A. Důvody navrhované úpravy ve vztahu k platnému právnímu stavu
Veřejní činitelé se ve své činnosti pravidelně dostávají do situací, kdy v souvislosti s výkonem své funkce rozhodují o významných věcech veřejného zájmu. V této činnosti však mohou nastávat situace, kdy se může tento veřejný zájem dostat do rozporu s jejich zájmem individuálním, případně zájmem skupinovým. Tento zájem individuální, resp. skupinový z velké části nebývá patrný a veřejná kontrola nad výkonem funkce veřejného činitele tak bývá ztížena. Je proto vhodné právními nástroji preventivně předcházet situacím, které mohou vyvolávat snahu preferovat zájem individuální či skupinový nad zájmem celku, případně pokud dojde k nedovolenému jednání, je též sankcionovat.
Právním instrumentem, který by měl zajišťovat transparentnost jednání veřejného činitele je právní předpis, na základě kterého jsou vybraní veřejní funkcionáři povinni deklarovat své osobní zájmy, popřípadě zájmy osob, jejichž zájem lze postavit na roveň zájmu veřejného funkcionáře. Dosavadní právní úprava je obsažena v zákoně č. 238/1992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu zájmů), ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon byl však zejména s ohledem na jeho omezenou osobní působnost, nedostatečný věcný rozsah vyžadovaných deklarací a ztížené možnosti přístupu k informacím deklarovaným příslušnými veřejnými funkcionáři, vnímán jako neefektivní. Za značný nedostatek platné úpravy bylo považováno rovněž to, že vyústěním řízení bylo pouhé veřejné vyhlášení o tom, že veřejný funkcionář jednal v rozporu se svým čestným prohlášením, popř. že takové prohlášení neučinil, a v čem spočívá podstata takového jednání. Rovněž systematika platného zákona utrpěla jeho několika novelizacemi. Poslední novelizace, provedená zákonem č. 96/2005 Sb., která nabyla účinnosti dnem 1. března 2005, se snažila některé věci odstranit, zejména rozšiřovala osobní působnost zákona na členy zastupitelstev krajů a obcí s přenesenou působností, umožňovala uložení pokuty až do výše 30 000 Kč, zaváděla přestupky a nově definovala neslučitelnost funkcí členů zastupitelstev krajů a obcí. Je třeba konstatovat, že ne vše se povedlo. Především ze strany územních samosprávných celků je kritizována úprava neslučitelnosti funkcí s funkcí člena zastupitelstev krajů a obcí provedená novelou zákonů o volbách do zastupitelstev obcí a zastupitelstev krajů. Tento zákon byl následně nálezem Ústavního soudu ze dne 22. června 2005, uveřejněným ve pod č. 283/2005 Sb., zrušen.
Navrhovaný zákon by měl uvedené nedostatky odstranit, měl by se současně stát efektivním nástrojem, který občanům a médiím umožní lepší veřejnou kontrolu volených zástupců a v jejím důsledku přispějí k prohloubení důvěry v politiku a veřejný život.
Návrh zákona je postaven na několika základních východiscích, kterými jsou:
širší osobní působnost povinných osob,
širší rozsah stanovených povinností veřejných funkcionářů,
přesnější vymezení povinností a omezení veřejných funkcionářů,
poskytnutí většího prostoru pro veřejnou kontrolu,
omezení výkonu určitých činností veřejných funkcionářů po stanovenou dobu i po ukončení výkonu funkce,
podrobnější úprava řízení ve věci střetu zájmů a určení nezávislých orgánů pro kontrolu dodržování zákona,
rozšíření sankčních prostředků.
B. Soulad navrhované úpravy s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, slučitelnost s právními akty Evropských společenství
Navrhovaná úprava není v přímém rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani s právními akty Evropských společenství.
Právo Evropských společenství neupravuje otázky, které jsou předmětem předloženého návrhu. Předložený návrh není rovněž v rozporu ani s obecnými zásadami práva Evropských společenství.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, dopad na státní rozpočet
Předpokládá se, že navrhovaný zákon nevyvolá dodatečné nároky na státní rozpočet nebo jiné veřejné rozpočty ani na podnikatelské prostředí České republiky. Určité finanční nároky by mohlo vyvolat hrazení nákladů řízení nezávislých orgánů pro kontrolu dodržování povinností podle tohoto zákona; tyto náklady však nelze v současné době odhadnout, nemělo by se však pravděpodobně jednat o vyšší finanční částky.
