zákon č. 134/2013 Sb.

1. Závěrečná zpráva z hodnocení regulace dopadů (RIA)

A. Název

Návrh zákona o zvýšení transparentnosti akciových společností a o změně dalších zákonů.

B. Identifikace problémů

V současné době dochází ke stále se zvyšujícímu počtu akciových společností s listinnými akciemi na majitele. Výhody listinných akcí na majitele jsou několikeré. Předně jsou s nimi spjaty nízké administrativní náklady a jsou velmi snadno převoditelné. Domníváme se, že vyšší obliba akciových společností s listinnými akciemi může být částečně způsobena také vznikem Centrálního depozitáře cenných papírů, který převzal aktivity dosavadního Střediska cenných papírů, a který působí v České republice od 7. července 2010. Při srovnání jednotlivých ceníků obou subjektů je zřejmé, že obecně je poplatek vyšší u těch, kteří dosud poplatek neplatily z důvodu malého objemu investičních nástrojů. Poměrně vysoký nepoměr je také u poplatků u kótovaných akcií ve srovnání s poplatky za nekótované akcie. Poplatky za nekótované akcie jsou od určitého objemu výrazně dražší.

Objevují se však pochybnosti o tom, zda je možné ponechat listinné akcie na majitele bez další regulace a připustit absolutní anonymitu akcionářských struktur. Existence anonymního vlastnictví akciových společností je spjata s rizikem netransparentního a korupčního prostředí.

Netransparentní prostředí akciových společností může vést k vyššímu riziku, že prostřednictvím takových akciových společností bude docházet k legalizaci výnosů z trestné činnosti.

Listinné akcie na majitele mohou být prostředkem, který umožňuje snadné, nízkonákladové a v podstatě neodhalitelné provádění korupčních jednání. Tyto společnosti tak mohou sloužit k zakrytí skutečných vlastníků a mohou být nástrojem korupčních jednání.

C. Identifikace rizik

Neprovedením změny nehrozí České republice žádné sankce od Evropské unie, nebo od mezinárodního společenství.

V současné době, není jednotný právní předpis, který by regulaci listinných akcií na majitele požadoval. Různé evropské státy přistupují k regulaci listinných akcií na majitele různě. Některé státy zakazují anonymní vlastnické struktury akciové společnosti. Některé státy povolují anonymní vlastnické struktury, avšak omezují jejich přístup do oblastí, kde mohou získávat veřejné prostředky.

Na úrovni Evropské unie, existují právní předpisy, které se zabývají vyšší transparentností určitých druhů společností, a to za účelem ochrany věřitelů či společníků. Například článek 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/101/ES ze dne 16. září 2009 o koordinaci ochranných opatření, která jsou na ochranu zájmů společníků a třetích osob vyžadována v členských státech od společností ve smyslu čl. 48 druhého pododstavce Smlouvy, za účelem dosažení rovnocennosti těchto opatření, nařizuje zajistit, aby společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti zveřejňovaly určité typy dokumentů (např. zakládací dokumenty, některé dokumenty týkající se statutárních orgánů, účetní závěrky, apod.). Příslušné evropské předpisy vyžadující transparentnost jsou již v našem právním řádu provedeny. Nic však nebrání tomu, aby členské státy přijímaly nad rámec těchto opatření ještě další opatření vedoucí ke stejnému účelu.

Neprovedení žádných změn by sebou přineslo také nenaplnění dodatku ke koaliční smlouvě ze dne 30. června 2011.

D. Návrh variant řešení

Varianta I – varianta nulová

Je třeba si uvědomit, že jakýkoliv zásah do stávajícího stavu bude spjat s poměrně velkým zatížením soukromého sektoru. Na druhou stranu zde existuje veřejný zájem na transparentnosti podnikatelského prostředí. Zprůhlednění vlastnických struktur akciových společností může zčásti zabránit i únikům peněz do šedé ekonomiky. Stejně tak zprůhlednění transakcí, při nichž dochází k poskytování veřejných prostředků, může mít preventivní účinek před odváděním peněz do šedé ekonomiky a může vést k odhalení osob páchajících trestnou činnost. Potřeba přijmout nějaká opatření může vyplynout i ze srovnávací komparace, kdy velká část právních řádů Evropské unie má určitou ať už veřejnoprávní nebo soukromoprávní regulaci. Na potřebu urychleného řešení přijmout regulaci listinných akcií na majitele v České republice upozorňují i různé mezinárodní organizace. Za zmínku stojí například Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj či Mezinárodní měnový fond.

Varianta II – veřejnoprávní regulace

Tato varianta spočívá v ponechání regulace na úrovni veřejného práva. Změna by spočívala v zásahu pouze do veřejnoprávních předpisů. Příslušná omezení by se týkala pouze vytypovaných oblastí, v nichž by byly vymezeny zákonné podmínky transparentnosti a veřejnoprávní sankce za porušování takových podmínek. Většina konzultujících subjektů však tuto změnu považuje za nedostatečnou.

Varianta III – omezení listinných akcií na majitele

Tato varianta spočívá v tom, že akciovým společnostem se do budoucna nabídnou různé varianty, jak naložit s listinnými akciemi na majitele, aby došlo ke zprůhlednění akcionářské struktury. Uvažuje se o možnosti zaknihování akcií u Centrálního depozitáře, povinné imobilizaci listinných akcií na majitele, nebo povinné změny podoby listinných akcií. Problematika bude řešena samostatným zákonem, který zároveň novelizuje stávající obchodní zákoník, zákon o cenných papírech a zákon o podnikání na kapitálovém trhu.

