s ohledem na konkurenční prostředí na trhu pohonných hmot a další vládou realizovaná opatření v této oblasti snížení spotřební daně z motorové nafty a bezolovnatého benzínu z části promítne do konečných cen těchto komodit. Nižší konečná cena bezolovnatého benzínu, ale především motorové nafty primárně sníží náklady dopravního sektoru, a to nejen v rámci mezinárodní, ale i domácí přepravy zboží a osob. Snížená cena pohonných hmot však bude mít vliv i na náklady ostatních ekonomických sektorů a domácností. Vzhledem k unijním minimálním sazbám stanoveným směrnicí o zdanění energií je nutné rovněž dočasně snížit některé výše vratek části spotřební daně z motorové nafty spotřebované v zemědělské prvovýrobě. Výše vratky daně pro činnosti v zemědělské výrobě, které spadají do vyšší kategorie daňového zvýhodnění (tj. živočišná výroba, živočišně intenzivní rostlinná výroba a pěstování citlivých plodin) je proto návrhem stanovena tak, aby byla u minerálních olejů pouze nepatrně překročena unijní minimální sazba daně stanovená směrnicí o zdanění energií po vyloučení podpory biopaliv. Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem

Základní meze pro uplatňování právních předpisů stanoví Ústava a Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Povinnosti mohou být také ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). K tomu se v daňové oblasti uplatní ještě ustanovení čl. 11 odst. 5, které stanovuje, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění se Ústavní soud věnoval již mnohokrát, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Pl. ÚS 12/03 či Pl. ÚS 7/03 (vyhlášeném pod č. 512/2004 Sb.). Z této judikatury vyplývá, že: 1. Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy), plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžitých sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost. 2. Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v, ústavním pořádkem chráněné, vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). 3. Ústavní přezkum daní, poplatků a peněžitých sankcí zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny. K principu rovnosti Ústavní soud ve své konstantní judikatuře uvádí, že se nejedná o kategorii absolutní, nýbrž relativní (srov. Pl. ÚS 22/92). 4. Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti nepředstavuje-li daň, poplatek nebo jiná peněžitá sankce případný zásah do práva vlastnického (čl. 11 Listiny), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivce státu, vůči majetkovému substrátu jednotlivce, nabývá škrtícího (rdousícího) působení. Jinými slovy ke škrtícímu (rdousícímu) působení dochází, má-li posuzovaná daň, poplatek nebo peněžitá sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud zejména v novější judikatuře v určitých případech v daňové oblasti provádí test proporcionality (např. při zásahu do práva na ochranu soukromí), nebo test racionality (např. při zásahu do práva na podnikání). Navrhovaná právní úprava je z výše uvedených hledisek plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s právem Evropské unie a ustanovení navrhované právní úpravy nezakládají rozpor s primárním právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie. Předkládaný návrh zákona se v oblasti spotřebních daních týká následujících právních předpisů Evropské unie z oblasti spotřební daně a cel:  směrnice Rady 2008/118/ES ze dne 16. prosince 2008 o obecné úpravě spotřebních daní a o zrušení směrnice 92/12/EHS,  směrnice Rady 2020/262/EU ze dne 19. prosince 2019, kterou se stanoví obecná úprava spotřebních daní (přepracované znění),  směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny,  prováděcí rozhodnutí Komise (EU) 2018/552 ze dne 6. dubna 2018, kterým se ve směrnici Rady 2003/96/ES aktualizují odkazy na kódy kombinované nomenklatury pro některé produkty. Směrnice 2008/118/ES, resp. její novelizující směrnice Rady (EU) 2020/262, obsahuje zejména ustanovení, která upravují teritoriální působnost směrnice, základní definice a systém sledování doprav vybraných výrobků. Směrnice rovněž upravuje jednotlivé plátce spotřební daně a okamžiky uvedení vybraných výrobků do volného daňového oběhu. Předkládaná novela se částí zákona o spotřebních daních, které implementují tuto směrnici, žádným způsobem nedotýká, a proto lze uvést, že není s touto směrnicí v rozporu. Směrnice o zdanění energií stanovuje v příloze I tabulce A EU minimální sazby daně pro pohonné hmoty. V případě plynových olejů se jedná o EU minimální sazbu daně ve výši 330 €/1000 litrů a v případě bezolovnatého benzínu 359 €/1000 litrů. Směrnice o zdanění energií v čl. 13 odst. 1 zároveň stanoví, že „pro členské státy, které nepřijaly euro, se hodnota eura v národních měnách, která má být použita pro přepočet úrovně zdanění, stanovuje jednou ročně. Použijí se kurzy platné první pracovní den v říjnu, které jsou zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie, a použijí se ode dne 1. ledna následujícího kalendářního roku“. Rozhodný kurz v roce 2021 činil 25,309 Kč/€. Při aplikaci tohoto kurzu budou výše sazeb spotřebních daní dosahovat v případě motorové nafty 334 €/1000 litrů a v případě bezolovnatého benzínu 448 €/1000 litrů. Z tohoto pohledu je návrh zákona o spotřebních daních plně v souladu se směrnicí o zdanění energií. Poskytování zvýhodnění ve formě vratky spotřební daně uvedené v tomto návrhu je v souladu s předpisy Evropské unie v oblasti veřejné podpory. Vratka spotřební daně v rostlinné a živočišné výrobě a hospodaření v lese byla oznámena Evropské komisi dle čl. 44 nařízení (EU) č. 651/2014 jako režim podpory SA.61382 (2021/X). Oznámení změn obsažených v tomto zákoně bude provedeno v souladu tímto nařízením.