K části první:
K § 1 a 2: Předmětem navrhovaného zákona se stanoví základní cíle, které navrhovaná úprava sleduje a vymezuje se okruh ústavních činitelů a dalších veřejných funkcionářů, na které se vztahují povinnosti podle tohoto zákona. Současný zákon o střetu zájmů se vztahuje pouze na členy vlády, poslance, senátory a předsedy ústředních státních orgánů. Navrhovaný zákon okruh osob dále rozšiřuje o některé další kategorie míst, jež mohou být korupčním jednáním ohroženy. Zejména se má vztahovat na soudce, členy bankovní rady ČNB, členy prezidia Komise pro cenné papíry, členy Rady pro televizní a rozhlasové vysílání a i na členy zastupitelstev krajů a všech obcí, kteří byli pro výkon této funkce dlouhodobě uvolněni. s přenesenou působností. Dochází tak k neodůvodněné nerovnosti mezi členy zastupitelstev uvedených samosprávných celků a členy zastupitelstev ostatních obcí. Navrhovaný zákon tak odstraňuje dosavadní nerovnost. Hlavním důvodem této úpravy je to, že došlo k výraznému zvýšení pravomocí územních samospráv a je proto nutné s tímto zvýšením pravomocí spojit i preventivní mechanismy bránící vzniku střetu zájmů.
Povinnost podávat oznámení o majetku a oznámení o příjmech, darech a závazcích osob zastávajících tyto pozice bude dalším opatřením, které, ve spojitosti s již existujícími, by mělo účinně napomáhat v boji proti korupci. Prostřednictvím těchto opatření bude možné potvrdit či vyloučit případné podezření na nelegálně nabytý majetek dané osoby. Vedle represivního účinku (pokuta) bude mít tento institut význam zejména z hlediska prevence. Již samotný fakt, že má osoba povinnost osvětlit své majetkové poměry, je krokem k potlačení případného korupčního jednání.
K § 3:Navrhovaná úprava zpřesňuje vymezení pojmu střetu zájmů a definuje omezení, která je v zájmu zabránění střetu zájmů veřejný funkcionář povinen respektovat. Porušení těchto povinností může být projednáno a postiženo sankcemi podle tohoto zákona.
K § 4 a 5: Je potřeba přesně stanovit omezení výkonu těch činností veřejných funkcionářů, které by mohly vyvolat střet zájmů, a zabránit i tímto způsobem porušování nebo obcházení zákona. Stanoveným veřejným funkcionářům se proto navrhuje omezit nebo zakázat určité výdělečné činnosti nebo působení v určitých funkcích, a to s ohledem na specifika vykonávaných funkcí.
Rovněž porušení těchto povinností se navrhuje postihovat podle tohoto zákona. To se netýká neslučitelnosti funkcí a činností u poslanců a senátorů, kde ve smyslu čl. 22 a čl. 25 písm. f) Ústavy České republiky dochází přímo k zániku mandátu poslance nebo senátora.
K § 6: Navrhovaná úprava vychází z toho, že pokud je veřejný funkcionář přímo odpovědný za určitou oblast hospodaření nebo rozhoduje o právech a povinnostech třetích subjektů, neměl by být okolnostmi motivován upřednostnit jejich zájem, pokud může být jeho osobní zájem s nimi do budoucna shodný. Proto se navrhuje, aby rok po odchodu z funkce měli vybraní veřejní funkcionáři zakázáno být zaměstnáni nebo působit v řídících orgánech subjektů, o kterých v posledních třech letech rozhodovali nebo se kterými v posledních třech letech uzavírali smluvní vztah.
K § 7: Oznámení, která je povinen podle navrhovaného zákona veřejný funkcionář činit, mají formu čestného prohlášení; jejich formu, lhůtu pro podání a obsah konkretizují příslušná další ustanovení. Rovněž porušení povinností týkajících se včasného a řádného podávání příslušných oznámení může být sankcionováno podle tohoto zákona.
K § 8: Oznámení o osobním zájmu má klíčový význam pro posouzení, zda rozhodováním nebo jiným jednáním nedochází ke střetu zájmů. Oznámení musí veřejný funkcionář učinit písemně před zahájením jednání nebo ústně v průběhu jednání. Musí je však učinit tak, aby jeho vztah k projednávané věci byl znám ještě před zahájením hlasování.
K § 9 až 11: Soukromé majetkové poměry a činnosti veřejných funkcionářů jsou na základě současné právní úpravy podrobeny veřejné kontrole jen v rozsahu, který se nejeví jako dostatečný. Návrh počítá s rozšířením oznamovací povinnosti veřejných funkcionářů tak, aby soukromé zájmy veřejného funkcionáře byly zmapovány co nejuceleněji, rozšiřuje je např. o deklaraci nabytí movitého majetku, cenných papírů, poskytnuté úvěry či půjčky. V případě, že je vyjmenovaný majetek součástí společného jmění manželů, musí veřejný funkcionář podat oznámení i za majetek, který do společného jmění manželů získal druhý z manželů.
