zákon č. 163/2016 Sb.

A. Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace (RIA)

1. Důvod předložení a cíle 1.1. Základní identifikační údaje

Zákon, kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

1.2. Definice problému

Předložená novela trestního řádu a trestního zákoníku sleduje tři základní cíle. Prvním z těchto cílů je snaha o motivaci subjektů k oznamování případů pasivní korupce. Druhým pak je snaha reagovat na změny provedené na ústavní úrovni, které spočívají v omezení trestněprávní imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu, a to na dobu trvání mandátu poslance nebo senátora či po dobu výkonu funkce soudce Ústavního soudu. Třetím cílem novely je zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (dále také jen „zkrácení daně“), neboť jde o jednání vyznačující se vysokou společenskou škodlivostí, která směřují ke způsobení škody v hlavní oblasti příjmů a výdajů veřejných rozpočtů (jde zejména o zkrácení daně z přidané hodnoty a spotřební daně).

1.2.1. Motivace k oznamování případů pasivní korupce

Vzhledem ke skutečnosti, že podle současné úpravy jsou případy pasivní i aktivní korupce trestné, není ten, kdo přislíbí/dá úplatek pouze proto, že o něj byl druhou osobou požádán, motivován takové jednání oznamovat. Orgány činné v trestním řízení se tak mohou dostat do důkazní nouze, popř. se o takovém jednání vůbec nedovědí a korupční trestná činnost tím spíše zůstane nepotrestána. Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, který platil do konce roku 2009, obsahoval v § 163 zvláštní ustanovení o účinné lítosti pro trestné činy podplácení (§ 161 zákona) a nepřímého úplatkářství (§ 162 zákona). Toto ustanovení bylo v novém trestním zákoníku, který vstoupil v účinnost k 1. lednu 2010, zrušeno. Prakticky bezprostředně po nabytí účinnosti trestního zákoníku se však objevily názory, podle nichž by se zvláštní případ účinné lítosti, jaký představovalo ustanovení § 163 zákona č. 140/1961 Sb., měl do trestního zákoníku vrátit. Tyto názory byly vedeny zejména tím, že by takové ustanovení mohlo plnit významnou roli v souvislosti s objasňováním korupce a že osoby, které byly osloveny s nabídkou, aby poskytly úplatek osobě obstarávající věci obecného zájmu (či působící dokonce v postavení úřední osoby), by měly mít zajištěnu vyšší úroveň ochrany a tím by měly být motivovány k oznamování těchto případů. Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2011 a 2012 proto uložila Ministerstvu vnitra a Ministerstvu spravedlnosti úkol předložit vládě analýzu a vyhodnocení případů, ve kterých bylo zvláštní ustanovení o účinné lítosti efektivně použito s návrhy možnosti znovuzavedení zvláštního ustanovení o účinné lítosti u trestných činů úplatkářství nebo jiného řešení této problematiky. Na základě Analýzy institutu účinné lítosti v korupčních kauzách, jejímž autorem bylo Ministerstvo vnitra, a Analýzy Ministerstva spravedlnosti o hodnocení institutu účinné lítosti z pohledu Skupiny států proti korupci (GRECO) a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD)vláda svým usnesením ze dne 30. května 2012 č. 383 uložila ministru spravedlnosti zpracovat ve spolupráci s místopředsedkyní vlády a vládě do 31. prosince 2012 předložit návrh na opětovné zavedení zvláštního ustanovení o účinné lítosti pro relevantní korupční trestné činy za podmínek zajišťujících soulad s mezinárodními závazky České republiky.

1.2.2. Zavedení možnosti dočasně odložit a přerušit trestní stíhání v případě dočasné nepřípustnosti trestního stíhání

Druhým cílem předloženého zákona je snaha reagovat na přijetí ústavního zákona č. 98/2013 Sb., jímž dochází ke změně zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Na základě této novely Ústavy totiž došlo k omezení trestněprávní imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu, a to pouze na dobu trvání mandátu poslance nebo senátora či po dobu výkonu funkce soudce Ústavního soudu. Změny provedené zákonem č. 98/2013 Sb. však řeší problematiku imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu pouze na úrovni ústavního práva a opomíjí řešení na zákonné úrovni v trestně právních předpisech. Trestní řád jako jeden z důvodů nepřípustnosti trestního stíhání v § 11 odst. 1 stanoví i skutečnost, že jde o osobu, k jejímuž trestnímu stíhání nedal souhlas oprávněný orgán. Trestní stíhání takovéto osoby je nepřípustné, nelze je zahájit, popř. bylo-li již zahájeno, musí být zastaveno a zastavení trestního stíhání pak do budoucna zakládá překážku věci rozhodnuté. Změnami provedenými na ústavní úrovni tak fakticky nebylo plně dosaženo cíle, aby po skončení mandátu či funkce bylo v trestním stíhání pokračováno, neboť nebyl-li oprávněným orgánem (tedy Poslaneckou sněmovnou nebo Senátem) dán souhlas k trestnímu stíhání, je nutné trestní stíhání zastavit a nelze v něm dle trestního řádu pokračovat. Proto se navrhuje právní úprava, která umožní, aby v případě dočasné překážky trestního stíhání, došlo k dočasnému odložení trestního stíhání (nebylo-li trestní stíhání doposud zahájeno), anebo bylo toto stíhání přerušeno (v případě, že již bylo zahájeno). Trestní stíhání se pak zahájí, popř. se v něm bude pokračovat, odpadne-li dočasná překážka nestíhatelnosti. Navrhovaná novela se však neomezuje pouze na řešení dočasné nepřípustnosti trestního stíhání poslanců, senátorů, soudců Ústavního soudu a Veřejného ochránce práv. Problematiku dočasné nepřípustnosti trestního stíhání řeší komplexněji, neboť zákonodárci, soudci Ústavního soudu a Veřejný ochránce práv nejsou jedinými, u nichž důvod nepřípustnosti trestního stíhání působí pouze dočasně. Možnost zahájit trestní stíhání, odpadl-li dodatečně důvod nestíhatelnosti, je proto třeba umožnit i u osob, které požívají imunit podle mezinárodního práva a u osob, u nichž překážka trestního stíhání vyplývá ze zásady speciality. Cíle lze dosáhnout pouze změnou právní úpravy, řešení problému prostřednictvím nelegislativních opatření je nemožné.

Analýza zpracovaná Ministerstvem vnitra je dostupná na http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&ved=0CB8QFjAA&url=http%3 A%2F%2Fwww.komora.cz%2Fdownload.aspx%3Fdontparse%3Dtrue%26FileID%3D6073&ei=X9XoUaCOMz 54QSnzYDgDQ&usg=AFQjCNEm8fBmlbwMpMWx7w_3IzrqzP8_OA Analýza zpracovaná Ministerstvem spravedlnosti je dostupná na http://www.korupce.cz/assets/protikorupcni-strategie-vlady/na-leta-2011_2012/A2a---analyza-ze-dne-1--unora- 2012---priloha-MS---predlozeno-vlade.pdf

1.2.3. Zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby 1.2.3.1. Krácení DPH za pomoci karuselových podvodů

Jednou z nezbytných podmínek vstupu České republiky do Evropské unie (dále také jen „EU“) bylo uvedení českého právního řádu do souladu s právem evropským. V rámci této harmonizace českého práva byl přijat i nový zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, (dále také jen „ZDPH“), který nově obsahoval i pravidla pro uplatňování daně z přidané hodnoty (dále také jen „DPH“) v rámci EU (tzv. intrakomunitární plnění) a ve vztahu k třetím zemím. Zavedení jednotného systému daně z přidané hodnoty bylo nezbytným požadavkem vzniku společného a jednotného vnitřního trhu Evropské unie. Systém zdanění zboží v rámci EU je založen na konstrukci, že při dodání zboží do jiného členského státu EU je vývozce osvobozen od DPH (s nárokem na odpočet daně na vstupu – § 64 zákona o ZDPH). Naproti tomu dovozce je povinen provést tzv. „samozdanění“, to znamená povinnost přiznat a odvést DPH z ceny dovezeného zboží, kdy následně je oprávněn nárokovat odpočet daně. Tímto způsobem je zachována daňová neutralita. Jinými slovy (a poněkud zjednodušeně) lze říci, že tento systém umožňuje vývoz/dovoz zboží do/z jiného členského státu EU bez DPH, právě této skutečnosti zneužívají organizované skupiny pachatelů prostřednictvím tzv. karuselových podvodů (nazývány též jako kolotočové nebo řetězové podvody/obchody). Karuselové podvody lze charakterizovat jako řetězce účelově založených obchodních společností, které sídlí v různých členských státech Evropské unie (registrace k platbě DPH v různých členských státech EU), kdy zároveň jednotlivé společnosti plní v tomto řetězci různorodé úlohy a role, například:  Ztracený obchodník (missing trader): je plátce, jehož hlavní role v podvodném jednání spočívá v tom, že uskutečňuje zdanitelná plnění pro jiného plátce DPH, jemuž tím vznikne nezpochybnitelný nárok na odpočet daně. Ztracený obchodník však vlastní daňovou povinnost cíleně nesplní a stává se pro stát nekontaktní (společníky a statutáry těchto společností jsou bílí koně).

 Nárazníková společnost (buffer): jedná se o společnost, která z pohledu správce daně má bezproblémovou daňovou a podnikatelskou minulost. Jeho rolí je vytvořit zdání řádného výkonu ekonomické činnosti a zneprůhlednění řetězce obchodních společností, a tím tedy i znesnadnit odhalení karuselového podvodu ze strany správce daně a orgánů činných v trestním řízení. Zapojení nárazníkové společnosti do řetězce společností však není nezbytnou podmínkou pro realizaci karuselového podvodu.

