zákon č. 171/2023 Sb.

K § 1

Ustanovení obsahuje v souladu s Legislativními pravidly vlády referenční odkaz na Směrnici, jelikož se jedná o transpoziční úpravu.

Písm. a): Vymezuje se obecný předmět návrhu zákona, kterým je zejména vymezení způsobů

podávání oznámení o protiprávních jednáních a jejich posuzování.

Písm. b): Dále se výslovně zakotvuje ochrana oznamovatelů v českém právním řádu

a podmínky jejího poskytování. Smyslem ochrany oznamovatelů je poskytnout oznamovatelům záruku, že v případech, kdy na základě (subjektivně) pravdivých informací oznámí skutečnosti nasvědčující tomu, že se dotčená osoba dopustila jednání majícího znaky trestného činu nebo jiného protiprávního jednání v oblastech stanovených návrhem zákona, nebudou nijak sankcionováni. Cílem právní úpravy ochrany oznamovatelů je umožnit zaměstnancům v soukromém i veřejném sektoru a dalším osobám vykonávajícím práci nebo jinou obdobnou činnost bezpečně podávat oznámení v rámci povinně zřizovaných vnitřních oznamovacích systémů nebo vnějšího oznamovacího systému (Ministerstva spravedlnosti – dále jen „ministerstvo“) a zajistit jejich ochranu před odvetnými opatřeními ze strany zaměstnavatelů a dalších osob. Protiprávní činnost odehrávající se na pracovišti či v souvislosti s prací nebo jinou obdobnou činností tak bude moci být častěji odhalena a prošetřena.

Písm. c): Návrh zákona počítá se zakotvením působnosti ministerstva na úseku ochrany

oznamovatelů, přičemž bude sloužit jako vnější oznamovací systém a rovněž jako poradenský a konzultační orgán ve věcech oznamovatelů.

K § 2

Definice pojmů souvisejících s oznamováním se zavádějí tam, kde je to nutné pro další užití v textu návrhu zákona.

Odst. 1:

Do věcné působnosti návrhu zákona spadají informace o možném protiprávním jednání, k němuž došlo nebo má dojít u osoby, pro niž oznamovatel, byť zprostředkovaně, vykonával nebo vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nebo u osoby, se kterou oznamovatel byl nebo je v kontaktu v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti a které má znaky trestného činu nebo porušuje návrh zákona, jiný právní předpisnebo předpis Evropské unie upravující oblasti stanovené Směrnicí. Oznámení je vymezeno tak, aby pod něj bylo možné podřadit co nejširší okruh podnětů, včetně těch, která nesplňují některé formální náležitosti podání dle § 37 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Zároveň však ani podáním oznámení prostřednictvím vnějšího oznamovacího systému nevzniká oznamovateli nárok na jeho formalizované vyřízení. Na základě oznámení pouze může být zahájeno řízení z moci úřední ve smyslu § 78 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky

Jiným právním předpisem se rozumí vnitrostátní právní předpis. Spojení „upravující oblasti stanovené Směrnicí“ se vztahuje jak na předpisy vnitrostátní, tak na předpisy Evropské unie.

