zákon č. 138/2014 Sb.

A. Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace

1. Důvod předložení a cíle

1.1 Název

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

1.2 Definice problémů

Předložený návrh zákona, kterým se mění zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, reflektuje změny, které do kontrolní činnosti Státní zemědělské a potravinářské inspekce (dále jen „SZPI“) přinese zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (dále jen „kontrolní řád“), který nabude účinnosti od 1. 1. 2014, kdy je zejména třeba adaptovat činnost SZPI na některé změny týkající se provádění kontroly.

Při této změně se jeví jako žádoucí reagovat taktéž na aplikační zkušenosti a na současnou situaci na trhu s potravinami, které ukazují na potřebu určitých legislativních změn technického charakteru, nutnost další adaptace na právní předpisy evropského potravinového práva, případně odstranění duplicit, jakož i potřebu určitých změn cílených na zvýšení efektivity výkonu kontroly. Ve vztahu k posledně jmenovaným změnám se jedná o zavedení nového oprávnění inspektorů pro zajištění vstupu do kontrolovaných prostor, nových typů opatření, úpravu některých procesních otázek oznamování opatření, změny v rozhodování o námitkách do opatření, o zavedení nové formy opatření v podobě opatření obecné povahy a v některých případech doplnění návaznosti řízení o správních deliktech na opatření.

Zákon č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 146/2002 Sb.“), zároveň dosud nebyl novelizován v návaznosti na přijetí zákona o základních registrech, když nebyl přímo pokryt změnovým zákonem č. 227/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o základních registrech, co se týče oprávnění SZPI využívat údaje z předmětných registrů a informačních systémů.

V návrhu novely zákona č. 146/2002 Sb. jsou dále učiněny změny týkající se terminologie připravované rovněž v návrhu zákona, kterým se mění stěžejní předpis v oblasti potravin, zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 110/1997 Sb.“). Jedná se o terminologii, která je v zákoně č. 146/2002 Sb. hojně používána (nahrazení pojmu „uvádění do oběhu“ pojmem „uvádění na trh“ ve vztahu k zemědělským výrobkům a potravinám, podřazení pojmu „surovina“ pod pojem „potravina“, atd.), protože jak pojem „potravina“, tak pojem „uvádění na trh“ jsou definovány v evropském potravinovém právu.

1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti

Účelem zákona č. 146/2002 Sb. je zřízení SZPI a stanovení její působnosti pro výkon státního dozoru. Tento zákon nabyl účinnosti dne 1. ledna 2003.

Zákon č. 146/2002 Sb. stanoví povinnost inspektorů prokazovat se průkazy inspekce (§ 4 odst. 2). Nový kontrolní řád umožňuje, aby pověření ke kontrole mělo formu průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis, a proto je žádoucí takové zmocnění do zákona č. 146/2002 Sb. doplnit.

Základ stávajícího zákona č. 146/2002 Sb. pochází z doby před vstupem České republiky do Evropské unie. Tento základ prakticky nebyl od doby přijetí zákona č. 146/2002 Sb. významnějším způsobem revidován a adaptován na dynamicky se vyvíjející trh s potravinami v České republice. V současné době je struktura provozovatelů potravinářských podniků zejména v tržní síti taková, že vysoké procento podílu na trhu s potravinami představují velké nadnárodní obchodní řetězce, které převážně působí na území celé České republiky. Je třeba také brát v úvahu množství potravin, které jsou v České republice uváděny na trh v rámci vnitřního trhu Evropské unie, případně které jsou dovezeny ze třetích zemí mimo Evropskou unii. Vstup do Evropské unie samozřejmě znamenal v oblasti potravinového práva nutnost aplikovat unijní předpisy, včetně zásady vzájemného uznávání výrobků neharmonizovaných potravinovým právem Evropské unie, vyrobených podle norem jiných členských států, často značně odlišných od tuzemských. Všechny tyto aspekty významnou měrou ovlivňují situaci na trhu s potravinami, kdy spotřebitel se stále více setkává s potravinami, které jsou sice až na výjimky bezpečné, nicméně z pohledu jakosti a označování potravin je pro běžného spotřebitele často trh s potravinami nepřehledný.

SZPI jako orgán dozoru nad trhem s potravinami se snaží na tuto situaci dlouhodobě a systematicky reagovat, nicméně stávající úprava zákona č. 146/2002 Sb. je v mnoha ohledech na hranici využitelnosti a neodpovídá dostatečně potřebám efektivního výkonu státní správy v této oblasti.