Odběratelsko-dodavatelské vztahy společností tvořící karusel však neslouží k vyvíjení hospodářské činnosti a k tvorbě přidané hodnoty, nýbrž zpravidla pouze k páchání trestné činnosti. Společnosti mezi sebou navzájem obchodují pouze formálně. Toto formální obchodování může mít např. povahu:

a) dovozu pohonných hmot do České republiky z jiného členského státu EU (zejména ze Spolkové republiky Německo a Rakouska), kdy dovozce daň z přidané hodnoty nepřizná a neodvede (neprovede výše popsané „samozdanění“) a stane se pro správce daně a další státní orgány nekontaktní (tzv. ztracený obchodník). Pohonné hmoty jsou poté prodávány konečným odběratelům za zvýhodněné ceny. Tímto způsobem tak nejenom dochází ke zkrácení daně, ale též k deformaci tržního systému a hospodářské soutěže,

b) simulovaného vývozu zboží (např. tabákových a alkoholových výrobků) do jiného členského státu Evropské unie, a to za účelem osvobození od DPH na výstupu. Ve skutečnosti je však zboží prodáno v České republice se započítanou DPH. Prodej zboží obchodní společnosti, jež sídlí v jiném členském státě, je doložen fiktivními fakturami a jinými dokumenty. Tímto jednáním dochází ke zkrácení daně, nebo

c) oběhu téměř bezcenného zboží, jehož cílem je umělé navýšení účetní hodnoty tohoto zboží a následné dodání zboží do jiného členského státu, a to s cílem vylákání nadměrného odpočtu (výhody). Karuselové podvody jsou organizovanou trestnou činností, jež je páchána mezinárodně. Právě přítomnost mezinárodního prvku je pro karuselové podvody charakteristickým znakem. K páchání karuselových podvodů jsou zneužívány různé komodity, které jsou snadno a rychle prodejné, obtížně identifikovatelné (nelze je jednoduše rozlišit od jiného kusu/litru) a snadno přemístitelné. Kromě pohonných hmot a tabákových a alkoholových výrobků jsou předmětem zdanitelného plnění např. dřevo, šrot nebo také mobilní telefony. Pro karuselové podvody je dále charakteristické, že statutáry obchodních společností jsou velmi často osoby pocházející ze sociálně slabého prostředí, jež nemají dostatečné vzdělání, znalosti a ani schopnosti k výkonu těchto funkcí. Jedná se o tzv. bílé koně, na něž hlavní pachatelé (organizátoři) karuselových podvodů přenášejí hlavní díl zodpovědnosti za nepřiznání a neodvedení daně. Obchodní společnosti, do jejichž čela byly dosazeny bílí koně, plní zpravidla roli ztracených obchodníků. Vytvoření podvodné struktury obchodních společností je často pro pachatele jediným nákladem na realizaci daňových podvodů, v porovnání s realizovaným výnosem z karuselových podvodů jsou tyto náklady relativně nepatrné. „Životnost“ těchto podvodných společností se odvíjí od délky zdaňovacího období (1 měsíc, resp. čtvrtletí), neobvyklá však není ani existence společností v řádu dnů. Příkladem realizace takto připraveného daňového úniku je níže uvedená tabulka, která vypovídajícím způsobem demonstruje „životnost“ jednotlivých účelově zapojených společností (daňových subjektů) u podvodného řetězce, z jehož činnosti vznikla fiskální ztráta ve výši stovek mil. Kč.

ŽIVOTNOST ŽIVOTNOST

Daňový subjektOd Dove dnech

Daňový subjekt 1 2. 11. 2012 9. 11. 2012 8 Daňový subjekt 2 10. 11. 2012 22. 11. 2012 13 Daňový subjekt 3 22. 11. 2012 30. 11. 2012 9 Daňový subjekt 4 1. 12. 2012 5. 12. 2012 5 Daňový subjekt 5 6. 12. 2012 7. 12. 2012 2 Daňový subjekt 6 7. 12. 2012 31. 12. 2012 13

Průměrná životnost 8, 33 Další podstatným rysem karuselových podvodů je skutečnost, že hlavní a podstatná část trestné činnosti pachatelů probíhá právě v období, které lze trestněprávní terminologií označit za přípravu k trestnému činu. Policie ČR však podle současné právní úpravy nemůže v této věci zahájit úkony trestního řízení a trestnou činnost pachatelů řádně procesně zadokumentovat, neboť jednání spočívající v přípravě není trestné. O provedení karuselového podvodu a zkrácení daně je tak Policie ČR ze strany správců daně informována až v okamžiku, kdy je celý trestný čin dokonán a organizátoři podvodu již zpravidla přesunuli své aktivity (i s majetkovými výnosy z této trestné činnosti) na jiný – stejným způsobem založený – daňový subjekt. Policie ČR tak v této fázi může zahájit trestní řízení, resp. vést trestní stíhání pouze vůči osobám, které plní úlohu bílých koní. Odhalení hlavních organizátorů karuselových podvodů je v této fázi velmi obtížné, neboť komunikace s původními bílými koňmi byla již ze strany hlavních pachatelů ukončena. Prokázání personálního propojení bílých koní s hlavními organizátory podvodného jednání, tedy prokázání, že celá síť obchodních společností byla fakticky jednotně řízena organizovanou skupinou pachatelů, je tak značně ztíženo.

Současná právní úprava tak plně napomáhá tomu, že Policie ČR může stíhat jen hlavními pachateli řízené bílé koně, hlavní organizátoři společně se získanými výnosy z trestné činnosti však Policii ČR v mnoha případech unikají. Tento fakt dokládají i níže uvedené statistiky, které porovnávají škodu, která byla trestným činem zkrácení daně způsobena, s množstvím zajištěných majetkových hodnot, jež se Policii ČR v trestním řízení podařilo zajistit.

Rok Způsobená škoda u tr.Objem zajištěnýchPoměr zajištěných

činu podle § 240 TZ (vmajetkových hodnotmajetkových hodnot

Kč)Policií ČR (v Kč)ve vztahu ke způsobené škodě

2011 8 532 735 174 959 529 695 11% 2012 10 237 694 585 819 198 862 8% 2013 6 288 662 344 755 760 345 12% 20142 056 930 177 522 805 126 25% (1. pol.)

Na základě zkušeností policejní a justiční praxe lze shrnout, že předmětem útoku daňové trestné činnosti se v posledních letech jednoznačně stala daň z přidané hodnoty, která je krácena za pomoci výše popisovaných karuselových podvodů (řetězců). Jednoduše lze říci, že stejně jako se daňová trestná činnost 90. let minulého století vyznačovala neodváděním zálohy na daň z příjmu fyzických osob a na zdravotní a sociální pojištění, tak se karuselové podvody staly charakteristickým znakem daňové trestné činnosti posledních několika let. Podle odhadů Ministerstva financí dochází pouze v oblasti podvodů s pohonnými hmotami ke zkrácení daně v rozsahu 4–8 mld. Kč ročně.

1.2.3.2. Krácení spotřební daně

Policie ČR dále opakovaně signalizuje, že se od nabytí účinnosti trestního zákoníku potýká i s problémem závažného krácení spotřební daně. V těchto případech se podaří odhalit nelegální výrobny např. tabákových výrobků dříve, než dojde k jejich další distribuci. Policie odhalením těchto výroben přeruší sice takovou činnost, ale pachatelé vzhledem k současné právní úpravě zůstanou bez postihu. Nemůže dojít ani k zajištění strojního vybavení a jiných komponent potřebných pro výrobu tabákových výrobků, které je citelným postihem jejich výrobců. Nedochází však pouze ke krácení spotřební daně z tabákových výrobků, nýbrž i ke krácení spotřební daně z minerálních olejů. Nadále se objevují případy, kdy dochází k dovozu látek, které jsou svým složením motorovou naftou, ale podle kódu celní nomenklatury jsou určeny k jiným účelům než pro pohon motorů. Jedná se např. o oleje na údržbu slévárenských forem, lehké oleje používané ve stavebnictví v souvislosti s betonářským bedněním apod., u nichž není povinnost hradit spotřební daň, nicméně se pak prodávají s touto daní, aniž je odvedena státu. Rozšířené je také krácení spotřebních daní z minerálních olejů dovozem různých ředidel a rozpouštědel a jejich míchání do benzínu. K míchání, na rozdíl od těžkých olejů do motorové nafty, může docházet kdekoliv během přepravy, např. přímo v cisterně tahače při navážení na spřízněné čerpací stanice. Za většinou nálezů špatné kvality pohonných hmot na čerpacích stanicích ze strany kontrolních orgánů je skryta tato trestná činnost. Podobně jako u výše popsaných karuselových podvodů i v případě krácení spotřební daně se policejní orgány dozvídají vzhledem k netrestnosti přípravy zkrácení daně o podezření ze spáchání trestného činu příliš pozdě. Nasazení operativní techniky poté nevede k řádnému a úspěšnému zadokumentování trestné činnosti.

1.3. Popis existujícího právního stavu v dané oblasti 1.3.1. Motivace k oznamování případů pasivní korupce

Do trestního zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb.) nebylo převzato zvláštní ustanovení o účinné lítosti ve věcech úplatkářství z trestního zákona č. 140/1961 Sb. Důvody jsou shrnuty v materiálu Ministerstva vnitra „Analýza institutu účinné lítosti v korupčních kauzách“, kde se (mimo jiné) uvádí: „Vypuštění tohoto institutu bylo zapříčiněno zejména tím, že tento koncept je v zemích západní Evropy zcela neznámý, a při hodnoceních, která České republika podstupovala například v rámci Rady Evropy, vzbuzovalo toto ustanovení v hodnotitelích údiv a nedůvěru v jeho správnou aplikaci. Dalším důvodem byla skutečnost, že mezinárodní úmluvy, které v oblasti potírání korupce Česká republika ratifikovala, s tímto institutem nepočítají a neznají ho. Naopak běžně využívaným způsobem řešení úlev pro oznamovatele korupční kauzy, který je zároveň spolupachatelem, je využití tzv. prokurátorského uvážení.“ Česká republika byla pro existenci účinné lítosti v úplatkářských věcech v rámci jednotlivých kol hodnocení, které Skupina států proti korupci (GRECO) prováděla, několikrát kritizována, a proto byla účinná lítost v úplatkářských věcech z právní úpravy vypuštěna, respektive jak je uvedeno výše, nebyla převzata do nového trestního zákoníku. Lze tedy shrnout, že důvodem pro nepřevzetí účinné lítosti do nového kodexu tak byly zejména mezinárodní závazky, neboť institut účinné lítosti byl opakovaně zpochybňován ze strany Skupiny států proti korupci a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj. V praxi i právní teorii se však následně v průběhu času objevily názory kritizující nepřevzetí institutu účinné lítosti ve věcech úplatkářství a navrhující opětovné vytvoření zvláštního institutu účinné lítosti v trestním zákoníku, zpravidla se stejným obsahem, který byl v ustanovení v § 163 trestního zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění zákona č. 122/2008 Sb., případně ve znění před touto novelizací. Zastánci převzetí institutu účinné lítosti ve věcech úplatkářství vesměs uvádějí, že ustanovení § 163 dřívějšího trestního zákona mělo významnou roli zejména v souvislosti s objasňováním korupce a s možností, aby osoby, které byly osloveny s nabídkou, aby poskytly úplatek osobě obstarávající věci obecného zájmu (či působící dokonce v postavení úřední osoby), byly na rozdíl od současnosti iniciovány k oznamování těchto případů.Ačkoliv za motivaci k oznamování korupčních trestných činů lze v určitém smyslu považovat i skutečnost, že trestní zákoník zakotvuje postih nepřekažení a neoznámení trestných činů přijetí úplatku a podplacení, jedná se o motivaci negativní. Můžeme tedy konstatovat, že v současné právní úpravě nenajdeme ustanovení, které by subjekty přímo motivovalo k oznamování aktivní korupce. Trestná činnost korupčního charakteru je spojena s vysokou latencí, protože oběma stranám hrozí trestní postih a nemají tak žádný zájem na odhalení této trestné činnosti. Za neexistence možnosti zvýhodnění aktivně uplácejícího mají orgány činné v trestním řízení znevýhodněnou pozici, neboť uplácející, přestože se v některých případech dopustil trestného činu pouze díky zneužití vlivu uplácené osoby, není motivován takovéto protiprávní jednání oznámit orgánům činným v trestním řízení, ani s nimi spolupracovat v trestním řízení vedeném proti příjemci úplatku.