a řízení o nich. Tento postup tedy závisí na úvaze orgánu veřejné moci, v tomto případě ministerstva. Za oznamovatele návrhu zákona považuje pouze fyzické osoby. Skutečnost, že oznamovatelem může být v souladu se Směrnicí pouze osoba fyzická, neznamená, že by právnické osoby, jejichž zaměstnanci nebo např. členové podají oznámení, nebyly chráněny před odvetnými opatřeními. Právnické osoby jsou často oznamovateli protiprávního jednání např. v oblasti hospodářské soutěže. Po přijetí návrhu zákona o ochraně oznamovatelů bude pro zajištění chráněného režimu oznamování nezbytné, aby oznámení, které by do přijetí návrhu zákona podávala právnická osoba, bylo napříště přičitatelné konkrétní fyzické osobě. Může se jednat o zaměstnance či např. jednatele obchodní společnosti. V souladu s § 4 odst. 2 návrhu zákona o ochraně oznamovatelů pak bude před odvetnými opatřeními chráněn nejen konkrétní oznamovatel (fyzická osoba), ale i právnická osoba, za kterou daný oznamovatel protiprávní jednání oznamoval, či která je s ním jiným způsobem spojena. Na dané případy se vztáhne konkrétně ustanovení § 4 odst. 2 písm. e) až g). Dále musí oznámení obsahovat informace o možném protiprávním jednání, které má znaky trestného činu nebo porušuje návrh zákona nebo právní předpis nebo předpis Evropské unie upravující oblasti stanovené Směrnicí (viz níže), k němuž došlo nebo má dojít u osoby, pro niž oznamovatel, byť zprostředkovaně, vykonával nebo vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nebo u osoby, se kterou oznamovatel byl nebo je v kontaktu v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti (viz odstavec 3). Příslušná osoba ve vztahu ke zkoumání působnosti návrhu zákona na oznamované protiprávní jednání nemusí zkoumat všechny pojmové znaky provinění (trestného činu), nicméně pouze předběžně posoudí naplnění znaků skutkové podstaty. Ustanovení vymezuje oblasti, jichž se oznámení musí týkat v případě, že se nejedná o oznámení jednání mající znaky trestného. V takovém případě musí oznamované jednání porušovat předpisy spadající do vymezených oblastí. Na tomto místě bude svou poradní roli plnit i ministerstvo, které na svých webových stránkách uveřejní seznam transpozičních předpisů k unijním předpisům, které jsou uvedeny v příloze Směrnice a prostřednictvím které jsou vymezeny jednotlivé oblasti působnosti (jedná se o oblasti finančních služeb, povinného auditu a jiných ověřovacích služeb, finančních produktů a finančních trhů; daně z příjmů právnických osob; předcházení legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu; ochrany spotřebitele; souladu s požadavky na výrobky včetně jejich bezpečnosti; bezpečnosti dopravy, přepravy a provozu na pozemních komunikacích; ochrany životního prostředí; bezpečnosti potravin a krmiv a ochrany zvířat a jejich zdraví; radiační ochrany a jaderné bezpečnosti; hospodářské soutěže, veřejných dražeb a zadávání veřejných zakázek ; ochrany vnitřního pořádku a bezpečnosti, života a zdraví; ochrany osobních údajů, soukromí a bezpečnosti sítí elektronických komunikací a informačních systémů; ochrany finančních zájmů Evropské unie; a fungování vnitřního trhu včetně ochrany hospodářské soutěže a státní podpory podle práva Evropské unie) ). Na základě předpisů obsažených v těchto oblastech ministerstvo sdělí stanovisko osobě, která se na ni obrátí v případě pochybností, zda se věcná působnost návrhu zákona vztahuje na jí zjištěné protiprávní jednání.

Do oblasti právních předpisů upravujících finanční služby, povinný audit a jiné ověřovací služby, finanční produkty a finanční trhy lze zahrnout například zákon č. 563/1991 Sb.,

o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a investičních fondech, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška č. 246/2013 Sb., o statutu fondu kolektivního investování a zákon č. 370/2017 Sb., o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů. Jinými ověřovacími službami jsou ostatní auditorské činnosti ve smyslu zákona o auditorech a další ověřovací zakázky, které vyplynou z práva Evropské unie. Zahrnutí finančního sektoru do vymezených oblastí má reflektovat především potřebu zvýšené kontroly této oblasti s ohledem na korupční skandály či globální finanční krizi a snahu o zmírnění jejich dopadů. Těmito předpisy se stanovuje dohled nad bankovními institucemi, pojišťovnami, zajišťovnami, investičními fondy atd. Dále nad poskytováním finančních služeb a produktů jako jsou pojištění a úvěry. Nadto stanovují pravidla obchodování s cennými papíry, deriváty apod.

Oblast daní z příjmů právnických osob je upravena například zákonem č. 563/1991 Sb.,

o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“), zákonem č. 164/2013 Sb., o mezinárodní spolupráci při správě daní a o změně dalších souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 304/2013 Sb., o veřejných rejstřících právnických a fyzických osob, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 80/2019 Sb., kterým se mění zákony v oblasti daní a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů. Nedostatečná kontrola daňové oblasti vede k daňovým únikům, které znamenají ztráty pro veřejné rozpočty včetně rozpočtů Evropské unie a poškozují přímo či zprostředkovaně také celou řadu subjektů soukromého práva.