Z pohledu jednotlivých typů opatření stávající úprava nabízí omezený rejstřík opatření, která v některých případech nedovolují adekvátně reagovat na kontrolní zjištění v oblasti jakosti potravin a klamání spotřebitele (§ 5 odst. 1). Dále stávající právní úprava s ohledem na bezprostřednost jeho účinku vždy propojuje opatření s výkonem konkrétní kontroly u kontrolované osoby (§ 5 odst. 2), což není vždy dostatečně efektivním a rychlým nástrojem pro odstranění závadného stavu, pokud má o něm SZPI jako orgán dozoru průkazné informace získané jinak, než přímou kontrolou každého jednotlivého subjektu.

Stávající úprava rovněž ne zcela dostatečně ošetřuje rozhodování o námitkách do opatření zejména v otázce možných způsobů jak o námitkách rozhodnout (§ 5 odst. 3, 4). Z povahy opatření jako nástroje bezprostředního zásahu je pak zájem na co nejrychlejším vypořádání podaných námitek, aby byly odstraněny případné nejasnosti zásahu, k čemuž stávající úprava nedává adekvátní nástroje.

V některých případech kontrol by po zavedení navržených změn mohlo být potencionálně problematické určení příslušného inspektorátu pro správní řízení o jiném správním deliktu. Tuto otázku je proto třeba v zákoně výslovně upravit.

SZPI rovněž podle stávající úpravy nedisponuje oprávněním získávat údaje ze základních registrů, což může v některých případech, zejména při doručování v rámci správního řízení, vyvolávat problémy.

1.4 Identifikace dotčených subjektů

Dotčenými subjekty jsou:

- Státní zemědělská a potravinářská inspekce

- Provozovatelé potravinářských podniků

- Spotřebitelé

- Ministerstvo vnitra (ve vztahu k základním registrům)

1.5 Popis cílového stavu

Cílem předkládaného návrhu zákona je jeho adaptace na nový kontrolní řád. Tato změna je nezbytná pro řádný a efektivní výkon kontrolní činnosti SZPI.

Neméně důležitým cílem je zvýšení efektivity kontrolní činnosti prováděné ze strany SZPI (nové typy opatření či nová forma opatření v podobě opatření obecné povahy). Zároveň povede podrobnější úprava některých aspektů, zejména oznamování opatření či rozhodování o odvolání (dříve námitkách) k větší aplikační jistotě, jak ze strany SZPI, tak kontrolovaných osob.

Konkrétně na základě nových typů opatření bude možné: Uložit zákaz užívání prostor, pokud kontrolovaná osoba odmítá poskytnout součinnost odpovídající oprávnění inspektorů vstupovat na pozemky, do staveb a jiných prostor podle § 7 kontrolního řádu (§ 5 odst. 1 písm. a) bod 4 návrhu). S ohledem na možnost ohrožení zdraví spotřebitelů, pokud by byly uváděny na trh nebezpečné potraviny, a obecně na nepřípustnost toho, aby se provozovatel potravinářského podniku odmítal podrobit úřednímu dozoru nad potravinami, jsou běžné nástroje (uložení pořádkové pokuty resp. nově pokuty za přestupek nebo jiný správní delikty podle kontrolního řádu), které jsou k dispozici v případě neposkytnutí součinnosti, nedostatečné pro rychlé a účinné zjednání nápravy. Kontrolní řád přešel v případě neposkytnutí součinnosti od pořádkových pokut do režimu přestupků případně jiných správních deliktů, kde je nezbytné neposkytnutí součinnosti řešit ve správním řízení, které může být za situace, kdy může být ohroženo zdraví spotřebitelů, nepřiměřeně dlouhé. Navíc, ani uložení opakované sankce podle kontrolního řádu nemusí vést ke zpřístupnění provozovny a spotřebitel je tak vystavován zvýšenému riziku, které taková provozovna může představovat po dobu delší, než lze tolerovat a po spotřebitelích spravedlivě požadovat.

Další opatření by mělo přinést výrazné zefektivnění dozoru, který je nutně limitován skutečností, že stávající opatření v zákoně č. 146/2002 Sb. jsou vždy vztažena ke konkrétnímu kontrolnímu zjištění tj. ve většině případů k určité šarži, zjištěné u konkrétního provozovatele potravinářského podniku, počtem inspektorů, které má SZPI k dispozici a zároveň množstvím prostředků uvolněných ze státního rozpočtu na dozorovou činnost. Jedná se o rozšíření možnosti uložit opatření, kterým lze uložit povinnost provádět na náklady kontrolované osoby po určitou dobu rozbory v laboratoři, i při zjištění nejakostních či klamavě označených zemědělských výrobků, potravin nebo tabákových výrobků § 5 odst. 1 písm. g) návrhu zákona . Dosud bylo využitelné pouze v případě zdravotně závadných potravin nebo při podezření, že se jedná o zdravotně závadné potraviny.

V případě ukládání opatření bylo výslovně upraveno, že opatření je prvním úkonem v řízení. Pro řízení na místě je vedle okruhu osob, kterým opatření může být předáno, doplněna i povinnost inspektorátu poskytnout informaci o uložení opatření i jiným vhodným způsobem (například datovou schránkou) v případě opatření, která mohou mít širší územní přesah.