E. Další varianty nad rámec přijímaného řešení

Výsledkem navrhované úpravy regulace listinných akcií na majitele má být skutečnost, že dojde k možnosti identifikace akcionáře akciové společnosti ve všech případech. Dnes tomu není především z důvodu, že akcionářská práva s listinnou akcií na majitele vykonává osoba, která se takovou akcií prokáže. Ani sama akciová společnost nemá tudíž přehled o tom, kdo je jejím akcionářem až do okamžiku, kdy akcionář svá akcionářská práva začne vykonávat. Listinné akcie na majitele tak zaručují anonymitu, která umožňuje tento institut využít například k praní špinavých peněz. Navrhovaná změna by měla tuto problematiku řešit. Návrh však objektivně nemůže vyřešit veškerá rizika spjatá s užíváním akcií.

Nedostatkem je především skutečnost, že navrhovanou úpravu lze obcházet. Návrh neřeší problematiku tzv. „bílých koní“. Závazkový vztah mezi osobou, která je vlastníkem akcie a třetí osobou, může být nastaven takovým způsobem, že tato třetí osoba fakticky vykonává veškerá práva s akcií spjatá. V takovém případě se tedy zrušením listinných akcií na majitele stejně nemusíme dopátrat osoby, která reálně v akciové společnosti akcionářská práva vykonává, je tedy ultimátním vlastníkem. Navazujícím rizikem je problematika střetu zájmu. Osoba oprávněná jednat za veřejnoprávní korporaci tak může být zároveň ultimátním vlastníkem akciové společnosti, aniž by byl takový ultimátní vlastník dohledatelný. Úprava navržená ve variantě III může vést ve svém důsledku k odhalení ultimátního vlastníka, a to prostřednictvím prostředků stanovených v zákoně č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (dále jen „zákon proti praní špinavých peněz“). Důvodem je, že úprava zamýšlená ve variantě III dopadne na subjekty, které mají povinnosti stanovené výše uvedeným zákonem. Tato opatření se však nemusí jevit dostatečná.

Variantou IV diskutovanou v připomínkovém řízení bylo přijetí dalších pravidel, která by zvýšila transparentnost právnických osob, které jsou příjemci veřejných prostředků. Uvažovalo se o úpravě, která by vedla k odhalování ultimátních vlastníků těchto právnických osob. V praxi však často dochází k tomu, že do vztahů mezi soukromou osobou a veřejnými institucemi ještě vstupují další subjekty. Aby se zabránilo zneužívání obcházení zákonem stanovených mechanismů, navrhovalo se zakotvit též odhalování ultimátních vlastníků subdodavatelů a dalších osob benefitujících z veřejných zdrojů.

Původně zvolená varianta IV se však ukázala jako nedostatečná. Připravené řešení bylo obecného charakteru a nebylo navázáno na jednotlivé oborové předpisy, jako je zákon o veřejných zakázkách, koncesní zákon, apod. V připomínkovém řízení se též ukázalo, že představy jednotlivých připomínkových míst (oficiálních i neoficiálních) se na danou problematiku značně liší. Předkladatel se tedy od původně plánované varianty IV rozhodl prozatím ustoupit a řešit jí samostatně. Návrh řešení by měl být v souladu s usnesením vlády ze dne 30. května 2012 č. 378 připraven do konce roku 2012. Konkrétní věcné i formální důvody jsou blíže specifikovány v kapitole J. Cílový stav a výběr varianty.

F. Dotčené subjekty

- akciové společnosti a jejich akcionáři,

- Centrální depozitář cenných papírů,

- obchodníci s cennými papíry,

- orgány veřejné moci, orgány územní samosprávy, veřejné instituce.

G. Identifikace přínosů

Za základní přínos prováděné změny je třeba považovat větší transparentnost v obchodních vztazích. Cílem navrhovaných mechanismů je též snížit korupční prostředí v oblasti veřejných zakázek a v jiných oblastech, kde se soukromé subjekty ucházejí o veřejné prostředky.

Navrhované změny můžou přinést příliv investorů na český trh, neboť zprůhlednění vlastnických struktur akciových společností může mít pozitivní efekt na podnikatelské prostředí vůbec a můžou zajistit vyšší důvěru zahraničních investorů. V neposlední řadě bude pozitivním přínosem též zlepšení vnímání České republiky v zahraničí. Především lze očekávat pozitivní ohlas od mezinárodních organizací, které se zabývají bojem s korupcí a bojem proti praní špinavých peněz.

Výsledkem novelizačních snah by mělo být snížení korupčního prostředí a ztížení podmínek pro nelegální činnost spjatou s anonymními akciemi. V konečném důsledku by tak návrh mohl přinést i zvýšení příjmů státního rozpočtu. Celkové pozitivní finanční dopady však není možné vyčíslit, neboť neexistují věrohodná data, která by se dala pro vyčíslení takový pozitivních dopadů využít.

H. Identifikace nákladů

Je třeba očekávat, že návrh sebou přinese zvýšené náklady na podnikatelské prostředí.

Pokud jde o povinnost transformace akciových společností, lze s ohledem na skutečnost, že návrh dává akciovým společnostem vybrat způsob transformace listinných akcií na majitele, očekávat, že předpokládané náklady budou nižší, než pokud by existoval jen jeden způsob transformace.

