zákon č. 152/2024 Sb.

A. Odůvodnění principů nové právní úpravy

Cílem navrhované právní úpravy je umožnit odpuštění penále a exekučních nákladů těm fyzickým osobám jakožto plátcům pojistného (tedy například osobám bez zdanitelných příjmů nebo osobám samostatně výdělečně činným) na veřejné zdravotní pojištění, jejichž závazky vůči zdravotním pojišťovnám jsou vymáhány v rámci exekuce podle daňového řádu. Je namístě uvést, že tento typ výkonu rozhodnutí využívá především Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR, ostatní (zaměstnanecké) zdravotní pojišťovny využívají standardních metod exekuce prostřednictvím soudních exekutorů podle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Na zdravotní pojišťovny tak ve významné míře dopadly mimořádné instituty pro odpuštění penále Milostivé léto I. (zákon č. 286/2021 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony) a Milostivé léto II. (zákon č. 214/2022 Sb., o zvláštních důvodech pro zastavení exekuce a o změně souvisejících zákonů). Účelem zákona je tak především odstranění disproporce, která vznikla v důsledku tzv. Milostivého léta I a II, která se týkala pouze exekucí prováděných soudními exekutory. Návrh zároveň navazuje na sněmovní tisk č. 377 (návrh zákona o mimořádném odpuštění penále z pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a exekučních nákladů) – zákon č. 181/2023 Sb., o mimořádném odpuštění penále z pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a exekučních nákladů, a sněmovní tisku č. 384 (návrh zákona o mimořádném odpuštění a zániku některých daňových dluhů) a upravuje mimořádné odpuštění penále z pojistného na veřejné zdravotní pojištění a exekučních nákladů v rámci tzv. daňové exekuce – zákon č. 182/2023 Sb., o mimořádném odpuštění a zániku některých daňových dluhů, a to způsobem obdobným jako je navržen u zmíněných sněmovních tisků v oblasti daní a sociálního zabezpečení. Na rozdíl od úpravy v oblasti sociálního zabezpečení se návrh vztahuje výhradně na penále, které je k rozhodnému dni předmětem daňové exekuce. Důvodem je zejména skutečnost, že penále je významným příjmem tzv. fondu prevence zdravotních pojišťoven, z nějž jsou financovány aktivity v oblasti předcházení onemocnění a poskytování příspěvků pojištěncům. Výpadkem celého příjmu z penále (např. u VZP ČR činil v roce 2022 více než 1 mld. Kč) by došlo k nemožnosti nabízení programů hrazených z tohoto fondu. To je umocněno tím, že zaměstnanecké zdravotní pojišťovny v současné době nedisponují ani dodatečnými prostředky na základním fondu zdravotního pojištění, ani na fondu provozním, které by bylo teoreticky možné pro financování preventivních činností rovněž použít. Je třeba zdůraznit, že ty fyzické osoby, kterým bylo penále již vyměřeno, ale není ještě postihnuto daňovou exekucí, mohou po splacení jistiny postupovat podle § 53a zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a požádat o „odstranění tvrdosti“, kterým v drtivé většině případů dochází k odpuštění penále minimálně ve výši 50 %, v případě případů hodných zvláštního zřetele (např. vážné onemocnění, složitá rodinná situace) pak bývá odpuštěno i zcela. S ohledem na výše uvedené skutečnosti se proto předkladatelé přiklonili k variantě vztahující se na penále, které je již předmětem daňové exekuce, nikoliv veškeré penále evidované zdravotní pojišťovnou k rozhodnému dni. Tím se odstraní disproporce, která vznikla v důsledku aplikace Milostivého léta I a II pouze na dluhy postižené soudním výkonem rozhodnutí. Daňovou exekuci provádějí zdravotní pojišťovny především srážkami ze mzdy, srážkami z důchodu nebo přikázáním pohledávky z účtu poskytovatele platebních služeb, resp. přikázáním jiné peněžité pohledávky, ostatní způsoby prakticky nepřichází v úvahu.