V případě nové formy opatření v podobě opatření obecné povahy je očekáván přínos jak pro rychlejší a efektivnější zásah v případě ohrožení zájmů spotřebitele při výrobě nebo uvádění zemědělských výrobků, potravin nebo tabákových výrobků na trh, tak pro účinnější informování kontrolovaných osob. Nová forma opatření by měla přinést zejména možnost rychlé reakce na případy, které vyžadují bezprostřední zásah, jakými jsou zejména případy významných potravinových krizí, kterými byly v minulosti nákaza bakterií EHEC (enterohemoragická Escherichia coli), či různé kauzy s dioxiny v potravinách či v poslední době otravy metanolem. Opatření obecné povahy by mělo být využitelné i v případě rozsáhlé kontaminace potravin například v případě přírodních katastrof jako jsou povodně či jaderné havárie, ale i v případech, kde stávající nástroje jsou málo efektivní, jako je například kontrola internetového obchodu.

V rámci rozhodování o odvolání (dříve o námitkách) dojde zejména k vyjasnění způsobů rozhodování o odvolání, kdy stávající úprava neobsahuje jasně vymezené způsoby rozhodnutí ředitele inspektorátu. Zároveň bude vyžadováno, aby odvolání bylo adresné a odůvodněné, což omezí případné průtahy v řízení o odvolání. To je v případě zejména zemědělských výrobků a potravin žádoucí s ohledem na jejich omezenou trvanlivost. Stejně tak i řešení otázky příslušnosti v případě vedení řízení o správním deliktu by mělo přinést jednoznačnou úpravu ve vztahu k některým změnám v právní úpravě opatření.

V neposlední řadě se pak jedná o změnu v návaznosti na přijetí jiného právního předpisu (ustanovení opravňující SZPI získávat údaje ze základních registrů). Tato změna je nezbytná pro řádný a efektivní výkon činnosti SZPI.

1.6 Zhodnocení rizika

Pokud bude zachován současný stav a nedojde tak k nezbytnému zohlednění poznatků z aplikační praxe a řešení identifikovaných problémů, hrozí:

- v případě nereagování na úpravu kontrolního řádu by muselo být po vstupu kontrolního řádu v účinnost pro každou z cca 30 000 kontrol prováděných SZPI ročně vydáváno ad hoc pověření

- v případě nezavedení nových typů opatření - absence účinných nástrojů dozoru ve vztahu k provozovatelům potravinářských podniků, kteří neumožňují provedení kontroly nebo uvádějí na trh nejakostní či klamavě označené výrobky,

- v případě neprovedení úprav při ukládání opatření na místě procesní nejistota při ukládání opatření, což by omezilo možnost adekvátně rychle a operativně odstraňovat závadný stav,

- v případě nezavedení nové formy opatření v podobě opatření obecné povahy – absence nástroje, který by umožnil bezprostřední reakci, zejména na významné bezpečnostní hrozby pro spotřebitele (zjištění potravin ohrožujících lidský život či škodlivých pro lidské zdraví, které již byly uvedeny do oběhu, potravinové krize, kontaminace potravin v případě přírodních katastrof či při jaderné havárii, atd.),

- v případě neprovedení úprav při rozhodování o námitkách (nově o odvolání) – nedostatečná aplikační jistota jak na straně kontrolovaných osob, tak SZPI, disproporce mezi požadavkem na rychlost rozhodování o odvolání do opatření (požadavek na rychlost rozhodování o odvolání je dán zejména tím, že dozorované výrobky jsou převážně rychloobrátkovým zbožím a případná pozdější korekce uloženého opatření by mohla vést k nežádoucím škodám) a potencionálními průtahy ze strany kontrolovaných osob,

- v případě nereagování na úpravu zákona o základních registrech by SZPI neměla přístup k informacím evidovaným v základních registrech a nemohla by je tak při své činnosti využívat.

2. Návrh variant řešení 2.1 Varianty regulatorně – technického řešení

Při zvažování různých variant identifikovaného problému z obecného (regulatorně- technického) hlediska, které by mohly vést ke stanovenému cíli, bylo zvažováno pouze předkládané řešení v podobě legislativního materiálu. Důvodem je skutečnost, že identifikované problémy, které jsou vymezeny v části „Definice problémů“, je možné řešit pouze legislativní formou.

Z tohoto důvodu nelze použít jiné regulatorně technické varianty řešení, neboť taková řešení nevedou k vyřešení definovaných problémů.

2.2 Varianty věcného řešení 2.2.1 Varianta 1 („nulová“)

Jako jedno z možných řešení bylo zvažováno úpravu v podobě návrhu zákona nerealizovat. Toto řešení by mělo za následek důsledky, které jsou uvedeny v části „Zhodnocení rizika“ a vedlo by k přetrvávání definovaných problémů.