Celkové zatížení pro podnikatelské prostředí lze jen stěží odhadovat, neboť jednotlivé náklady budou vyplývat dle varianty zvolené akciovou společností. Nejméně nákladnou variantou bude pravděpodobně prostá výměna listinných akcií na majitele na listinné akcie na jméno. Minimální náklady na tuto výměnu lze odhadovat řádově v počtu 20 až 30 tis. Kč v závislosti na objemu emise na jednu akciovou společnost. Celkové náklady však můžou být i mnohem vyšší v závislosti na konkrétních případech. Při počtu 13 tisíc akciových společností s akciemi na majitele, lze odhadovat celkové dopady na podnikatelské prostředí při volbě této varianty na částku minimálně 390 mil. Kč.

Dražší variantou pak bude zaknihování, popřípadě imobilizace akcií. Lze předpokládat, že v takovém případě budou celkové náklady ještě o něco vyšší, neboť je jednak nutné zaplatit poplatky související s emisí zaknihovaných cenných papírů a jednak poplatky spjaté s vedením majetkových účtů u Centrálního depozitáře, nebo u schovatelů akcií. Pokud by se veškeré akciové společnosti rozhodly pro zaknihování akcií, lze odhadovat, že poplatky Centrálnímu depozitáři by za stávajícího sazebníku činily částku minimálně částku 20 mil. Kč ročně.

Je třeba podotknout, že podkladem pro výše uvedené odhady je sazebník Centrálního depozitáře. Pokud bude přijat návrh v předkládané podobě, je možné, že díky zajištění určitého konkurenčního prostředí, budou Centrální depozitář a schovatelé cenných papírů nabízet tyto služby za nižší poplatky.

Pokud by se v oblasti soukromého práva přenášely na akciové společnosti další povinnosti spočívající například v odhalování ultimátních vlastníků, přineslo by toto opatření další administrativní zátěž pro podnikatelské prostředí. Například uvažovaná povinnost předkládat čestná prohlášení ultimátních vlastníků, subdodavatelů, prostřednictvím kterých hodlá právnická osoba plnit svůj závazek, a dalších subjektů benefitujících na veřejných zdrojích, bude mít poměrně významný dopad do soukromé sféry, která vstupuje do ingerence se státem a je příjemcem veřejných prostředků.

Návrh se dotýká i akciových společností s majetkovou účastí státu.

I. Konzultace Návrhy byly na pracovní úrovni konzultovány se zástupci neziskových organizací, zástupci advokátů, Americkou obchodní komorou v ČR, Ministerstvem financí a Českou národní bankou. Návrhy též byly konzultovány s Platformou pro transparentní veřejné zakázky.

Předmětem konzultací byly především jednotlivé způsoby transformace listinných akcií na majitele. Na základě konzultací bylo zvoleno řešení, které by nabídlo alternativní způsoby transformace listinných akcií na majitele.

Dále byla konzultována zmiňovaná varianta IV týkající se rozkrývání ultimátních vlastníků. Varianta týkající se rozkrývání ultimátních vlastníků byla konzultována s Platformou pro transparentní veřejné zakázky a s Americkou obchodní komorou v ČR. Byl připraven model, který vycházel ze zákona proti praní špinavých peněz. Návrh předpokládal, že by právnické osoby, které jsou z větší míry příjemci veřejných prostředků, měly povinnost uvádět v příloze účetní závěrky skutečné majitele ve smyslu zákona proti praní špinavých peněz a dále též povinnost na žádost rozkrývat skutečné majitele právnických osob při obchodních transakcích s veřejnými institucemi.

V připomínkovém řízení se však ukázalo, že obecné navrhované řešení neobstojí z důvodů uvedených v kapitole J. Pasáž byla proto z návrhu zákona vyňata a bude předmětem dalších diskuzí.

J. Cílový stav a výběr varianty

Celkovým cílovým stavem návrhu je zajistit dohledatelnost akcionáře a tím zlepšit pozici České republiky v boji proti organizovanému zločinu a zvýšit prestiž České republiky v zahraničí. Z důvodu ochrany těchto zájmů se jeví jako nezbytně nutné k určité regulaci přistoupit. Na druhou stranu je třeba přistoupit k takové regulaci, která nepřinese přílišné transakční náklady pro podnikatelské prostředí.

Z předchozí kapitoly vyplývá, že finanční dopady, nikoliv bezvýznamné, návrh na podnikatelské prostředí přinese. Tyto finanční dopady jsou však vyváženy vyšší transparentností podnikatelského prostředí a veřejným zájmem transformaci listinných akcií na majitele provést. Veřejný zájem je čitelný především z deklarovaného dodatku koaliční smlouvy omezit anonymní vlastnictví akciových společností.

Předkladatel by tak v souladu se zadáním měl zvolit takovou variantu, která by vytknuté cíle naplnila, nicméně by se měl snažit zajistit, aby zvolené řešení pokud možno co nejvíce omezilo finanční dopady na akciové společnosti. Je nutné přihlédnout zejména ke skutečnosti, že 1. ledna 2014 nabude účinnosti nový zákon o obchodních korporacích, který již neumožňuje existenci listinných akcií na majitele. Ke snížení nákladů spjatých s transformací má přispět především možnost, že akciová společnost bude mít na výběr mezi třemi variantami řešení.