Je potřeba umožnit, aby příslušná oznámení mohla být podávána též v elektronické podobě, pokud bude zajištěna jejich autentičnost. To by mělo umožnit i jednodušší evidenci a přístup k jednotlivým informacím v mezích navrhované právní úpravy.
S ohledem na potřebu transparentnosti podávání oznámení, zejména zamezení možnosti případných snah omluvit neuvedení některých skutečností tím, že k tomu došlo opomenutím, navrhuje se stanovit povinnost podávat i tzv. negativní oznámení, to je oznámení v případech, kdy nedošlo ke skutečnostem, které je povinen veřejný funkcionář oznámit.
K § 13 a 14: Podle současného právního stavu je veřejný funkcionář povinen během svého působení ve funkci deklarovat své majetkové poměry a jedenkrát ročně odevzdávat čestná prohlášení. Nově navrhovaný systém má za úkol změnit evidenci na průběžně aktualizovaný systém, který umožní rychleji posoudit výsledky rozhodování veřejného funkcionáře s jeho případnou motivací preferovat osobní zájem. Proto se navrhuje povinnost vést po celou dobu výkonu funkce registr jako evidenci, která dává pro posouzení možného střetu zájmů ucelený podklad o činnostech, majetku, příjmech, darech a závazcích veřejného funkcionáře.
Navrhovaná úprava vychází z toho, že sféra soukromí veřejných funkcionářů je v porovnání s ostatními občany užší a proto se navrhuje, aby evidence obsažená v registru byla snadno veřejně přístupná. K omezení možnosti zneužití oznamovaných skutečností se navrhuje, aby veřejný funkcionář nemusel v oznámeních uvádět své bydliště, ale místo toho označil pouze orgán, v němž působí a svoji funkci.
Vzhledem ke snaze umožnit voličům co nejednodušší přístup k této databázi se navrhuje, aby tato evidence byla přístupná i v elektronické podobě, pokud budou splněny stanovené náležitosti.
Vedením registru se pověřují mandátní a imunitní výbory parlamentních komor a na úrovni územních samosprávných celků ředitelé krajských úřadů a tajemníci obecních úřadů. V obcích, kde není tajemník obecního úřadu bude tímto evidenčním orgánem starosta. Na rozdíl od současně platné úpravy nejsou tedy nejsou tedy za evidenční orgány určovány kontrolní výbory samosprávných celků. Důvodem této změny je nejen skutečnost, že kontrolní výbory jsou pouze poradními a kontrolními orgány, které nemají vlastní rozhodovací pravomoc, ale především skutečnost, že tyto výbory jsou výlučně složeny ze zastupitelů a nemají žádný obslužný aparát. Musel by tedy jejich činnost zajišťovat některý pracovník obecního nebo krajského úřadu pověřený ředitelem krajského úřadu nebo tajemníkem obecního úřadu.
Informace uvedené v registru mohou být použity jen v souladu s tímto zákonem a zákonem o ochraně osobních údajů. Na skutečnosti, které přesahují důvody, pro které je registr veden a je přístupný, se bude vztahovat povinnost mlčenlivosti a její potušení bude trestáno jako přestupek.
K § 15 a 16: Stanovuje se odpovědnost veřejných funkcionářů za dodržování povinností stanovených jim tímto zákonem, zejména povinnost podávat včas a úplně požadovaná oznámení. Nesplnění této povinnosti, nejde-li o trestný čin, bude mít za následek zavedení řízení s příslušným veřejným funkcionářem.
Navrhuje se, aby rozhodování bylo přeneseno na jiné orgány, než které působí jako orgány evidenční. Rozhodovat by měl vždy orgán, který není personálně úzce svázán s předmětnou skupinou veřejných funkcionářů, tak aby se při rozhodování zaručil určitý odstup a předešlo se případné "solidaritě" mezi kolegy, která může vést k nevůli jednání sankcionovat.
Tyto orgány by měly být tvořeny jednak orgánem na centrální úrovni, který bude posuzovat porušení povinností všemi veřejnými funkcionáři s výjimkou členů zastupitelstev krajů a obcí, a dále orgány na úrovni krajů, které by posuzovaly porušení povinností členy zastupitelstev krajů a obcí. Nemělo by však jít o vytvoření nového úřadu s nároky na pracovní síly, budovy a státní rozpočet, zejména mzdové prostředky. Činnost těchto orgánů by po stránce organizační, materiální, finanční i personální zajišťovala Kancelář Poslanecké sněmovny, resp. krajské úřady.