1.3.2. Zavedení možnosti dočasně odložit a přerušit trestní stíhání v případě dočasné nepřípustnosti trestního stíhání

Do přijetí ústavního zákona č. 98/2013 Sb., jímž dochází ke změně zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, byla imunita poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu stanovena tak, že nedala-li k trestnímu stíhání souhlas Poslanecká sněmovna (u poslanců) nebo Senát (u senátorů či soudců Ústavního soudu), bylo jejich trestní stíhání navždy vyloučeno. Rozsah imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu však byl výše uvedenou novelou Ústavy upraven obdobně, jako je v dosavadní úpravě vymezen rozsah imunity Veřejného ochránce práv (ochránce nelze trestně stíhat bez souhlasu Poslanecké sněmovny a odepře-li sněmovna tento souhlas udělit, pak je trestní stíhání vyloučeno po dobu výkonu působnosti ochránce – § 7 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů). Stíhání tak je u poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu nyní vyloučeno pouze po dobu trvání mandátu, respektive po dobu výkonu funkce soudce Ústavního soudu. Změnami na ústavní úrovni však fakticky nebylo dosaženo cíle, neboť trestní řád jako jeden z důvodů nepřípustnosti trestního stíhání v § 11 odst. 1 stanoví i skutečnost, že jde o osobu, k jejímuž trestnímu stíhání nedal souhlas oprávněný orgán. Trestní stíhání takovéto osoby je nepřípustné, nelze je zahájit, popř. bylo-li již zahájeno, musí být zastaveno a zastavení trestního stíhání pak do budoucna zakládá překážku věci rozhodnuté. Proto je nezbytné provést navazující změny i v trestním řádu. Nemožnost trestně stíhat poslance, senátora, soudce ústavního soudu či Veřejného ochránce práv po dobu výkonu mandátu nebo funkce pro nedostatek souhlasu oprávněného orgánu podle § 11 odst. 1 písm. c) trestního řádu však není jediným případem, kdy důvod nepřípustnosti trestního stíhání působí pouze dočasně. Podle usnesení Nejvyššího soudu ze dne 24. 5. 2006 sp. zn. 11 Tcu 29/2006 je osobou, k jejímuž stíhání je podle zákona třeba souhlasu, též obviněný, který byl vydán (či předán) do České republiky cizím státem a má být stíhán pro jiný skutek, než pro který byl vydán (či předán) do České republiky tímto státem, spáchaný před vydáním (či předáním), neboť s ohledem na zásadu speciality vyjádřenou v ustanoveních § 85 a § 198 zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, je v takovém případě k jeho trestnímu stíhání třeba souhlasu příslušného oprávněného orgánu, tj. orgánu cizího státu. Překážka plynoucí ze zásady speciality má

Pavel Vantuch: Úplatkářství a účinná lítost v trestním zákoníku, [Bulletin advokacie 4/2012, s. 17] přitom vždy pouze dočasnou povahu. Dočasnou povahu mohou mít i imunity podle mezinárodního práva, např. diplomatická imunita. Dočasně mohou působit rovněž jiné důvody nepřípustnosti trestního stíhání – např. v usnesení Nejvyššího soudu ze dne 6. 2. 2003 sp. zn. 7 Tdo 856/2002 se řeší situace, kdy obviněný byl prohlášen za mrtvého, čímž nastal důvod nepřípustnosti trestního stíhání podle § 11 odst. 1 písm. e) trestního řádu, ačkoli ve skutečnosti žil. Proto se navrhovaná novelizace neomezuje pouze na řešení aktuální otázky možnosti zahájit trestní stíhání poslanců, senátorů, soudců Ústavního soudu a Veřejného ochránce práv po skončení mandátu či doby výkonu funkce, odepřel-li oprávněný orgán souhlas k jejich stíhání, ale řeší problematiku komplexněji a pokrývá i výše popsané situace.

1.3.3. Zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby

Postihovat přípravné jednání k trestnému činu zkrácení daně bylo možné podle trestního zákona (zákon č. 140/1961 Sb.) účinného do konce roku 2009. Nový trestní zákoník tuto právní úpravu nepřebral, což je v souvislosti s nárůstem daňově kriminality od roku 2009 některými rezorty kritizováno. Pokud jde o důvody, proč nebyla do nového trestního zákoníku přebrána i trestnost přípravy u trestného činu zkrácení daně, pak je třeba uvést, že se jednalo v zásadě o politické rozhodnutí. Nejednalo se tedy o rozhodnutí, které by bylo provedeno na základě poznatků či přímo požadavků z praxe – naopak lze konstatovat, že orgány činné v trestním řízení, které dané ustanovení aplikují, by velmi přivítaly návrat k předchozí právní úpravě. Ačkoliv existuje řada dalších opatření legislativní i nelegislativní povahy, tato opatření se podle poznatků z praxe ukazují jako nedostatečná, neboť prostředky správního práva jsou v porovnání s prostředky práva trestního velmi omezené. Uplatnění správního práva (případně daňového) není dostatečné, neboť poskytuje pouze omezené možnosti správních orgánů zasahovat v některých méně škodlivých případech a navíc s omezenými procesními postupy. Aby trestná činnost spočívající ve zkrácení daně mohla být účinně postihována, potřebuje policejní orgán zahájit trestní řízení a fiktivní plnění monitorovat, dokumentovat a opatřit si tak relevantní důkazy pro trestní řízení již v rané fázi páchání trestné činnosti. V současné době však není možné prostředky trestního práva reagovat na vysoce společensky škodlivá jednání spočívající v přípravě ke spáchání trestného činu a zamezit tak dokonání daňové trestné činnosti (včetně řádného zajištění majetkových výnosů hlavních organizátorů této trestné činnosti). Zavedení trestnosti přípravy u zvlášť závažného zločinu zkrácení daně tak je klíčovým opatřením, bez něhož budou orgány činné v trestním řízení vždy čekat na okamžik, kdy je daň skutečně zkrácena, tj. kdy došlo k dokonání trestného činu. Ne ve všech případech však bude možné zavedením trestnosti přípravy protiprávní jednání pachatelů při karuselových podvodech postihnout, neboť nemusí dojít k naplnění podmínky, že daň bude krácena ve velkém rozsahu. Pro možnost postihnout karuselové podvody tak bude třeba vyjít též z toho, že karuselové podvody jsou organizovanou trestnou činností s mezinárodním prvkem.

1.3.3.1. Nedostatečnost daňových nástrojů v boji proti krácení daní (daňovým podvodům)

1.3.3.1.1. V oblasti krácení daně z přidané hodnoty

Z pohledu práva daňového došlo v předchozích letech nejen k úpravám již existujících pravidel (změna zdaňovacího období), ale i k zavedení nových právních nástrojů (institutů). Cílem těchto opatření bylo zabránit realizaci daňových úniků či alespoň vytvořit překážky pro provádění těchto nelegálních aktivit. V této souvislosti je nezbytné zmínit především následující instituty, opatření a přijaté úpravy: 1. Kauce a další obligatorní podmínky pro získání statusu distributora pohonných hmot (registrace distributora pohonných hmot),

2. Ručení oprávněného příjemce – § 108a ZDPH

3. Ručení příjemce zdanitelného plnění – § 109 ZDPH

4. Změna zdaňovacího období – s účinností od 1. 1. 2013 je základním zdaňovacím obdobím kalendářní měsíc (§ 99 ZDPH). Zkrácení zdaňovacího období nepochybně znesnadnilo pozici pachatelů karuselových podvodů, nicméně i měsíční kalendářní období je natolik dlouhé, že umožňuje krácení daní ve výši desítek, ale i stovek milionů Kč.

5. Zajištění daně – (§ 167 a násl. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „DŘ“) a jeho specifická úprava – § 103 ZDPH)

6. Nespolehlivý plátce – (§ 106a ZDPH)

7. Zavádění systému reverse – chargé (ZDPH) u rizikového zboží a služeb

Je patrné, že státní správa vyvíjí značné úsilí v boji s daňovými úniky a lze shrnout, že výše popisované daňové nástroje pachatelům nelegální činnost ztížily či ekonomicky zatížily. Nelze však dojít k závěru, že právo daňové, respektive jeho kontrolní a sankční instituty mohou zabránit vlastní přípravě této nelegální činnosti a zásadním způsobem zúžit prostor pro páchání velice výnosných daňových podvodů. Důvodem uváděných skutečností je samotná podstata daňového práva, které je vnímáno jako průlom do práva vlastnického, které je úzce spojeno se svobodou v tom nejširším smyslu slova (včetně svobody tržní). I z tohoto důvodu daňové právo disponuje veskrze preventivními a posteriorními nástroji v oblasti boje s daňovými úniky (daňová kontrola či postup k odstranění pochybností). Jedinou výjimkou je výše zmiňovaný nástroj v podobě zajišťovacích příkazů. Je však nezbytné zdůraznit, že tento nástroj je účinný pouze a jedině v návaznosti na předchozí detekci připravované či zahájené nelegální aktivity směřující k daňovému úniku (počáteční fáze realizace daňového úniku – převody peněz, počáteční přesuny zboží, organizace zajištění a příprava vyvádění nelegálně získaných prostředků apod.). Demonstrující jsou údaje, které jednoznačně hovoří o četnosti využití tohoto nástroje při eliminaci hrozících rizik při správě daní.