Pokud společnost bude chtít zachovat akcie na majitele, bude se muset rozhodnout mezi povinností nechat akcie zaknihovat (u centrálního depozitáře), případně imobilizovat (fyzicky uschovat u banky). V obou případech tak na subjekty evidující akcionáře bude dopadat úprava zákona proti praní špinavých peněz. Vzhledem k tomu, že návrh počítá i s možností ponechat akcie v listinné podobě s tím, že dojde ke změně formy na akcie na jméno (zákon dokonce stanoví tuto variantu jako výslednou, pokud valná hromada nerozhodne jiným způsobem), navrhuje se přijmout ještě další opatření, které by mělo zajistit vyšší transparentnost vztahů mezi akcionářem a akciovou společností. Akcionáři akciových společností s listinnými akciemi na jméno jsou totiž evidováni pouze v seznamu akcionářů vedeném akciovou společností. Vzhledem ke skutečnosti, že tento seznam nemusí být vždy důvěryhodný a akciové společnosti nehrozí zásadní riziko v případě jeho nevedení či neaktualizování, navrhuje se, aby výplata dividend akcionáři s listinnými akciemi na jméno probíhala pouze na účet vedený u osoby oprávněné poskytovat bankovní služby ve státě, jenž je členem Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj, nebo v členském státu Evropské unie. Na tyto subjekty pak budou dopadat povinnosti podle zákona proti praní špinavých peněz. Je nutné zdůraznit, že tato nová povinnost může mít negativní dopady na akcionáře ze zemí, které nejsou členy Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj. Na druhou stranu se však tato povinnost neukládá akciovým společnostem, u nichž zůstanou zachovány akcie na majitele. Taková povinnost se totiž jeví jako nadbytečná, protože již evidenci samotných akcionářů povedou osoby, na které dopadá regulace AML. Akciové společnosti tak při volbě způsobu transformace svých akcií budou muset přihlížet i k tomuto pravidlu a zvážit, jaké dopady by mělo například na akcionáře z třetích zemí.

Navrhovaná pravidla mají umožnit identifikaci akcionáře. Osoba akcionáře se však ne vždy musí shodovat s osobou, která je oprávněna akcionářská práva vykonávat. Osoba držící akcie je totiž může pouze je spravovat pro dalšího. Zájmem však je, aby byly odkryty i takovéto typy vztahů a aby bylo možné získat údaje o konečném (ultimátním) vlastníkovi akcií. Zájem je na transparentnosti vlastnické struktury těch akciových společností, které vstupují do právních vztahů se státem a jinými veřejnými institucemi. Taková opatření by se neměla týkat pouze akciových společností, ale veškerých právnických osob.Ministerstvo spravedlnosti připravilo obecné řešení, které nařizovalo právnickým osobám vstupujícím do právních vztahů se státem odhalit ultimátní vlastníky. Po meziresortním připomínkovém řízení však předkladatel o spojení takové právní úpravy s tímto předpisem upustil. Důvody jsou následující:

1. V diskuzích se ukázalo, že by bylo nutné úpravu hlouběji navázat na stávající právní předpisy (především na zákon o veřejných zakázkách).

2. Právní úpravě bylo vytýkáno, že nepostihuje některé vztahy, které by postihovat měla. Nabízí se například otázka, zda by měla postihovat i oblast poskytování dotací, případně jakou část této oblasti.

3. Obecné navrhované řešení může dopadat do velmi širokého množství vztahů. Předkladatel v tak krátké době nebyl schopen postihnout, jaké všechny důsledky by tak široký dopad zákona mohl způsobit.

Výše zmíněné otázky je nutné podrobněji diskutovat především s gesčními resorty a dalšími odborníky v dané oblasti. Meziresortní připomínkové řízení však není dostatečnou platformou pro tyto diskuze. Debaty mohou komplikovat i rozdílné pohledy různých subjektů na tuto otázku. Ministerstvo spravedlnosti se tedy rozhodlo úpravu ze zákona vyjmout a diskutovat jí samostatně.

Je třeba počítat se skutečností, že na úkor ochrany veřejného zájmu jakákoliv z předpokládaných regulací zatíží soukromou sféru. Zátěž je však kompenzována vyšší transparentností, jejímž důsledkem je vyšší efektivnost a hospodárnost při nakládání s veřejnými prostředky.

Nejnižší náklady na podnikatelské prostředí by přinesla varianta, která by se zaměřila pouze na změny ve veřejnoprávních předpisech s tím, že omezení by se týkala pouze společností, které se uchází o veřejné prostředky. Od této varianty však bylo opuštěno vzhledem k tomu, že ji část konzultujících subjektů a část politického spektra považuje za nedostatečnou.

K. Odůvodněnost přijetí samostatného zákona

Dnem 1. ledna 2014 nabude účinnosti úprava zákona o obchodních korporacích. Ta předpokládá, že akciové společnosti budou moci mít v listinné podobě pouze akcie na jméno. Pokud se rozhodnou mít akcie na majitele, ukládá zákon povinnost je imobilizovat nebo nechat zaknihovat u centrálního depozitáře.

O přijetí samostatného zákona regulující tuto úpravu bylo rozhodnuto již při projednávání zákona o obchodních korporacích v Poslanecké sněmovně. Důvodem je především skutečnost, že právní úprava tak bude nezávislá na pravidlech uvedených v zákoně o obchodních korporacích. Přijetí samostatného zákona má také tu výhodu, že umožňuje v průběhu dalšího legislativního procesu posunout okamžik transformace i k dřívějšímu termínu. Samostatný zákon je připraven takovým způsobem, aby byl aplikovatelný jak v případě účinnosti zákona o obchodních korporacích, tak v případě, že zákon o obchodních korporacích účinnost k 1. lednu 2014 nenabude.