2.2.2 Varianta 2 („příprava novely zákona č. 146/2002 Sb.“)

Tato varianta řešení je jedinou možností, jak řešit problémy definované v části 1. 2. Podle této varianty se předpokládá příprava a předložení návrhu novely zákona č. 146/2002 Sb., který by obsahoval legislativní řešení identifikovaných problémů. V jejich rámci byla zvažována různá formulační řešení jednotlivých ustanovení, z nichž ta nejvhodnější byla předložena do připomínkového řízení. Adaptace na obecný právní předpis pro oblast dozoru (kontrolní řád) a na předpisy evropského potravinového práva jsou přehledně zpracovány v následujících tabulkách.

a) Adaptace na nový kontrolní řád

Kontrolní řád Novela zákona č. 146/2002

§ 8 písm. a), b), c), d) § 4 odst. 1 písm. c), d), i), j), k), m) –

odstraněno pro duplicitu s kontrolním řádem

§ 4 - Pověření ke kontrole§ 4 (1) (…)(1) (2) (…)

(2) Pověření ke kontrole vydává(3) Inspektoři se při výkonu kontrolní vedoucí kontrolního orgánu, anebočinnosti prokazují průkazem inspekce, osoba k tomu pověřená vedoucímkterý je současně dokladem o jejich kontrolního orgánu (dále jenpověření ke kontrole. Průkaz inspekce „nadřízená osoba kontrolujícího“).vydává ústřední ředitel.

(…) (3) Pověření ke kontrole má formu

a) písemného pověření k jednotlivé kontrole, nebo

b) průkazu, stanoví-li tak jiný právní předpis.

Kontrolní řád upravuje kontrolu jako takovou, nikoliv následná nápravná opatření, která jsou nutná k nápravě zjištěného protiprávního stavu. Jejich úprava je ponechána na zvláštních právních předpisech, jako je například zákon č. 146/2002 Sb. a zejména jeho § 5.

b) Adaptace na předpisy evropského potravinového práva

Návrh nestanoví žádné nové povinnosti pro provozovatele potravinářského podniku ani oprávnění SZPI, které by byly zakládány nově podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Ve vztahu k předpisům Evropské unie, které jsou vyjmenovány v Rozdílové tabulce návrhu předpisu ČR s legislativou EU, se jedná o uvedení do souladu s již delší dobu platnou právní úpravou Evropské unie. Zákon o SZPI nebyl delší dobu novelizován, resp. při předchozích novelizacích těmto aspektům nebyla věnována dostatečná pozornost.

Stávající zákon o SZPI Předpis Evropské unie novela zákona č. 146/2002

Rozlišuje „potraviny aPojem potravina zahrnuje iVypuštění pojmu surovina suroviny“suroviny (čl. 2 nařízení (ES)

178/2002)

Používá pojem „uvádění doPro potraviny používáPro potraviny je zaveden oběhu“obsahově totožný pojempojem „uvádění na trh“

„uvádění na trh“ (Čl. 3 bod 8v souladu s přímo nařízení (ES) 178/2002)použitelným předpisem, pro tabákové výrobky je nutné zachovat pojem „uvádění do oběhu“ s ohledem na soulad se zákonem 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích

§ 3 odst. 3 písm. b) neúplněčl. 5, 11 a 12 nařízení (ES)Uvedení do souladu. zohledňuje čl. 5, 11 a 12882/2004 stanoví pravidla nařízení (ES) 882/2004 vedelegace kontrolních úkolů vztahu k potravináma požadavky na laboratoře pro

úřední kontroly potravin

Nestanoví pravomoc SZPIČl. 63 nařízení 607/2009Provázání s ustanovením pro certifikaci vínapožaduje, aby členské státyzákona 321/2004 Sb.,

určily příslušný orgán neboo vinohradnictví orgány odpovědné za zajištěnía vinařství, kde SZPI byla certifikace.certifikace svěřena.

Je používán pojem zdravotníČl. 14 nařízení (ES) 178/2002Uvedení do souladu závadnost/nezávadnostvšak používá pojem potravinas přímo použitelným

bezpečná/jiná než bezpečnápředpisem

Nejsou výslovně uvedenaČl. 54 nařízení (ES) 882/2004Katalog opatření v § 5, opatření podle nařízení (ES)umožňuje ukládat opatřeníkterý poskytuje přehled č. 882/2004v něm uvedená včetnětypů opatření, které má

jakéhokoliv opatření, kteréinspektor SZPI k dispozici, příslušný orgán považuje zaje doplněn o opatření z vhodnénařízení (ES) 882/2004 případně specifické typy opatření, které jsou formulovány na jeho základě.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů 3.1 Identifikace nákladů a přínosů

Problematika je dále podrobně uvedena v části „Náklady“ a „Přínosy“.

