zákon č. 164/2019 Sb.

A. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy

V současné době jsou postupy při rozhodování o dočasné pracovní neschopnosti a karanténě pro účely poskytování nemocenského z nemocenského pojištění založeny na listinné formě v podobě předepsaných tiskopisů. Od 1. ledna 2019 měla být zavedena fakultativní elektronická forma v rámci těchto postupů, a to na základě zákona č. 259/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Návrhem zákona se posouvá tento náběh elektronizace postupů při rozhodování o dočasné pracovní neschopnosti a o karanténě (dále „eNeschopenka“). Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, (jednalo se sněmovní tisk č. 926, VII. volební období; zákon byl vyhlášen pod č. 259/2017 Sb.) představoval původně jen tzv. technickou novelu základních zákonů v oblasti sociálního pojištění, tj. zákona pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, zákona o důchodovém pojištění a zákona o nemocenském pojištění, kdy se upravovala či zpřesňovala jednotlivá ustanovení těchto zákonů především v návaznosti na poznatky a požadavky praxe, aniž by tyto změny zasahovaly do podmínek nároků na dávky a výše dávek a pojistného a způsobu provádění sociálního pojištění. Změny, které se týkají eNeschopenky, nebyly součástí původního vládního návrhu tohoto zákona. Právní úprava eNeschopenky byla na základě pokynu tehdejšího vedení Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) do zákona o nemocenském pojištění vložena až dodatečně, a to formou poslaneckého pozměňovacího návrhu. Tento poslanecký pozměňovací návrh přitom připravilo MPSV. Tehdejší vedení MPSV koncem roku 2016 rozhodlo, že dosavadní práce na projektu eNeschopenky budou urychleny a že by tento projekt měl být schválen ještě do konce volebního období v roce 2017 tak, aby mohl být v praxi realizován od 1. ledna 2019. Jedinou legislativně schůdnou cestou k zajištění požadované právní úpravy byla cesta poslaneckého pozměňovacího návrhu k vládnímu návrhu projednávaného zákona (z časového hlediska vzhledem ke končícímu volebnímu období již nebylo reálné vypracovávat návrh zákona a projednávat jej standardním legislativním postupem), a proto tehdejší vedení MPSV rozhodlo o využití této cesty poslaneckého pozměňovacího návrhu. Zavedení eNeschopenky představuje poměrně masivní a komplexní zásah do stávajícího systému provádění nemocenského pojištění, který má dopad nejen na Českou správu sociálního zabezpečení (dále jen „ČSSZ“), ale i na všechny ostatní orgány nemocenského pojištění, resort zdravotnictví, poskytovatele zdravotních služeb, zaměstnavatele a pojištěnce. Zúčastněnými subjekty totiž nejsou pouze ošetřující lékaři (zdravotnická zařízení s velkým počtem svých lékařů), pojištěnci a příslušné okresní správy sociálního zabezpečení (dále jen „OSSZ“), ale rovněž zaměstnavatelé (jimž je nutno poskytnout elektronický přístup k údajům o dočasných pracovních neschopnostech jejich zaměstnanců) a ostatní orgány nemocenského pojištění (tj. Ministerstvo obrany, Ministerstvo vnitra, Vězeňská služba ČR, Generální ředitelství cel, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace). Návrh právní úpravy eNeschopenky byl z uvedených časových důvodů zpracován urychleně a neprošel řádným legislativním procesem. K navrhované právní úpravě eNeschopenky neproběhlo standardní připomínkové řízení ani procedura hodnocení dopadů regulace (RIA). Poměrně složitá problematika posuzování dočasné pracovní neschopnosti a pohybu dokladů u základní a nejčastější dávky systému nemocenského pojištění tak byla formou novely zákona o nemocenském pojištění vkládána bez širší odborné diskuse. Návrhy právní úpravy eNeschopenky sice MPSV urychleně konzultovalo se služebními orgány nemocenského pojištění včetně zástupců zpravodajských služeb, tato spolupráce však samozřejmě nemohla řádné připomínkové řízení nahradit. Rychlost přípravy rovněž způsobila, že