Návrh je však připraven takovým způsobem, aby zbytečně nenutil akciové společnosti do dalších nákladů. Klíčové je stanovení data, od kdy se listinné akcie na majitele považují za listinné akcie na jméno. Datum je fixně stanoveno k 1. lednu 2014, tedy ke dni nabytí účinnosti zákona o obchodních korporacích. Akciové společnosti mohou příslušné změny stanov učinit až po tomto datu a tyto změny mohou tak spojit se změnami, které vyžaduje po akciových společnostech přechodné ustanovení § 777 odst. 2 zákona o obchodních korporacích. Vyšší náklady mohou akciovým společnostem vzniknout tehdy, pokud se pro transformaci rozhodnou před tímto datem.

Dle názoru předkladatele též nelze transformaci akciových společností s listinnými akciemi na majitele provést pouze na základě zákona o obchodních korporacích, neboť v něm nejsou upravena výslovná pravidla pro změnu akcií a jak postupovat, pokud akcionáři listinné akcie na majitele společnosti nepředloží.

S ohledem na výše uvedené se přistoupilo ke zpracování varianty III.

L. Implementace a vynucování

Za přípravu návrhu je odpovědné Ministerstvo spravedlnosti. Za provádění transformace listinných akcií na majitele budou pak odpovědné jednotlivé akciové společnosti. Pokud akciové společnosti transformaci neprovedou, budou se považovat listinné akcie na majitele za listinné akcie na jméno. Za dodržování dalších pravidel transparentnosti budou odpovědné příslušné orgány veřejné moci a právnické osoby, které získávají veřejné prostředky.

M. Přezkum účinnosti

Přezkum účinnosti navrhovaných opatření bude učiněn po několika letech poznatků fungování navrhované úpravy v praxi.

2. Zhodnocení platného právního stavu

Současná právní úprava umožňuje akciovým společnostem vydávat akcie na majitele, přičemž akcionářské struktury takových společností jsou pak jen obtížně ověřitelné ze strany veřejných úřadů. Současně se velmi komplikuje i možnost samotných společností prokazovat svoji akcionářskou strukturu. Tyto skutečnosti vyvolávají pochybnosti o vhodnosti existence takových akcionářských struktur, a to i vzhledem k mezinárodním závazkům České republiky v oblasti boje proti legalizaci výnosů trestné činnosti (AML). Zcela anonymní akcionářské struktury jsou též chápány jako problematické ve vztahu k rizikům obcházení zákona o střetu zájmů, zejména ve vazbě na veřejné zakázky, dotace apod.

3. Právní úprava akcií v zemích EU

Právní úprava akcií v evropských zemích se značně liší. Listinné akcie na majitele nejsou zakázány např. v Německu, Velké Británii či Polsku. Další státy tyto akcie omezují, byť ne vždy zakazují. Často se cituje Zpráva OECD Tax Co-operation 2010, ale necituje se přesně – není pravda, že by v EU listinné akcie na majitele nebyly, to ostatně ani tato zpráva netvrdí. Nutno si všimnout, že nejvýznamnější evropské jurisdikce a také ty nejúspěšnější (Velká Británie, Nizozemí, Lucembursko či Německo) tyto akcie nezakazují, byť mají navazující ochranu v oblasti veřejných zakázek apod. Současně je zřejmé, že národní zákazy jsou často obcházeny způsoby, které nejsou nákladné, a proto je třeba hledat materiální ochranu, nikoliv formální zákazy. Právní situace ve vybraných evropských zemích je následující:

Slovensko Existují jen zaknihované akcie na majitele, listinné akcie na majitele jsou zakázány. Majitel zaknihované akcie musí být zapsán v centrálním depozitáři cenných papírů. Údaje o vlastnících akcií v centrálním depozitáři nejsou veřejně přístupné. Často jsou nicméně jako vlastníci slovenských akciových společností se zaknihovanými akciemi na jméno zapsány společnosti se sídlem na Kypru, v Nizozemsku nebo Lucembursku.

Německo Má podobná pravidla jako Česká republika. Existuje zásadně svobodná volba, zda akcie společnosti budou emitovány jako akcie na majitele, nebo jako akcie na jméno.

Povinnost k vydání akcií na jméno existuje pouze v určitých případech, kdy je s takovou akcií spojeno nějaké právo nebo povinnost. Speciální úprava platí v daňově-poradenských a auditorských společnostech, které smějí vydávat pouze vinkulované akcie na jméno.

Maďarsko Akciové společnosti mohou vydávat zásadně pouze akcie na jméno. Akcie na majitele nejsou povoleny. Zaknihované akcie na jméno se zapisují do jmenovitě vedeného depotu cenných papírů.

Polsko Akcie na majitele jsou povoleny. Stejně jako v České republice není akcie na jméno vázána na konkrétní jmenovitě uvedenou osobu a může být převáděna cestou prosté dohody o převodu bez dalších formálních požadavků.

Ukrajina Akciové společnosti s akciemi na majitele nejsou povoleny.