3.2 Náklady Varianta 1

Tato varianta znamená zaostávání právní úpravy za poznatky získanými z dosavadní aplikační praxe, respektive jejich ignorování (jedná se zejména o nezavedení nových typů opatření, neprovedení úprav v řízení, kterým je ukládáno opatření na místě a nové formy opatření v podobě opatření obecné povahy), přičemž přímým důsledkem by byl neefektivní výkon dozoru, když například na základě informací o závažné kontaminaci z evropského systému rychlého varování by nemohlo být bezprostředně uloženo opatření obecné povahy vůči provozovatelům potravinářských podniků, kteří by dotčenou potravinu uváděli na trh.

Kromě toho by měla tato varianta závažný dopad i do ekonomické sféry jak poctivých provozovatelů potravinářských podniků, tak spotřebitelů, kdy jedním z cílů potravinového práva a dozoru nad trhem s potravinami je podle čl. 1 odst. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 882/2004 zaručovat poctivé jednání v obchodu s potravinami a chránit zájmy spotřebitelů, což by nebylo možno ze strany SZPI bez nových typů opatření dostatečně efektivně zajistit. V konečném důsledku by se zmenšoval prostor pro uplatnění jakostní produkce, která je logicky nákladnější, což by mělo neblahý dopad nejen na možnost výběru spotřebitele na trhu s potravinami, ale i na strukturu provozovatelů potravinářských podniků, kteří obstojí na trhu, a tím pádem i pokračují v podnikání a odvádí daně do státního rozpočtu. Snahou každého vyspělého státu je vést spotřebitele ke konzumaci jakostních a hodnotných potravin, což nejen přispívá k podpoře kvalitní produkce a k tomu, že spotřebitel investuje své prostředky do výrobků, které svou kvalitou odpovídají vynaložené ceně, ale i k prevenci různých civilizačních chorob, na jejichž léčení státy vynakládají stále větší objemy prostředků ze svých rozpočtů. SZPI jako orgán státního dozoru by bez nových typů opatření nemohla dostatečně účinně přispívat k narovnávání situace na trhu s potravinami.

Nezavedení ostatních navrhovaných změn (rozhodování o odvolání, průkaz, přístup do základních registrů) by pak mělo dopad na fungování SZPI jako takové a její schopnosti dostát požadavkům na efektivní výkon dozoru nad potravinami v souladu s čl. 3 nařízení (ES) č. 882/2004. Dále by nezavedení ostatních navrhovaných změn přineslo zejména neúměrné zvýšení provozních nákladů například v případě nutnosti vydávat ad hoc písemná pověření ke každé kontrole či zbytečné a neefektivní zjišťování údajů, potřebných pro výkon její činnosti, z jiných zdrojů, když tyto jsou dostupné v základních registrech.

Varianta 2

Pokud jde o státní správu, navrhovaná novela zákona č. 146/2002 Sb. přináší dílčí změny do výkonu dozoru SZPI, jehož základní rámec stanoví zákon č. 146/2002 Sb. Navrhované změny nepřinesou žádné náklady, které by bylo nutno hradit ze státního rozpočtu v důsledku aplikace ustanovení doplněných do zákona č. 146/2002 Sb. na základě návrhu.

V případě vypouštěné části ustanovení § 3 odst. 4 písm. o) lze identifikovat určité dílčí náklady, které se začaly objevovat od roku 2010, kdy byla snížena kapacita laboratoří SZPI a ve větší míře jsou pověřovány externí laboratoře. S ohledem na problematičnost vyčíslení těchto nákladů z důvodu neexistence prováděcího předpisu, který by nastavil příslušnou částku za práci pracovníka provádějícího ověření, však nedochází k faktickému naplňování tohoto ustanovení. Při zvažování zda takový prováděcí předpis zavést, bylo vyhodnoceno, že by se jednalo o zbytečnou zátěž podnikatelů, za situace, kdy ověření provádí stát ve svém zájmu, aby si prověřil, zda jím pověřené laboratoře naplňují požadavky čl. 11 a 12 nařízení č. 882/2004. Navíc by se na straně SZPI resp. státu jednalo o poměrně zanedbatelnou částku přibližně 64 000 Kč/rok. Ročně jsou ověřovány přibližně 4 laboratoře, kdy na jednu připadne částka cca 16 000 Kč.