B. Zhodnocení platného právního stavu

V roce 2021 a následně v roce 2022 se uskutečnily akce s názvem „Milostivé léto“ a „Milostivé léto II“. V rámci těchto akcí bylo povinnému, jehož závazky byly vymáhány prostřednictvím soudních exekutorů, odpuštěno příslušenství pohledávky za podmínky, že uhradil jistinu pohledávky. Zdravotní pojišťovny, které provádějí veřejné zdravotní pojištění, na rozdíl od daňové oblasti a oblasti sociálního zabezpečení, ve velké míře využívají pro vymožení svých pohledávek na dlužném pojistném a na dlužném penále, právě služeb soudních exekutorů. Proto také tzv. Milostivé léto se týkalo v poměrně vysoké míře pohledávek na veřejném zdravotním pojištění. Pokud tedy v rámci akce Milostivé léto plátce pojistného uhradil dlužné pojistné na veřejné zdravotní pojištění, došlo na základě jeho žádosti k odpuštění penále vymáhaného soudním exekutorem. Návrh zákona o mimořádném odpuštění penále z dlužného pojistného na veřejné zdravotní pojištění je pak předkládán v návaznosti na zákon č. 181/2023 Sb., o mimořádném odpuštění penále z pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a exekučních nákladů, a také v návaznosti na zákon č. 182/2023 Sb. o mimořádném odpuštění a zániku některých daňových dluhů. U obou těchto předpisů skončilo rozhodné období ke dni 30. listopadu 2023 a z toho důvodu je tento návrh předkládán jako zákon samostatný, a nikoliv jako změna některého z uvedených předpisů.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

Hlavním cílem navržené právní úpravy je zajištění rovnosti fyzických osob jako plátců pojistného, u nichž dospělo vymáhání pojistného a penále do fáze exekuce (daňové). Vzhledem k tomu, že dřívější právní úpravy se týkaly pouze odpuštění penále a exekučních nákladů v rámci soudních exekucí, jeví se jako spravedlivé, aby shodná možnost byla poskytnuta i těm osobám, u nichž je celá dlužná částka předmětem exekuce podle daňového řádu.

D. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy

Principy navrhovaného mimořádného odpuštění a zániku některých dluhů v případě zdravotního pojištění jsou následující:

- navrhované odpuštění se bude týkat neuhrazeného příslušenství (penále a exekučních nákladů);

- odpuštění se bude týkat fyzických osob jako plátců pojistného na veřejné zdravotní pojištění; za plátce pojistného se považuje i bývalý plátce pojistného;

- odpouští se dluh na penále pro jehož vymožení byla nejpozději ke dni 31. prosince 2023 nařízena daňová exekuce;

- dlužníkům se umožňuje rozložení plateb dlužného pojistného do splátek – v případě dluhu do 50 tisíc Kč se jedná o 12 měsíčních splátek, v případě dluhu nad 50 tisíc Kč 36 po sobě jdoucích měsíčních splátek; v případě nesplacení některé ze splátek je pokračováno v přerušené daňové exekuci.

E. Předpokládané dopady na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí

Navrhovaná úprava nemá žádný dopad na státní rozpočty ani na ostatní veřejné rozpočty. Dá se očekávat, že o odpuštění penále požádají nižší tisíce dlužníků a celkový objem zaplaceného pojistného se bude pohybovat v desítkách milionů Kč. Výše odpuštěného penále bude rovněž odvislá od počtu podaných žádostí a dá se očekávat rovněž v nižších desítkách milionů Kč. O konečnou částku bude snížen příjem systému veřejného zdravotního pojištění s tím, že standardně jsou tyto prostředky převáděny do specifického fondu prevence. Návrh zákona bude mít pozitivní dopady na podnikatelské prostředí České republiky a pozitivní sociální dopady, a to včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel (např. osoby sociálně slabé), neboť dojde k umenšení daňových dluhů na straně fyzických osob (včetně podnikajících), resp. domácností a k narovnání jejich vztahů ke státu na poli plnění daňových povinností.

F. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Předložený návrh zákona je plně v souladu s ústavním pořádkem.

G. Soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a plně respektuje závazky vyplývající pro Českou republiku ze členství v Evropské unii. Navržené opatření je třeba považovat za opatření obecného charakteru, které nevykazuje známky nedovolené veřejné podpory. Navržená opatření nemají charakter nedovolené veřejné podpory, neboť se nejedná o opatření nedovoleným způsobem ovlivňující fungování vnitřního trhu Evropské unie. Návrh zákona se v zásadě týká tzv. „daňové amnestie“ (myšleno ve smyslu povinně odváděného pojistného na veřejné zdravotní pojištění, které je svým charakterem blízké dani), kdy má být za podmínek stanovených navrhovaným zákonem mimořádně odpuštěno příslušenství, resp. mají zaniknout některé nedoplatky příslušenství pojistného. Evropská komise ve svém Sdělení o pojmu státní podpora (viz bod 5.4.3.) uvádí, že daňovou amnestii, která se vztahuje na podniky (hospodářské subjekty), lze obvykle považovat za obecné opatření, pokud jsou splněny níže uvedené podmínky, tj. „Opatření je za prvé skutečně dostupné všem podnikům v jakémkoli odvětví či jakékoli velikosti, které mají daňové nedoplatky k datu stanovenému v opatření, aniž by zvýhodňovalo určitou předem stanovenou skupinu podniků. Opatření za druhé neznamená faktickou selektivitu ve prospěch určitých podniků nebo odvětví. Činnost daňové správy je za třetí omezena na kontrolu uplatňování daňové amnestie bez jakékoli rozhodovací pravomoci s ohledem na provedení opatření nebo jeho intenzitu. V neposlední řadě opatření neznamená, že je upuštěno od ověření.“. Navržená opatření jsou konstruována jako nároková (resp. k jejich realizaci dochází ex lege) při splnění stanovených podmínek, kdy zdravotní pojišťovna toliko ověřuje toto splnění bez diskrece ohledně přiznání či nepřiznání účinku opatření ve vztahu k jednotlivým subjektům. Opatření nejsou jakkoliv diferencována ve vztahu k hospodářským odvětvím, charakteru činnosti či velikosti adresátů.