Členy těchto orgánů, kteří by mohli tuto činnost vykonávat maximálně po dobu dvou funkčních období, by na centrální úrovni volila Poslanecká sněmovna a Senát a jmenovala vláda, prezident republiky, ombudsman, předseda Nejvyššího soudu a předseda Nejvyššího správního soudu a na krajské úrovní by členy volilo zastupitelstvo kraje a jmenoval Svaz měst a obcí. Přitom se v návrhu zákona nekladou žádné zvláštní podmínky, které by měl kandidát splňovat ale vychází se z toho, že by mělo jít o osobu, která bude sama morálně natolik silná, aby mohla posuzovat provinění jiných. Předpokládá se, že půjde o funkci čestnou s tím, že výkon členství v orgánu bude překážkou v práci z důvodu veřejného zájmu.
K § 17 až 20:Navrhovaná ustanovení definují základní procesní pravidla řízení tak, aby procedura řízení ve věci porušení povinností vyplývajících z tohoto zákona byla poměrně jednoduchá a rychlá, aby k řízení vůbec mohlo dojít. Návrhem se současně zavádí povinnost všech orgánů spolupůsobit při objasňování potřebných skutečností, zejména podávat potřebné informace a vysvětlení.
Řízení bude zahajováno vždy na návrh a k přijetí rozhodnutí, které bude ukládat sankci, bude třeba souhlasu nejméně dvou třetin všech členů příslušného orgánu. Řízení bude jednoinstanční. Aby každý z účastníků řízení měl právo na spravedlivý proces zaručený Listinou základních práv a svobod, zavádí se možnost soudního přezkumu rozhodnutí etických komisí.
Orgány rozhodující ve věcech střetu zájmů mají zákonnou povinnost v případě, kdy zjistí, že došlo k jednání splňující znaky spáchání trestného činu, oznamovat tyto skutečnosti orgánům činným v trestním řízení.
K § 21 a 22: Platná právní úprava neobsahuje dostatečně účinné sankce a proto je její porušování poměrně častým jevem. Navrhuje se proto zavést takové postihy, které by neřešily jenom následky, ale měly by i preventivní charakter, včetně možnosti ukládat podstatně vyšší a tím citelnější finanční pokuty za porušení povinností stanovených zákonem. Ne nevýznamnou skutečností pro snižování počtu porušování tohoto zákona bude jistě i skutečnost, že rozhodnutí o jeho porušování budou uveřejňovány na veřejné datové síti, popřípadě na úřední desce.
K § 23: S ohledem na skutečnost, že orgány rozhodující ve věcech střetu zájmů mají mít při řízení postavení správního úřadu, stanovuje se pro jejich řízení v případech, kdy není upraveno přímo tímto zákonem, použití správního řádu.
K § 24 až 26: Navrhuje se jako přestupek trestat neoprávněné nakládání s údaji vedenými v registru nebo získanými z registru a porušování povinnosti mlčenlivosti. U všech přestupků se počítá s tím, že budou projednávány podle zákona o přestupcích. Navrhovaná úprava však stanovuje orgány, které budou příslušné přestupky projednávat a další potřebné odchylky od zákona o přestupcích.
K § 27: Je potřeba stanovit, jak mají být údaje, vyžadované po veřejných funkcionářích poprvé podávány podle tohoto zákona a doba, v níž musí být zvoleni nebo jmenováni členové příslušných orgánů rozhodujících o střetu zájmů.
K § 28 a části páté: Navrhuje se v plném rozsahu zrušit předchozí právní úpravu včetně všech novel.
K části druhé:
Do návrhu zákona je zapracována novela zákona o soudech a soudcích, podle níž by jedním z důvodů nezpůsobilosti soudce k výkonu funkce bylo i pravomocné rozhodnutí orgánu projednávajícího střet zájmů. O jeho nezpůsobilosti by bylo rozhodováno v rámci kárného řízení na návrh ministra spravedlnosti.
K části třetí a čtvrté:
S ohledem na to, aby součinnost příslušných orgánů a osob s orgány rozhodujícími o střetu zájmů mohla být efektivní, je třeba zabránit tomu, aby docházelo ke kolizi povinností podle tohoto zákona a povinností mlčenlivosti uložené zvláštními zákony.
K části šesté:
S ohledem na to, že část údajů, uváděných v oznámeních, je podávána za kalendářní rok, navrhuje se účinnost zákona počátkem kalendářního roku.
V Praze dne 20. července 2005
předseda vlády
místopředseda vlády a ministr spravedlnosti
1) § 2 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
2) § 32 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
§ 51 odst. 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
3) § 51 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
4) Například § 45 zákoníku práce, ve znění pozdějších předpisů, § 95 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, § 21 odst. 3 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů.
5) § 1 odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.
6) Zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů.
7) Zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů.
8) Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), ve znění pozdějších předpisů.
9) Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
10) Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.
11) Zákon č. 119/1992 Sb. , o cestovních náhradách, ve znění pozdějších předpisů.
12) § 38 odst. 5 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů.
§ 115 odst. 5 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu.
13) Zákon č. 150/2002 sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.
14) Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.