Pokud jde o provozovatele potravinářských podniků, nejednalo by se o žádné nové náklady, které by nesl provozovatel potravinářského podniku, pokud podniká v souladu s právními předpisy. Jednalo by se spíše o jednorázové náklady provozovatele potravinářského podniku vzniklé v reakci na jeho protiprávní jednání, a to na základě povinností, které by mu byly uloženy prostřednictvím nových typů opatření. V daném případě se však (stejně jako u současných typů opatření) jedná o aplikaci tzv. bonus-malus principu, kdy provozovatelé potravinářských podniků, kteří uvádí na trh výrobky v souladu s právními předpisy, nejsou stiženi žádným opatřením ani v současné době a nebyli by stiženi opatřením ani po přijetí návrhu zákona a nemusí tak nést ani žádné náklady spojené s odstraňováním závadného stavu, naopak provozovatelé potravinářských podniků, kteří porušují právní předpisy, musí počítat i s případnými náklady, které generuje činnost, při níž jsou porušovány právní předpisy.

Vyčíslení konkrétních nákladů je těžko proveditelné, protože závisí na povaze a četnosti zjištěných nedostatků, které by vedly k uložení povinností prostřednictvím nových typů opatření. Dále svou roli sehrává i doba, po kterou se opatření uplatňuje, kterou opět určuje povaha nedostatku. Celkově lze shrnout, že SZPI ročně na základě opatření omezí nebo zakáže zboží v hodnotě zhruba 40 – 70 mil. Kč. Nepředpokládá se, že by nové typy opatření tuto částku výrazně ovlivnily.

Konkrétní náklady lze odhadnout v případě opatření dle § 5 odst. 1 písm. g), kde náklad na laboratorní rozbor v akreditované laboratoři se pohybuje průměrně od 500 Kč do několika tisíc Kč, podle typu analýzy. Toto opatření je využíváno za stávající úpravy ve vztahu k nebezpečným potravinám spíše výjimečně v případě, kdy se prokáže, že produkce provozovatele potravinářského podniku je v široké míře nevyhovující, případně, že jeho kontrolní systém selhal (např. v roce 2012 bylo toto opatření použito pouze v souvislosti s metanolovou krizí). V případě konkrétního provozovatele potravinářského podniku se tak může jednat o náklady od tisíců Kč do desítek tisíc Kč v závislosti na množství zkoušek podle velikosti jeho produkce, velikosti vzorkovaných šarží, apod. Vždy se však bude jednat o náklady v souvislosti s protiprávním jednáním samotného podnikatele. Pokud provozovatel potravinářského podniku podniká v souladu s právními předpisy, novela mu nepřinese žádné nové náklady.

Ostatní změny nebudou mít dopad na náklady provozovatelů potravinářských podniků vzhledem k tomu, že se jedná o změny, které spíše přispívají ke snížení nákladů provozovatelů, protože budou v širší míře využívány elektronické prostředky komunikace na dálku (bude poskytována informace o uložených opatřeních na místě, která budou mít dopad v rámci územní působnosti více inspektorátů, též jiným vhodným způsobem, zejména prostřednictvím datové schránky). V případě opatření obecné povahy se pak předpokládá s ohledem na zásadu přiměřenosti (§ 2 odst. 3 správního řádu) spíše ojedinělé využití v odůvodněných případech. Zbývající změny jsou pak čistě procesního charakteru a nebudou mít žádný vliv na náklady provozovatelů potravinářských podniků.

Z pohledu administrativní zátěže ve smyslu měření nákladů spojených s plněním ukládaných informačních povinností právními předpisy návrh nestanoví pro provozovatele potravinářských podniků žádnou informační povinnost, kterou by museli provozovatelé potravinářských podniků plnit. Administrativní zátěž se tudíž nezvyšuje, přičemž stávající úprava nestanoví žádné informační povinnosti provozovatelů, když úprava byla přijata za účelem zřízení SZPI a stanovení její působnosti.

3.3 Přínosy Varianta 1:

V této variantě nebyly identifikovány žádné přínosy.

Varianta 2:

Předpokládá se, že hlavním přínosem návrhu bude zefektivnění kontrolní činnosti SZPI díky zavedení nových typů opatření, což v konečném důsledku přinese vyšší úroveň ochrany práv běžného spotřebitele, který je s ohledem na své možnosti v rámci vztahu provozovatel potravinářského podniku – spotřebitel vždy tím slabším článkem. Spotřebiteli totiž často nezbývá než se spolehnout v obecné rovině na poctivost provozovatele potravinářského podniku a na to, že provozovatel má sám zavedenu dostatečně účinnou vnitřní kontrolu bezpečnosti a jakosti potravin a na informace, které mu provozovatel potravinářského podniku o výrobku poskytne. Stejně tak i úpravy v řízení, kterým je ukládáno opatření na místě, jakož i zavedení nové formy opatření v podobě opatření obecné povahy v konečném důsledku přinesou zefektivnění a zkvalitnění dozorové činnosti a tak i zvýšení ochrany spotřebitele. Je nutné dodat, že s ohledem na vnitřní trh Evropské unie a volný pohyb zboží české orgány dozoru poskytují ochranu nejen českému spotřebiteli ale i spotřebitelům z jiných členských států Evropské unie.