ROK

Počet zajišťovacích

Celkový počet

příkazů

2009 2010 2011 2012 2013

celkem ČR 10 16 36 276 594 932

Z uvedených hodnot je patrný trend nárůstu případů uplatnění tohoto zajišťovacího institutu. Tento trend je mimo jiné spojen se snahou správce daně v rámci nástrojů daňového práva (na základě získaných indicií) eliminovat rizikové situace při správě daní (připravované daňové úniky či jiné zneužití systému DPH). Snahou správce daně je ztížit pachatelům karuselových podvodů jejich situaci, a to tím, že prostřednictvím zajišťovacích příkazů vyřazuje ze hry jednotlivé články podvodného řetězce, jednotlivé společnosti v postavení ztracených obchodníků. Pachatelé jsou však často na tuto taktiku správce daně připraveni a za pomoci ready made společností nasazují do podvodného řetězce okamžitě další společnosti v postavení ztracených obchodníků. V praxi nejsou neobvyklé ani případy, kdy v rámci jednoho podvodného řetězce figurovalo v postavení ztracených obchodníků celkově kolem šedesáti obchodních společností. O omezených možnostech správce daně v boji proti karuselovým podvodům svědčí i skutečnost, že nebývale zvýšený počet vydaných zajišťovacích příkazů není doprovázen zvýšeným rozsahem zajištěných majetkových hodnot. Níže uvedená tabulka uvádí počet zajištěných příkazů podle § 167 DŘ za využití § 103 ZDPH, právě tento institut se v případě daňových podvodů využívá nejčastěji, a to za rok 2012 a 2013. Celková hodnota majetku zajištěného za pomoci zajišťovacích příkazů není správcem daně statisticky sledována.

Zajišťovací příkazy („ZP“) - dle § 103 zákona o DPH -

ROK 20 Zajišťovací příkazy („ZP“) - dle § 103 zákona o DPH -

Celkem za FÚ ROK 2012

1. Počet vydaných ZP (dle § 103 zákona o DPH) 154

2. Celková hodnota vydaných ZP (dle § 103 zákona o DPH) 2 231 925 170 Kč

3. Celková vymožená částka ZP (dle § 103 zákona o DPH) 744 025 848 Kč

Celková vymožená částka ZP v poměru k celkové hodnotě

4.vydaných ZP 33,34%

20 Zajišťovací příkazy („ZP“) - dle § 103 zákona o DPH -

Celkem za FÚ ROK 2013

Počet vydaných ZP (dle § 103 zákona o DPH)

1. 349

2. Celková hodnota vydaných ZP (dle § 103 zákona o DPH) 3 048 210 960 Kč

3. Celková vymožená částka ZP (dle § 103 zákona o DPH) 551 955 236 Kč

Celková vymožená částka ZP v poměru k celkové hodnotě

4vydaných ZP 18,11%

Přes výše patrný nárůst využití tohoto zajišťovacího institutu je nezbytné zdůraznit, že správce daně nedisponuje žádnými nástroji k detekci přípravy nelegálních aktivit v oblasti daňových úniků a institut vyhledávací činnosti lze v tomto ohledu považovat za nevyužitelný (fakticky nulová efektivita). Jedinou zpravodajskou jednotkou, jejíž data jsou využitelná při aplikaci zajišťovacích příkazů, je Finančně-analytický útvar Ministerstva financí. Charakteristickým rysem skupin páchajících tento typ trestné činnosti je trvalost. Skupiny vytvářejí spojení, mění „modus operandi“, mění komodity, způsoby úhrady, a to podle konkrétních podmínek daňových režimů uplatňovaných v jednotlivých státech. Nástroje uplatňované při správě daní nejsou s to činnost těchto skupin zastavit. Při vytvoření administrativních bloků u určité komodity (kauce či zavedení režimu přenesení daňové povinnosti) je změněn modus operandi (např. u zlata rozřeďování a následné zhušťování, čímž dojde k obejití režimu či totéž u mědi, kdy se místo šrotem „obchoduje čistými katodami“) či dojde vůbec ke změně s obchodovanou komoditou (místo minerálních olejů rostlinné oleje či obilí). Jak vyplývá z výše uvedeného, zvyšování efektivnosti nástrojů daňového práva může v konkrétních případech zabránit spáchání trestného činu nebo omezení rozsahu způsobené škody. Nicméně osoby sloužící jako prostředek k realizaci daňového úniku (bílí koně) jsou pachateli rychle obměněny, a to v řádech dnů. Daňové nástroje tak neřeší samotnou podstatu věci, tj. eliminaci organizované skupiny. Je tedy nastaven systém, kdy se vyčerpává kapacita orgánů veřejné moci, aniž by bylo možné dosáhnout efektivního řešení trvalejšího charakteru. Stávající úprava je ve své podstatě zcela nehospodárná a významně protifiskální, protože umožňuje správci daně v podstatě pouze monitoring těchto organizovaných skupin pachatelů, jejichž trestná činnost je trvalejšího charakteru.

1.3.3.1.2. V oblasti krácení spotřební daně

Ať už opatření legislativní (např. v podobě změny způsobu značení lihovin kontrolní páskou s novými bezpečnostními markanty a elektronickou, veřejnosti přístupnou databází) nebo opatření technického či organizačního charakteru (např. stávající opatření správce spotřební daně v podobě elektronické evidence přepravy nezdaněných vybraných výrobků, v rámci které budou nově evidovány též tzv. základové minerální oleje, s jejichž obchodováním je krácení daní spojeno) mohou mít vždy odrazující účinek jen pro část potenciálních pachatelů. Tato opatření nebudou v zásadě plně odrazovat osoby, které mají na krácení daní postavenou svou „podnikatelskou“ činnost a které tak stojí za větším podílem z celkové sumy zkrácených daní. Proto se k dalšímu snížení daňové trestné činnosti navrhuje znovuzavedení trestnosti přípravy zkrácení daně, které je za současných možností práce policejních orgánů a státních zástupců, vycházejících ze zhodnocení zkušeností z předchozích let (zejm. kauzy lehké topné oleje, metanolová kauza, odhalované případy nelegálních výroben tabákových výrobků) schopné dostát svého účelu, tj. eliminovat odhalenou trestnou činnost ve stadiu přípravy (zpravidla vysoce organizovanou a sofistikovanou) a její pachatele v době, kdy ještě nehrozí bezprostřední škoda státu a na základě důkazů získaných operativně pátrací činností tato jednání přípravného charakteru včetně úmyslu směřujícím k dokonání trestného činu pachatelům prokázat. Níže uvedená tabulka je dokladem toho, že i přes zpřísnění daňových předpisů a přijetí nových daňových nástrojů se v případě spotřební daně jejich výběr (inkaso) nezvýšil, ale stabilizoval. Z tohoto důvodu je nezbytné zasáhnout do oblasti šedé ekonomiky, a to nikoliv však cestou změny daňových nástrojů, které jsou založeny na dobrovolném plnění povinnosti ze strany plátců daně, kterou v případě šedé ekonomiky lze vyloučit, a jsou závislé na omezené kapacitě kontrolních orgánů správců daně, nýbrž za pomoci nástrojů trestněprávních (znovuzavedení trestnosti přípravy zkrácení daně).

Tabulka inkasa spotřební daně („SD“) od roku 2009 do (září) 2014:

INKASO SD 2009 2010 2011 2012 2013 2014 SD z minerálních olejů 79,5 81,4 80,9 78,8 76,6 58,3 SD z vína 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 SD z tabáku 37,7 42,5 45,0 47,0 46,8 33,7 SD z piva 3,4 4,3 4,5 4,7 4,5 3,4 SD z lihu 7,0 6,5 6,8 6,5 6,4 5,0 SD z elektřiny 1,4 1,4 1,4 1,3 1,3 1,0 SD ze zemního plynu 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 0,9 SD z pevných paliv 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,3 CELKEM 131,1 138,3 140,6 140,4 137,6 102,7

Lze shrnout, že výše popisované daňové nástroje rozhodně pachatelům karuselových podvodů ztížily situaci, nelze však říci, že přijetí těchto legislativních opatření by zcela zásadním způsobem zúžilo prostor pro páchání karuselových podvodů.

1.4. Identifikace dotčených subjektů 1.4.1. Motivace k oznamování případů pasivní korupce

- policejní orgány

- státní zastupitelství

- soudy

- fyzické a právnické osoby, které spáchají trestný čin

- advokáti (obhájci)

1.4.2. Zavedení možnosti dočasně odložit a přerušit trestní stíhání v případě dočasné nepřípustnosti trestního stíhání

- policejní orgány

- státní zastupitelství

- soudy

- poslanci, senátoři, soudci Ústavního soudu a Veřejný ochránce práv, kteří spáchají

trestný čin

- obvinění, kteří byli vydáni či předáni do České republiky cizím státem a mají být

stíháni pro jiný skutek, než pro který byli vydáni či předáni do České republiky tímto státem, spáchaný před vydáním či předáním osoby požívající imunitu podle mezinárodního práva

- osoby, u nichž dočasně působí jiná překážka trestního stíhání

1.4.3. Zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby

- policejní orgány

- státní zastupitelství

- soudy

- správní orgány

- fyzické a právnické osoby, které připravují trestný čin dle § 240 trestního

zákoníku

1.5. Popis cílového stavu 1.5.1. Motivace k oznamování případů pasivní korupce

Pro státního zástupce vyplývá z § 2 odst. 3 trestního řádu povinnost stíhat všechny trestné činy, o nichž se dozví, nestanoví-li zákon nebo vyhlášená mezinárodní smlouva jinak. Státní zástupce tedy podle dosavadní právní úpravy nemá možnost rozhodnout o tom, že upřednostní veřejný zájem na zjištění osoby vyžadující úplatek, a nebude osobu, která úplatek poskytla, avšak pouze proto, že o něj byla požádána, stíhat. Vzhledem k tomu, že takovou možnost nemá ani v případě, že by uplácející významným způsobem přispěl k odhalení korupčního jednání osoby požadující úplatek, nemají v současné době „donucené“ uplácející osoby motivaci, proč trestnou činnost oznamovat. Proto se navrhuje právní úprava, která státnímu zástupci takovou možnost (za splnění podmínek) poskytne. Obecně lze konstatovat, že cílem právních úprav postihujících korupční jednání je chránit čistotu veřejného života, nestranné a objektivní obstarávání věcí obecného zájmu osobami, které věci obecného zájmu obstarávají, před různými formami korupce (úplatkářstvím). Jednou z cest, jak dosáhnout tohoto cíle, je navrhovaná změna právního řádu spočívající v možnosti motivovat příslibem beztrestnosti uplácejícího, aby oznámil orgánům činným v trestním řízení protiprávní jednání upláceného a dále spolupracoval s orgány činnými v trestním řízení. Navrhovaná změna by měla vyhovět požadavkům praxe, neboť s delším časovým odstupem se ukazuje, že vypuštěním dřívější speciální účinné lítosti ve věcech úplatkářství přišlo české trestní právo o ustanovení, kterým byly osoby pozitivně motivovány k oznamování korupce. Pro orgány činné v trestním řízení je tak velmi obtížné korupční trestnou činnost odhalovat, popř. stíhat. Při „znovuzavedení účinné lítosti“ však je třeba respektovat i důvody, pro které byla účinná lítost v úplatkářských věcech z českého trestního práva vypuštěna, a proto je třeba respektovat mezinárodní závazky ČR.