Pod oblast předcházení legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu

lze podřadit například zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 57/2006 Sb., o změně zákonů v souvislosti se sjednocením dohledu nad finančním trhem, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 70/2006 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o provádění mezinárodních sankcí, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AML zákon“), trestní zákoník, daňový řád, zákon č. 285/2009 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o platebním styku, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 136/2011 Sb., o oběhu bankovek a mincí a o změně zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 278/2013 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o směnárenské činnosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 7/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), zákon č. 111/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona

o zpracování osobních údajů a zákon č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů.

Účelem zahrnutí této oblasti do Směrnice i návrhu zákona je jak předcházení finančním ztrátám veřejných rozpočtů, tak zvyšování národní, evropské i celosvětové bezpečnosti.

Ochrana spotřebitele soulad s požadavky na výrobky včetně jejich bezpečnosti jsou

obsaženy například v zákoně č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, zákoně č. 505/1990 Sb., o metrologii, zákoně č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 634/1992 Sb., o ochraně

spotřebitele, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích

na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, zákoně č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů, zákoně č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dozoru nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech a o změně některých dalších zákonů (zákon o finančních konglomerátech), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 132/2010 Sb., o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání a o změně některých zákonů (zákon o audiovizuálních mediálních službách na vyžádání), ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 356/2014 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o působnosti orgánů Celní správy České republiky v souvislosti s vymáháním práv duševního vlastnictví, zákoně č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů, zákoně č. 26/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění pozdějších předpisů a v zákoně č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Předpisy z této oblasti je upravena ochrana spotřebitelů například při označování cen výrobků, při výrobě a prodeji zboží včetně jeho kvality a při poskytování záruky na zboží. Dále také poskytování digitálního obsahu, používání nekalých obchodních praktik a ochrana hospodářské soutěže, poskytování některých finančních služeb a další zájmy spotřebitelů. Pod soulad s požadavky na výrobky podle právních předpisů lze zahrnout například řádné označování výrobků s ohledem např. na práva duševního vlastnictví, jakost výrobků, životnost výrobků, obsah obchodních prohlášení či sdělení o výrobcích, označování výrobků, technické požadavky, nakládání s použitými výrobky atp. Jejich smyslem je tedy zejména ochrana slabší strany právních vztahů, posílení transparentnosti, bezpečnosti a účinné fungování trhu.

Bezpečnost dopravy, přepravy a provozu na pozemních komunikacích – předpisy spadající

do této oblasti upravují například bezpečnost letectví, vnitrozemské i námořní plavby či železniční dopravy, stejně jako bezpečnost přepravovaných osob a věcí a provozu na pozemních komunikacích, pod které lze zahrnout například podmínky užívání a staveb

pozemních komunikací či práva a povinnosti jejich vlastníků. Nedostatečná kontrola této

oblasti může způsobit ztráty na životech, ekonomické ztráty i ztráty na životním prostředí. Jedná se například o zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 114/1995 Sb., o vnitrozemské plavbě, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 186/2006 Sb., o změně některých zákonů souvisejících s přijetím stavebního zákona a zákona o vyvlastnění, ve znění pozdějších předpisů, zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, nařízení vlády č. 264/2009 Sb., o bezpečnostních požadavcích na tunely pozemních komunikací delší než 500 metrů, vyhláška č. 327/2011 Sb., o údajích poskytovaných v souvislosti s provozem lodě a ve zprávách a oznámeních o námořní nehodě nebo mimořádné události, o minimální výši sjednaného pojištění za škody z provozu lodě a o změně vyhlášky Ministerstva dopravy a spojů č. 278/2000 Sb., o námořním rejstříku a dokladech námořních plavidel, zákon č. 375/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zdravotních službách, zákona o specifických zdravotních službách a zákona o zdravotnické záchranné službě, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 100/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