potřebná koordinace se služebními orgány provádějícími nemocenské pojištění příslušníků ozbrojených sil a sborů byla provedena pouze na základní úrovni s tím, že řada otázek podrobnějšího charakteru musela být odložena k vyřešení až v průběhu konkrétní technické realizace projektu eNeschopenky. Navíc se součástí pozměňovacího návrhu stala ještě úprava Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí (dále jen „JISPSV“) zakotveného v § 4a zákona č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky, který byl rozšířen i na informační systémy (registry) dosud vedené ČSSZ. Tato úprava přitom věcně přímo nesouvisela s projektem eNeschopenky, neboť se týkala informačních systémů (registrů), které v současné době vede ČSSZ nejen v oblasti nemocenského pojištění (v rozsahu, který vlastní problematiku eNeschopenky podstatně přesahuje), ale i v oblasti důchodového pojištění a v oblasti pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti. Tyto informační systémy (registr pojištěnců, registr zaměstnavatelů a nový registr ošetřujících lékařů) by od 1. ledna 2019 již neměla vést ČSSZ, ale MPSV v rámci JISPSV (MPSV se mělo stát správcem těchto registrů) s tím, že by zaměstnanci ČSSZ a OSSZ měli přístup k potřebným údajům v JISPSV. Tyto změny ve vztahu k JISPSV, které si vyžádaly kromě změny zákona o Úřadu práce České republiky též dílčí změny zákona o organizaci a provádění sociálního zabezpečení a též změny v zákoně o nemocenském pojištění, byly přitom jako samostatná součást pozměňovacího návrhu vypracovány externě, tj. tyto změny nevypracovával odborný aparát MPSV, čehož důsledkem byla určitá neprovázanost s pozměňovacím návrhem vypracovaným odborným aparátem MPSV, na jehož podnět musel být dokonce pozměňovací návrh již vložený do sněmovních dokumentů přepracován (rovněž externě) a vložen do sněmovních dokumentů po úpravě znovu (ne všechny vytýkané nedostatky však byly přitom odstraněny). Převzetí těchto registrů a jejich vedení MPSV od 1. ledna 2019 v rámci JISPSV (který přitom nepředstavuje ucelený informační systém, nýbrž je jen střechovým pojmem pro jednotlivé informační systémy vedené podle zvláštních zákonů, například podle zákona o státní sociální podpoře, zákona o zaměstnanosti, zákona o sociálních službách atd.) je přitom velmi problémové, přičemž pro činnost ČSSZ jsou tyto registry a údaje z nich naprosto klíčové. Je evidentní, že uvedený způsob prosazení právní úpravy eNeschopenky a právní úpravy změny JISPSV neumožnil provedení řádného legislativního procesu a že tento deficit je při zachování v současnosti platné právní úpravy eNeschopenky neodstranitelný. Schválená úprava není bezchybná, zejména některá ustanovení nejsou z hlediska praktického provádění dostatečně konkretizována (např. způsob zapojení ostatních orgánů sociálního zabezpečení, včetně jejich vlastních „portálů“), a bude proto potřebné úpravu znovu posoudit a rozpracovat. Jako nejlepší možnost se proto jeví současnou právní úpravu eNeschopenky zrušit a nahradit novou právní úpravou, která však bude přijata standardním legislativním postupem formou návrhu zákona, který by byl též řádně projednán. Současně se navrhuje zrušit i převedení registrů vedených ČSSZ do JISPSV od 1. ledna 2019, neboť toto převedení není v praxi reálné a ČSSZ nemůže fungovat bez těchto informačních systémů. Bude však zachována úprava resortního portálového řešení (Resortní portál práce a sociálních věcí), který je upraven v § 4b zákona o Úřadu práce České republiky, neboť tento portál nesouvisí s eNeschopenkou; jedná se o ustanovení zavádějící EG resortní portál s možností klientských služeb (fungující principy portálu na ČSSZ jsou převáděny na resortní úroveň). Potřeba elektronizace v oblasti nemocenského pojištění je všeobecně sdílena všemi rozhodujícími subjekty, tj. zaměstnavateli, zaměstnanci, lékaři, MPSV i ČSSZ a ostatními orgány nemocenského pojištění. Záměr