1.5.2. Zavedení možnosti dočasně odložit a přerušit trestní stíhání v případě dočasné nepřípustnosti trestního stíhání

Cílem právní úpravy týkající se možnosti dočasně odložit nebo přerušit trestní stíhání osob, u nichž nastala dočasná překážka trestního stíhání, je navázat na novelu Ústavy, která si kladla za cíl fakticky omezit rozsah trestně právní imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu. Navrhovaná novelizace se však neomezuje pouze na řešení otázky omezení imunity těchto osob na dobu trvání mandátu či dobu výkonu funkce, ale řeší problematiku dočasných překážek trestního stíhání komplexně. Po přijetí navrhovaných změn bude možné dočasně odložit trestní stíhání osoby, které je dočasně nepřípustné, nebylo-li její trestní stíhání doposud zahájeno, popř. již zahájené trestní stíhání přerušit a po odpadnutí překážky osobu trestně stíhat, popř. v trestním stíhání pokračovat.

1.5.3. Zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby

Cílem předkládané novely je umožnit, aby orgány činné v trestním řízení mohly řádně reagovat na vysoce společensky škodlivá jednání (s možností uplatnění zásady subsidiarity trestní represe) spočívající v přípravě trestného činu zkrácení daně a zamezit tak dokonání daňové trestné činnosti. V případě přijetí navrhované právní změny by měla být považována za trestná protiprávní jednání, která směřují ke zkrácení daně Hlavním cílem je zvýšit procesní efektivnost orgánů činných v trestním řízení, která je v případě páchání karuselových podvodů plně závislá na okamžiku, kdy může policejní orgán zahájit úkony trestního řízení. Jinými slovy lze konstatovat, že procesní efektivnost je spojena s včasným nasazením operativních pátracích prostředků (odposlech pachatelů, sledování osob a věcí), s jejichž pomocí lze řádně procesně zadokumentovat a následně v hlavním líčení před soudem prokázat tu skutečnost, že celý řetězec obchodních společností včetně společností v postavení ztracených obchodníků je fakticky jednotně řízen skupinou hlavních pachatelů. Znovuzavedení trestnosti přípravy nepovede však pouze k trestnímu stíhání hlavních organizátorů této trestné činnosti, nýbrž i k tomu, že nepoměr mezi způsobenou škodou u trestného činu zkrácení daně a zajištěným majetkem nebude tak značný jako v současné době (viz výše uvedená tabulka). Předkládaný návrh zákona ovšem necílí pouze na efektivnější postih karuselových podvodů a krácení DPH, nýbrž samozřejmě i na případy krácení jiných druhů daní, především spotřební daně a daně z příjmu fyzických či právnických osob.

1.6. Zhodnocení rizika

Nebude-li přijata právní úprava, jejímž cílem je snaha motivovat osoby k oznamování korupčního jednání, nelze v oblasti korupčních trestných činů očekávat snížení latentní kriminality. V případě neprovedení změn týkajících se omezení trestně právní imunity poslanců fakticky nebude plně dosaženo cíle zamýšleného přijetím ústavního zákona č. 98/2013 Sb. Pokud jde o následky hrozící v případě nezavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, pak v případě, že navrhovaná úprava nebude přijata, nebude možné efektivně postihovat daný trestný čin. Efektivnost řádného postihu trestného činu zkrácení daně spočívá v trestním stíhání a následném odsouzení hlavních pachatelů (organizátorů) karuselových podvodů a dále v tom, že škoda způsobena státu trestným činem podle § 240 trestního zákoníku se bude trvale snižovat. Osoby taktéž nebudou dostatečným způsobem odrazováni od páchání trestného činu zkrácení daně.

2. Návrh variant řešení a vyhodnocení jejich nákladů a přínosů 2.1. Motivace k oznamování případů pasivní korupce

Varianta č. 0 – ponechání současného stavu (tzv. varianta „nulová“) Varianta č. 1 – převzetí úpravy, která byla obsažena v § 163 zákona č. 140/1961 Sb. Varianta č. 2 – novela zákona o trestním řízení soudním (trestní řád) a trestního zákoníku

Varianta č. 0 není akceptovatelná, neboť by osoby nebyly dostatečně motivovány

k oznamování případů pasivní korupce a nedošlo by tak ke snížení počtu případů, kdy trestná činnost není zjištěna a její pachatelé nejsou potrestáni. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Zůstane nezměněn.

Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Zůstane nezměněn. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Varianta č. 1 může být zpochybňována z hlediska splnění závazků České republiky vůči

mezinárodnímu společenství [viz Analýza Ministerstva spravedlnosti o hodnocení institutu účinné lítosti z pohledu Skupiny států proti korupci (GRECO) a Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD)]. Ve zkratce lze totiž shrnout, že mezinárodní závazky požadují, aby tzv. účinná lítost mohla být uplatněna pouze osobou, která byla o úplatek požádána a tato osoba před jeho poskytnutím, či bezprostředně poté, vše oznámila orgánům činným v trestním řízení a též, že zproštění viny nesmí být automatické, povinné a úplné bez kontroly a rozhodnutí soudu. Dále by podle požadavků mezinárodních organizací úplatek neměl být automaticky vracen svému poskytovateli. Tyto požadavky by právní úprava, která byla obsažena v § 163 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů nesplňovala, a proto tato varianta není akceptovatelná. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Nepředpokládá se dopad na státní rozpočet. Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Subjekty by se měly zdržet jednání, které by znamenalo spáchání trestného činu. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Varianta č. 2 se jeví jako vhodná pro splnění cíle, kterým je motivovat osoby k oznamování

případů pasivní korupce a k efektivní spolupráci s orgány činnými v trestním řízení. Tohoto cíle lze dosáhnout příslušnou úpravou právního řádu, která umožní rozhodnout za splnění zákonných podmínek o nestíhání aktivně uplácejícího, který se zaváže spolupracovat s orgány činnými v trestním řízení při objasňování věci. Tato změna je jedním z významných nástrojů efektivnějšího stíhání korupce, včetně vytvoření příznivějších podmínek pro zjištění celého řetězce korupčního jednání. Pokládá se za významnější, podaří-li se postihovat právě závažnější korupci (což se týká situace, kdy někdo vyžaduje korupční plnění a zneužívá určitého postavení v daném vztahu), byť se tak stane na základě svědectví osob, které v tomto vztahu vystupovaly na straně podplácejícího a i vůči nim by přicházelo v úvahu vyvodit trestní odpovědnost. Námitka týkající se nerovnosti před zákonem neobstojí, protože obdobně by bylo možno argumentovat i ve vztahu k dalším případům účinné lítosti. Vždy se tu bere v potaz určitý druh veřejného zájmu, navíc se nekonstatuje, že by šlo o okolnost vylučující trestnost, ale o trestnost dodatečně zaniklou. Konkrétně se navrhuje postup, při němž policejní orgán rozhodne o dočasném odložení trestního stíhání podezřelého (aktivně uplácejícího) pro trestné činy korupční povahy, a to za podmínky, že podezřelý poskytl nebo slíbil úplatek jen proto, že byl o to požádán a učiní o tom dobrovolně a bez zbytečného odkladu oznámení státnímu zástupci nebo policejnímu orgánu. Dále oznámí policejnímu orgánu skutečnosti, které jsou mu známy o trestné činnosti toho, kdo o tento úplatek požádal, a zaváže se podat jak v přípravném řízení, tak i v řízení před soudem úplnou a pravdivou výpověď o těchto skutečnostech. Pokud nedostojí svému závazku, bude o tom rozhodnuto a následně dojde k zahájení trestního stíhání (stejně bude postupováno, zjistí-li se dodatečně skutečnosti, které vylučují rozhodnout o dočasném odložení trestního stíhání). Pokud splní podezřelý svůj závazek ke spolupráci s orgány činnými v trestním řízení, státní zástupce rozhodne o jeho nestíhání. Toto řešení dává uplácejícímu jistotu, že pokud bude spolupracovat, nebude proti němu vedeno trestní stíhání, což nakonec vyústí v definitivní rozhodnutí představující překážku věci rozhodnuté.

Předkládané řešení také podle konzultovaných odborníků vyhovuje požadavkům mezinárodních organizací, zejména GRECO a OECD. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Nepředpokládá se dopad na státní rozpočet. Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Subjekty by se měly zdržet jednání, které by znamenalo spáchání trestného činu. Předpokládá se pozitivní celospolečenský dopad. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Jako nejvhodnější varianta tak byla zvolena varianta č. 2, neboť prostřednictvím navržené

legislativní změny budou osoby, které poskytly úplatek pouze proto, že o něj byly jinou osobou požádány, motivovány k oznamování případů pasivní korupce a k efektivní spolupráci s orgány činnými v trestním řízení. Navržená úprava navíc bude v souladu s mezinárodně právními závazky České republiky.