Rusko Akcie na majitele jsou zakázány. Mnoho společností s akciemi na jméno je ale vlastněno nejrůznějšími společnostmi v offshorových jurisdikcích, jejichž majitelé jsou známi buď ve velmi omezené míře, nebo vůbec.

Dánsko Akcie na majitele mohou vydávat jen veřejně obchodované společnosti, anonymní vlastník nesmí ovládat v takové firmě více než 5 procent hlasovacích práv.

Irsko Lze držet anonymní vlastnictví jen do pěti procent akcií.

Rakousko Akcie na majitele mohou být vydávány. Akcie jsou ale registrovány na akciovém účtu, jehož vlastník je znám.

Velká Británie a Nizozemí Akcie na majitele mohou být vydávány.

Francie Listinná podoba akcií byla v roce 1982 zcela nahrazena jejich evidencí u „zprostředkovatelů“, kteří musí splňovat základní parametry pro AML apod. Současně se však do práva v roce 2007 zavedl trust (fiducie), který možnosti derivativní držby akcií podpořil.

4. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Dodatek ke koaliční smlouvě ze dne 30. června 2011 v reakci na tyto protichůdné požadavky stanoví závazek, že „Vláda navrhne legislativu maximálně možným způsobem omezující anonymní vlastnictví obchodních společností, včetně příslušných změn v nově předloženém občanském zákoníku a zákonu o obchodních korporacích.“

Vzhledem k předpokládané účinnosti zákona o obchodních korporacích v roce 2014 a požadavku na rychlejší normativní reakci, se předkládá zákon, který požadované prvky zanáší již do stávajícího právního řádu. Základním vzorem je nejen model rakouský, ale také zkušenosti se samostatnou evidencí investičních nástrojů podle zákona o podnikání na kapitálovém trhu a potažmo s imobilizací cenných papírů. Zákon, označený jako zákon o zvýšení transparentnosti akciových společností, sleduje průřezovou reakci na eliminaci listinných akcií na majitele – a to novelou obchodního zákoníku, zákona o cenných papírech a zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Nutno si zde jasně uvědomit, že dosah tohoto zákona je ve své podstatě soukromoprávní, protože omezuje variabilitu akciové společnosti, nicméně tak činí za účelem proporcionální ochrany veřejného zájmu na omezení netransparentnosti akciových struktur. Zákon proto, i za využití stávajícího práva, předpokládá identifikaci vlastníka v prvním, resp. druhém stupni evidence, nicméně nesměřuje k ochraně veřejných zakázek, dotačních schémat apod. Tento zákon tak dává soukromoprávní základ pro navazující možnou regulaci v oblasti veřejného práva – zejména v návaznosti na zpřísnění pro ty subjekty, které participují na veřejných zdrojích.

Konkrétní řešení pro Českou republiku se navrhuje v podobě zachování existence

akcií na majitele, ovšem za současného stanovení povinnosti jejich zaknihování (registrace) u centrálního depozitáře, nebo jejich imobilizace (fyzické uložení) u banky. Akciová

společnost, která by chtěla mít akcie na majitele, by si musela vybrat jednu z těchto variant. Jak zaknihování, tak imobilizace akcií zahrnují identifikaci vlastníka akcií centrálním depozitářem či bankou. Tato identifikace umožňuje využití pro orgány činné v trestním řízení, jakož i další dozorové a správní orgány, zadavatele veřejných zakázek, poskytovatele dotací a grantů a další subjekty, o nichž to z určitých důvodů stanoví zvláštní zákony. Převod práva vlastnického k zaknihovaným nebo imobilizovaným akciím je vázán na změnu zápisu vlastníka u centrálního depozitáře či banky.

Je také nutno zdůraznit, že české pojetí zaknihování prostřednictvím centrálního depozitáře je v EU nebývalé, protože evropské země koncepci jednotného centrálního depozitáře neznají a jeho roli plní cestou imobilizací. Dohled nad těmito řešením vždy vykonává centrální orgán, obdobně jako v našem právu ho vykonává Česká národní banka.

Současně platí, že imobilizace i zaknihování jsou cesty nákladné a mají smysl tehdy, pokud může dojít k ovlivnění kapitálového trhu nebo k narušení veřejného zájmu, proto se např. v Rakousku vydali cestou, že nenutí soukromé společnosti a jejich akcionáře do nákladných cest, ale umožňují přeměnu akcií na majitele na akcie na jméno. Toto řešení, které je nejvíce konvenující ústavní garanci soukromého vlastnictví, předpokládá soukromou přeměnu formy akcie, jejímž výsledkem je identifikace vlastníka akcie tím, že bude na akcii uveden. Opět se nebrání regulaci veřejných zakázek apod., aby volila přísnější řešení, ovšem nikoliv paušálně, ale právě a jen vzhledem k chráněnému zájmu (princip proporcionality).

Hlavním smyslem návrhu je (i) vyloučit možnost existence akcionářských struktur, kdy by identita akcionářů společnosti nemohla být ze strany státních orgánů ověřena, (ii) umožnit jako alternativu „volného oběhu“ akcií na majitele větší využití tzv. imobilizace cenných papírů, kterou stávající právní úprava zná, nicméně pro praktické použití není příliš vhodná. V obou těchto případech bude docházet k převodům akcií zápisem v evidenci investičních nástrojů. Výpisem z takové evidence se pak budou prokazovat též akcionáři. Současně se (iii) zavádí povinnost akcionářů držících listinné akcie na jméno zřídit si pro účely výplaty dividendy účet u bankovní instituce tak, aby bylo možné ověřit identifikaci akcionáře prováděnou samotnou společností, ale též sledovat tok dividend a jiných peněžitých plnění ve prospěch daného akcionáře.