elektronizace v oblasti rozhodování o dočasné pracovní neschopnosti a potvrzování karantény (eNeschopenka) je zcela nepochybně správným vývojovým krokem v oblasti elektronizace veřejných agend, je však potřebné, aby právní úprava, na níž bude tento projekt založen, byla prověřena cestou obvyklého legislativního procesu a připravena v souladu s analýzou možností technického řešení a praktického provádění. Projekt eNeschopenky je prvním projektem úplné elektronizace postupů při provádění agendy jednotlivých dávek nemocenského pojištění a jeho úspěšnost (či naopak neúspěšnost) rozhodne o ochotě příslušných subjektů (především ošetřujících lékařů a zaměstnavatelů) podílet se v budoucnu na elektronizaci postupů při provádění agendy dalších dávek nemocenského pojištění. Projekt eNeschopenky přináší zcela zásadní změny procesů a postupů do oblasti nemocenského pojištění, s rozsáhlými dopady do aplikačního vybavení. Elektronizace takto komplexního procesu bez důkladné analýzy stávajícího stavu, vyhodnocení všech rizik a kvalitně připravené a řádně připomínkované právní úpravy (včetně zahrnutí všech orgánů sociálního zabezpečení) je proto z hlediska MPSV riziková. Systém nemocenského pojištění totiž tvoří celý komplex vzájemně provázaných procesů za účasti značného počtu zúčastněných subjektů (jak na straně adresátů, tak na straně orgánů), které by měly eNeschopenku využívat. Na finančním zabezpečení v době dočasné pracovní neschopnosti (výplatě nemocenského a náhradě mzdy) je přitom existenčně závislá značná část obyvatel, a proto je bezchybná implementace elektronického řešení naprosto nezbytným předpokladem pro úspěšnou realizaci připravovaného záměru. Realizaci takto složitého projektu by měla předcházet důkladná a bezchybná legislativní i organizačně technická a procesní příprava; řádné provedení „kompletního“ legislativního procesu však nebylo realizováno. Přijatá právní úprava eNeschopenky přitom obsahuje otázky, u nichž by bylo posouzení v rámci obvyklého připomínkového řízení žádoucí. Jedná se především o otázku fikce žádosti pojištěnce o nemocenské, kdy za žádost je považováno rozhodnutí lékaře o vzniku dočasné pracovní neschopnosti, pokud tato neschopnost trvala déle než 14 kalendářních dnů, kdy tato ne zcela obvyklá konstrukce nemohla být v rámci připomínkového řízení posouzena; dále se jedná např. o otázku adekvátního zajištění ochrany osobních údajů (včetně posouzení Úřadem pro ochranu osobních údajů), a to i se zřetelem na nové nařízení GDPR, atd. Řada důvodů pro přípravu nové právní úpravy místo odkladu účinnosti stávající úpravy vyplývá též z dynamických změn v komplexní legislativní úpravě eGovernmentu:  v letošním roce bude schválena Národní informační koncepce ČR a je třeba mít jistotu, že právní úprava eNeschopenky bude v souladu s principy této koncepce,  vláda v loňském roce schválila Zásady DPL („Digitálně přívětivé legislativy“), které jsou obecnými zásadami pro legislativu podporující digitalizaci. V době schvalování právní úpravy eNeschopenky nebyly tyto zásady ještě plně zakotveny; je třeba, aby nová právní úprava byla plně v souladu s těmito zásadami,  v oblasti zdravotnictví bude připravován nový zákon o elektronizaci zdravotnictví, v němž se budou mimo jiné řešit i principy elektronické identifikace lékařů a poskytovatelů zdravotních služeb a má být též zaveden zdroj autoritativních údajů o lékařích; právní úpravu eNeschopenky je účelné připravit též se zřetelem na tyto nové principy, a proto bude klíčová spolupráce MPSV s Ministerstvem zdravotnictví. Kromě výše uvedených skutečností jsou podstatným důvodem zrušení právní úpravy také nedostatky identifikované při technické realizaci projektu, které na základě přijaté právní úpravy začaly probíhat. Při přípravných pracích se ukázalo, že v některých otázkách chybí dostatečné vymezení v právním předpise, resp. opora v právní úpravě musela být hledána formou