2.2. Zavedení možnosti dočasně odložit a přerušit trestní stíhání v případě dočasné nepřípustnosti trestního stíhání

Varianta č. 0 – ponechání současného stavu (tzv. varianta „nulová“) Varianta č. 1 – vyloučení vzniku překážky věci rozhodnuté a zavedení možnosti pokračovat v trestním stíhání osob, u nichž odpadl důvod nepřípustnosti trestního stíhání Varianta č. 2 – řešení prostřednictvím přerušení trestního stíhání a dočasného odložení trestního stíhání

Varianta č. 0 není akceptovatelná, neboť by nebyl plně naplněn záměr omezit trestněprávní

imunitu poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu vyplývající z přijetí ústavního zákona č. 98/2013 Sb. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Zůstane nezměněn. Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Zůstane nezměněn. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Varianta č. 1 spočívá ve změně § 11 trestního řádu, kdy bude stanoveno (obdobně jako

např. je-li trestní stíhání promlčeno), že trestní stíhání osoby, kterou není možné dočasně stíhat, lze zahájit nebo v něm pokračovat po té, co odpadne důvod nepřípustnosti trestního stíhání. Na rozdíl od již existujících možností pokračovat v trestním stíhání (§ 11 odst. 4 trestního řádu), nebude nově doplněná možnost závislá na projevu vůle obviněného, ale orgán činný v trestním řízení bude ve stíhání pokračovat ex offo. Změnou § 11 trestního řádu tak bude dosaženo toho, že zastavení trestního stíhání z důvodů, že trestní stíhání osoby bude dočasně nepřípustné (např. v situaci, kdy orgán, který byl oprávněn dávat souhlas k trestnímu stíhání osoby, tento souhlas nedal), nebude zakládat překážku věci rozhodnuté, ale po odpadnutí překážky se ve stíhání bude pokračovat. Aby však nedocházelo k tomu, že v důsledku plynutí času bude docházet ke znemožnění provést některé důkazy či úkony trestního řízení, bylo by u této varianty nutné provést další drobné změny v trestním řádu, z nichž by vyplývala povinnost učinit před vydáním usnesení o zastavení trestního stíhání vše, čeho je třeba k zabezpečení úspěšného provedení trestního stíhání. U odložení věci, jde-li o odložení z důvodu, že je trestní stíhání dočasně nepřípustné, by pak bylo nutné uložit povinnost provést potřebné neodkladné a neopakovatelné úkony, aby i v tomto případě bylo zabráněno ztrátě některých důkazů v případě, že nedojde k okamžitému zahájení trestního stíhání. Zvažovaná varianta číslo 1 vychází ze slovenské právní úpravy účinné do 1. 9. 2014 (kdy nabyla účinnosti novela, která reagovala na zrušení trestněprávní imunity poslanců Národní rady Slovenské republiky), která na základě vydání usnesení umožňovala, aby se v trestním stíhání osob po odpadnutí dočasné překážky nestíhatelnosti pokračovalo. V právní praxi by varianta 1 pravděpodobně nepůsobila potíže, nicméně z teoretického hlediska lze najít k tomuto řešení určité výhrady. Mohou se vyskytnout pochybnosti o vhodnosti zastavovat trestní stíhání, neboť se nejedná o trvalou překážku trestního stíhání, pro jejíž existenci se dané trestní stíhání vůbec nezahajuje nebo se definitivně zastaví (jako je tomu u ostatních důvodů pro zastavení trestního stíhání), ale jedná se o překážku dočasné povahy. Možnost řešit dočasnou imunitu zastavením trestního stíhání (resp. jeho odložením) a následným pokračováním v něm (resp. jeho zahájením) umožňuje i odborná literatura (blíže: např. Tomáš Gřivna: Imunity podle vnitrostátního práva z pohledu trestního práva, Trestněprávní revue 3/2006, s. 65). Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Nepředpokládá se dopad na státní rozpočet. Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Navrhovaná úprava umožní dosáhnout cíle stanoveného ústavním zákonem č. 98/2013 Sb., a to trestně stíhat poslance, senátora či soudce Ústavního soudu (odepře-li příslušná komora trestní stíhání) po zániku mandátu či po skončení výkonu funkce soudce. Rovněž bude možné stíhat další osoby, u nichž odpadla dočasná překážka trestního stíhání. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Varianta č. 2 spočívá ve změně § 173 trestního řádu, kdy se navrhuje doplnit do odst. 1

nové písmeno, z něhož vyplývá, že státní zástupce přeruší trestní stíhání, vznikne-li dočasně důvod nepřípustnosti trestního stíhání. Bylo-li by tedy vůči určité osobě zahájeno trestní stíhání a orgán činný v trestním řízení by následně zjistil, že stíhaná osoba je např. poslancem, senátorem či soudcem Ústavního soudu, osobou požívající imunity podle mezinárodního práva či obviněným, na něhož se vztahuje zásada speciality, rozhodl by státní zástupce o přerušení trestního stíhání a po odpadnutí důvodu přerušení by pak rozhodl o tom, že se v trestním stíhání pokračuje. Výhodou této varianty je skutečnost, že státní zástupce má před rozhodnutím o přerušení trestního stíhání povinnost učinit vše, čeho je třeba k zabezpečení úspěšného provedení trestního stíhání a nehrozilo by tak, že v důsledku plynutí času dojde ke ztrátě důkazů či k nemožnosti tyto důkazy provést. Je však třeba legislativně vyřešit též situaci, kdy si je orgán činný v trestním řízení již v okamžiku, kdy by chtěl vůči konkrétní osobě zahájit trestní stíhání, vědom toho, že se jedná o osobu, u níž je trestní stíhání dočasně vyloučeno. Postup spočívající v zahájení trestního stíhání vůči takové osobě (přestože si je orgán činný v trestním řízení vědom toho, že jde o osobu, u níž je třeba vyžádat si souhlas příslušného orgánu), provedení potřebných úkonů, které by zabezpečily pozdější úspěšné provedení trestního stíhání, a teprve následné požádání o vydání k trestnímu stíhání a přerušení tohoto stíhání, by vzbuzoval pochybnosti o souladnosti takového postupu nejen s trestním řádem, ale zejména s článkem 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Proto je třeba zavést možnost dočasně odložit trestní stíhání v případě, že je osoba dočasně vyňata z pravomoci orgánů činných v trestním řízení nebo je-li její trestní stíhání pro nedostatek souhlasu oprávněného orgánu dočasně nepřípustné. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Nepředpokládá se dopad na státní rozpočet.

Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Navrhovaná úprava umožní dosáhnout cíle stanoveného ústavním zákonem č. 98/2013 Sb., a to trestně stíhat poslance, senátora či soudce Ústavního soudu (odepře-li příslušná komora trestní stíhání) po zániku mandátu či po skončení výkonu funkce soudce. Rovněž bude možné stíhat další osoby, u nichž odpadla dočasná překážka trestního stíhání. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Jako nejvhodnější varianta byla zvolena varianta č. 2, neboť jejím prostřednictvím bude

dosaženo stanoveného cíle a navržené legislativní řešení je možné považovat za systematičtější než u varianty 1. Ačkoliv již podle současné právní úpravy nelze vyloučit, že některé důvody nepřípustnosti trestního stíhání někdy mohou působit dočasně, jedná se v zásadě o výjimečné případy a navíc v okamžiku, kdy daná překážka trestního stíhání nastává, není jisté, zda bude dočasná či nikoliv (spíše se přepokládá, že bude trvalého charakteru). Proto je na místě v daném případě trestní stíhání zastavit. Naopak překážky spočívající v dočasném vynětí z působnosti orgánů činných v trestním řízení a v dočasné nepřípustnosti trestního stíhání z důvodu odepření souhlasu oprávněného orgánu jsou ze své povahy vždy dočasné, a proto by z teoretického hlediska neměly být důvodem pro zastavení trestního stíhání, tj. pro konečné rozhodnutí ve věci, ale měly by být důvodem přerušení trestního stíhání nebo dočasného odložení trestního stíhání. Pokud jde o náklady, nejsou s žádnou z variant spojeny žádné zvýšené náklady či úspory, a proto není možné z tohoto hlediska vhodnost jednotlivých variant hodnotit.

2.3. Zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby

Varianta č. 0 – ponechání současného stavu (tzv. varianta „nulová“) Varianta č. 1 – zavedení trestnosti přípravy u trestného činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (§ 240 TZ)

Varianta č. 0 by znamenala udržování negativního stavu, který působí v praxi řadu potíží