Vedle spotřebitelů by z této nové úpravy měly profitovat i provozovatelé potravinářských podniků, kteří dodržují právní předpisy a uvádí na trh jakostní a neklamavé výrobky, když navržená úprava posílí možnosti SZPI, aby přispěla naplňování cílů potravinového práva, které má mimo jiné za cíl zaručovat poctivé jednání v obchodu s potravinami.

3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů

Pokud vyhodnotíme náklady a přínosy jednotlivých variant, přichází do úvahy k realizaci varianta 2, která sice vyvolává určité jednorázové náklady na straně provozovatelů potravinářských podniků, nicméně se nejedná o plošný dopad na všechny provozovatele, ale pouze na ty, kteří neplní své zákonné povinnosti. Tyto náklady jsou navíc jednoznačně převáženy identifikovanými přínosy pro společnost jako celek, což je popsáno v bodu 3.3. (Varianta 2).

4. Návrh řešení

Vlastní obsah návrhu zákona se především týká:

- stanovení průkazu (§ 4 odst. 2)

- zavedení nových typů opatření (§ 5 odst. 1),

- úprav v rámci řízení, kterým je vydáváno a oznamováno opatření (§ 5 odst. 2 a 3),

- zavedení nové formy opatření – opatření obecné povahy (§ 5 odst. 6, 7 a § 5a odst. 3)

- úpravy v rozhodování o odvolání (§ 5 odst. 4 a 5)

- umožnění přístupu do základních registrů (§ 9)

4.1 Stanovení pořadí variant

Variantou doporučenou k dalšímu řešení je varianta č. 2 („příprava novely zákona č. 146/2002 Sb.“). Důvodem je skutečnost, že navržená novela zákona č. 146/2002 Sb. je jedinou možnou variantou umožňující realizovat přínosy, které jsou nastíněny v bodě 3. Varianta č. 1 („nulová“) vykazuje nežádoucí náklady na straně státu, spotřebitelů i provozovatelů potravinářských podniků a nepřináší žádné přínosy.

S ohledem na výše uvedené tabulky v části 2.2.2. je zřejmé, že uvedení úpravy zákona o SZPI do souladu s kontrolním řádem a předpisy Evropské unie není možné nelegislativními prostředky s ohledem na nutnost vymezení činnosti SZPI jako správního orgánu v zákoně. Neprovedení úpravy by znamenalo, že zákon o SZPI by obsahoval duplicitní úpravu s kontrolním řádem, nebyl by v souladu s právem Evropské unie ani se zákonem o potravinách, který je souběžně novelizován a zavádí stejnou terminologii. Nové typy opatření je pro jednoznačné vymezení pravomoci SZPI žádoucí formulovat přímo v zákoně. V případě procesní úpravy ukládání opatření by neprovedení změn znamenalo aplikační nejistotu a vršení jednorázových řešení podle aktuální judikatury, což není pro stabilní a zákonný výkon kontrolní činnosti vhodný přístup. Co se týče úpravy opatření obecné povahy, jedná se o institut zavedený novým správním řádem, nicméně bez zákonného zmocnění pro jeho vydávání a patřičné zvláštní úpravy, která by definovala nezbytné odklony od obecné úpravy ve správním řádu, by opatření obecné povahy nebylo pro činnost SZPI využitelné, a to i s ohledem na zdlouhavost procesního postupu, kterým je přijímáno.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování

Orgánem odpovědným za implementaci varianty č. 2 je Ministerstvo zemědělství, které je gestorem legislativy v oblasti dozoru nad trhem se zemědělskými, potravinářskými a tabákovými výrobky.

Vynucování zákona bude zajištěno ze strany SZPI, správního úřadu podřízeného Ministerstvu zemědělství, a to stávajícími, popřípadě i nově zaváděnými (opatření obecné povahy) zákonnými prostředky.

6. Přezkum účinnosti regulace

Vzhledem k tomu, že se jedná o dílčí úpravy, které mají za cíl zefektivnit a doplnit již fungující systém dozoru, projeví se efektivnost regulace v individuálních případech v závislosti na kontrolních zjištěních a situaci na trhu s potravinami.

Přezkum účinnosti regulace bude s ohledem na obsah návrhu zákona provádět SZPI jako orgán dozoru, který bude předmětnou regulaci využívat při výkonu své působnosti. Svou úlohu bude mít i Ministerstvo zemědělství, které v závislosti na účinnosti této regulace může zvažovat využití některých jejich aspektů v jiných oblastech jemu svěřených.

7. Konzultace a zdroje dat

K vypracování novely zákona č. 146/2002 Sb. byla sestavena pracovní skupina v rámci SZPI složená z odborných zástupců jednotlivých inspektorátů a ústředního inspektorátu, která analyzovala a diskutovala současný stav a vypracovala základ návrhu řešení. Jednalo se jak o zaměstnance odpovědné za praktický výkon kontroly, tak i právníky činné v rámci řízení prováděných na základě tohoto zákona.