upřesňujícího výkladu. Navržený postup přípravy nové právní úpravy umožní provést v návaznosti na dostatečné analýzy potřebná vylepšení právní úpravy oproti současnému textu. MPSV v dosavadním průběhu procesu technické přípravy řešení shledalo, že stávající legislativní podoba „eNeschopenky“ (i když realizaci vlastní technické přípravy výslovně nebrání) obsahuje některé nejasnosti, které vyžadují značnou míru dotváření práva ze strany prováděcích správních orgánů, zejména ČSSZ, což lze přičíst právě způsobu přípravy této právní úpravy v časové tísni formou pozměňovacího návrhu. V důsledku všech uvedených faktorů a vzhledem k aktuálnímu stavu faktické realizace projektu „eNeschopenka“, který je dán též způsobem vzniku tohoto projektu a nevhodně zvoleným datem účinnosti právní úpravy, je projekt eNeschopenky k datu 1. ledna 2019 již neproveditelný. Naplnění projektu eNeschopenky v současné podobě a stavu fakticky brání především:  paralelně s právní úpravou eNeschopenky byla schválena úprava začlenění agendových systémů ČSSZ (registrů) do JISPSV s významným vlivem na projekt eNeschopenky; realizace tohoto začlenění ale nebyla konkrétně rozpracována, aby mohla být dostatečně ukotvena architektura eNeschopenky, a navrhuje se též její zrušení,  nedostatečně a neúplně provedená vstupní analýza právních souvislostí, věcné a technologické přípravy; např. potřeba základních analytických prací k provedení projektu měla být prováděna před zahájením projektu, nikoliv 10 měsíců před jeho předpokládaným spuštěním,  personální zajištění technické přípravy projektu, stejně jako ostatní klíčové projekty, bylo postaveno výhradně na externích pracovnících a dodavatelích,  nevyřešený způsob autentizace do portálového prostředí (v současnosti jediný možný identifikátor jsou datové schránky); toto téma je přitom pro fungování projektu eNeschopenka klíčové,  neexistence konkrétní představy o zřízení a naplnění registru ošetřujících lékařů od 1. ledna 2019 (schází přechodné ustanovení); registr ošetřujících lékařů má být podle přijaté novely zákona o nemocenském pojištění a zákona o Úřadu práce České republiky, která rozšiřuje JISPSV, součástí JISPSV,  neexistence věcného a technického řešení způsobu portálového přístupu pro ostatní orgány sociálního zabezpečení, včetně bezpečnostních sborů zpravodajských služeb atd.  nevyjasněné zadání pro úpravu aplikačního programového vybavení („APV“) ČSSZ v oblasti předpokládané B2B komunikace s příslušnými moduly v rámci JISPSV,  neexistence potřebných analýz APV ČSSZ v rámci stávající aplikační podpory nemocenského pojištění (i s ohledem na předchozí bod, tj. dosud nejasná zadání konkretizující záměr začlenění agend ČSSZ do JISPSV), který do dnešního dne nebyl jasně definován. Je nezbytné, aby právní úprava byla jednoznačná, v souladu s principy eGovernmentu a aplikačně bezproblémová. Zpracování nové právní úpravy s navrženým datem účinnosti od 1. ledna 2021 pokládá MPSV za optimální řešení umožňující jak řádné zpracování a přijetí nové právní úpravy, tak provedení potřebných odborných analýz a vytvoření a následné prozkoušení příslušných technických řešení. Navrhuje se proto zrušení právní úpravy stávajícího projektu „eNeschopenky“ a současně právní úpravy převodu registrů ČSSZ do JISPSV s tím, že zároveň budou zahájeny práce na nové podobě eNeschopenky s termínem účinnosti 1. ledna 2021; přitom bude zvážena i další podoba JISPSV. Navržený termín umožňuje, aby nejprve byl analyzován stávající stav, vytvořeno věcné řešení a souběžně s tímto procesem byly zahájeny příslušné legislativní práce. Nejedná se tedy o zrušení elektronické neschopenky a o odstoupení od projektu eNeschopenky, neboť práce na projektu eNeschopenka budou dále pokračovat a fakticky dojde jen k posunu data spuštění projektu o 2 roky (od 1. ledna 2021) s tím, že včas bude připravena nová ucelená právní úprava podložená dostatečnými analýzami.