4.1. Listina základních práv Evropské unie

Součástí práva Evropské unie je od změn základních smluv provedených tzv. Lisabonskou smlouvou (publikovanou ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 111/2009 Sb. m s.) i Listina základních práv Evropské unie (dále jen „Listina práv EU“). Ta má podle čl. 6 Smlouvy o Evropské unii charakter primárního práva. Důvodem pro přijetí Listiny práv EU byla dlouhodobě kritizovaná absence nástroje práva Evropské unie, který by subjektům (adresátům) práva Evropské unie poskytoval jednoznačné garance jejich základních práv a svobod, a paradoxní situace, kdy členské státy Evropské unie byly při aplikaci a implementaci práva Evropské unie vázány lidskoprávními závazky vyplývajícími buď z jejich vlastního ústavního práva (v kontextu České republiky z Listiny základních práv a svobod) nebo z jejich mezinárodněprávních závazků (zejména z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, viz část 6.1 této důvodové zprávy), avšak samy instituce Evropské unie při vytváření a aplikaci práva Evropské unie podobným korektivem vázány nebyly.Ustanoveními Listiny

Ohledně aplikace Listinou práv EU garantovaných práv v legislativním procesu na úrovni EU viz Svobodová, M., Scheu, H.C. & Grinc, J. (eds.): Listina základních práv Evropské unie: Deset let v praxi – hodnocení a výhled. Auditorium Praha 2019.

práv EU jsou proto primárně vázány orgány a instituce Evropské unie (viz čl. 52 odst. 5 Listiny práv EU: [u]stanovení této [Listiny], která obsahují zásady, mohou být prováděna legislativními a exekutivními akty přijímanými orgány, institucemi a jinými subjekty Unie a akty členských států, provádějí-li právo Unie, při výkonu jejich pravomocí. Před soudem se jich lze dovolávat pouze pro účely výkladu a kontroly zákonnosti těchto aktů.). Je nutné zdůraznit, že ustanovení Listiny práv EU jsou pro instituce a úřady členských států závazné pouze v rozsahu, ve které provádějí právo Evropské unie. S ohledem na stále větší provázanost právních řádů členských států včetně České republiky s právem Evropské unie je ovšem třeba při posuzování, zda konkrétním legislativním návrhem dochází k aplikaci práva Evropské unie, postupovat maximálně obezřetně, rovněž při vědomí toho, že Soudní dvůr Evropské unie to, co vše je prováděním práva Evropské unie, vykládá tradičně široce, a je rovněž třeba mít na paměti povinnost podpory uplatňování Listiny práv EU členskými státy podle jejího čl. 51 odst. 1, včetně aplikace v rámci legislativního procesu. Ustanovení Listiny práv EU je logicky třeba zohledňovat zejména při přípravě návrhů právních předpisů, které mají implementační charakter. V tomto smyslu je předloženou novelu třeba hodnotit jako implementační normu. Ke vztahu Listiny práv EU a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod lze říci obecně tolik, že Listina práv EU z Úmluvy ideově i obsahově vychází a že se oba instrumenty materiálně do značné míry překrývají. Úmluva je klasickou lidskoprávní úmluvou, mezi jejíž nepopiratelné přednosti patří dlouhá historie aplikační praxe a zavedená judikatura; právě její stáří a stáří jejích ustanovení však znamená, že Evropský soud pro lidská práva musí, chce-li poskytovat účinnou ochranu stěžovatelům, ochranu řady „modernějších“ práv (např. práva na příznivé životní prostředí nebo práva na dobrou správu) dovozovat z původních článků jejich rozšířenou interpretací, což v mnoha ohledech stěžuje aplikaci Úmluvy a/nebo je vnímáno jako kontroverzní. Naproti tomu Listina práv EU obsahuje celkem 50 materiálních článků poskytujících ochranu konkrétním právům nebo principům. Ke svému vztahu k Úmluvě Listina práv EU sama v čl. 52 odst. 3 konstatuje, že [p]okud tato [Listina] obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená Úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu. Ve stejné věci tak může Evropský soud pro lidská práva, poskytující ochranu právům plynoucích z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a Soudní dvůr Evropské unie poskytující ochranu právům plynoucích z Listiny práv EU dojít k odlišným závěrům, jako se tomu stalo například při posuzování českých předpisů o důchodovém pojištění, které poskytovaly při stanovení důchodového věku zvýhodnění ženám (oproti mužům), a dále ženám vůči jiným ženám podle počtu dětí, resp. oproti ženám bezdětným. Zatímco Evropský soud pro lidská práva v případě Andrle proti České republice porušení zákazu diskriminace v rozsahu chráněném čl. 14 Úmluvy neshledal, Soudní dvůr Evropské unie v případě C-401/11 Soukupová proti Ministerstvu zemědělství shledal, že české právo coby nástroj implementující politiku Evropské unie podporující dřívější odchod do důchodu v sektoru zemědělství porušuje zákaz diskriminace v rozsahu čl. 21 Listiny práv EU ve smyslu rovného přístupu k dřívějšímu odchodu do důchodu bez ohledu na věk, pohlaví či množství vychovaných dětí.