S ohledem na povahu úpravy, která byla zvažována, tj. návrh, který je z velké části především úpravou procesní, byl opakovaně konzultován odborník na správní právo JUDr. Stanislav Kadečka, Ph.D., vedoucí katedry správní vědy a správního práva právnické fakulty Masarykovy univerzity.

S ohledem na předpokládaný přínos novely pro posílení ochrany spotřebitele bylo konzultováno Sdružení českých spotřebitelů, které přivítalo možnost efektivnějšího zásahu ze strany SZPI, jenž umožní opatření obecné povahy, bude-li to nezbytné.

Ze zástupců průmyslu byl návrh úpravy a varianty řešení konzultovány se Svazem obchodu a cestovního ruchu, který zejména navrhoval zpružnit informování provozovatelů potravinářských podniků o ukládaných opatřeních, což bude zajištěno souběžným informováním o uložených opatřeních podle § 5 odst. 3 i jiným vhodným způsobem. Potravinářská komora ČR považuje efektivní výkon dozor za jeden z podstatných nástrojů pro zachování rovných podmínek na trhu s potravinami pro všechny provozovatele potravinářských podniků. Navrhovaná řešení proto akceptovala jako přijatelná.

Jako zdroj dat byl zejména využit informační systém SZPI, judikatura Nejvyššího správního soud a důvodová zpráva ke kontrolnímu řádu.

B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovaná úprava se nedotýká mezinárodních smluv ani obecně uznávaných zásad mezinárodního práva.

C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předložený návrh není v rozporu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie nebo s judikaturou Evropského soudního dvora.

Návrh zákona není v rozporu s těmito předpisy Evropské unie: s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 178/2002 ze dne 28. ledna 2002, kterým se stanoví obecné zásady a požadavky potravinového práva, zřizuje se Evropský úřad pro bezpečnost potravin a stanoví postupy týkající se bezpečnosti potravin, v platném znění, s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 852/2004 ze dne 29. dubna 2004 o hygieně potravin, v platném znění, s nařízením Evropského Parlamentu a Rady (ES) č. 882/2004 ze dne 29. dubna 2004 o úředních kontrolách za účelem ověření dodržování právních předpisů týkajících se krmiv a potravin a pravidel o zdraví zvířat a dobrých životních podmínkách zvířat, v platném znění, s nařízení (ES) č. 2073/2005 ze dne 15. listopadu 2005 o mikrobiologických kritériích pro potraviny, v platném znění, s nařízením Komise (ES) č. 401/2006 ze dne 23. února 2006, kterým se stanoví metody odběru vzorků a metody analýzy pro úřední kontrolu množství mykotoxinů v potravinách, v platném znění, s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1151/2012 ze dne 21. listopadu 2012 o režimech jakosti zemědělských produktů a potravin s nařízením Komise (ES) č. 333/2007 ze dne 28. března 2007, kterým se stanoví metody odběru vzorků a metody analýzy pro úřední kontrolu obsahu olova, kadmia, rtuti, anorganického cínu, 3-MCPD a benzo[ a ]pyrenu v potravinách, v platném znění, s nařízením Rady (ES) č. 1234/2007 ze dne 22. října 2007, kterým se stanoví společná organizace zemědělských trhů a zvláštní ustanovení pro některé zemědělské produkty, v platném znění, s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 110/2008 ze dne 15. ledna 2008 o definici, popisu, obchodní úpravě, označování a ochraně zeměpisných označení lihovin a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1576/89, v platném znění, s nařízením Komise (ES) č. 555/2008 ze dne 27. června 2008, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008 o společné organizaci trhu s vínem, pokud jde o programy podpory, obchod se třetími zeměmi, produkční potenciál a kontroly v odvětví vína, v platném znění, s nařízením Komise (ES) č. 607/2009, ze dne 14. července 2009, kterým se stanoví některá prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 479/2008, pokud jde o chráněná označení původu a zeměpisná označení, tradiční výrazy, označování a obchodní úpravu některých vinařských produktů, v platném znění, s nařízením Komise (EU) č. 543/2011 ze dne 7. června 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007 pro odvětví ovoce a zeleniny a odvětví výrobků z ovoce a zeleniny, v platném znění, s nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1169/2011 ze dne 25. října 2011 o poskytování informací o potravinách spotřebitelům, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 a (ES) č. 1925/2006 a o zrušení směrnice Komise 87/250/EHS, směrnice Rady 90/496/EHS, směrnice Komise 1999/10/ES, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES, směrnic Komise 2002/67/ES a 2008/5/ES a nařízení Komise (ES) č. 608/2004.

Na základě těchto skutečností je možné návrh zákona hodnotit jako plně slučitelný s právem Evropské unie.