B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s ohledem na čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ústavně zaručující právo na přiměřené hmotné zabezpečení a čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod garantující rovnost obecně i rovnost v základních právech zaručených ústavním pořádkem. Jedná se o právní úpravu rušící změnu technických postupů podávání předepsaných hlášení (oznámení) a při uplatňování nároku na jednu z dávek nemocenského pojištění, kterou bude zachován současný právní stav i v současné době existující pohyb dokladů týkajících se posuzování dočasné pracovní neschopnosti a karantény. Vzhledem k tomu, že současný stav je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, nelze zrušením budoucí změny tento soulad narušit.

C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána

Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, nejsou návrhem zákona dotčeny. Judikatura soudních orgánů EU se navrhovaných změn nedotýká. Navrhovaná opatření jsou technického charakteru a nejsou v rozporu ani s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/04 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a s prováděcím předpisem k tomuto nařízení, tj. nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/09.

D. Vliv na otázku ochrany soukromí a osobních údajů

Z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů nebyly identifikovány žádné negativní dopady. Jedná se o zrušení v současné době platné, leč dosud neúčinné právní úpravy, a o faktické zachování současného právního i věcného stavu, kdy je zajištěna standardní ochrana údajů získaných v souvislosti s prováděním nemocenského pojištění v souladu s principy ochrany osobních údajů.

E. Zhodnocení korupčních rizik

Návrh právní úpravy s sebou nepřináší žádná korupční rizika.

F. Zhodnocení dopadu návrhu ve vztahu k zákazu diskriminace a rovnosti mužů a žen

Současná právní úprava týkající se posuzování dočasné pracovní neschopnosti a s tím souvisejícího pohybu dokladů obsažená v zákoně o nemocenském pojištění tak, jak je v současné době účinný, neobsahuje žádná ustanovení, která by narušovala právo na rovné zacházení a vedla k diskriminaci; to platí i pro platnou, leč neúčinnou právní úpravu, jejíž zrušení se navrhuje. Navrhované úpravy proto nemají žádné dopady ve vztahu k zákazu diskriminace. Návrh zákona rovněž nemá žádné dopady na rovnost žen a mužů, z genderového hlediska je neutrální a týká se obecně pojištěnců, zaměstnavatelů a ošetřujících lékařů.

G. Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

Vzhledem k tomu, že se jedná se o zrušení v současné době platné, leč dosud neúčinné právní úpravy, a o faktické zachování současného právního i věcného stavu, nepředpokládá se dopad na státní rozpočet. Určité riziko je pouze u rozsahu již objednaných prací ze strany MPSV spojených se zavedením eNeschopenky v původním termínu od 1. ledna 2019, kdy v závislosti na budoucí právní úpravě nemusí být tyto objednané práce využity v plném rozsahu; hodnota těchto objednaných prací činí v roce 2018 celkem cca 8,73 mil. Kč, z nichž část bude nutno po vyčíslení dodavatelem v závislosti na rozsahu provedených prací uhradit. Na ostatní veřejné rozpočty nemá návrh zákona žádný vliv.

H. Zhodnocení dopadů na podnikatelské prostředí

Navrhované změny nebudou mít přímý vliv na podnikatelské prostředí, neboť jejich důsledkem bude zachování stávajícího věcného i právního stavu. Projeví se tedy „pouze“ nemožností budoucí změny chování a postupů zaměstnavatelů, k níž by došlo ode dne spuštění projektu eNeschopenky (v zákoně uvedené datum 1. ledna 2019 je zjevně nereálné).

I. Zhodnocení sociálních dopadů

Navrhované změny nebudou mít přímé sociální dopady, neboť jejich důsledkem bude zachování stávajícího právního i věcného stavu. Projeví se tedy „pouze“ nemožností budoucí změny chování a postupů pojištěnců a ostatních dotčených subjektů; vzhledem k charakteru této změny se však jedná o změnu technických postupů nemající zásadní vliv na úroveň sociálního zabezpečení pojištěnců v době dočasné pracovní neschopnosti či karantény. Platná, leč neúčinná právní úprava i vlastní projekt eNeschopenky totiž mění pouze technické postupy související s posuzováním dočasné pracovní neschopnosti či karantény a s uplatňováním nároku na nemocenské, samotné podmínky pro nárok na tuto dávku a způsob stanovení její výše zůstávají beze změny.

J. Ostatní dopady

Návrh zákona nemá žádné dopady na územní samosprávné celky. Návrh zákona nemá vliv na životní prostředí a z hlediska dopadů na specifické skupiny obyvatel (zejména osoby se zdravotním postižením, osoby sociálně slabé, národnostní menšiny) je neutrální. Návrh zákona nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.