Možnost ověření identifikace akcionáře je důležitá pro orgány veřejné moci (např. orgány činné v trestním řízení, soudy, správce daně, BIS, FAÚ), které mohou získat pro účely výkonu své činnosti informace o akcionářské struktuře přímým dotazem u relevantních finančních institucí (v případě imobilizovaných akcií u depozitáře uvedeného v obchodním rejstříku) již podle platných právních předpisů. Jedná se zejména:

A) Zákon o podnikání na kapitálovém trhu a zákon o cenných papírech Jedná se zejména o ustanovení § 115 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na

kapitálovém trhu, podle kterého poskytuje centrální depozitář a osoba, která vede samostatnou evidenci investičních nástrojů, údaje z evidence a dokumentů, které jsou

povinny uchovávat podle § 99a odst. 1 (tj. po dobu 12 let od konce kalendářního roku,

ve kterém byl údaj v evidenci zapsán), a to mimo jiné soudům pro účely soudního řízení, exekutorovi pro účely exekučního řízení, jehož účastníkem je vlastník investičního nástroje, a orgánům činným v trestním řízení pro účely trestního řízení. Tyto údaje poskytuje

rovněž osoba, která vede evidenci navazující na centrální evidenci cenných papírů, a osoba, která vede evidenci navazující na samostatnou evidenci investičních nástrojů.

Stejný režim se navrhuje zakotvit též na informace uvedené v seznamu akcionářů vedeném akciovými společnostmi s listinnými akciemi na jméno (viz Část Druhá, bod 3. návrhu zákona).

Navíc podle § 97 odst. 1 písm. b) ZPKT může soud, exekutor nebo správní úřad dát příkaz k zápisu pozastavení výkonu práva vlastníka nakládat s investičním nástrojem do evidence investičních nástrojů, je-li to nezbytné v souvislosti s vydáním předběžného

opatření, exekučního příkazu nebo k jiným účelům soudního nebo správního řízení nebo stanoví-li tak jiný právní předpis. Podle § 97 odst. 4 ZPKT může správní úřad nebo soud dát též příkaz ke zrušení pozastavení nakládání s investičním nástrojem, k němuž dala příkaz jiná osoba.

Kromě toho § 116 ZPKT ukládá zaměstnancům osoby, která vede evidenci investičních nástrojů, a dalším osobám povinnost mlčenlivosti o informaci, která může mít význam pro posouzení vývoje na kapitálovém trhu nebo může významně poškodit osobu využívající služby poskytované na kapitálovém trhu, a která nebyla uveřejněna. Tato povinnost mlčenlivosti je však podle § 117 ZPKT prolomena v občanském soudním řízení, soudním řízení správním, trestním řízení, exekučním řízení, insolvenčním řízení atd.

B) Občanský soudní řád

Vedle obecného ustanovení § 128 o.s.ř., podle kterého je každý (tedy všechny osoby

a instituce mimo soud a procesní strany) povinen bezplatně na dotaz sdělit soudu skutečnosti, které mají význam pro řízení a rozhodnutí, zakotvuje občanský soudní řád

právo získat informace z evidence cenných papírů pro soudní vykonavatele v souvislosti

s výkonem rozhodnutí prodejem movitých věcí, kdy podle ustanovení § 326 odst. 6 se cenné papíry zapsané v evidenci investičních nástrojů sepíší, jakmile se soud dozví, že jsou pro povinného evidovány v evidenci investičních nástrojů. Po sepsání soud přikáže osobě

oprávněné k vedení evidence investičních nástrojů zapsat pozastavení výkonu práva vlastníka nakládat s investičním nástrojem do evidence. Podle komentáře k o. s. ř. se toto ustanovení vztahuje jak na zaknihované tak imobilizované cenné papíry.

C) Trestní řád Podle § 8 zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů, jestliže je toho v trestním řízení třeba

- k řádnému objasnění okolností nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin,

- v řízení před soudem k posouzení poměrů obviněného anebo

- pro výkon rozhodnutí, může státní zástupce a po podání obžaloby nebo návrhu na potrestání předseda senátu

požadovat údaje, které jsou předmětem bankovního tajemství, a údaje z evidence cenných

papírů. Takto získané údaje nelze využít pro jiný účel než pro trestní řízení, v jehož rámci byly vyžádány.

Z těchto důvodů může předseda senátu a v přípravném řízení na návrh státního

zástupce soudce nařídit sledování bankovního účtu nebo účtu u osoby oprávněné k evidenci

investičních nástrojů podle zvláštního zákona, a to nejvýše po dobu šesti měsíců. Trvá-li účel, pro který bylo sledování účtu nařízeno, i po této době, může toto sledování prodloužit na základě příkazu soudce soudu vyššího stupně a v přípravném řízení na návrh státního zástupce soudce krajského soudu o dalších šest měsíců, a to i opakovaně. Opět platí, že takto získané údaje nelze využít pro jiný účel než pro trestní řízení, v jehož rámci byly získány. Zaknihované cenné papíry lze v trestním řízení i zajistit – viz § 79c tr. ř.