Určitou diferencí je omezení opatření v podobě mimořádného zániku určeného příslušenství pojistného odpuštěním pouze na fyzické osoby. Tato diference je obdobná, jako v případě milostivého léta I a II, v jehož případě nebyl status nedovolené veřejné podpory dovozen. Obdobně jako v případě milostivého léta tedy reflektuje skladba oprávněných subjektů, které jsou adresáty návrhu zákona, smysl a účel navrhovaných opatření. Mimořádný zánik určeného příslušenství pojistného odpuštěním tak cílí pouze na fyzické osoby, kterým má toto opatření umožnit eliminaci části jejich dluhů a narovnání jejich vztahů ke státu v rámci plnění povinností v rámci systému veřejného zdravotního pojištění (tedy k odstranění sociálně negativních jevů, které jsou s uvedenými dluhy spojeny a mají tíživý dopad na fyzické osoby a domácnosti). Stejně tak je cílem uvedeného opatření poskytnout úlevu fyzickým osobám a domácnostem v současné ekonomicky problematické době. Omezení uvedeného opatření pouze na fyzické osoby (včetně osob podnikajících) je tedy legitimním a proporcionálním krokem, který odpovídá uvedenému účelu, neboť uvedené negativní sociální jevy a další hospodářská rizika jsou z povahy věci spojeny s dlužníky – fyzickými osobami a členy jejich domácností (rovněž fyzickými osobami), zatímco v případě právnických osob nemohou tyto jevy nastat či mají podstatně odlišný charakter. Pokud tedy určité opatření cílí obecně na fyzické osoby (bez rozdílu) právě pro jejich povahu fyzických osob, nemohou být z jeho působení vyňaty fyzické osoby podnikající pouze proto, že kromě povahy fyzické osoby mají současně též povahu podnikatele. Navržená opatření je proto třeba považovat za opatření obecného charakteru. Postavení českých občanů a občanů jiných členských států EU je rovnoprávné. Návrhem zákona není do právního řádu České republiky implementováno právo EU a návrh zákona není s právem EU v rozporu. Relevantní judikatura vztahující se k předmětné problematice není.

H. Předpokládané dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k diskriminaci a rovnosti mužů a žen.

I. Předpokládané sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a na specifické skupiny obyvatel, a dopady na životní prostředí

Návrh zákona bude mít pozitivní sociální dopady především na fyzické osoby, a to včetně dopadů na jejich rodiny a domácnosti a dopadů na specifické skupiny obyvatel (např. osoby sociálně slabé), neboť dojde k umenšení dluhů na veřejné zdravotní pojištění.

J. Předpokládané dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava nebude mít ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů žádné negativní dopady.

K. Zhodnocení korupčních rizik

S navrhovanou právní úpravou nejsou spojena korupční rizika.

L. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá žádný vliv na bezpečnost a obranu státu.

M. Odůvodnění návrhu k vyslovení souhlasu s návrhem zákona v prvém čtení

Jak je uvedeno výše, návrh přímo navazuje na dva nedávno realizované právní předpisy týkající se 1) mimořádného odpuštění penále z pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti a exekučních nákladů a

2) mimořádného odpuštění a zániku některých daňových dluhů. Je přitom žádoucí, aby právní úprava v oblasti veřejného zdravotního pojištění pokud možno co nejvíce navazovala na postupy v oblasti sociálního zabezpečení a daní, jak bylo původně avizováno. Již nyní identifikují předkladatelé nezanedbatelné množství osob, které jsou připraveny tuto možnost využít.