Konkrétně ohledně doporučeného postupu při přípravě návrhu právního předpisu pro vnitrostátního předkladatele zákona viz např. příručka Agentury Evropské unie pro základní práva (Fundamental Rights Agency, FRA) Applying the Charter of Fundamental Rights of the European Union in law and policymaking at national level. Publications Office of the European Union Luxembourg 2018 (dostupná online na https://op.europa.eu/cs/publication-detail/-/publication/ed1f87aa-e244-11e8-b690-01aa75ed71a1/language- en).

Z výše uvedeného plyne, že základní rozsah práv chráněných Listinou práv EU vyplývá primárně z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, a Listina práv EU obsah některých z nich dále rozvíjí; na tato práva je třeba se v rámci testu souladu navrhované právní úpravy s Listinou práv EU soustředit především, neboť, jak bylo uvedeno výše, souladu navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod se věnuje část 6.1 této důvodové zprávy.

4.1.1. Konkrétní Listinou práv EU garantovaná práva

Ve vztahu k předloženému návrhu zákona je třeba se primárně soustředit na čl. 41 (právo na řádnou správu) a čl. 47 (právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces) Listiny práv EU. Listina práv EU na rozdíl od Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod výslovně v čl. 41 zakotvuje právo na řádnou správu, zahrnující primárně, že [k]aždý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě a dále právo na to být vyslechnut, přístup ke spisu, povinnost správních orgánů odůvodňovat rozhodnutí a rovněž právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Všechna tato práva jsou subjektům v České republice garantována v obecné rovině na ústavní úrovni a dále pak v ustanoveních správního a daňového řádu a též specificky zákonem č. 82/1992 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů. Zatímco čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod garantuje právo na přístup spravedlivý proces výslovně pouze v civilních a trestních věcech a jeho aplikace i na správní řízení včetně daňového vychází z rozsudku Ferrazzini (viz dále), čl. 47 Listiny práv EU se vztahuje obecně na všechny možné spory týkající se práv vyplývajících z Listiny práv EU a garantuje mj. právo na účinné prostředky nápravy před soudem. Přezkum rozhodnutí správce daně bude podle navržené úpravy probíhat obvyklým způsobem, tj. přezkumem ve správním soudnictví. Ochranu práv subjektů ve správním soudnictví garantuje zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

4.1.2. Celkové zhodnocení navržené právní úpravy

Předložený návrh zákona je v souladu s Listinou práv EU.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána (tzv. prezidentské mezinárodní smlouvy), mají z hlediska hierarchie právních předpisů aplikační přednost před zákony a právními předpisy nižší právní síly. Vztah tzv. prezidentských mezinárodních smluv vůči vnitrostátním právním předpisům je vymezen v čl. 10 Ústavy, kde je princip aplikační přednosti těchto mezinárodních smluv výslovně stanoven. Stanoví-li tedy tzv. prezidentská mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se tato mezinárodní smlouva. Článek 10 Ústavy tak zaručuje, že při případném nesouladu vnitrostátního práva s tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvou musí být respektována tzv. prezidentská mezinárodní smlouva. Mezinárodní smlouvy upravující daně přitom mají vždy povahu tzv. prezidentských mezinárodních smluv (čl. 49 písm. e) Ústavy ve spojení s čl. 11 odst. 5 Listiny). Ústavní soud navíc v nálezu publikovaném pod č. 403/2002 Sb. rozhodl, že si tehdy platné mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách zachovávají hierarchickou přednost před zákonem.

5.1. Úmluva o ochraně lidských práv

Pokud jde o aplikaci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz sdělení č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) v oblasti daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění plynoucích do veřejných rozpočtů, je třeba zajistit soulad daňových předpisů s touto úmluvou hned v několika oblastech.

5.1.1. Právo na spravedlivý proces

Pokud jde o zajištění práva na spravedlivý proces, které je zaručeno ustanovením čl. 6 odst. 1 Úmluvy, lze poukázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Ferrazzini proti Itálii. Podle tohoto rozhodnutí daňové záležitosti dosud tvoří součást tvrdého jádra výsad veřejné moci, přičemž veřejný charakter vztahu mezi daňovým poplatníkem a daňovým úřadem nadále převládá. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy se tak podle názoru Evropského soudu pro lidská práva na samotné daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, nevztahuje, neboť se nejedná o řízení o občanských právech a závazcích. Jelikož však za nedodržení daňových povinností hrozí daňovému subjektu sankce, na hmotněprávní i procesní aspekty s ní související se použijí ustanovení Úmluvy, která se vztahují na trestní obvinění. Je proto třeba při posuzování souladu navrhované právní úpravy v oblasti daňových předpisů s Úmluvou přihlédnout i k trestním aspektům článku 6, ale i k článku 7 Úmluvy nebo k článku 2 a 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Tento přístup byl potvrzen i Evropským soudem pro lidská práva např. v rozsudku ve věci Jussila proti Finsku. Článek 6 odst. 1 Úmluvy sice hovoří o trestním obvinění, nikoliv o řízení o uložení sankce za nesplnění povinnosti, jde však o autonomní pojem práva Úmluvy, který může mít (a také má) jiný obsah než obdobný pojem vnitrostátního práva. Slučitelnost s tímto, ale i dalšími ustanoveními Úmluvy, zejména s požadavkem na uložení trestu (v tomto případě sankce) jen na základě zákona nebo na právo nebýt souzen nebo potrestán (sankciován) dvakrát v téže věci, je přitom zajištěna možností daňového subjektu bránit se takovému jednání jako nesprávnému postupu správce daně obdobně, jak je popsáno ve smyslu ochrany proti svévoli dle článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Jedná se tedy jak o využití řádných i mimořádných opravných prostředků, tak o možnost domoci se soudní ochrany ve správním soudnictví v případě, že dojde k vyčerpání všech opravných prostředků podle daňového řádu. Daňový subjekt se tedy může obrátit na soud s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Takové soudní řízení přitom v zásadě respektuje základní principy uvedené v článku 6 Úmluvy. Přestože tedy na daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, není možno aplikovat ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, v řízení o sankci za nesplnění daňové povinnosti naopak musí být všechny aspekty práva na spravedlivý proces zachovány. Navrhovaná právní úprava nijak neomezuje možnost domoci se soudní ochrany, která proto zůstává i v tomto případě zajištěna. Lze tedy říci, že navrhovaná právní úprava je v souladu s požadavkem Úmluvy na zajištění práva na spravedlivý proces.

5.1.2. Ochrana majetku

Z výše uvedeného rozhodnutí ve věci Ferrazzini proti Itálii dále vyplývá, že článek 1 Protokolu č. 1, týkající se ochrany majetku, vyhrazuje státům právo přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní. Státům je tedy umožněno přijmout zákony, kterými ukládají povinnost platit daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění, avšak s určitým omezením vyplývajícím z požadavku na respektování samotné podstaty vlastnického práva, do kterého je uložením daně, poplatku nebo jiného obdobného peněžitého plnění zasahováno. Takový zásah do vlastnického práva proto musí odpovídat požadavkům zákonnosti, legitimity a proporcionality.

Požadavek zákonnosti je naplněn tehdy, pokud je zásah umožněn právním předpisem, který je

v souladu s ústavním pořádkem, je dostupný, předvídatelný a obsahuje záruky proti svévoli.

 Posouzení ústavnosti navrhované právní úpravy je provedeno v bodu 4. Z hlediska

Úmluvy přitom hraje roli jen zjevná neústavnost, případně neústavnost potvrzená příslušným orgánem (Ústavním soudem), jehož rozhodnutí nejsou právním předpisem respektována (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva R & L, s. r. o., a ostatní proti České republice).

 Dostupnost daňových předpisů (v širokém slova smyslu) je zajištěna vyhlášením

ve Sbírce zákonů. Vzhledem ke skutečnosti, že daně a poplatky (resp. jiná obdobná peněžitá plnění) lze ukládat pouze na základě zákona, což je zaručeno i na ústavní úrovni čl. 11 odst. 5 Listiny, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny, lze konstatovat, že všechny základní povinnosti daňového subjektu jsou dnes upraveny na zákonné úrovni, a požadavek dostupnosti je tudíž naplněn.

 Otázka předvídatelnosti tuzemských daňových předpisů (v širokém slova smyslu) byla

v minulosti opakovaně řešena Evropským soudem pro lidská práva (např. AGRO-B, spol. s r. o., proti České republice nebo CBC-Union, s. r. o., proti České republice), kde byla jejich předvídatelnost potvrzena. Předvídatelnost daňového předpisu souvisí s tím, nakolik je povinnost v právním textu jednoznačně formulována. Navrhovaná úprava formuluje požadavky na jednotlivé daňové subjekty jednoznačně, a tedy i požadavek předvídatelnosti je naplněn.

 Záruku proti svévoli a účinnou obranu proti nesprávnému postupu správce daně

představují primárně řádné opravné prostředky, tedy odvolání popř. rozklad podle ustanovení § 109 a násl. daňového řádu. Povinností správce daně je přitom v souladu s ustanovením § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu uvést ve svém rozhodnutí poučení o tom, zda je možné proti danému rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává a zároveň upozornit na případné vyloučení odkladného účinku. Pokud by toto poučení bylo nesprávné, neúplné nebo by zcela chybělo, je to spojeno s důsledky pro bono daného daňového subjektu (srov. § 261 daňového řádu). Vedle řádných opravných prostředků lze využít i mimořádných opravných prostředků dle daňového řádu, upravených v § 117 a násl. Kromě toho připouští daňový řád i jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět: námitku (srov. § 159 daňového řádu), stížnost (srov. § 261 daňového řádu) a podnět na nečinnost (srov. § 38 daňového řádu). Teprve tehdy, dojde-li k vyčerpání všech opravných prostředků podle daňového řádu, může se daňový subjekt obrátit na soud s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Riziko svévole je tak díky existenci opravných prostředků, ale i díky možnosti obrátit se na soud eliminováno v nejvyšší možné míře, což platí obecně pro všechny daňové předpisy. Lze tedy konstatovat, že navrhovaná právní úprava nemění možnost daňových subjektů využít opravných prostředků, a tím je zajištěna slučitelnost návrhu úpravy s tímto požadavkem Úmluvy.

Požadavek legitimity znamená, že je nezbytné zajistit, aby zásah, ke kterému má na základě

právního předpisu dojít, sledoval legitimní cíle ve veřejném nebo obecném zájmu. Aby byl požadavek legitimity naplněn, je třeba tyto cíle specifikovat. Legitimním cílem je přitom každý cíl, který zákonodárce za cíl prohlásí, neboť neexistuje žádný, ani příkladný výčet takových cílů, jež by zákonodárce omezoval. Cílem návrhu zákona je povinná transpozice směrnice o obecné úpravě spotřebních daní.

Proporcionalita (přiměřenost) jako poslední požadavek se na poli čl. 1 Protokolu č. 1 váže

k tomu, že jednotlivec nesmí být nucen nést nadměrné individuální břemeno, typicky takové, které ohrožuje samotnou jeho existenci v rovině majetkových poměrů (hrozba ukončení podnikání či úpadku u právnické nebo fyzické osoby), včetně zabezpečování obživy pro sebe a pro rodinu v případě fyzické osoby. Sazby daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění, stejně jako výše případných pokut, by proto neměly být likvidační (viz Mikrotechna, s. r. o., proti České republice, nebo ORION Břeclav, s. r. o., proti České republice). To, zda navrhovaná právní úprava nepovede k tzv. škrtícímu (rdousícímu) efektu, je přitom třeba posuzovat i ve vztahu k ústavnímu pořádku (viz bod 4). S ohledem na implementační charakter navrhovaných opatření nelze ve vztahu k tomuto návrhu zákona hovořit o rdousícím účinku.

5.1.3. Další dotčená ustanovení

S požadavkem záruky proti svévoli, uvedeném v předchozím bodě, úzce souvisí ustanovení článku 13 Úmluvy, které deklaruje právo na účinný vnitrostátní prostředek nápravy v případě porušení práva zaručeného Úmluvou. Ten je při správě daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění zajištěn možností využít řádné i mimořádné opravné prostředky a kromě toho i další prostředky, jako jsou námitky, stížnost nebo podnět na nečinnost, popř. možností domáhat se soudní ochrany, a také právem domáhat se náhrady škody a nemajetkové újmy, která byla porušením základního práva chráněného Úmluvou způsobena. Z tohoto hlediska je tedy soulad navrhované úpravy s Úmluvou zajištěn.

Zákaz diskriminace vyjádřený v článku 14 Úmluvy směřuje proti takovému zacházení, kdy by

s osobami, které jsou ve stejném nebo obdobném postavení, bylo zacházeno nerovně, nebo naopak, kdy by s osobami, které se nacházejí v odlišném postavení, bylo zacházeno stejně. Pokud by tento přístup neměl žádné opodstatnění, tedy pokud by nebyl opřen o žádný legitimní a objektivní důvod, byl by diskriminační. I tento princip je v rámci návrhu předkládaného zákona plně respektován.

5.1.4. Závěr

S ohledem na to, že návrh zákona respektuje výše uvedené požadavky, lze jej považovat za slučitelný s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy

6.1.1. Dopad na státní rozpočet

Lze očekávat snížení příjmů veřejných rozpočtů ze spotřební daně o 4,2 mld. Kč, z toho 3,8 mld. Kč budou činit dopady na státní rozpočet a 0,4 mld. Kč budou činit dopady na Státní fond dopravní infrastruktury.

6.1.2. Dopad na správce daně

Lze očekávat dočasný nárůst administrativních nákladů související se změnou formulářů a pokynů k vyplnění daňových přiznání. Zároveň lze očekávat dočasný nárůst náročnosti kontrolních postupů s ohledem na nutnost rozlišovat změny sazeb daně v krátkém časovém intervalu.

6.1.3. Dopad na daňové subjekty

Návrh bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí v důsledku potenciálního snížení cen pohonných hmot, případně dalších dopravních nákladů. Pozitivní dopady lze očekávat i v rámci zemědělského podnikání, kde musí být dočasně sníženy výše vratek daně, neboť tato výše vratek je návrhem snížena méně, než je snížena sazba spotřební daně z motorové nafty (v Kč/l). Z důvodu snížení cen pohonných hmot bude mít návrh pozitivní dopady i na rozpočty domácností.

7. Zhodnocení dopadu navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava je v souladu s ochranou soukromí a osobních údajů. K tomuto lze uvést, že při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech daňových subjektů jsou tak chráněny povinností mlčenlivosti a nemohou být zpřístupněny veřejnosti. Porušení povinnosti mlčenlivosti, ať již úřední osobou správce daně nebo osobou zúčastněnou na správě daní, je přestupkem, za který lze uložit pokutu až do výše 500 000 Kč. Navrhovaná úprava oproti stávajícímu stavu nerozšiřuje okruh subjektů, které osobní údaje zpracovávají (tj. správce daně), stejně jako nerozšiřuje okruh osob povinných osobní údaje správci daně poskytovat. V oblasti spotřebních daní vyvstává otázka zasahování do ochrany osobních údajů pouze s ohledem na stávající způsob identifikace plátců daně v případě fyzických osob podnikajících. V rámci získání a zpracování těchto osobních údajů jsou využívány stávající (totožné) systémy, které jsou plně kompatibilní s právní úpravou ochrany osobních údajů. Ani v jiných ohledech návrh zákona nezasahuje do ochrany soukromí či osobních údajů. Návrh zákona žádným jiným způsobem nemění dosavadní praxi v této oblasti. Návrh zákona není v rozporu s Úmluvou o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat (vyhlášené pod č. 115/2001 Sb. m. s.), ani se zákonem č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Návrh zákona není v rozporu s obecným nařízením o ochraně osobních údajů.

8. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení (CIA)

Obecně lze k navrhované úpravě ve vztahu ke vzniku korupčních rizik uvést následující:

8.1. Přiměřenost

Pokud jde o rozsah působnosti správního orgánu, je rozhodující jak zákonný okruh působností jako takový, tak míra diskrece, kterou zákon při výkonu jednotlivých působností správnímu orgánu umožňuje, resp. jakou míru diskrece zákon předpokládá. Jakýkoli normativní text zakotvující určitou míru diskrece sám o sobě představuje potenciální korupční riziko. Proto se při přípravě takového ustanovení vždy poměřuje nutnost zavedení takové diskrece daného orgánu s mírou zásahu do individuální sféry subjektu, o jehož právech a povinnostech by se v rámci této diskrece rozhodovalo. Navržená právní úprava nijak nemění kompetence správních orgánů.

8.2. Efektivita

Z hlediska efektivity lze k předložené úpravě uvést, že k uložení i k vynucování splnění povinnosti při správě daní je věcně a místně příslušný správce daně. Správce daně obvykle disponuje podklady pro vydání daného rozhodnutí, ale i potřebnými odbornými znalostmi, čímž je zaručena efektivní implementace dané regulace i její efektivní kontrola, případně vynucování. Nástroje kontroly a vynucování jsou v oblasti správy daní upraveny jako obecné instituty daňového řádu.

8.3. Odpovědnost

Zvolená právní úprava vždy jasně reflektuje požadavek čl. 79 odst. 1 Ústavy, podle něhož musí být působnost správního orgánu stanovena zákonem. Odpovědnou osobou na straně správce daně, resp. jiného správního orgánu je v daňovém řízení vždy úřední osoba. Určení konkrétní úřední osoby je prováděno na základě vnitřních předpisů, resp. organizačního uspořádání konkrétního správního orgánu, přičemž popis své organizační struktury je správní orgán povinen zveřejnit na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Totožnost konkrétní úřední osoby je přitom seznatelná zákonem předvídaným postupem (srov. § 12 odst. 4 daňového řádu); úřední osoba je povinna se při výkonu působnosti správního orgánu prokazovat příslušným služebním průkazem.

8.4. Opravné prostředky

Z hlediska opravných prostředků existuje možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu správce daně v první řadě v podobě řádného opravného prostředku, kterým je odvolání, resp. rozklad (srov. § 109 a násl. daňového řádu). V souladu s § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu má správce daně povinnost v rozhodnutí uvést poučení, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává, spolu s upozorněním na případné vyloučení odkladného účinku. Neúplné, nesprávné nebo chybějící poučení je spojeno s důsledky pro bono daného subjektu uvedenými v § 110 odst. 1 daňového řádu. Existuje také možnost užití mimořádných opravných prostředků dle daňového řádu (srov. § 117 a násl. daňového řádu). Vedle opravných prostředků daňový řád připouští rovněž jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět: námitku (srov. § 159 daňového řádu), stížnost (srov. § 261 daňového řádu), podnět na nečinnost (srov. § 38 daňového řádu).

8.5. Kontrolní mechanismy

Z hlediska systému kontrolních mechanismů je nutno uvést, že oblast daňového práva se pohybuje v procesním režimu daňového řádu, jenž obsahuje úpravu kontroly a přezkumu přijatých rozhodnutí, a to primárně formou opravných prostředků. Proti rozhodnutím je možno podat odvolání anebo v určitých případech užít mimořádných opravných prostředků či jiných prostředků ochrany (viz předchozí bod). Vedle toho lze využít rovněž dozorčí prostředky, čímž je zaručena dostatečná kontrola správnosti a zákonnosti všech rozhodnutí vydávaných v režimu daňového řádu. Soustavy orgánů vykonávajících správu daní současně disponují interním systémem kontroly v rámci hierarchie nadřízenosti a podřízenosti včetně navazujícího systému personální odpovědnosti. V případě vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu je s odpovědností konkrétní úřední osoby spojena eventuální povinnost regresní náhrady škody, za níž v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu odpovídá stát. Z hlediska transparence a otevřenosti dat lze konstatovat, že navrhovaná úprava nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech daňových subjektů jsou tak chráněny povinností mlčenlivosti pod hrozbou pokuty do výše 500 000 Kč a nemohou být zpřístupněny veřejnosti. Tím ovšem nemůže být dotčeno právo samotného daňového subjektu na informace o něm soustřeďované. Toto právo je realizováno prostřednictvím nahlížení do spisu a osobních daňových účtů. Získání informací je daňovým subjektům umožněno také prostřednictvím daňové informační schránky podle § 69 daňového řádu.