D) Insolvenční zákon

Podle § 43 zákona č. 182/2006 Sb., insolvenční zákon, ve znění pozdějších předpisů, jsou orgány veřejné správy, zejména katastrální úřady, orgány evidující motorová vozidla a

jiné správní úřady, jakož i notáři, soudní exekutoři, osoby vedoucí evidenci cenných papírů,

finanční instituce, provozovatelé telekomunikačních služeb, provozovatelé poštovních služeb a jiné osoby, které se zabývají přepravou zásilek, vydavatelé tisku a dopravci povinny poskytnout insolvenčnímu správci na jeho písemnou žádost bez zbytečného odkladu součinnost.

Tato součinnost spočívá v poskytování údajů o majetku dlužníka a některé další údaje, které jsou nutné pro výkon správy, a to ve stejném rozsahu, v jakém by je poskytly přímo dlužníku a v tom, že uvedené orgány a osoby, které mají u sebe listiny nebo jiné věci, které mohou sloužit ke zjištění dlužníkova majetku, je bez zbytečného odkladu po doručení žádosti vydají nebo zapůjčí insolvenčnímu správci. Součinnost se poskytuje bezplatně; nejde-li o orgány veřejné správy, přísluší tomu, kdo součinnost poskytl, právo na náhradu s tím spojených hotových výdajů.

Společnostem, které vydaly listinné akcie na majitele, se poskytuje lhůta k rozhodnutí o změně formy akcií z akcií na majitele na akcie na jméno, k rozhodnutí o změně jejich podoby na zaknihované nebo k rozhodnutí o imobilizaci stávajících listinných akcií na majitele u poskytovatelů investičních služeb v České republice. Listinné akcie na majitele společností, které takto nerozhodnou, se k v zákoně stanovenému datu stanou akciemi na jméno. Nebudou-li následně tyto akcie předloženy společnosti k vyznačení relevantních změn, popř. výměně, ztratí jejich akcionáři po dobu prodlení veškerá práva spojená s těmito akciemi.

Návrh zákona tedy předpokládá, že napříště budou akciové společnosti moci vydávat akcie na majitele jen jako zaknihované cenné papíry nebo jako cenné papíry imobilizované. Vzhledem k tomu, že odhadovaný počet akciových společností s vydanými listinnými akciemi na majitele je přes 80% všech akciových společností, je nutno vážit také náklady přechodu na nové podmínky. Zaknihování nebo imobilizace jsou nákladné a tyto náklady nesou podle návrhu soukromé osoby – ledaže by je stát nějakým způsobem sanoval – nebude- li je sanovat, není proporční, pokud by stát kvůli dílčí agendě věřených zakázek modifikoval vlastnické právo bez jakékoliv kompenzace. Proto se zavádí přechodná možnost, aby stávající společnosti kromě možné imobilizace nebo zaknihování, přeměnily listinné akcie na majitele na listinné akcie na jméno (jak se obdobně normuje v aktuální novelizaci v Rakousku).

Možnosti právní regulace však limituje skutečnost, že i kdybychom zavedli jakoukoli identifikaci vlastníka akcie, vždy zjistíme jen toho, kdo je jako formální vlastník veden, a skutečného vlastníka fakticky ovládajícího akcie tím nezjistíme (tedy touto optikou je anonymní akcií každá akcie a je to stavební kámen akciové společnosti po celé Evropě). Tento závěr platí s určitými omezeními i pro případné zaknihování, tedy nahrazení listinné akcie akcií registrovanou u Centrálního depozitáře (cestou správy cenného papíru jinou osobou na základě smlouvy, vlastnictvím prostřednictvím anonymních zahraničních společností apod.). Zaknihování akcií nemůže zaručit vždy jednoznačné určení skutečného ovládajícího vlastníka akcií, nicméně přinejmenším komplikuje jeho zakrývání, neboť je doprovázeno veřejnoprávní regulací, dohledem, povinností identifikovat skutečné majitele, hlásit podezřelé transakce apod.

Již současné právo reaguje na problematiku zakrývání skutečného vlastníka a u některých akciových společností jasně stanoví, že mohou vydávat jen zaknihované akcie na majitele (banky, pojišťovny a zajišťovny, obalové společnosti, provozovatel systémů nakládání s odpady). Tedy je-li dán veřejný zájem na transparentnosti vlastnictví konkrétních akciových společností, české právo zná cesty, jak případná rizika listinných akcií na majitele eliminovat. Obdobně je to řešeno např. u obchodníků s cennými papíry, organizátorem regulovaného trhu, centrálního depozitáře apod.). Takové požadavky však nejsou odůvodněné u všech akciových společností, například u těch, které jsou rodinnými podniky a nejčastěji se věnují nějaké formě výroby, zemědělství či obchodu, neangažují se při veřejných zakázkách a nečerpají žádné dotace či příspěvky od veřejné moci. U takových společností neexistuje legitimní důvod, proč by jim měla být zakazována emise akcií na majitele.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava představuje nepochybně jistý zásah do majetkových práv stávajících vlastníků akcií na majitele. Současně však jde o zásah, který je jednoznačně odůvodněn veřejným zájmem, a je sledovanému účelu proporcionální. Navrhovaná právní úprava tak není v rozporu s Ústavou a s ústavním pořádkem České republiky.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s akty práva Evropské unie

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a neodporuje relevantním aktům práva Evropské unie, tzn. je s nimi slučitelná. Úpravy se dotýká především čl. 49 Smlouvy o fungování EU a směrnice Komise 2006/111/ES e dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků.