zákon č. 168/2025 Sb.

K § 1

Ustanovení vymezuje vztahy, které mají být právním předpisem regulovány. Zákon tak vymezí podmínky lobbování, stanoví povinnosti lobbistů a lobbovaných (viz § 6, 7, 8, 9, 12, a 14) a určí působnost orgánů veřejné moci v oblasti lobbování (viz § 5, 7, 10, 11, 13 a 15).

K § 2

Právní úprava lobbování představuje v českém právním řádu nový typ regulace, který je žádoucí nejdříve aplikovat na jasně definované a ohraničené projednávací a schvalovací procedury na centrální úrovni (normotvorný a legislativní proces a koncepční dokumenty schvalované vládou nebo ústředním správním úřadem). Až úspěšná aplikace zákona o regulaci lobbování na centrální úrovni může po určité době a náležitém zhodnocení vést k případnému rozšíření věcné působnosti o další procesy.

Přestože samotná regulace lobbování představuje v právním řádu určité novum, celá řada oblastí (např. nominační procesy, zadávací řízení atd.) je již regulována vlastní právní úpravou, která je způsobilá cíleněji vynucovat zásady transparentnosti jinými prostředky, případně efektivněji bránit potenciálnímu protiprávnímu a korupčnímu jednání. Některé sankce za definované trestné činy nebo přestupky tak budou de facto konzumovat, a tedy v sobě obsahovat i jednání, která by mohla být v obecném pojetí považována za (netransparentní) lobbování.

Příliš široké vymezení věcné působnosti se v současnosti jeví jako nereálné a nevhodné. Příliš volně pojatá regulace lobbování by patrně nebyla aplikována řádně, hrozilo by její vyprázdnění a de facto by byl ohrožen záměr efektivní regulace lobbování v České republice. Nejen z tohoto důvodu se jeví vhodnější a účelnější postupovat při prosazování regulace lobbování pomyslnou evoluční cestou, díky které je pravděpodobné, že se regulace lobbování v českém prostředí etabluje a stane se pevnou a zejména všeobecně akceptovanou součástí českého právního řádu.

K odst. 1

Vymezení lobbování je založeno na několika definičních znacích zákonem regulované činnosti. Činnost lobbování musí naplňovat určitý obsah a sledovat jistý účel a cíl.

Obsahem regulované činnosti je aktivita lobbisty spočívající v přímém ovlivňování lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování právního předpisu, opatření obecné povahy nebo koncepčního dokumentu, nebo při sjednávání, vnitrostátním projednávání, vyslovování souhlasu k ratifikaci mezinárodní smlouvy nebo k odstoupení od mezinárodní smlouvy Parlamentem nebo podpisu mezinárodní smlouvy.

Nejčastěji bude tato činnost vykonávána prostřednictvím některé z forem komunikace. Základem obecného pojmu komunikace je latinské slovo communicare, ve významu „společně něco sdílet, činit něco společným“. Vedle základního pojetí komunikace jako výměny či přenosu informace je možné komunikaci vnímat jako proces vzájemného ovlivňování a působení. Z ustanovení implicitně vyplývá, že forma takové činnosti není rozhodující. Může se proto jednat o širokou škálu způsobů komunikace a jednání od ústního projevu až po elektronickou zprávu zaslanou do e-mailové schránky lobbované osoby.

Dalším definičním znakem lobbování je vymezení jeho účelu, kterým je snaha o přímé ovlivnění jednání lobbovaného při přípravě, projednávání nebo schvalování právního předpisu, který schvaluje Parlament nebo je vydává (projednává a schvaluje) vláda, ústřední správní úřad, správní úřad s celostátní působností, anebo Česká národní banka (dále jen „předpis“). Právní úprava předpokládá větší míru transparentnosti i v případě přípravy, projednávání nebo schvalování věcného záměru zákona, jehož obsah vymezují Legislativní pravidla vlády. Nejedná se o předpis ve výše uvedeném smyslu, nicméně je schvalován vládou a pro konkrétní zpracování návrhu předpisu představuje zcela konkrétní vodítko, tedy cíle a základní podobu budoucí právní úpravy, tudíž je žádoucí sledovat proces lobbování i u tohoto typu dokumentu.

Ve stejném duchu dochází k naplnění definičního znaku lobbování ve vztahu ovlivňování dokumentu obsahujícího koncepci rozvoje odvětví svěřeného ústřednímu správnímu úřadu schvalovaného vládou nebo ústředním správním úřadem (dále jen „koncepční dokument“) nebo v případě opatření obecné povahy přijímaných na centrální úrovni ministerstvy, jinými ústředními správními úřady, správními úřady s celostátní působností a Českou národní bankou, které sice nemají povahu právního předpisu, přesto mohou mít stejné dopady. Příklady takových právních aktů mohou být během pandemie COVID 19 přijímaná „protiepidemická“ opatření obecné povahy vydávaná Ministerstvem zdravotnictví podle § 94a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů. V době přípravy právní úpravy jsou přijímána například opatření obecné povahy, kterými ministerstvo zdravotnictví podle § 11 písm. g) zákona o léčivech (378/2007 Sb., v platném znění) omezuje nebo zakazuje distribuci léčivého přípravku do zahraničí nebo opatření obecné povahy, kterým může vláda podle § 11 (event. Ministerstvo vnitra dle § 12) zákona č. 191/2016 Sb., o ochraně státních hranic, ve znění pozdějších předpisů, dočasně zavést ochranu vnitřních hranic.

Věcná působnost zákona se nevztahuje na jiné než výše uvedené dokumenty projednávané vládou např. jmenovacího či informativního charakteru.

Další okruh aktů, které podléhají věcné působnosti zákona o regulaci lobbování, jsou mezinárodní smlouvy. Věcná působnost se nebude vztahovat pouze na ratifikační proces, neboť v této fázi již nebývá možná (nebo snadno realizovatelná) změna samotné smlouvy a až na naprosté výjimky (např. tzv. Lisabonská smlouva nebo tzv. Istanbulská úmluva) dochází zpravidla k vyslovení souhlasu bez jakýchkoliv problémů či prodlení. Proto je potřeba regulací obsáhnout rovněž proces předcházející samotnému podpisu smlouvy, tedy fáze, kdy se domlouvají cíle a podoba samotné mezinárodní smlouvy a za tímto účelem dochází ke snahám lobbistů do dokumentu promítnout jimi hájené a zastupované zájmy. Lobbování je třeba transparentně zachytit i v případě, kdy se lobbisté snaží docílit iniciace procesu odstoupení od mezinárodní smlouvy nebo jeho zastavení.

Proces odstoupení od mezinárodní smlouvy je v podmínkách České republiky poměrně vzácný, avšak v mediálním prostoru se čas od času objevují určitá volání po odstoupení od celé řady mezinárodních smluv. Vedle snah určité části politického spektra o odstoupení od smluv zajišťujících České republice členství v mezinárodních organizacích se v průběhu přípravy této právní úpravy objevily návrhy na odstoupení od některých bilaterálních smluv mezi Českou republikou a Ruskou federací (např. Smlouva mezi Českou republikou a Ruskou federací o přátelských vztazích a spolupráci), nebo od některých smluv na poli energetiky v souvislost s energetickou krizí (např. Smlouva o energetické chartě).

Navrhovaná zákonná úprava lobbování si tak klade za cíl regulovat lobbování směřující jak k ovlivnění podoby znění návrhu předpisu (ústavní zákon, zákon, zákonné opatření Senátu, nařízení vlády a prováděcí právní předpis vydaný ministerstvem, jiným ústředním správním úřadem, správním úřadem s celostátní působností nebo Českou národní bankou), tak podoby mezinárodních smluv, a koncepčních dokumentů, které projednává a schvaluje vláda nebo ústřední správní úřad.

Koncepční dokumenty schvalované vládou nebo ústředním správním úřadem představují poměrně efektivní možnost, jak na dlouhou dobu ovlivnit podobu budoucích legislativních návrhů, ale i směřování a rozdělování finančních prostředků (např. v rámci dotačních programů) a rozhodování o majetku státu. Cílem navrhovaného zákona je mimo jiné eliminovat nežádoucí způsoby obcházení právní úpravy.

V souvislosti s charakteristikou koncepčních dokumentů je vhodné poukázat na § 22 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů (kompetenční zákon): „Ministerstva zkoumají společenskou problematiku v okruhu své působnosti, analyzují dosahované výsledky a činí opatření k řešení aktuálních otázek. Zpracovávají koncepce rozvoje svěřených odvětví a řešení stěžejních otázek, které předkládají vládě České republiky. O návrzích závažných opatření přiměřeným způsobem informují veřejnost.“. Stejně tak jako u právních předpisů i v případě koncepčních dokumentů cílí regulace výhradně na proces přípravy, projednávání a schvalování na centrální úrovni.

Lze rozlišovat tyto typy koncepčních dokumentů: Politika, Bílá kniha, Strategický rámec, Koncepce, Strategie, Plán, Operační program, Implementační plán, Program a Akční plán. Avšak důležitější než formální název dokumentu je jeho skutečný obsah, tj. zda naplňuje parametry koncepčního dokumentu. Konkrétně se může jednat např. o státní energetickou koncepci, státní koncepci podpory sportu, státní koncepci rozvoje cestovního ruchu, národní strategii vyzbrojování apod.

Regulace lobbování primárně nedopadá na oblast zadávání veřejných zakázek a na ovlivňování jednotlivých dotačních řízení, a to především z toho důvodu, že se v případě takovéto ovlivňování zpravidla nejedná o legální aktivity, nýbrž o jednání protiprávní, která mohou naplňovat znaky příslušných skutkových podstat trestných činů nebo přestupků. Pravidla obou typů řízení, především pak řízení zadávacího, vykazují vysokou mírou požadavků na transparentnost, např. v podobě pořizování zápisů nebo jiných záznamů ze schůzek s uchazeči, jež posléze podléhají kontrole ze strany dozorových úřadů (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, auditní orgán Ministerstva financí apod.).

Nelze ovšem ani rozumně předpokládat, že člověk, který například ovlivní veřejnou zakázku, bude o svém jednání podávat zprávu do registru lobbování, a to i s ohledem na zásadu nemo tenetur se ipsum accusare (zákazu nucení k sebeobviňování). Naproti tomu správní orgány (veřejní zadavatelé), vůči kterým byla učiněna snaha o ovlivnění, zpravidla disponují pravomocí vyloučit účastníka řízení, jež vyplývá z příslušných právních předpisů, ze zadávacích dokumentů či z dotačních podmínek. Pro osoby ovlivňované v zadávacím nebo dotačním řízení nadále platí obecná oznamovací povinnost při podezření z páchání trestného činu (včetně přípravy) vyplývající přímo z trestního zákoníku (zákon č. 40/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů), případně povinnost správních orgánů oznámit podezření ze spáchání přestupku ve smyslu zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (§ 73). V případě podezření na páchání protiprávního jednání lze využít rovněž nástrojů podle zákona č. 171/2023 Sb., o ochraně oznamovatelů, v platném znění.

Je třeba zdůraznit, že přestože regulace lobbování z výše uvedených důvodů nereguluje komunikaci v rámci individuálních dotačních řízení, přesto dopadá na oblast dotačních programů ve smyslu nastavování podmínek pro udělování dotací. Mezi koncepční dokumenty je totiž potřeba řadit centrálně schvalované dokumenty (např. nelegislativní materiál „Hlavní oblasti státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím na podporu veřejně prospěšných činností“), které významně a dlouhodobě ovlivňují mimo jiné podmínky pro přerozdělování finančních prostředků ve formě dotací.

Za lobbování tak může být považována snaha ovlivnit například podobu operačních programů nebo pravidel pro čerpání z dotačních programů (usnesení vlády stanovující pravidla pro čerpání dotací z dotačních programů) v rámci jejich tvorby, projednávání a příprav. To však pouze za situace, že je stanovení pravidel pro poskytování dotací obsahem koncepčního dokumentu (např. výše uvedené Hlavní oblasti státní dotační politiky vůči nestátním neziskovým organizacím). V ostatních případech, kdy např. ministerstvo jen vnitřním opatřením stanoví podmínky pro výzvy a poskytování dotací v rámci jednotlivých dotačních programů, se regulace lobbování neuplatní.

K odst. 2

Pod široké vymezení lobbování v odstavci 1 by spadala i celá řada činností a aktivit, které vzhledem ke své povaze není nezbytné regulovat. Proto tento odstavec obsahuje výčet případů, které nejsou podle zákona považovány za lobbování. Jedná se v zásadě o typy procesů, které jsou již ze své povahy pod veřejnou kontrolou (např. prostřednictvím veřejných záznamů, zápisů, výstupů, závěrů či protokolů, ale též samotnou formou jednání), procesy, které z hlediska naplnění smyslu a účelu sledovaných navrhovanou právní úpravou není vhodné regulovat, nebo jsou svým charakterem výkonem ústavních práv a jejich zákonné omezení by bylo protiústavní. Proto se výkon ústavou zaručených práv za lobbování v žádném případě nepovažuje. Zároveň bude nutné vždy v konkrétním případě posuzovat, zda komunikace svým charakterem již nevybočila z rámce řádného výkonu ústavou zaručeného práva, ať již svou intenzitou, četností či množstvím kontaktovaných osob ze skupiny lobbovaných. Právní úprava explicitně vylučuje výkon petičního práva, který je blíže specifikován v zákoně č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů.

Dále může působit aplikační nejasnosti, že v řadě případů nelze dostatečně ostře určit hranice mezi jednotlivými aktéry lobbování. V ideálním případě by osoby zapojené do (lobbistické) komunikace měly rozlišovat, zda právě jednají např. jako orgán veřejné moci, jako lobbovaný či jako lobbista, zda se jedná o snahu ovlivnit vznik či podobu předmětných dokumentů a politik nebo o ryze soukromou komunikaci apod.

V praxi se tyto rozdíly mohou stírat, neboť během jednání (komunikace) se může stejná osoba ocitnout ve více z uvedených rolí. Posouzení konkrétní situace bude primárně na samotných aktérech. Za nesplnění povinností podle zákona ovšem hrozí sankce. Rozhodující tak nemusí být veřejná funkce, v níž lobbista oficiálně vystupuje, nýbrž obsah dané činnosti či komunikace.

K písm. a)

Za lobbování nelze považovat plnění úkolů vyplývajících z pracovněprávního, služebního nebo obdobného vztahu fyzické osoby k České republice nebo souvisejících s výkonem funkce takové osoby v orgánu České republiky. Tato činnost je z lobbování vyloučena již ze své podstaty.

Konkrétní osoby se ovšem nemohou zaštiťovat svým právním vztahem k České republice, jestliže se sami ocitají ve střetu zájmů a za svůj soukromý zájem lobbují. V případě, že taková skutečnost vyjde najevo, může být taková osoba sankcionována za neplnění povinností podle zákona o regulaci lobbování.

K písm. b)

Z definice lobbování je třeba, i s ohledem na písm. a), vyloučit komunikaci (organizačních složek) státu se státem ovládanými či vlastněnými společnostmi. Členy statutárních, řídících a kontrolních orgánů těchto právnických osob jmenuje ministerstvo, které je zakladatelem dané právnické osoby nebo v ní vykonává práva akcionáře. Tyto právnické osoby postupují ve vzájemné součinnosti se státem a v jeho zájmu.

Stát může vykonávat určitou část své politiky prostřednictvím ovládané společnosti. Komunikace v takovém případě probíhá zpravidla obousměrně. Například Ministerstvo financí, jakožto akcionář si v praxi vyžaduje stanoviska a informace z praxe, aby mohlo lépe nastavovat právní předpisy. Získává tak cenné informace a zkušenosti z praxe od společnosti, která vlivem vlastnické struktury musí sledovat politiky a zájmy státu.

Stát prostřednictvím části těchto společností zajišťuje některé strategické činnosti, proto není možné zveřejňovat celou řadu závěrů z jednání. Z definice lobbování je potřeba vyloučit nejen společnosti, které nejsou vlastněné státem ze 100 %, ale rovněž ty, v nichž stát třímá rozhodující podíl. Jedná se například o tyto společnosti: NRB, a.s., ČEPS, a.s., Explosia, a.s., OTE, a.s. EGAP, a.s., Letiště Praha, a.s., ČEPRO, a.s., ČEB, a.s., ČEZ, a.s. Kongresové centrum Praha, a.s. a další. Klíčovým kritériem není vlastnění nadpolovičního podílu ve společnosti, ale rozhodující vliv státu.

U těch společností, v nichž má stát pouze minoritní zastoupení, bude fungovat standardní model komunikace s lobbisty, tedy za lobbování bude považována komunikace s cílem ovlivnit právní úpravu či významné koncepce a strategie státu.

K písm. c)

Ani činnost na jednání komor Parlamentu a jejich orgánů nelze označit za lobbování. Při jednáních komor Parlamentu dochází k výkonu jejich ústavních pravomocí především k výkonu moci zákonodárné, kdy Parlament přijímá zákony, včetně zákonů ústavních. Komory Parlamentu dále ratifikují mezinárodní smlouvy. Výlučně Poslanecká sněmovna dále vyslovuje důvěru vládě, schvaluje státní rozpočet a projednává státní závěrečný účet. Na komunikaci probíhající na jednání komor Parlamentu České republiky proto nemůže dopadat regulace lobbování, neboť by představovala paralyzování jejich činnosti.

Výše zmíněná komunikace navíc probíhá pod kontrolou členů komor Parlamentu a jejich orgánů, a dalších osob účastnících se jejich schůzí. Významný prvek transparentnosti do těchto jednání přináší samo pluralitní zastoupení politických stran a politických hnutí.

Dle čl. 29 Ústavy si Poslanecká sněmovna i Senát volí a odvolává své předsedy a místopředsedy. Dle čl. 31 odst. 1 Ústavy si obě komory zřizují také jako své orgány výbory a komise. Existuje přitom úzus, že vládní opozice (nezřídka i nestraníci či nezařazení) má své zastoupení ve vedení dolní komory Parlamentu a je zastoupena ve výborech a komisích. Obdobně je tomu u zastoupení menšiny a nestraníků (či nezařazených) v orgánech horní komory Parlamentu.

Činností podle tohoto ustanovení pochopitelně nejsou míněny neformální komunikace uskutečněné mezi lobbistou a lobbovaným tak, aby nebyla možná žádná kontrola ze strany dalších osob (byť by k ní došlo v prostorách komor Parlamentu či jejich orgánů během jednání)

– v takovém případě by za předpokladu splnění dalších podmínek o lobbování podle tohoto zákona jednalo.

K písm. d)

Obecně lze prosazování zájmů, směrů a idejí jednotlivými straníky, jejich skupinami či tzv. „křídly“ ve straně považovat za žádoucí. Je vnitřní záležitostí politické strany nebo hnutí, jakou agendou se zabývají jejich členové a orgány dané stanovami. Ingerence státní regulace do interních poměrů politických stran musí být uměřená, aby nedošlo k ohrožení základního principu svobodného sdružování v politických stranách (čl. 20 Listiny). Je tak primárně na samotné politické straně, jak otevřenou a transparentní platformu pro svou vnitřní komunikaci v rámci svých orgánů zvolí, neboť i tato skutečnost může hrát roli při získávání důvěry voličů.

Platí, že stejně jako kdokoli jiný i člen politické strany musí plnit povinnosti podle zákona o regulaci lobbování v případě, že bude komunikovat s lobbovaným za účelem jeho ovlivnění, nepůjde-li o plnění úkolů vyplývajících z pracovněprávního, služebního nebo obdobného vztahu k České republice nebo souvisejících s výkonem funkce v orgánu České republiky. Vedle toho výjimku představuje právě činnost na jednání orgánu politické strany či politického hnutí. Jednání v rámci těchto orgánů jsou svou formou podrobena dostatečné kontrole politických stran a samotných účastníků (spolustraníků, koaličních partnerů). Z některých jednání jsou zveřejňovány závěry, výstupy apod. k informování veřejnosti či ostatních členů strany. Tomu, aby lobbisté vstupovali do politických stran za účelem využití této výjimky a obcházení zákona nelze zabránit, avšak předkladatel neočekává, že by se jednalo o častý jev.

K písm. e)

Komunikace prostřednictvím hromadných sdělovacích prostředků představuje dostatečně transparentní nástroj pro výměnu názorů a informací. Zákon o regulaci lobbování proto nebude cílit na tuto formu komunikace a ovlivňování veřejného mínění, neboť nepřináší rizika spojená s netransparentností, a naopak přispívá veřejné diskuzi.

Nebezpečím netransparentního lobbování je především skutečnost, že k němu dochází ve skrytu a neveřejně. Média jsou ze své podstaty platformou veřejné komunikace, a proto je zajištěna transparentnost a dohled veřejnosti nad snahami ovlivňovat lobbované při tvorbě právních předpisů a strategických dokumentů touto formou. Veřejní funkcionáři, ale i odborníci na předmětnou problematiku mohou na základě odvysílané reportáže, rozhovoru či vstupu nebo vydaného článku reagovat a rozproudit tak veřejnou diskuzi či uvádět věci na pravou míru.

K písm. f)

Petiční právo je jedním z politických práv garantovaných Listinou (čl. 18) Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (čl. 44) a speciálním zákonem o právu petičním (č. 85/1990 Sb. v platném znění). Navrhovaná výjimka se vztahuje na petiční právo v širším slova smyslu, tak jak o něm pojednává čl. 18 odst. 1 Listiny. Každý má právo sám nebo společně s jinými se obracet na státní orgány, orgány územní samosprávy a právnické osoby, jimž byla svěřena působnost státního orgánu, se žádostmi, návrhy a stížnostmi ve věcech veřejného nebo jiného společného zájmu, které patří do působnosti těchto orgánů.

Právní úprava lobbování nijak neomezuje přístup občanů ke svým voleným zástupcům, klade však požadavky na transparentnost v případech, kdy intenzita a kvalifikovanost takové činnosti zakládá povinnost registrace lobbisty.

Netransparentní soustavně vykonávaný lobbing nelze skrývat za akty individuální občanské aktivity, na které regulace s ohledem na ústavní principy nedopadá. Individuální občanskou aktivitu bude od lobbování odlišovat zejména skutečnost, že v případě individuální občanské aktivity se bude jednat o činnost zpravidla jednorázovou, neorganizovanou, nesystematickou a nereprezentující zájmy vlivových skupin a zároveň však nesplňující parametry výkonu práva petičního, která bude mít z povahy věci řádově menší potenciál jednání lobbovaných skutečně ovlivnit.

K písm. g)

Lobbováním ve smyslu tohoto zákona není ani uplatnění připomínky k návrhu předpisu nebo koncepčního dokumentu, pokud je provedeno v souladu s pravidly pro přípravu předpisů nebo koncepčních dokumentů. Pravidly pro přípravu návrhů právních předpisů nebo strategických dokumentů se rozumí především jednací řád vlády, Legislativní pravidla vlády a Obecné zásady pro hodnocení dopadů regulace. V současné době je meziresortní připomínkové řízení pod dohledem veřejnosti prostřednictvím elektronické knihovny připravované legislativy – VeKLEP. V této aplikaci je veřejnosti umožněno procházet veškerou existující připravovanou vládní legislativu, která nepodléhá režimu utajení. Uplatňování připomínek k připravovaným legislativním návrhům je legitimním a transparentním způsobem ovlivnění legislativního procesu.

Je ovšem třeba důsledně rozlišovat v jaké pozici připomínkové místo vystupuje, respektive na která jeho konkrétní jednání dopadá výjimka. Je žádoucí, aby komunikace mezi státem a připomínkovými místy probíhala, pokud možno výhradně prostřednictvím (V)eKLEP či na veřejných konzultacích [§ 2 odst. 2 písm. i)]. Ostatní aktivity, při nichž dochází ke snaze ovlivnit lobbované, je třeba považovat za lobbování.

Pod uplatňování připomínek k návrhu právního předpisu nebo koncepčního dokumentu a vypořádání takových připomínek podle pravidel pro přípravu právních předpisů nebo koncepčních dokumentů spadá mimo postupu podle Legislativních pravidel vlády rovněž např. proces projednávání návrhů a opatření, která se významně týkají vysokých škol, ve smyslu § 92 odst. 3 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách). Jestliže taková jednání mezi ministrem školství, mládeže a tělovýchovy a zástupci reprezentace vysokých škol budou probíhat standardizovaným transparentním způsobem odpovídajícím zákonnému vymezení, nebudou považována za lobbování. V praxi se může jednat např. o proces připomínkování strategie vzdělávací politiky, strategického záměru ministerstva pro oblast vysokých škol a vzdělávacích programů či o projednávání nařízení vlády nebo vyhlášek ministerstva týkajících se školství (např. nařízení vlády o standardech pro akreditace ve vysokém školství, vyhláška Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy o postupu a podmínkách při zveřejnění průběhu přijímacího řízení na vysokých školách atp.).

K písm. h)

Tam, kde je míra veřejné kontroly nad složením a projednávanou agendou poradních orgánů dostatečná, není nutné podřazovat jejich jednání regulaci lobbování. Složení těchto poradních orgánů je veřejně známé a obvykle je z jejich jednání pořizován veřejně dostupný zápis nebo alespoň výstupy či závěry z jednání. Poradními orgány vlády jsou míněny ty orgány, které byly zřízeny ze zákona či formálním aktem (statutem) schváleným vládou či ústředním správním úřadem, jejich jednání jsou upravena jednacím řádem a jejichž členové byli zveřejněni. Jedná se např. o Legislativní radu vlády, Radu vlády pro lidská práva, Radu vlády pro energetickou a surovinovou strategii, Rady hospodářské a sociální dohody, ale i rozkladové komise při ministerstvech apod.

Naopak neoficiální a neformálně zřízené pracovní skupiny (poradní sbory, výbor apod.), ať dlouhodobějšího či ad hoc charakteru, mohou být nástrojem netransparentního lobbování zájmových skupin bez možnosti veřejné kontroly, proto do této výjimky z definice lobbovaní zahrnuty nejsou.

K písm. i)

Pod přípravu, projednání a schvalování předpisu či dokumentu nebudou spadat vedle uplatňování připomínek k návrhům právních předpisů také veřejné konzultace. Není žádoucí, aby regulace dopadala na tento významný, transparentní a nezastupitelný nástroj užívaný při tvorbě veřejných politik. Bez vyjmutí veřejných konzultací z regulace lobbování hrozí snížení zájmu a ochoty adresátů normy sdílet své zkušenosti a praxi, což by potenciálně mohlo vést ke snížení kvality právních předpisů.

I pro veřejné konzultace je poměrně běžné, že jsou publikovány (např. na stránkách příslušného ministerstva) písemné závěry. Také důvodová zpráva často obsahuje informace o proběhlých veřejných konzultacích a shrnutí jejich výstupů. V neposlední řadě se pak jedná z povahy věci o konzultace veřejnosti přístupné, a tudíž dostatečně transparentní.

Mezi veřejné konzultace ve smyslu § 2 odst. 2 písm. i) lze dále specificky podřadit např. komunikaci mezi Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy a zainteresovanými osobami, jakými jsou zástupci jednotlivých vzdělávacích zařízení či zájmových organizací, které taková zařízení zastřešují (např. Asociace ředitelů základních škol ČR, Asociace ředitelů gymnázií ČR), v rámci procesu příprav a projednávání právních předpisů či koncepčních dokumentů, půjde-li o jednání apriorně přístupná (odborné) veřejnosti bez prvku kontroly či autorizace účastníků, tj. za podmínky, že nikomu není bráněno se konzultace zúčastnit (veřejná přístupnost). Za splnění této podmínky se výjimka může týkat např. projednávání strategických dokumentů, reforem a připravovaných vyhlášek ministerstva v oblastech podpory vzdělávání, financování regionálního školství, vzdělávacích strategií, rámcových a školních vzdělávacích programů atp.

K písm. j)

Za lobbování nebude považováno ani jednání s orgány či představiteli cizího státu nebo mezinárodní organizace vzhledem k tomu, že regulace nemůže zasahovat do diplomatických styků se zahraničím.

K odst. 3

Některé koncepce a dokumenty mohou být projednávány v režimu utajení. Regulace lobbování neprolamuje ochranu utajovaných dokumentů a informací a nadále tedy nebude možné takto utajované dokumenty a informace zpřístupňovat veřejnosti. Činnost týkající se utajovaných informací tedy nebude lobbováním podle zákona o regulaci lobbování.

K § 3

Lobbistou se podle zákona o regulaci lobbování rozumí osoba, která lobbuje soustavně, nikoliv nahodile, jednorázově atp. Prvek soustavnosti může být naplněn jak v případě, že lobbista lobbuje s vyšší intenzitou ve vztahu k jednomu právnímu předpisu, koncepčnímu dokumentu či mezinárodní smlouvě, tak v případě, že ve vztahu k jednomu např. právnímu předpisu tak činí jen jednou, nicméně činí tak ve vztahu k více právním předpisům např. z jednoho sektoru, či jiným způsobem soustavně.

Dotčené ustanovení nerozlišuje lobbisty podle toho, zda hodlají lobbovat v zájmu konkrétní třetí osoby (profesionální lobbisté), v zájmu neurčitého okruhu osob (nejčastěji ve veřejném zájmu) nebo ve vlastním zájmu (např. pracovní poměr, členství ve statutárním orgánu), což zahrnuje v případě právnických osob i prospěch svých členů či společníků.

Zákon stanoví následující podmínky, za kterých bude příslušná osoba považována za lobbistu. Primárně musí být daná osoba svéprávná a bezúhonná (§ 6 odst. 2), přičemž za bezúhonnou se nepovažuje, pokud byla pravomocně odsouzena pro zvlášť závažný zločin nebo úmyslný trestný čin spáchaný v souvislosti s lobbováním (pokud se na danou osobu nehledí, jako by nebyla odsouzena); překážkou je dále výkon správního trestu nebo trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu lobbování pro takovou osobu.

Aby mohl lobbista legálně lobbovat, musí být registrovaný v registru lobbování. Za tímto účelem učiní ohlášení správci registru, tj. Ministerstvu spravedlnosti, které má povinnost v případě naplnění potřebných podmínek, zapsat o lobbistovi do registru údaje uvedené v § 6 odst. 4, tj. a) jméno, popřípadě jména, a příjmení nebo obchodní firmu a název, b) právní formu,

c) adresu sídla nebo místa pobytu, d) identifikační číslo osoby, bylo-li přiděleno, e) datum narození, f) jméno, popřípadě jména, a příjmení nebo obchodní firmu a název osoby, v jejímž zájmu lobbista lobbuje, g) jméno, popřípadě jména a příjmení fyzické osoby, jejímž prostřednictvím lobbista lobbuje a h) den zápisu do registru. Dnem zápisu do registru vzniká oprávnění lobbovat.

Hlavním definičním znakem lobbisty je soustavnost lobbování. Znak soustavnosti znamená, že se jedná o činnost ve větším rozsahu, prováděnou opakovaně a systematicky. Nemusí se jednat o hlavní činnost právnické nebo podnikající fyzické osoby, postačí, že je činností, kterou tato osoba provádí pravidelně a opakovaně. Hranice pojmu soustavnost nejsou ostré. Pojem soustavnost jako neurčitý právní pojem je v definici lobbisty použit záměrně, aby byl vytvořen dostatečný prostor pro uvážení, zda konkrétní chování spadá do rozsahu tohoto pojmu. Český právní řád pojem soustavnost zná, a to zejména v souvislosti s vymezením pojmu podnikání, podnikatela živnost, kdy pro tyto instituty je (nebo v případě pojmu podnikání byla) soustavnost definičním znakem. Na základě judikaturní tradice lze tedy přiblížit pojem soustavnosti tak, že se bude jednat o nejméně tři lobbistické kontakty učiněné v přiměřené časové souvislosti. Obecně by pak nemělo být rozhodující, zda se jedná o lobbování v případě

Např. § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

jednoho nebo více právních předpisů, koncepčních dokumentů či mezinárodních smluv, neboť předmět lobbování není pro definici soustavnosti určující. Z toho lze vyvodit, že zákon nereguluje lobbování jednorázové či nahodilé. Z uvedeného vyplývá, že zákon nereguluje lobbování jednorázové či nahodilé.

Jednorázový lobbing nebude podléhat regulaci. Už první komunikace s lobbovanými za účelem jejich ovlivnění však může být považována za lobbování podle tohoto zákona, jestliže má daná osoba záměr dané jednání opakovat, resp. činit tak soustavně pro futuro, například v dílčích etapách legislativního procesu vyvíjet obdobné aktivity směřující k jeho ovlivnění.

Za lobbing zpravidla nebude považována komunikace občanů a právnických osob s úředníky státní správy, které zákon nepovažuje za lobbované, pokud do této komunikace nebudou lobbovaní zahrnuti. Regulace však nebude zahrnovat jednorázové kontakty s cílem ovlivnit lobbované, neboť taková úprava by zbytečně administrativně zatěžovala a omezovala přístup běžných občanů k lobbovaným.

„Neurčité právní pojmy zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze úspěšně zcela přesně právně definovat; jejich obsah a rozsah se může měnit, často bývá podmíněn časem a místem aplikace normy. Při interpretaci neurčitého právního pojmu se správní orgán musí zabývat konkrétní skutkovou podstatou, jakož i ostatními okolnostmi případu, přičemž sám musí alespoň rámcově obsah a význam užitého neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hlediska, zda posuzovanou věc lze do rámce vytvořeného rozsahem neurčitého pojmu zařadit.“

(rozsudek NSS ze dne 28. 7. 2005, č. j. 5 Afs 151/2004-73)

Lze předpokládat snahy některých lobbistů vyhnout se transparentní evidenci své činnosti jejím vydáváním za jednorázovou a nahodilou, avšak definiční znak soustavnosti u lobbisty je shodný s jeho předobrazem užitým při definování podnikání, podnikatele a živnostenského podnikání. Snahu vydávat soustavnou lobbistickou činnost za jednorázové či nahodilé ovlivňování lobbovaných je tak analogicky připodobitelné právě snaze podnikatele zastřít nezákonnou podnikatelskou činnost jednorázovými nahodilými příjmy, a tudíž lze soustavnost v takových případech poměrně snadno dovodit. Složitější pochopitelně bude prokazování úmyslu lobbisty.

22 Cdo 679/2007 Pojem „soustavnost podnikání“

„Soustavnost (podnikání) ve smyslu § 2 odst. 1 obch. zák. není totožná s nepřetržitostí a trvalostí, přičemž posouzení soustavnosti je vždy věcí konkrétního případu s přihlédnutím k povaze činnosti.“

I nepravidelnost může založit u určité osoby její postavení lobbisty (nepravidelné lobbování k jednomu zákonu v průběhu dlouhého legislativního procesu).

Podmínku soustavnosti lobbování je třeba posuzovat ve vztahu k záměru lobbisty, nikoliv z hlediska objektivního posouzení. Má-li tudíž lobbista záměr provozovat lobbing soustavně, tedy trvale, nepřetržitě, ale i nepravidelně, splňuje stanovenou podmínku lobbisty, byť by mu třeba určité okolnosti bránily v tom, aby svou činnost skutečně soustavně provozoval.

Ministerstvo zajistí v otázce „soustavnosti“ metodickou podporu a v případě nejasností se na něj budou moci fyzické a právnické osoby obracet.

K § 4

Lobbování je zaměřeno na osoby, které mají nebo potenciálně mohou mít vliv na podobu právní regulace či koncepčního dokumentu v určité oblasti. Na tyto osoby je soustředěn zájem lobbistů. Lobbista se snaží ovlivnit jejich názor či pohled na připravovanou regulaci prostřednictvím přenosu informací (komunikací) směrem k nim.

Dá se předpokládat, že právě lobbista bude nejlépe orientován v problematice, na jakou konkrétní osobu se má se svými požadavky a návrhy přímo obracet. § 4 přesto poskytuje taxativní výčet veřejných funkcionářů, úředníků, příslušníků a dalších osob, jež budou považováni za lobbované. Jedná se o osoby, u nichž je z titulu jejich postavení či funkce vliv na podobu legislativních a strategických dokumentů nejvýznamnější a neoddiskutovatelný.

K odst. 1

Lobbovanými podle zákona o regulaci lobbování nebudou členové zastupitelstev vyšších územních samosprávných celků (pokud nemají současně jinou funkci uvedenou v § 4), a to přestože zastupitelstvo kraje disponuje zákonodárnou iniciativou. Zákonodárná iniciativa vyšších územně samosprávných celků totiž nepředstavuje vhodnou platformu pro prosazování zájmů lobbistů. Pokud chce zastupitel iniciovat návrh zákona, je k tomu potřeba usnesení celého zastupitelstva. Zastupitelstvo nadto podává návrh zákona jako orgán kraje. Územní samosprávné celky jsou nicméně při splnění podmínky soustavnosti lobbování považovány rovněž za lobbisty. Současně z dostupných dat z databáze sněmovních tisků Poslanecké sněmovny a eKLEPu vyplývá, že počty návrhů zákonů iniciovaných vyššími územně samosprávnými celky jsou nízké, v řádu jednotek návrhů ročně.

Významné postavení tzv. „negativního zákonodárce“ zaujímá Ústavní soud; mezi lobbované však ústavní soudci nemohou patřit, neboť mají být nezávislí a jejich případné ovlivňování lobbisty je samo o sobě protiprávní. Pro úplnost lze zdůraznit, že ani soudci obecných soudů a státní zástupci nemohou být legálně ovlivňováni. Ze stejného důvodu právní úprava nemůže dopadat na činnost tajných služeb.

K písm. a)

Ačkoliv prezident republiky není nadán zákonodárnou iniciativou a veškeré připomínky k zákonům zpracovává Kancelář prezidenta republiky, jejíž vrcholní představitelé jsou uvedeni ve výčtu lobbovaných, může do legislativního procesu leckdy i významně zasahovat svou výlučnou pravomocí v podobě suspenzivního veta, které lze prolomit pouze novým hlasováním Poslanecké sněmovny vyžadujícím absolutní většinu. Vzhledem k uvedenému je prezident zařazen mezi lobované.

K písm. b) a c)

Členové zákonodárných sborů, kteří ze své ústavní pozice jako nositelé moci zákonodárné mají primární vliv na podobu legislativy, tvoří logicky hlavní skupinu lobbovaných osob.

K písm. d) až f)

Vláda jako orgán moci výkonné využívá své právo zákonodárné inciativy nejčastěji. Vzhledem k tomuto postavení vlády, ministerstev a dalších ústředních správních úřadů vymezených zákonem č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, v legislativním procesu byli mezi lobbované osoby zařazeni členové vlády a vedoucí ústředních správních úřadů, v jejichž čele není člen vlády, a jejich zástupci.

K písm. g)

Okruh lobbovaných by měl dle návrhu obsahovat vládní zmocněnce, a to coby obecnou kategorii, která nebude vyžadovat aktualizaci legislativního výčtu v zákoně o regulaci lobbování v případě změny okruhu zmocněnců, k jejímuž provedení je oprávněna vláda. Vládní zmocněnci představují osoby disponující značným formálním a neformálním vlivem, který může být použit pro ovlivnění podoby připravovaných právních předpisů či koncepčních dokumentů nebo procesů vyslovování ratifikace mezinárodních smluv. Počet vládních zmocněnců se poměrně dynamicky vyvíjí, jejich kompletní výčet je k dispozici na stránkách vlády ČR.

Vedle vládního zmocněnce jsou do okruhu lobbovaných zařazeni rovněž členové poradních orgánů vlády. Budou-li tedy lobbováni mimo samotná jednání poradních orgánů, ve kterých působí [srov. výjimku podle § 2 odst. 2 písm. h)], bude se jednat i v jejich případě o lobbování, které bude nutné vykazovat v souladu se zákonem o regulaci lobbování.

K písm. h)

Vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny, vedoucí Kanceláře Senátu, vedoucí Kanceláře prezidenta republiky a jejich zástupci projednávají a koordinují plnění úkolů, které jim ukládá právní řád a organizační řády jednotlivých kanceláří. Vzhledem k tomu, že kanceláře obou komor parlamentu spolupůsobí při zpracování řady podaných pozměňovacích návrhů, zajišťují při jednání komor nepřetržitou konzultační službu v otázkách právní, legislativní a procedurální povahy. Obdobně Kancelář prezidenta republiky připravuje návrhy pro rozhodnutí prezidenta republiky, která souvisí s výkonem jeho ústavních práv a povinností v legislativním procesu, včetně rozhodnutí dle čl. 50 Ústavy, kdy prezident republiky vrací zákon schválený Parlamentem zpět k novému projednání (suspenzivní veto).

K písm. i)

Toto ustanovení zohledňuje ve spojení s § 2 odst. 1 písm. a) bod 1 a 2 zvláštní postavení členů bankovní rady České národní banky (dále jen „ČNB“). Podle článku 98 Ústavy ČR je hlavní činností ČNB péče o cenovou stabilitu a určuje rovněž měnovou politiku. Regulace lobbování nemá zasahovat do oblasti, ve které je ČNB zcela nezávislá (viz rovněž výslovný zákaz přijímání pokynů zakotvený v ustanovení § 9 odst. 1 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů). Proto se regulace lobbování v případě členů bankovní rady omezuje pouze na oblast vydávání právních předpisů a opatření obecné povahy v působnosti ČNB. V jiných oblastech členové bankovní rady regulaci nepodléhají.

Jelikož ČNB není považována za ústřední správní úřad (Pl. ÚS 52/04) nebudou regulaci lobbování podléhat koncepční dokumenty zakotvené v § 2 odst. 1 bod. 3).

Toto ustanovení bylo schváleno Evropskou centrální bankou v rámci konzultace jako povinné součásti legislativního procesu u návrhů právních předpisů, které se týkají České národní banky.

K písm. j)

Pro představitele Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „NKÚ“) platí obdobné důvody pro jejich zařazení mezi lobbované jako pro členy bankovní rady ČNB. NKÚ je nezávislý orgán České republiky, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu. Teorie práva někdy NKÚ řadí k tzv. moci „kontrolní“.

Vzhledem k tomuto specifickému postavení může mít úřad významný vliv na podobu legislativy nebo koncepčních strategií, a to především v souvislosti s právem Poslanecké sněmovny nebo Senátu vyžádat si stanovisko NKÚ k návrhům právních předpisů, týkajících se rozpočtového hospodaření, účetnictví, státní statistiky a výkonu kontrolní, dozorové a inspekční činnosti (§ 6 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, v platném znění).

K písm. k)

Národní rozpočtová rada (dále jen „NRR“) sice de facto nemá žádné rozhodovací pravomoci, nicméně vzhledem k jejímu významu mohou mít její členové významný vliv na podobu právní regulace či koncepčního dokumentu v oblasti fiskální či rozpočtové politiky. Podle § 23 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů, člen NRR vykonává svou funkci osobně a pro její výkon nesmí přijímat ani vyžadovat pokyny od jiného orgánu nebo osoby. Je tedy žádoucí transparentně evidovat komunikaci proběhlou za účelem jejich ovlivnění.

V praxi NRR dává impulzy k tomu, jak se má nějaká otázka řešit (například zrušení stavebního spoření, omezení příspěvků apod.). Prvním krokem k úspěšnému lobbování vlády tak může být lobbování na úrovni NRR, která vládě poskytuje významná doporučení. Stanovisko NRR má tak v konečném důsledku mnohem větší význam než stanovisko kupříkladu ředitele odboru ministerstva, který je mezi lobbované rovněž zařazen.

K písm. l) až n)

Členové Rady Českého telekomunikačního úřadu, Rady Energetického regulačního úřadu a Rady pro rozhlasové a televizní vysílání jsou významnými aktéry při formulaci strategického směřování v oblastech působnosti těchto úřadů. O tom, že tvorba právních předpisů a strategických dokumentů v oblastech energetiky a telekomunikací je častým cílem pokusů o netransparentní ovlivňování, svědčí některé výroční zprávy Bezpečností informační služby (Výroční zprávy BIS za roky 2015 až 2020.Viz část 9. obecné části důvodové zprávy – hodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu.).

K písm. o)

Významné postavení v Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“) a vliv na jeho vedení, chod a agendu mají vedle předsedy Úřadu též jeho 4 členové. Členy Úřadu jmenuje ze Senátem zvolených kandidátů prezident republiky na dobu 6 let. Členové Úřadu tak zaujímají pozici srovnatelnou s vysoce postavenými úředníky a funkcionáři v ministerstvech či jiných ústředních správních úřadech, kteří jsou zahrnuti

Výroční zprávy | BIS.

do taxativního výčtu lobbovaných v § 4. Z tohoto důvodu je vhodné na základě stejných kritérií zahrnout i členy Úřadu, kteří jsou významnými funkcionáři v nezávislém orgánu státní správy na úseku hospodaření politických stran a politických hnutí.

K písm. p)

Mezi lobbované jsou zařazeni vrchní ředitelé sekce a ředitele odborů v ministerstvu nebo v Úřadu vlády České republiky; patří sem také státní tajemníci a nejvyšší státní tajemník. Dále sem řadíme zástupce vedoucího a ředitele sekce ústředních správních úřadů či správních úřadů s celostátní působností.

K písm. q)

Mezi lobbované jsou zařazeny rovněž osoby ve služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů v postavení (tedy faktickém postavení, neboť de iure zpravidla o osoby s takovým zařazením vzhledem ke specifikům postavení příslušníků bezpečnostních sborů nepůjde) vedoucího zaměstnance ve 2. až 4. stupni řízení podle zákoníku práce, tedy osoby, které mohou mít vliv na podobu některých klíčových politik a strategií České republiky například v otázkách bezpečnosti, obranyschopnosti, krizového řízení a na investování významných finančních prostředků státu určených k jejich realizaci.

K písm. r)

Do okruhu lobbovaných budou zahrnuty osoby, které můžeme zjednodušeně označit jako poradce prezidenta republiky, coby osoby mající potenciálně přímý vliv na prezidenta například při rozhodování o využití pravomoci vrátit Parlamentu přijatý zákon. Lze předpokládat, že právě poradci prezidenta republiky mohou být první volbou lobbistů při snahách ovlivnit rozhodování prezidenta. Stejně jako v ostatních případech, kdy návrh hovoří o osobách poskytujících poradenské nebo konzultační služby nebo zpracovávajících odborné studie nebo posudky atd., je potřeba tuto činnost posuzovat materiálně, bez ohledu na to, jakou formu má, z jakého titulu je vykonávána, zda je honorována, v jakém pracovním či právním vztahu tyto osoby vůči tomu, komu takové služby poskytují, jsou atd.

K písm. s)

Osoby poskytující poradenské nebo konzultační služby nebo zpracovávající odborné studie nebo posudky mají nebo mohou mít vliv na postoje členů vlády, náměstka člena vlády nebo vedoucího ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády, zástupce vedoucího ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády, nebo kolektivního orgánu, který stojí v čele ústředního správního úřadu. Dále mohou mít přístup k legislativním návrhům či ke strategickým dokumentům. Z tohoto důvodu je vhodné, aby veřejnost měla informace o tom, zda i tito poradci jsou kontaktováni ze strany lobbistů. Seznam poradců členů vlády a dalších funkcionářů je zveřejňován za kalendářní pololetí. Úkol pololetního zveřejňování informací o poradních orgánech poskytujících právní a ostatní služby, a to dvakrát ročně (vždy v termínu do 15. února za 2. pololetí předchozího roku a do 15. srpna za 1. pololetí daného roku, vyplývá z usnesení vlády č. 855 ze dne 17. prosince 2018, kterým schválila Vládní koncepci boje s korupcí na léta 2018 až 2022 a usnesení č. 769 ze dne 20. listopadu 2018, kterým vláda ČR schválila aktualizované znění Rámcového rezortního interního protikorupčního programu. Veřejné instituce na tento předpis leckdy navazují vlastními interními protikorupčními

https://www.vlada.cz/assets/urad-vlady/Boj_s_korupci_na_Uradu/protikorupcni-program/IPP-UV- CR_cervenec-2019_aktualizace.pdf programy a zveřejňují informace o využívání služeb poradců a jejich odměňování na svých internetových stránkách.

K písm. t)

Toto ustanovení zařazuje mezi lobbované vedoucí kabinetu člena vlády nebo fyzickou osobu v přímé podřízenosti člena vlády nebo náměstka člena vlády, vedoucího ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády, nebo zástupce vedoucího ústředního správního úřadu, v jehož čele není člen vlády, pro něž tato osoba plní odborné úkoly. Jedná se o osoby, které z titulu svého postavení mají, nebo mohou potenciálně mít vliv na formování politických rozhodnutí včetně rozhodnutí o podobě a parametrech právních předpisů a koncepčních dokumentů. Ustanovení dopadá především na odborné asistenty a asistentky členů vlády. Tyto osoby vykonávají odborné činnosti přímo pro člena vlády. Ne vždy jsou však tito pracovníci přijímáni na systematizovaná místa a jejich nezahrnutím do regulace lobbování by docházelo k nerovnému přístupu k osobám, vykonávajícím odbornou činnost pro člena vlády s různým pracovněprávním vztahem ke státu.

K písm. u)

Mezi lobbované se zařazují rovněž asistenti poslanců a senátorů, tedy osoby vykonávající soustavně pro poslance či senátora odborné nebo administrativní práce. Ačkoliv jejich participace na legislativním procesu nevyplývá z žádného právního předpisu a asistenti nevykonávají žádnou veřejnou moc, může jejich prostřednictvím docházet ke snahám zprostředkovaně lobbovat poslance a senátory.

K odst. 2

Lobbovanými z povahy věci nemohou být příslušníci zpravodajských služeb.

K § 5

K odst. 1

Zřízení registru lobbování je jedním ze základních institutů předkládaného návrhu. Obdobné registry či seznamy jsou základním opěrným bodem všech právních úprav lobbingu jiných států. Registr je informačním zdrojem, ve kterém se budou soustřeďovat identifikační údaje o lobbistech a lobbovaných společně s informacemi o kontaktech mezi nimi. Registr bude zřízen jako informační systém veřejné správy ve smyslu zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

K odst. 2

Správcem registru lobbování byl zvolen gestor zákona, Ministerstvo spravedlnosti, které je zároveň ustanoveno jako orgán dohledu nad dodržováním tohoto zákona a je mu uloženo, které údaje je na svých internetových stránkách povinno zveřejňovat.

Ministerstvo spravedlnosti zajistí možnost veřejného nahlížení do registru lobbování prostřednictvím k tomu určeného elektronického rozhraní v rozsahu následujících údajů:

1) údaje o lobbistech, včetně uvedení fyzických osob, v jejichž zájmu a jejichž prostřednictvím lobbista fakticky lobbuje [§ 6 odst. 5 písm. písm. a) bodů 1 a 4 až 7 a § 6 odst. 5 písm. b)] a údaje o zániku oprávnění lobbisty k lobbování (§ 8 odst. 3),

2) údaje o lobbovaných [§ 7 odst. 2 písm. a), c) a d)] a pozbytí postavení lobbovaného (§ 9),

3) prohlášení lobbistů poskytující obraz o jejich lobbistické činnosti (§ 11 odst. 4 a 5).

Po technické stránce budou údaje zanesené do registru (Ministerstvem či jiným orgánem veřejné moci, organizační složkou státu nebo lobbistou), resp. nahrané ze základních registrů, zveřejněné ve formátu otevřených dat. Stejně tak v souladu s moderními trendy elektronizace veřejné správy bude možné prokazovat totožnost osoby zapisující údaje do registru s využitím prostředků pro elektronickou identifikaci.

Ministerstvo potřebuje pro svou činnost přístup k základním registrům, aby při správě registru lobbování mohl porovnávat údaje o navrhovateli obsažené v návrhu s údaji v registru. Toto oprávnění je nutné, aby ministerstvo ověřovalo a bránilo zápisům neexistujících osob a osob, které nesplňují podmínku bezúhonnosti v úzce specifikovaném okruhu korupčních trestných činů nebo podmínku „plné“ svéprávnosti. Přístup k údajům o lobbistech i lobbovaných je rovněž potřebný pro účely dohledu a vedení případného přestupkového řízení. Z poskytovaných údajů lze v konkrétním případě použít vždy jen takové údaje, které jsou nezbytné ke splnění daného úkolu.

Vzhledem ke změně legislativní koncepce využívání údajů vedených v základních registrech nebo agendových informačních systémech, a to na základě novely zákona č. 111/2009 Sb., která byla provedena v souvislosti s přijetím zákona č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby a o změně některých zákonů, tak s účinností od 1. února 2022 již není oprávnění orgánů veřejné moci k využívání údajů ze základních registrů nebo agendových informačních systémů založeno právním předpisem, ale je spojeno s ohlášením agendy a následnou registrací orgánu veřejné moci pro výkon agendy v základním registru agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností. Vypuštění tzv. položkových skladeb bylo realizováno zákonem č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci.

Ministerstvo v souladu s výše citovanými právním předpisy ohlásí svou agendu a získá tak potřebné přístupy do základním registrům a rejstříku trestů.

Díky oprávnění využívat údaje ze základních registrů budou ministerstvu přicházet i jejich notifikace, tudíž nebude zapotřebí, aby jiným způsobem zjišťoval případné změny. Povinnost ohlašovat změny veškerých svých údajů nemusí být proto zákonem uložena ani osobám zapsaným v registru lobbování, neboť údaje se budou automaticky aktualizovat.

K odst. 3 a 4

Komunikace s ministerstvem i obsluha vlastního účtu lobbisty včetně vkládání prohlášení lobbisty bude probíhat v online prostředí elektronického systému registru lobbování. Údaje se do registru zapisují prostřednictvím chytrého elektronického formuláře, díky kterému bude možné evidovaná data propojovat a filtrovat.

Ministerstvo umožní ověření totožnosti dálkovým způsobem. Konkrétní formy ověřování identity, přihlašovací mechanismy a přesné funkcionality práce s evidovanými daty budou popsány v technické zadávací dokumentaci. Informační systém registru lobbování bude vybudován s ohledem na maximální uživatelský komfort, kybernetickou bezpečnost, ale i na množství finančních prostředků na provozování informačního systému.

Za účelem naplnění požadavku uživatelské přívětivosti a smyslu a účelu právní úpravy odstavec 4 uvádí informace, podle kterých (a to i ve vzájemné kombinaci) bude možné v registru vyhledávat (a) příjmení, obchodní firma nebo název osoby zapsané v registru,

b) orgán veřejné moci nebo organizační složka státu, ve které působí lobbovaný, c) název právního předpisu, koncepčního dokumentu, opatření obecné povahy nebo mezinárodní smlouvy, d) způsob lobbování a e) identifikátor).

K § 6

K odst. 1

Zásadní podmínkou pro naplnění definice lobbisty je, aby osoba, která hodlá (soustavně) lobbovat ohlásila ministerstvu záměr lobbovat, a to ji následně zapsalo do registru. Oprávnění k lobbování vzniká až dnem zápisu do registru, aby si každý lobbovaný mohl jednoduše prostřednictvím registru ověřit, že osoba, s níž jedná, je lobbistou, osobou, která lobbistu fakticky zastupuje, případně v čím zájmu lobbista jedná.

K odst. 2

Podmínkou plné svéprávnosti je v zásadě vyloučena registrace osob mladších 18 let. Neplnoletá osoba se ostatně ani nemůže stát lobbovaným – veřejným funkcionářem. Údaje o omezení svéprávnosti jsou citlivé údaje evidované v registru obyvatel podle § 18 písm. h) zákona č. 111/2009 Sb. o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů.

Podmínku bezúhonnosti nesplňuje osoba, která byla pravomocně odsouzena za zvlášť závažný zločin, tedy za úmyslný trestný čin, za který trestní zákon stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby nejméně deset let.

Bezúhonná podle zákona o regulaci lobbování není ani osoba, která spáchala některý z taxativně vymezených úmyslných „korupčních“ trestných činů. Jedná se o trestné činy pletichy v insolvenčním řízení (§ 226), zneužití informace v obchodním styku (§ 255), zneužití postavení v obchodním styku (§ 255a), zjednání výhody při zadání veřejné zakázky, při veřejné soutěži a veřejné dražbě (§ 256), pletich při zadání veřejné zakázky a při veřejné soutěži (§ 257), pletich při veřejné dražbě (§ 258), zneužití pravomoci úřední osoby (§ 329 TrZ), přijetí úplatku (§ 331), podplacení (§ 332), nepřímého úplatkářství (§ 333) a zasahování do nezávislosti soudu (§ 335).

Za bezúhonnou není považována ani osoba, která je ve výkonu správního trestu zákazu činnosti spočívajícího v zákazu lobbování.

Zakotvení podmínky bezúhonnosti ve vztahu k nejzávažnějším trestným činům a úzké skupině korupčních trestných činů představuje racionální, přiměřený a opodstatněný zásah do hospodářských, sociálních a kulturních práv osob, jež byly za tyto trestné činy pravomocně odsouzeny. Při vymezení této podmínky je postupováno zcela v souladu s čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož může zákon stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.

Podmínka bezúhonnosti omezuje přístup k legálnímu výkonu lobbování pouze úzkému okruhu osob, u nichž lze s velkou mírou pravděpodobnosti předpokládat jistou neochotu řádně plnit povinnosti lobbisty. Omezení platí pouze do okamžiku zahlazení pravomocného odsouzení. O zahlazení rozhoduje soud na žádost odsouzeného. Žádosti lze vyhovět, pokud odsouzený vedl nepřetržitě po výkonu uloženého trestu nebo po jeho prominutí či promlčení řádný život po dobu stanovenou trestním zákonem (§ 105).

Požadavek trestní bezúhonnosti jako podmínky pro výkon lobbistické činnosti má v návrhu zákona zvláštní význam. Jedním z cílů zákona o regulaci lobbování je tuto činnost legitimizovat a odlišit ji od netransparentního a nelegálního lobbování, které může být spojováno s korupčním jednáním. Není ve veřejném zájmu legitimizovat činnost osob odsouzených pro závažné trestné činy v oblastech, které má regulace lobbování pomáhat narovnávat. Efekt bezúhonného lobbisty má navíc potenciál změnit prisma vnímání lobbingu jako nekalé praktiky (srov. v této souvislosti osobní profily a trestní minulost osob, které nejčastěji bývají v mediálním prostoru za lobbisty označovány). Cílem je změnit chápání lobbování na činnost pro vyspělou demokratickou společnost prospěšnou. I z toho důvodu se předkladatel rozhodl v zákoně vymezit trestné činy, pro které se osoba nepovažuje za bezúhonnou.

Je zcela nežádoucí, aby například osoba ve výkonu trestu odnětí svobody, jenž jí byl uložen za korupční jednání (např. úplatkářství), lobbovala vlivné osoby. Při této snaze o legitimizaci pojmu lobbing a lobbista je vycházeno z praxe států, které již regulaci lobbování zavedly.

Edukace veřejnosti a regulatorní úprava vnímání pojmu (transparentní) lobbista jsou zásadním předpokladem pro efektivní fungování regulace. Při této komunikaci směrem k veřejnosti je zcela nežádoucí, aby se do registru formálně evidovaly i osoby mediálně známé a odsouzené za korupční kauzy. Lpění na evidenčním principu na úkor principu transparentnosti by ohrožovalo efektivitu a funkčnost navrhované právní úpravy.

Bezúhonnost je pro účely zákona o regulaci lobbování konstruována především ve vztahu k předmětu podnikání s ohledem na ochranu práv jiných osob. Obdobnou úpravu nalezneme například v § 6 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, v platném znění nebo v § 3 odst. 4 zákona o 252/1997 Sb., o zemědělství, v platném znění. Trestné činy, jejichž skutková podstata souvisí s předmětem činnosti (podnikání), jsou překážkami ze zákona.

K odst. 3

V souladu se zásadou, že orgány veřejné moci nemají po osobách žádat doloženi údajů, které si samy mohou zjistit (resp. ověřit) buď nahlédnutím do vlastních evidencí, nebo dožádáním u jiných orgánů veřejné moci, si ministerstvo zajistí přístupy do příslušných databází, jejichž data potřebuje pro výkon působnosti v oblasti lobbování, viz § 5 odst. 2.

Ministerstvo si tak bude moci vyžádat výpis z rejstříku trestů, stejně jako ověřovat osobní údaje a svéprávnost lobbistů a osob, jejichž prostřednictvím lobbista lobbuje. Inspirací pro zakotvení a formulaci dané povinnosti byla obdobná ustanovení v zákoně č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů [§ 6 odst. 3, § 46 odst. 1 písm. a) a b) a § 46 odst. 2 písm. a) a b)].

Žadatelé o registraci bez ohledu na jejich státní příslušnost či adresu sídla či pobytu musí čestně prohlásit, že nebyli ani v zahraničí odsouzeni za obdoby činů uvedených v odstavci 2.

K odst. 4

Žadatel, který hodlá lobbovat a který splňuje podmínku plné svéprávnosti a bezúhonnosti musí být do 7 dnů od podání žádosti zaregistrován do registru lobbování. Ministerstvo do registru zapíše ověřené osobní údaje a zašle lobbistovi přihlašovací údaje.

Každé osobě bude správcem registru přidělen jedinečný bezvýznamový identifikátor. Volba konkrétního agendového identifikátoru bude předmětem technického řešení registru, nicméně lze na tomto místě uvést, že agendový identifikátor fyzické osoby, pro nějž se používá zkratka AIFO, je pojem, který je definován v § 9 odst. 1 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů takto: „Agendový identifikátor fyzické osoby je

neveřejným identifikátorem, který je jednoznačně přiřazen záznamu o fyzické osobě

v příslušném agendovém informačním systému nebo základním registru, je odvozen ze zdrojového identifikátoru fyzické osoby a kódu agendy a je užíván výlučně k jednoznačnému určení fyzické osoby pro účely výkonu agendy, pro kterou byl přidělen. Z agendového identifikátoru fyzické osoby nelze odvodit zdrojový identifikátor fyzické osoby a nelze z něj ani dovodit osobní nebo jiné údaje o fyzické osobě, jíž byl přiřazen.“.

Jedná se o identifikátor používaný v souvislosti se zaváděním a provozem základních registrů, je vymezený v souladu s výše citovaným zákonem o základních registrech a má proto omezenou platnost pouze v České republice.

Nehledě na to, v jaké „roli“ bude v průběhu času lobbista nebo lobbovaný vystupovat, bude mu zachováno jediné číslo bezvýznamového identifikátoru fyzické osoby, podle něhož bude možné identifikovat veškeré evidované aktivity dané osoby. Pokud tomu nebudou překážet technické limity, bude tentýž identifikátor používán pro jednu osobu nejen po dobu, po kterou bude tato osoba registrována jako lobbovaný nebo lobbista, ale bude dané osobě nezměněný opětovně přidělen i při případné nové registraci po uplynutí lhůty (8 let) k odstranění údajů o dané osobě z registru lobbování.

K odst. 5

Odstavec 5 stanoví rozsah údajů, které ministerstvo o lobbistovi zapisuje do registru. Část z těchto údajů pak bude prostřednictvím registru zveřejněna a registr prostřednictvím nich umožní rovněž vyhledávat.

K odst. 6

Výsledkem registrace je zapsání nebo nezapsání do registru lobbování. V případě, že ministerstvo z důvodu nesplnění zákonných požadavků žadatele (lobbistu) do registru nezapíše, zahájí správní řízení, jehož prvním úkonem bude vydání správního rozhodnutí o zamítnutí registrace.

U zapisování lobbisty do registru ve své podstatě absentuje jakékoli správní uvážení, přesto je vhodné poskytnout lobbistovi formalizované rozhodnutí s náležitým odůvodněním, proč nedošlo k zápisu do registru.

Proti rozhodnutí ministerstva podle § 6 odst. 5 lze podat rozklad podle § 152 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Rozklad se podává u ministerstva (§ 86 odst. 1 správního řádu) do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí (§ 83 správního řádu). Mezi obsahovými náležitostmi rozkladu musí být mimo jiné uvedeno, kdo rozklad podává, proti jakému rozhodnutí směřuje, čeho se týká, co osoba podávající rozklad (rozkladatel) navrhuje, tedy v jakém rozsahu prvostupňové rozhodnutí napadá (výrokové části rozhodnutí) a vylíčení z jakých skutkových a právních důvodů takové podání činí.

O rozkladu rozhodne ministr spravedlnosti na podkladě návrhu rozkladové komise ministerstva, která je jeho kolegiálním, odborným a poradním orgánem. Ministr ovšem není návrhem komise vázán. Ministr může na podkladě rozkladu rozhodnutí zrušit nebo změnit (pokud se tím plně vyhoví rozkladu), nebo rozklad zamítne a rozhodnutí prvoinstančního ústředního orgánu potvrdí.

V případě, že osoba neuspěje s rozkladem, může využít mimořádný opravný prostředek v podobě žaloby proti rozhodnutí (§ 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů), která se podává u Městského soudu v Praze ve lhůtě 2 měsíců.

K odst. 7

Neuvede-li osoba, která hodlá lobbovat, v ohlášení podle odstavce 1 údaje uvedené v odstavci 5 (jméno a příjmení, obchodní firma, název, právní forma, adresa sídla nebo místa pobytu, identifikační číslo, datum narození, údaje o osobách v jejichž zájmu bude lobbováno a údaje o osobách, jejichž prostřednictvím bude lobbing vykonáván), vyzve ji Ministerstvo, aby údaje do 15 dnů od doručení výzvy doplnila. Nedoplní-li chybějící údaje ve stanovené lhůtě, ministerstvo zahájí řízení a rozhodne o tom, že oprávnění k lobbování nevzniká. Žadatel se proti tomuto rozhodnutí může bránit způsobem uvedeným v odůvodnění k odstavci 5. Nejsnazší cestou pro zaregistrování bude podání nové kompletní žádosti.

K § 7

Vzhledem ke skutečnosti, že údaje o lobbovaných budou do registru zapisovat orgány veřejné moci nebo organizační složky státu vyjmenované v odstavci 3, tedy ty orgány nebo úřady, ve kterých lobbovaná osoba vykonává svou funkci, stanoví zákon těmto orgánům a organizačním složkám lhůtu 15 dnů ode dne získání postavení lobbovaného ve smyslu tohoto zákona (viz § 4), ve které musí do registru lobbovaných vložit zákonem požadované údaje o daném funkcionáři.

Toto ustanovení dále stanoví výčet těchto údajů. O lobbovaném se zveřejňují nezbytné identifikační údaje jako jméno, popřípadě jména, a příjmení, název příslušného orgánu, úřadu či organizační složky státu, v níž lobbovaný zastává funkci či vykonává činnost, a stejně tak i uvedení vlastní funkce nebo zařazení lobbovaného.

Lze vycházet z předpokladu, že v případě většiny lobbovaných osob bude nejvhodnější, aby údaje o nich zapisovaly do registru příslušné orgány, úřady či složky státu, ve kterých tyto osoby vykonávají svou funkci nebo činnost. Administrativní zátěž lobbovaných osob by neměla být bezdůvodně zvyšována, a proto je vhodné ponechat tuto činnost na aparátech jednotlivých orgánů, které zajistí včasnost zápisu i výmazu těchto údajů. Obdobný postup zapisování údajů zná zákon č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů, v případě zápisů do registru oznámení podle § 14a.

Zapisující orgán veřejné moci nebo organizační složka státu musí lobbovaného o zápisu do registru bez zbytečného odkladu vyrozumět.

Ministerstvo přiřadí lobbovanému bezvýznamový identifikátor. V případě, že lobbovaný v minulosti nabyl roli lobbisty či lobbovaného, bude pro jeho identifikaci užito historicky evidovaného identifikátoru.

K § 8

Lobbista je povinen oznámit ministerstvu změnu podmínek nutných ke vzniku oprávnění k lobbování (svou nebo člena svého statutárního orgánu) podle § 6 odst. 2, tj. změnu stavu (omezení) ve svéprávnosti a/nebo ztrátu bezúhonnosti, a to do 10 dnů ode dne, kdy taková skutečnost nastala. Ministerstvo na základě tohoto oznámení bezodkladně vyznačí zánik oprávnění lobbisty k lobbování.

Vykonává-li formálně registrovaný lobbista lobbování, ačkoli nesplňuje podmínky pro vznik oprávnění k lobbování, patrně se dopouští přestupku podle § 14 odst. 2 písm. c).

Ministerstvo vyznačí zrušení oprávnění lobbisty k lobbování i v případě, že se o změně podmínek nutných k oprávnění k lobbování u daného lobbisty dozví jiným způsobem (např. notifikací ze základního registru nebo na základě doručeného rozhodnutí soudu).

Pokud ministerstvo vyznačuje zánik oprávnění k lobbování z úřední povinnosti a nikoli na základě zaslaného vyrozumění samotným lobbistou, je povinno o provedeném záznamu vždy informovat příslušného lobbistu.

Cílem regulace a v užším smyslu úpravy registrace lobbistů je poskytnout veřejnosti přehled o lobbistech, zvýšit tak transparentnost a obecně zajistit veřejnou kontrolu jejich činnosti. V tomto ohledu je nutné, aby byly údaje aktuální, a měly tak vypovídající hodnotu. Vyznačením ukončení činnosti lobbisty bude mít veřejnost a zejména lobbovaní přehled, kdo sice lobbistou byl, ale již není ve své činnosti aktivní (k úplnému výmazu údajů o lobbistovi dojde až po uplynutí 8 let - viz § 10).

Oprávnění k lobbování zaniká až v důsledku vyznačení této skutečnosti ministerstvem v registru. Oprávnění k lobbování dále zaniká také smrtí nebo zánikem lobbisty.

K § 9

Analogicky k úpravě § 8 týkající se zániku oprávnění k lobbování ty je zakotven postup pro případ pozbytí postavení lobbovaného. Orgán veřejné moci nebo organizační složka státu podle § 7 odst. 3 v registru bezodkladně vyznačí pozbytí postavení lobbovaného podle § 4, a to k rozhodnému dni.

Ustanovení řeší situace, kdy lobbovaný pozbude svou funkci a s ní spojený vliv na rozhodování o veřejných záležitostech. V takovém případě je žádoucí, aby osoba lobbovaného figurovala po zákonnou dobu v registru lobbování s příslušným vyznačením doby, po kterou zastávala určitou funkci, s níž se pojilo postavení lobbovaného, a kdy toto postavení pozbyla.

V případě, že orgán veřejné moci nebo organizační složka státu podle § 7 odst. 3 nesplní svou povinnost bezodkladně vyznačit pozbytí postavení lobbovaného, má tuto povinnost ministerstvo, pokud se o tom dozví. Povinnost pro ministerstvo je v rámci tohoto ustanovení záměrně koncipována termínem „dozví-li se“. Požadavek na nepřetržité monitorování vzniků a zániků mandátů všech lobbovaných je poměrně snadno realizovatelný u ústavních činitelů. Zbytečnou administrativní zátěž by představovalo permanentní monitorování a detekování změn na úřednických postech ústředních správních úřadů či v kabinetech členů vlády a podobně. Z tohoto důvodu je odpovědnost za aktuálnost informací primárně svěřena orgánům a složkám uvedeným v § 7 odst. 3.

Základní údaje o osobě, která pozbyla postavení lobbovaného jsou však v registru lobbování přístupná ještě po dobu 8 let (§ 10). Doba 8 let se zdá být dostatečnou pro zajištění veřejné kontroly. Dostatečně dlouhá doba, po kterou dochází k uchování a zveřejňování údajů, je rozhodná i v rámci případných návratů osob, o nichž se údaje evidují zpět do některého z postavení v rámci lobbování. V takovém případě se doba potřebná pro výmaz údajů „přetrhne“ a prostřednictvím téhož bezvýznamového agendového identifikátoru fyzické osoby lze dohledávat údaje o aktivitách spojených s lobbováním ve všech zastávaných rolích (lobbisty a lobbovaného).

K § 10

Údaje o lobbovaném a lobbistovi se z registru odstraňují po uplynutí 8 let ode dne, kdy registrovaná osoba oznámila ukončení lobbistické činnosti, pozbyla způsobilost k výkonu činnosti nebo pozbyla funkci spojenou s postavením lobbovaného. K výmazu nedojde, pokud ve lhůtě 8 let budou lobbista nebo lobbovaný opětovně zapsáni do registru.

Bude docházet k automatizovanému odstraňování prohlášení lobbisty a osobních údajů lobbistů, lobbovaných a osob, jejichž prostřednictvím lobbista lobbuje, z registru lobbování. Lhůta pro vymazání údajů činí 8 let, což představuje dostatečně dlouhou pro zajištění veřejné kontroly. Lhůta započne běžet až po ukončení činnosti spojené s lobbováním, a to v kterékoli roli. Pokud se tak například z lobbisty stane poslanec (tedy lobbovaný), lhůta pro vymazání údajů z registru nezačne běžet, pouze se změní status dané osoby v registru lobbování, přičemž tato osoba bude nadále evidována pod stejným bezvýznamovým identifikátorem.

Teprve poté, co osoba ukončí veškeré aktivity spojené s povinností být evidována jako lobbista, a zároveň nebude vykonávat žádnou veřejnou funkci spojenou s registrací lobbovaného, přičemž tuto skutečnost oznámí ministerstvu nebo ji ministerstvo zjistí ze své úřední činnosti, začne běžet lhůta k odstranění příslušných údajů a informací. Běh lhůty se však přeruší, pokud před jejím uplynutím dojde ke vzniku skutečnosti, která zakládá povinnost opětovně registrovat danou osobu.

K § 11

Klíčovým institutem navrhované úpravy je prohlášení lobbisty, jakožto institutu, který by měl zachycovat všechny proběhlé lobbistické kontakty bez ohledu na jejich úspěšnost a tím předkládat komplexní data o legitimním lobbování v České republice.

K odst. 1

Lobbista je povinný udržovat své registrované údaje (podle § 6 odst. 5) aktuální a v případě změny tyto promítnout do registru před pokračováním v lobbování. Lobbista při své registraci uvádí mimo jiné osoby, v jejichž prospěch hodlá lobbovat (kým byl najat, kdo jej lobbováním pověřil, zda se jedná o „in-house“ lobbistu, zda se jedná o neziskovou organizaci, zda lobbuje za vlastní zájmy a cíle), z toho lze dovodit, v jaké oblasti hodlá lobbovat (energetika, životní prostředí, obrana, …). Zejména významné bude dodržování povinnosti udržovat informace v registru aktuální, bude-li se jednat o údaje o tom, v čím zájmu lobbista lobbuje, či o tom, prostřednictvím jaké osoby lobbuje.

K odst. 2 až 5

Zákon stanoví tzv. lobbovací období trvající od 1. ledna do 30. června a od 1. července do 31. prosince příslušného kalendářního roku. Lobbista bude povinen do registru nejpozději do 30 dní po uplynutí příslušného lobbovacího období (tedy příslušného kalendářního pololetí) uložit v elektronické podobě prohlášení lobbisty o lobbování za uplynulých 6 měsíců, v němž uvede vymezené údaje o jednotlivých lobbistických kontaktech. Konkrétní podoba prohlášení je otázkou technického řešení, nicméně registr by měl podávání prohlášení lobbistům co nejvíce usnadňovat zejména pomocí využití chytrých formulářů.

V prohlášení lobbisty lobbista o lobbistickém kontaktu uvede

a) jméno, popřípadě jména, a příjmení lobbovaného, u kterého lobboval,

b) orgán veřejné moci nebo organizační složku státu, ve které lobbovaný působí, a funkci nebo zařazení lobbovaného,

c) zda lobbování proběhlo osobně, telefonicky nebo písemně,

d) datum, kdy k lobbování došlo, pokud proběhlo osobně nebo telefonicky,

e) jméno, popřípadě jména, a příjmení fyzické osoby, jejímž prostřednictvím lobbista lobboval,

f) jméno, popřípadě jména, a příjmení nebo obchodní firmu a název osoby, v jejímž zájmu lobbista lobboval a

g) cíl, kterého se lobbováním snažil dosáhnout.

I v případě, že v uplynulém pololetí nedošlo k žádnému lobbování je povinen lobbista vložit prohlášení, obsahující danou informaci namísto údajů podle odstavce 4.

Neplnění povinnosti včas uložit prohlášení lobbisty do registru a uvést v něm pravdivé a úplné informace je ministerstvem postihováno jako přestupek podle tohoto zákona.

Ačkoliv o takových funkcionalitách registru nehovoří normativní text, registr by měl 1) automaticky vyrozumívat lobbovaného o tom, že ho lobbista „označil“ v prohlášení lobbisty a 2) umožňovat lobbistovi se vyjádřit se k informacím, které o něm a potenciálním lobbistickém kontaktu lobbista uvedl v prohlášení.

K odst. 6

Zavádí se povinnost Ministerstva spravedlnosti vyzvat lobbistu, který nesplnil svou zákonnou povinnost předložit pravidelnou zprávu, k jejímu předložení v dodatečné lhůtě. Pokud lobbista ani pak svou povinnost nesplní, bude to důvod pro uložení pokuty s vyšší zákonnou sazbou podle § 14 odst. 4 písm. c) bod 2. Taková úprava umožní lepší individualizaci ukládaných správních trestů.

K odst. 7

V posledním odstavci ustanovení je stanovena osmiletá archivační doba pro prohlášení lobbistů, k tomu blíže v odůvodnění k § 10.

K § 12

K odst. 1

Podle odstavce 1 bude lobbista oprávněn provádět lobbistickou činnost pouze osobně, nebo prostřednictvím fyzické osoby, kterou uvedl v registru. Právnické osoby nicméně vždy budou muset uvést osobu fyzickou, která je při lobbování zmocněna pro jejich zastupování. Obdobně pak fyzické osoby, budou-li k lobbování za sebe zmocňovat jiné fyzické osoby. Také fyzická osoba, prostřednictvím které lobbista lobbuje, musí splňovat podmínku bezúhonnosti a svéprávnosti jako lobbista sám.

K odst. 2

Za účelem zvýšení transparentnosti lobbistické činnosti je v odstavci 2 zakotvena povinnost lobbisty upozornit lobbovaného na to, že je kontaktován registrovaným lobbistou. Upozornění musí přijít ještě před zahájením lobbování tak, aby měl lobbovaný možnost jednání odmítnout, nebo se ho neúčastnit. To samé platí i pro osobu, jejímž prostřednictvím lobbista lobbuje.

K odst. 3

Podle odstavce 3 má lobbovaný možnost požádat lobbistu o písemné potvrzení toho, že lobbovaného před lobbováním upozornil na skutečnost, že je lobbistou podle zákona o regulaci lobbování. To samé platí i pro osobu, jejímž prostřednictvím lobbista lobbuje. Pokud by lobbista odmítl takové potvrzení vydat, má lobbovaný právo se obrátit na ministerstvo, které má pravomoc s lobbistou zahájit řízení o přestupku.