9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu ve smyslu usnesení vlády č. 343/D z roku 2015.

10. Zhodnocení souladu se zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy (DPL)

V rámci této kapitoly je zhodnocen soulad navrhovaného právního předpisu s hlavními deseti zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy.

10.1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default)

Navržená právní úprava nepředepisuje konkrétní podobu „služeb“ spojených se správou spotřební daně. Jde tak pouze o úpravu stávajících služeb, které jsou poskytovány již na základě stávající procesně-právní úpravy obsažené v daňovém řádu jak analogově, tak elektronicky a tyto služby nedoznávají v tomto ohledu změn. V obecné rovině pak lze konstatovat, že návrh naplňuje tuto zásadu v maximálních intencích, které jsou mu právním řádem České republiky umožněny.

10.2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb (princip only once)

Návrh zákona spadá do oblasti správy daní, proto jsou informace v něm chráněny daňovou mlčenlivostí podle § 52 a násl. daňového řádu. K významu zásady zachování mlčenlivosti lze uvést, že zákonná garance toho, že s informacemi poskytnutými daňovým subjektem bude nakládáno jako s důvěrnými a zásadně nezveřejnitelnými, je velmi důležitým faktorem pro právní jistotu daňových subjektů a pro realizaci jejich povinnosti tvrzení při správě daní. Povinnost zachovat mlčenlivost má za úkol zejména ochranu informací, které jsou během správy daní o konkrétním subjektu zjištěny, a je vysoce žádoucí, aby subjekt, který poskytl otevřeně údaje o své osobě a o svých finančních záležitostech a poměrech, měl záruku, že nedojde ke zneužití těchto (často velmi citlivých) informací. Zrušení této povinnosti by pak mělo zásadní dopady na správu daní, potažmo na fungování celého státu. V případě získávání informací správcem daně pak návrh vychází z obecné úpravy daňového řádu, kde podle § 58 odst. 3 je oprávněn získat informace od jiných osob pouze v případě, kdy je nemůže získat z vlastních zdrojů nebo od jiného orgánu veřejné moci, což je zcela v souladu s touto zásadou. Návrh pak naplňuje zásadu opakovatelnosti a znovupoužitelnosti údajů v intencích výše řečeného.

10.3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility)

Tato zásada není návrhem zákona upravena, právní úprava se řídí obecnými právními předpisy upravující tuto problematiku.

10.4. Sdílené služby veřejné správy

Návrh zákona nepředpokládá odchylky od obecné právní úpravy při správě daní ani praxe orgánů Celní správy České republiky.

10.5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy

Návrh zákona nestanoví, jakým způsobem má příslušný orgán veřejné moci zajistit to, aby jím poskytované služby řádně fungovaly. Vzhledem k tomu, že většina údajů z daňové oblasti podléhá mlčenlivosti, nedá se očekávat vysoká míra propojení systémů z oblasti správy daní a dalších informačních systémů.

10.6. Mezinárodní interoperabilita - budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru

Návrh zákona se sám o sobě netýká mezinárodní spolupráce a neupravuje budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru.

10.7. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip nařízení o ochraně osobních údajů)

Návrh novely zákona o spotřebních daních je plně v souladu s touto zásadou. Blíže viz kapitola č. 7.

10.8. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government)

Zásada otevřenosti a transparentnosti je návrhem zákona naplněna v mezích základních zásad správy daní podle daňového řádu. Návrh zákona jako takový žádným způsobem neomezuje otevřenost a transparentnost.

10.9. Technologická neutralita

Návrh zákona neomezuje technické ani technologické prostředky, které mohou využívat dotčené subjekty.

10.10. Uživatelská přívětivost

Návrh zákona nepředpokládá v této oblasti odchylky od obecné právní úpravy při správě daní ani praxe orgánů Celní správy České republiky v roli správce spotřebních daní.

11. Odůvodnění návrhu na vyslovení souhlasu Poslaneckou sněmovnou v prvém čtení

Navrhuje se požádat Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky o vyslovení souhlasu s návrhem již v prvém čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, a to s ohledem na prudký nárůst cen pohonných hmot, u kterého je snaha o co nejrychlejší zmírnění jeho dopadů.