a fakticky znemožňuje účinně stíhat trestný čin zkrácení daně (především pak karuselové podvody) a úspěšně zajišťovat výnosy z této trestné činnosti, resp. snižovat škodu, kterou pachatelé trestným činem zkrácení daně státu způsobují Jak již bylo uvedeno výše, karuselové podvody a krácení DPH je v současné době velmi rozšířenou hospodářskou trestnou činností, která má zásadní dopad jak na rozpočtovou politiku státu, tak na tržní mechanismus a rovnou a spravedlivou hospodářskou soutěž. Karuselové podvody jsou páchány organizovanými a sofistikovaně jednajícími skupinami osob, jejichž hlavním cílem je neoprávněně získávat finanční prostředky ze systému DPH. Tyto skupiny často působí na nadnárodní úrovni a organizující nelegální činnost účelově ovládaných osob v uměle vytvořených řetězcích během krátkého časového úseku. Při své činnosti se operativně přesunují mezi členskými státy, ve snaze realizovat neoprávněné čerpání DPH právě v těch státech, které mají pro tuto činnost „příznivější“ prostředí (trestní a daňová úprava). Charakteristickým rysem důsledku činnosti těchto skupin je velmi významná fiskální ztráta veřejných rozpočtů, která je v lepším případě po značně náročné (právně, časově a tím pádem i ekonomicky) práci správců daně sanována v řádech několika málo procent. Nezbytnou podmínkou fungování takovéhoto řetězce je zařazení společností v postavení tzv. ztracených obchodníků (missing traders), jejichž hlavním úkolem je nepřiznání a neodvedení DPH, kdy se následně stane tato společnost pro stát nekontaktní (společníky a statutáry těchto společností jsou bílí koně). Životnost těchto obchodních společností se zpravidla odvíjí od délky zdaňovacího období (1 měsíc), kdy lze však zároveň říci, že hlavní a podstatná část trestné činnosti pachatelů probíhá právě v tomto období. Tedy v období, které lze trestněprávní terminologií označit za přípravu k trestnému činu. Policie ČR však podle současné právní úpravy nemůže v této trestní věci zahájit úkony trestního řízení a trestnou činnost pachatelů řádně procesně zadokumentovat. O provedení karuselového podvodu a zkrácení daně je tak Policie ČR ze strany správců daně informována až v okamžiku, kdy je celý trestný čin dokonán a organizátoři podvodu již zpravidla přesunuli své aktivity (i s majetkovými výnosy z této trestné činnosti) na jiný – stejným způsobem založený – daňový subjekt. Policie ČR tak v této fázi může zahájit trestní řízení, resp. vést trestní stíhání pouze vůči osobám, které plní úlohu bílých koní. Odhalení hlavních organizátorů karuselových podvodů je v této fázi prakticky nemožné, neboť se již nedopouštějí žádného aktivního jednání. Podle současné právní úpravy musí správce daně i policejní orgán vyčkat až na okamžik, kdy tomuto daňovému subjektu uplyne lhůta, během níž má dle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění přidané hodnoty, povinnost přiznat a odvést DPH. Až po uplynutí této lhůty může správce daně začít konat. V této chvíli je již pozdě, daňový subjekt je pro správní úřady nekontaktní společností. Všechna fiktivní plnění již byla uskutečněna, nová podvodná plnění však již probíhají u další účelově založené společnosti. Správce daně má v mnoha případech dostatečné informace a indicie o připravovaném podvodném jednání, podle daňového řádu ovšem nemá k dispozici žádné relevantní nástroje, za jejichž pomoci by hrozícímu riziku zabránil. Trestní oznámení je tak ze strany správce daně podáno až ve chvíli, kdy výše uvedená lhůta skončí. Karuselové podvody jsou organizovanou trestnou činností, jež je páchána mezinárodně. Právě přítomnost mezinárodního prvku je pro karuselové podvody charakteristickým znakem. K páchání karuselových podvodů jsou zneužívány různé komodity, které jsou snadno a rychle prodejné, obtížně identifikovatelné (nelze je jednoduše rozlišit od jiného kusu/litru) a snadno přemístitelné. Kromě pohonných hmot, tabákových a alkoholových výrobků jsou tedy předmětem zdanitelného plnění např. dřevo, šrot, mobilní telefony. Policie ČR dále opakovaně signalizovala, že se od nabytí účinnosti trestního zákoníku potýká i s problémem závažného krácení spotřební daně. V těchto případech se podaří odhalit nelegální výrobny např. tabákových výrobků dříve, než dojde k jejich další distribuci. Policie odhalením těchto výroben přeruší sice takovou činnost, ale pachatelé vzhledem k současné právní úpravě zůstanou bez postihu. Nemůže dojít ani k zajištění strojního vybavení a jiných komponent potřebných pro výrobu tabákových výrobků, které je citelným postihem jejich výrobců. Nemožnost efektivně postihovat jednání, které nese znaky přípravy trestného činu zkrácení daně, přináší České republice nemalé finanční ztráty. Lze uvést, že jen v 9 největších případech nelegální výroby a distribuce tabákových výrobků, jež podléhají spotřební dani, a kterými se v letech 2004 až 2009 zabývala Celní správa České republiky, byl zjištěn daňový únik v celkové výši 1,2 mld. Kč, přičemž jde pouze o škody vyčíslené při realizacích jednotlivých případů, a nikoliv o celkovou škodu způsobenou pachateli výrobou a distribucí vybraných výrobků ke konečnému spotřebiteli do doby realizace případu. Ve všech těchto devíti případech byly zahajovány úkony trestního řízení pro přípravu k trestnému činu zkrácení daně podle ustanovení § 7 odst. 1 a § 148 odst. 3 nebo 4 zákona č. 140/1961 Sb., trestního zákona.

Dále např. policie zahájila trestní stíhání ve třech trestních věcech (podle § 7 odst. 1 a § 148 odst. 3 nebo 4 trestního zákona), u nichž měla být způsobena škoda na spotřební dani ve výši 1,12 mld. Kč. S ohledem na to, že příprava k trestnému činu zkrácení daně není podle nového trestního zákoníku trestná, byli pachatelé podle nové právní úpravy odsouzeni nebo jsou stále vyšetřování jen za škodu způsobenou dokonanými trestnými činy na spotřební dani, a to ve výši 50 mil. Kč. Podle stejného principu pak např. v akci „BOLEK“ bylo z původní vyčíslené škody 50 mil. Kč v rámci pravomocného rozsudku přihlíženo jen k následku v podobě zkrácení daně ve výši cca 17 mil. Kč. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Negativní – zachování současného stavu bude znamenat, že škoda způsobena státu trestným činem zkrácení daně se nebude trvale snižovat. Hlavním cílem navrhované právní úpravy v této oblasti je totiž především prevence páchání těchto trestných činů a motivace k odvodu daní. To v konečném důsledku přinese zvýšení objemu peněžních prostředků vybraných na daních (především daně z přidané hodnoty a daně spotřební, u nichž celkové příjmy dosahují cca 410 mld. Kč ročně). Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Negativní – v případě nezavedení trestnosti přípravy bude s ohledem na obtížnější prokazování trestného činu dle § 240 TZ nadále trvat stav, kdy budou osoby páchající tuto trestnou činnost (nebude-li potrestána) oproti osobám řádně odvádějícím daně zvýhodněni, a to tím, že s vědomím neuhrazení DPH mohou své zboží konečným odběratelům prodávat za výhodnější ceny. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Varianta č. 1 spočívá v zavedení trestnosti přípravy u trestného činu podle § 240 zkrácení

daně, poplatku a podobné povinné platby za pomoci doplnění odst. 4, který stanoví, že příprava je trestná. Tímto dojde ke znovuzavedení trestnosti přípravy v případě, kdy se bude připravovat krácení daně ve velkém rozsahu (rozsah dosahující nejméně částky 5 000 000 Kč). Zároveň se variantou 1 navrhuje doplnění odst. 3 o písm. b), které stanoví, že odnětím svobody na pět až deset let bude pachatel potrestán, jestliže spáchá trestný čin ve spojení s organizovanou skupinou působící ve více státech. Doplněním písmene b) se docílí možnosti dostatečně postihovat případy karuselových podvodů i v případě, že daň bude krácena v nižším rozsahu než 5 000 000 Kč. Znovuzavedení trestnosti přípravy povede k tomu, že úkony trestního řízení budou ze strany policejního orgánu zahájeny v době, kdy probíhá nejpodstatnější část trestné činnosti pachatelů. Policejní orgán tak bude moci tuto trestnou činnost řádně procesně zadokumentovat a zahájit trestní stíhání i vůči hlavním organizátorům karuselových podvodů. Tímto postupem se zvýší efektivnost trestního řízení a činnosti policejního orgánu. Škoda, která je státu způsobena trestným činem zkrácení daně, se bude zároveň trvale snižovat. Dopad na státní (veřejné) rozpočty: Předpokládá se pozitivní dopad na státní rozpočet, neboť postihem přípravných jednání trestného činu zkrácení daně bude především posílena prevence páchání těchto trestných činů a motivace k odvodu daní. Pozitivní dopad na státní rozpočet by se měl projevit primárně tím, že stát již nebude pachatelům karuselových podvodů vyplácet neoprávněně nárokované nadměrné odpočty (snížení nákladů státu), zároveň však i tím, že se sníží objem zboží, ze kterého není řádně odváděna DPH, resp. spotřební daň. To tedy v konečném důsledku přinese zvýšení objemu peněžních prostředků vybraných na daních – zejména daně z přidané hodnoty a daně spotřební. Případnou výši objemu peněžních prostředků vybraných na daních v případě přijetí právní úpravy není možné přesně vyčíslit, neboť nelze odhadnout kolik trestných činů zkrácení daně by bez přijetí právní úpravy bylo spácháno, dokonání kolika z nich se díky nové právní úpravě podaří zabránit, případně jaké škodě tak bude zabráněno. Za určitý ukazatel však lze považovat počty spáchaných trestných činů, které jsou uvedeny v níže uvedených tabulkách.

§ 148

upuštěno

CELKEMCELKEM

tresttrestpeněžitýod

tr. činůodsouzenýchNEPOPOtrestpotrestání zproštěno zastaveno

1998 193 168 38 115 10 4 21 7 1999 266 240 86 141 10 2 42 17 2000 258 226 45 155 12 4 38 13 2001 280 233 54 158 15 2 53 17 2002 380 336 44 250 25 8 85 47 2003 424 356 51 275 10 13 135 67 2004 388 315 68 197 37 9 111 37 2005 342 280 44 206 12 13 117 115 2006 354 298 46 226 7 10 127 46 2007 230 205 22 167 3 12 85 32 2008 481 274 31 222 11 7 95 22 2009 542 235 42 184 4 4 100 69

§ 240 trestního zákoníku + § 148 trestního zákona

upuštěno

CELKEMCELKEM

tresttrestpeněžitýod

tr. činůodsouzenýchNEPOPOtrestpotrestání zproštěno zastaveno

2010 310 277 48 209 4 14 102 38 2011 315 291 44 227 11 4 91 31 2012 306 289 64 205 9 6 65 21 2013 365 338 62 262 6 4 68 27

Zavedení trestnosti přípravy zkrácení daně tak zcela zásadně přispěje k trvalému snižování škody, která je státu trestným činem zkrácení daně způsobena. V rámci přípravy varianty č. 1 bylo taktéž nutné vypořádat se s nálezem Ústavního soudu ze dne 28. 7. 2009 sp. zn. IV. ÚS 3093/2008, v němž se Ústavní soud vyjadřoval k § 147 a 148 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, a který tak má dopad i na § 240 a 241 trestního zákoníku. V tomto judikátu Ústavní soud (mimo jiné) konstatoval, že ustanovení týkající se neodvedení a zkrácení daně definuje typově shodnou trestnou činnost směřující proti daňové povinnosti. Dále pak uvedl, že považuje za nepřípustné, aby soudy posuzovaly lhůty k uplatnění účinné lítosti pro obdobnou trestnou činnost příliš rozdílně (připomínáme, že pro trestný čin neodvedení daně, pojistného na sociální zabezpečení a podobné povinné platby stanoví zákon zvláštní lhůtu a je tak možný zánik účinnou lítostí až do počátku vyhlášení rozsudku soudem prvního stupně, zatímco u trestného činu zkrácení daně ustanovení o zvláštní účinné lítosti chybí, a platí tedy obecná lhůta podle § 33 trestního zákoníku). Při přípravě varianty č. 1 bylo proto zvažováno, zda tento nález v novelizovaném ustanovení nezohlednit a zda nedoplnit ustanovení zakotvující zvláštní účinnou lítost pro trestný čin neodvedení daně. Lze však shrnout, že právní názor vyslovený v nálezu není úplně jednoznačný a závěr, že by lhůty pro účinnou lítost měly být s ohledem na stejnou společenskou závažnost stejné, je v rozporu s odbornou literaturou i se stávající judikaturou (byť je třeba souhlasit s názorem Ústavního soudu, že oba trestné činy chrání zájem státu na řádném vybírání daní a dalších povinných plateb). Trestný čin zkrácení daně totiž spočívá v podvodném jednání pachatele, v jehož důsledku je poplatníkovi vyměřena nižší daň, zatímco u trestného činu neodvedení daně, pojistného na sociální zabezpečení a podobné povinné platby nedochází k zakrývání povinnosti daň či jinou obdobnou platbu platit, ale „pouze k jejímu neplacení“. Odlišná závažnost výše uvedených trestných činů vyplývá mimo jiné i z odlišných trestních sazeb a je respektována jak judikaturou, tak odbornou veřejností. Máme tedy za to, že výše citovaný nález spíše řešil situaci v konkrétní kauze a že se s jeho ne zcela jasnými závěry ohledně nutnosti zavést obdobné zvláštní ustanovení o účinné lítosti u trestného činu zkrácení daně, již vypořádala judikatura (např. 8 Tdo 1452/2009). Ani sám Ústavní soud v citovaném nálezu navíc změnu právní úpravy nevyžaduje, a proto ani varianta č. 1 nenavrhuje zavedení zvláštního ustanovení o účinné lítosti pro § 240 trestního zákona.