K odst. 4

Ustanovení zakotvuje nejvýznamnější povinnost lobbovaného zajistit, aby důvodová zpráva obsahovala údaje o účinném lobbování podle § 20 odst. 1 písm. j) zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, které mělo vliv na vznik či podobu konkrétního právního předpisu, má-li možnost ovlivnit podobu důvodové zprávy.

K odst. 5

Výše uvedená povinnost platí analogicky pro uvedení týchž informací do odůvodnění pozměňovacího návrhu právního předpisu a pro povinnost poskytnout tyto informace osobě, která zpracovává zápisu z jednání výboru Poslanecké sněmovny nebo Senátu, z něhož vzešel pozměňovací návrh.

Na opatření obecné povahy a koncepční dokumenty uvedená ustanovení odstavce 4 a 5 nedopadají, jelikož se nejedná o právní předpisy podle § 2 odst. 1 písm. a) bodu 1 návrhu (a není v jejich případě zpracovávána „důvodová zpráva“, stejně jako k nim nejsou předkládány pozměňovací návrhy).

K § 13

Dohled nad plněním povinností podle tohoto zákona vykonává ministerstvo. Dá se předpokládat, že ministerstvo může fungovat jako aktivní dohledový orgán schopný určitého prověřování a monitoringu činnosti lobbistů a lobbovaných.

Očekává se, že řádná činnost ministerstva při dohledu nad lobbováním bude zajištěna i možností každého obrátit se na něj, jakožto gestora zákona a správce systému, s oznámením o podezření, že údaje obsažené v prohlášení lobbistů či v příslušných částech legislativních dokumentů (údaje podle zákona o regulaci lobbování) nejsou pravdivé, případně že byl zákon porušen jinak.

Ministerstvo bude věcně příslušné k projednání přestupků podle tohoto zákona, přičemž bude postupovat podle zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, a podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, oba citované předpisy ve znění pozdějších předpisů. Proti rozhodnutí ministerstva o přestupku lze podat řádné opravný prostředek v souladu se správním řádem. O možnostech a podmínkách uplatnění opravných prostředků musí ministerstvo v rozhodnutí o přestupku standardně účastníky řízení poučit.

Ministerstvu se ukládá na svých internetových stránkách uveřejnit výroční zprávu o své činnosti podle zákona o regulaci lobbování. Ministerstvu je dále uložena povinnost vydávat (na internetové stránce zveřejnit) výroční zprávu tak, jak je to běžné v obdobných případech v zahraničí. Výroční zpráva má zajistit, že sesbíraná data budou dále zpracována a budou v agregované podobě předávána veřejnosti. Termín 30. června byl zvolen proto, že začátkem roku je vydáváno mnoho jiných výročních zpráv, a další by mohla tříštit pozornost médií, pro něž je výroční zpráva typicky určena.

K § 14

Ustanovení definuje skutkové podstaty jednotlivých přestupků osob lobbujících bez oprávnění lobbovat, registrovaných lobbistů a lobbovaných komplementárně podle jejich zákonných povinností. Stanovení správních trestů bylo provedeno v souladu se zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, a materiálem Ministerstva vnitra – Zásady tvorby právní úpravy přestupků – schváleného usnesením vlády ze dne 31. července 2018 č. 498.

Skutkové podstaty přestupků byly do zákona zakotveny jen v těch případech, kdy je to nezbytné k zajištění plnění veřejnoprávních povinností. Přitom byla splněna podmínka subsidiarity uplatňování odpovědnosti za přestupek. Úprava skutkových podstat přestupků je nezbytným a efektivním nástrojem k zajištění plnění právních povinností uložených povinným subjektům zákonem.

Stanovené pokuty nejsou nepřiměřeně vysoké a odráží nižší typovou závažnost přestupků oproti „korupčním“ trestným činům. Byla stanoveny tři pásma pokut odrážející potenciální závažnost protiprávního jednání. Pokutu do 50 000 Kč bude možné uložit lobbistovi za pochybení ve vztahu ke komunikaci s lobbovanými, konkrétně neupozornění na své postavení lobbisty či toto nepotvrzení na vyžádání lobbovaného. Nejvyšší sankce je logicky spojená s porušováním samotné podstaty zákona o regulaci lobbování, která souvisí s transparentností celého legitimního procesu lobbování. Pokutu až 1 000 000 Kč, resp. do výše 3 % hodnoty aktiv právnické osoby, může ministerstvo udělit, pokud osoba lobbuje bez oprávnění nebo pokud lobbista opakovaně neuloží prohlášení lobbisty do registru nebo tak neučiní ani po výzvě ministerstva v dodatečné lhůtě, případně pokud lobbista uvede v prohlášení nepravdivé nebo neúplné údaje, učiní-li tak úmyslně či opakovaně. Pokuta do výše 300 000 Kč pak může být udělena lobbistům a lobbovaným za všechny ostatní přestupky uvedené v tomto zákoně.

Zákonem nebyla stanovena spodní hranice pokut, aby nebylo nadměrně omezeno správní uvážení ministerstva. Typová závažnost (škodlivost) deliktního jednání uvedených skutkových podstat není tak vysoká, aby spodní hranici pokut odůvodnila (srov. nález Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 14/09).

Navíc zákon umožní ministerstvu uložit osobě lobbující bez potřebného oprávnění a lobbistovi správní trest v podobě zákazu činnosti, a to za lobbování bez předchozí registrace, za výkon lobbistické činnosti prostřednictvím osoby, která není zapsána v registru anebo za uvedení nepravdivých nebo neúplných informací údajů v registru nebo v prohlášení lobbisty. Maření takového úředního rozhodnutí může být následně postihováno normami trestního práva. Za tyto přestupky lze udělit rovněž, v souladu s § 50 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, správní trest zveřejnění rozhodnutí. Ten spočívá v tom, že se výroková část rozhodnutí zveřejní na úřední desce ministerstva. Na úřední desce ministerstva pak bude výroková část rozhodnutí zveřejněna po dobu nejméně 15 dnů a nejdéle po dobu 2 měsíců, přičemž nesmí být zveřejněny údaje umožňující identifikaci jiné osoby než pachatele.

K § 15

Přestupky podle zákona o regulaci lobbování projednává ministerstvo, které je současně ústředním orgánem státní správy pro regulaci lobbování. Ministerstvo je předkladatelem zákona o regulaci lobbování a bude zajišťovat metodickou podporu v této oblasti.

§ 14 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, upravuje vyloučení z projednávání a rozhodování věci. Toto ustanovení se však nepoužije na vedoucí ústředních správních úřadů. Z judikatury správních soudů vyplývá, že systémovou podjatost u ústředních správních úřadů je možné minimalizovat tím, že u něj existuje rozkladová komise, která je z většiny obsazena odborníky, kteří k ústřednímu správnímu úřadu vázáni jiným vztahem. Významným prvkem pro zmenšení rizik spojených se systémovou podjatostí je přezkoumatelnost rozhodnutí a řízení, které mu předcházelo před správním soudem.

„…k návrhu NSS na zrušení odstavce 6 uvedl, že „správní soud v dané věci § 14 odst. 6 SpŘ (pozn. aut. – odst. 7) aplikuje v tom smyslu, že ho neaplikuje, tj. aplikuje ho v tom smyslu, že na posouzení rozhodované věci nedopadá, jelikož představuje, jak již bylo vyloženo, bariéru pro postup uplatnění námitky podjatosti úřední osoby ve správním řízení dle § 152 SpŘ, nikoli ale pro její posouzení v soudním řízení správním. Jelikož je dle SŘS správní soudnictví ovládáno zásadou kasační, v případě, shledá-li soud v přezkumu správního řízení dle § 152 SpŘ důvody vyloučení úřední osoby pro její podjatost, je povinen se dále zabývat otázkou, zdali se tato okolnost promítla v nezákonnosti správního rozhodnutí, případně v dalších vadách řízení, jež předcházelo jejímu vydání, jež pak opodstatňují závěr o důvodnosti žaloby proti rozhodnutí správního orgánu a následně dle § 78 odst. 1 SŘS vedou k jeho zrušení soudem.“

ÚS v usnesení ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09

Opravné prostředky: Proti rozhodnutí ministerstva o přestupku podle § 15 lze podat rozklad podle § 152 a násl. zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů. Rozklad se podává u Ministerstva spravedlnosti (§ 86 odst. 1 správního řádu) do 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí (§ 83 správního řádu). Mezi obsahovými náležitostmi rozkladu by mělo být mimo jiné uvedeno, kdo rozklad podává, proti jakému rozhodnutí směřuje, čeho se týká, co osoba podávající rozklad (rozkladatel) navrhuje, tedy v jakém rozsahu prvostupňové rozhodnutí napadá (výrokové části rozhodnutí) a vylíčení z jakých skutkových a právních důvodů takové podání činí.

O rozkladu rozhodne ministr spravedlnosti na podkladě návrhu rozkladové komise Ministerstva spravedlnosti, která je jeho kolegiálním, odborným a poradním orgánem. Ministr ovšem není návrhem komise vázán. Ministr může na podkladě rozkladu rozhodnutí zrušit nebo změnit (pokud se tím plně vyhoví rozkladu a jestliže tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže s tím všichni, jichž se to týká, vyslovili souhlas), nebo rozklad zamítne a rozhodnutí prvoinstančního ústředního orgánu potvrdí.

V případě, že osoba neuspěje s rozkladem, může využít mimořádného opravného prostředku v podobě žaloby proti rozhodnutí (§ 65 a násl. Zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů) která se podává u Městského soudu v Praze ve lhůtě 2 měsíců. Žaloba však nemá odkladný účinek.

K § 16

Návrh stanoví přechodná ustanovení pro ty lobbisty a lobbované, kteří již ke dni účinnosti zákona naplňují znaky lobbisty, respektive jsou podle zákona lobbovanými. Osoby, které před účinností navrhované právní úpravy naplňují kritéria lobbování uvedená v tomto zákoně, budou muset učinit ohlášení podle § 6 odst. 1 nejpozději do 30 dnů ode dne nabytí účinnosti. V takovém případě mohou lobbovat v tomto přechodném období ještě před zápisem do registru.

Stejná lhůta bude vázat orgány veřejné moci a organizační složky státu uvedené v § 7 odst. 3, aby do registru doplnily osoby, které toho času budou naplňovat definici lobbovaného.

V přechodném období bude z důvodu potenciálně vysokého zájmu o prvotní registrace a z důvodů vytížení další agendou v souvislosti se uvádění nové právní úpravy v život, včetně vytváření potřebných metodik a odbavování většího množství dotazů veřejnosti, prodloužena lhůta pro zápis lobbistů ministerstvem na 30 dnů.

K § 17

Vzhledem k tomu, že zákon bude regulovat zcela novou oblast, navrhuje se účinnost zákona v takovém časovém odstupu, tj. k 1. červenci 2025, aby dotčení adresáti měli dostatek času se s právním předpisem seznámit a připravit se na plnění stanovených povinností, a zároveň aby byl dodržen termín stanovený v závazku České republiky obsaženém v Národním plánu obnovy.

V Praze dne 6. března 2024

Předseda vlády: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M. podepsáno elektronicky

Ministr spravedlnosti: JUDr. Pavel Blažek, Ph.D. podepsáno elektronicky