Dopad na podnikatelské prostředí, občany: Karuselové podvody narušují konkurenční podnikatelské prostředí a systém tržní ekonomiky, a to tím, že pachatelé s vědomím neuhrazení DPH mohou prodávat konečným odběratelům zboží za výhodnější ceny – za ceny, kterým nemohou řádně podnikající osoby dlouhodobě konkurovat. Znovuzavedení trestnosti přípravy přispěje k efektivnějšímu trestnímu postihu karuselových podvodů, a tedy i ke zdravému konkurenčnímu prostředí a ochraně hospodářské soutěže. Vzhledem k tomu, že by navrhovaná právní úprava měla přispět k větší pravděpodobnosti zjištění a následného potrestání trestného činu zkrácení daně, měly by subjekty být více motivovány zdržet se jednání, které by znamenalo spáchání tohoto trestného činu (neboť výzkumy potvrzují, že míra pravděpodobnosti zjištění trestného činu značně ovlivňuje rozhodnutí pachatele, zda trestný čin spáchat či nikoliv). Proto se předpokládá pozitivní celospolečenský dopad. Aby navrhované znovuzavedení trestnosti přípravy trestného činu zkrácení daně nemělo za následek znesnadnění daňového a právního poradenství, kdy by daňoví poradci a advokáti byli povinni ohlásit svého klienta, který se s nimi přišel poradit ohledně hraničních případů plnění daňové povinnosti, orgánům činným v trestním řízení, navrhuje se spolu zároveň vypuštění odkazu na § 240 odst. 3 trestního zákoníku z výčtu trestných činů, jejichž nepřekažení je trestné. Dopad na životní prostředí: Navrhovaná úprava nemá dopad na životní prostředí.

Jako nejvhodnější varianta tak byla zvolena varianta č. 1, neboť jejím prostřednictvím bude

dosaženo hlavního cíle, kterým je řádná procesní dokumentace páchaných karuselových podvodů a s tím spojené zvýšení procesní efektivity trestního řízení. Orgánům činným v trestním řízení tak bude umožněno adekvátně reagovat na vysoce společensky škodlivá jednání přípravy trestného činu zkrácení daně a zamezit tak dokonání daňové trestné činnosti. Tento postup povede dále k tomu, že škoda způsobena státu trestným činem podle § 240 trestního zákoníku se bude trvale snižovat U navrhovaného řešení se předpokládá pozitivní dopad na státní rozpočet, neboť by zavedení trestnosti přípravy mělo mít mimo jiné i motivační dopad k placení daní. Zavedení trestnosti přípravy k trestnému činu zkrácení daně nelze považovat za nepřípustné rozšiřování trestní represe, neboť nijak nebrání možnosti uplatnění zásady subsidiarity trestní represe.

3. Implementace doporučené varianty a vynucování

Za implementaci a vynucování nové právní úpravy ve vztahu k soudům a státním zastupitelstvím bude odpovědné Ministerstvo spravedlnosti a ve vztahu k policejním orgánům pak Ministerstvo vnitra a další věcně příslušné resorty.

4. Přezkum účinnosti regulace

Přezkum účinnosti novely trestního řádu a trestního zákoníku budou v praxi průběžně provádět orgány činné v trestním řízení. Jako období, které je vhodné pro přezkum účinnosti implementovaných opatření a pro zhodnocení pokroku při dosahování cílů novelizace, se doporučuje doba 5 let. Tato perioda je dostatečně dlouhá pro shromáždění postačujícího objemu dat relevantních pro přezkum účinnosti a podnětů od dotčených subjektů a zároveň dostatečně krátká k tomu, aby nedošlo k přehlcení velkým objemem podnětů a navrhovaných změn.

5. Konzultace a zdroje dat

Návrh zákona byl v části týkající se motivace k oznamování korupčních trestných činů při předložení totožné právní úpravy v minulém volebním období (sněmovní tisk č. 996) zpracován v součinnosti s Úřadem vlády ČR, a to s odborem pro koordinaci boje s korupcí a dále v součinnosti s Ministerstvem vnitra. Návrh zákona byl také konzultován s odborníky z Právnické fakulty Univerzity Karlovy a zástupcem Nejvyššího soudu. Pokud jde o zavedení trestnosti přípravy trestného činu zkrácení daně, pak tento návrh byl na základě požadavku Ministerstva vnitra a Ministerstva financí předložen již v minulém volebním období (rovněž sněmovní tisk č. 996), avšak s ohledem na rozpuštění Poslanecké sněmovny nebyl projednán. Při přípravě tohoto materiálu byl návrh s výše uvedenými rezorty konzultován.

B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Navrhované řešení je v souladu s předpisy tvořícími ústavní pořádek, jakož i mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky a zajišťuje také právní prostředí pro realizaci současných i budoucích mezinárodních závazků z mezinárodních smluv podle čl. 49 Ústavy České republiky. Zejména lze poukázat na soulad navrhované právní úpravy s Trestněprávní úmluvou o korupci, vyhlášenou pod č. 70/2002 Sb. m. s. (nový překlad vyhlášen pod č. 43/2009 Sb. m. s) a Úmluvou o boji proti podplácení zahraničních veřejných činitelů v mezinárodních podnikatelských transakcích vyhlášenou pod č. 25/2000 Sb. m. s. Rovněž zohledňuje stanoviska Skupiny států proti korupci (GRECO), která je pověřena hodnocením implementace Trestněprávní úmluvy o korupci Rady Evropy, a závěry Pracovní skupiny proti podplácení zahraničních veřejných činitelů, která hodnotí implementace Úmluvy OECD proti podplácení zahraničních veřejných činitelů. Pokud jde o právo Evropské unie, pak s navrhovanými změnami souvisí zejména Úmluva o boji proti korupci úředníků Evropských společenství nebo členských států Evropské unie, rámcové rozhodnutí Rady 2003/568/SVV ze dne 22. července 2003 o boji proti korupci v soukromém sektoru a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/42/EU ze dne 3. dubna 2014 o zajišťování a konfiskaci nástrojů a výnosů z trestné činnosti v Evropské unii. Návrhem však není implementováno právo EU a návrh není s právem EU v rozporu. Návrh novelizace respektuje zásadu, podle níž lze státní moc uskutečňovat pouze na podkladě zákona a v jeho mezích. Návrh je též v souladu s judikaturou Ústavního soudu ČR a Nejvyššího soudu.

C. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá žádný vliv na rovnost mužů a žen, neboť nečiní rozdíly v tom, zda osoba, která poskytla úplatek a toto jednání oznámila, byl muž či žena. Stejně tak v části upravující problematiku dočasných překážek trestního stíhání nečiní navrhovaná právní úprava, pokud jde o pohlaví dané osoby žádné rozdíly. Stejný závěr pak platí ohledně části zavádějící trestnost přípravy u trestného činu zkrácení daně.

D. Zhodnocení korupčních rizik (CIA)

Navrhovaná úprava s sebou nepřináší zvýšení korupčního rizika, naopak má motivovat uplácejícího k efektivní spolupráci s orgány činnými v trestním řízení. V části umožňující trestní stíhání po odpadnutí dočasné překážky trestního stíhání, v části zavádějící trestnost přípravy u zkrácení daně taktéž nehrozí riziko zvýšení korupce v případě, bude-li navrhovaná právní úprava přijata. 1. Přiměřenost Rozsah návrhu je přiměřený množině vztahů, které má upravovat. Zároveň předpis neúměrně nerozšiřuje kompetence orgánů veřejné správy. V části umožňující trestní stíhání osob, u nichž odpadla dočasná překážka trestního stíhání, navíc pokud jde o trestní stíhání poslance, senátora a soudce Ústavního soudu pouze reaguje na změnu provedenou na ústavní úrovni. Za přiměřený nástroj lze označit i znovuzavedení trestnosti přípravy tím, že cílí pouze na nejzávažnější případy krácení daní (rozsah dosahující nejméně částky 5 000 000 Kč, karuselové podvody). 2. Efektivita Návrh zákona vychází z praktických poznatků aplikační praxe a byl připraven za součinnosti orgánů aplikujících právo, a proto lze očekávat, že dojde k efektivní implementaci právních norem obsažených v tomto návrhu. 3. Odpovědnost Zásady, na kterých je trestní řád a trestní zákoník vystavěn, a které zůstávají zachovány i v předkládaném návrhu, zabezpečují rozdělení pravomocí mezi jednotlivé orgány činné v trestním řízení. Toto rozdělení není neúčelné a vždy je možné určit osobu, která dané rozhodnutí učinila. Pravomoc Poslanecké sněmovny, respektive Senátu rozhodovat o udělení souhlasu pak vyplývá z čl. 27 a 86 Ústavy. Návrh zákona stávající právní úpravu nemění, pokud jde o orgány, jež jsou příslušné k přijetí jednotlivých rozhodnutí. 4. Opravné prostředky Předkládaný návrh nijak nemění či neomezuje opravné prostředky v trestním řízení. 5. Kontrolní mechanismy Návrh zákona nevytváří žádnou novou organizační strukturu, která by vyžadovala vytvoření nových kontrolních mechanismů. Kontrola je zajištěna systémem řádných a mimořádných opravných prostředků, formou dozoru státního zástupce nad zákonností postupu policejního orgánu a formou dohledu vyššího státního zastupitelství nad nižším státním zastupitelstvím. Vedle toho se uplatní i principy odpovědnosti podle služebního zákona u policejních orgánů a odpovědnosti za kárná provinění u státních zástupců a soudců.