Ochrana životního prostředí, bezpečnosti potravin a krmiv a ochrany zvířat a jejich zdraví je upravena například v těchto předpisech: zákon České národní rady č. 114/1992 Sb.,

o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon České národní rady č. 360/1992 Sb., o výkonu povolání autorizovaných architektů a o výkonu povolání autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 406/2000 Sb., o hospodaření s energií, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 162/2003 Sb., o podmínkách provozování zoologických zahrad a o změně některých zákonů (zákon o zoologických zahradách), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 311/2006 Sb., o pohonných hmotách a čerpacích stanicích pohonných hmot a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pohonných hmotách), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění pozdějších předpisů. Do této oblasti lze zahrnout využívání obnovitelných zdrojů energie, monitorování emisí skleníkových plynů, nakládání s odpady a jejich recyklace, nakládání s toxickými látkami, znečištění, šetrné nakládání s přírodními zdroji, udržitelný rozvoj krajiny, ochranu přírody a biologické rozmanitosti a obchodování a další nakládání se zvířaty. Ochrana těchto oblastí je významná jak s ohledem na dlouhodobý udržitelný rozvoj, tak s ohledem na bezpečnost a ekonomickou efektivitu ve spojitosti s udržitelností zdrojů energie či s ekonomickými dopady vzniku a šíření virů, pocházejících z nešetrného zacházení se zvířaty.

Radiační ochrana a jaderná bezpečnost je upravena zejména v zákoně č. 263/2016 Sb., atomový zákon, ve znění pozdějších předpisů. Z recitálu 11Směrnice vyplývá, že oblast

radiační a ochrany a jaderné bezpečnosti má zahrnovat i oznamování porušení pravidel Společenství pro atomovou energii týkajících se jaderné bezpečnosti, radiační ochrany a odpovědného a bezpečného nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem.

Nedodržování pravidel týkajících se hospodářské soutěže, veřejných dražeb a zadávání veřejných zakázek vytváří nerovné podmínky, odrazuje potenciální dodavatele a přispívá

k disfunkci tržních principů. Do této oblasti spadá například zákon o zadávání veřejných zakázek, zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách, ve znění pozdějších předpisů, ale rovněž relevantní ustanovení občanského zákoníku, zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, ve znění pozdějších předpisů. Dále například trestní řád, zákon č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád, ve znění zákona č. 24/1993 Sb., zákon č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, správní řád, zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 373/2011 Sb., o specifických zdravotních službách, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 167/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, vyhláška č. 168/2016 Sb., o uveřejňování formulářů pro účely zákona o zadávání veřejných zakázek a náležitostech profilu zadavatele.

Pod pojmem ochrana vnitřního pořádku a bezpečnosti, života a zdraví si lze představit

například jadernou bezpečnost či obchod s látkami či výrobky majícími zvláštní režim, jako je například biologický materiál, léčivé přípravky, toxické látky či zbraně. Nadto lze do této oblasti zahrnout například i práva pacientů. Lze sem zařadit například zákon č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991, o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů a o změně zákona

„Posílení ochrany oznamovatelů by přispělo i k předcházení porušování pravidel Společenství pro atomovou energii týkajících se jaderné bezpečnosti, radiační ochrany a odpovědného a bezpečného nakládání s vyhořelým palivem a radioaktivním odpadem a k odrazování od porušování těchto pravidel. Posílilo by rovněž prosazování příslušných ustanovení směrnice Rady 2009/71/Euratom (12), která se týkají podpory a zlepšování účinné kultury jaderné bezpečnosti, a zejména ustanovení čl. 8b odst. 2 písm. a) uvedené směrnice, jež mimo jiné vyžaduje, aby příslušný dozorový orgán zavedl systémy řízení, ve kterých má jaderná bezpečnost náležitou prioritu a které podporují na všech pracovních a vedoucích úrovních možnost vyjadřovat se k účinnému provádění příslušných bezpečnostních zásad a postupů a včas hlásit bezpečnostní otázky.“ č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 285/2002 Sb., o darování, odběrech a transplantacích tkání a orgánů a o změně některých zákonů (transplantační zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 95/2004 Sb., o podmínkách získávání a uznávání odborné způsobilosti a specializované způsobilosti k výkonu zdravotnického povolání lékaře, zubního lékaře a farmaceuta, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 310/2006 Sb., o nakládání s některými věcmi využitelnými k obranným a bezpečnostním účelům na území České republiky a o změně některých dalších zákonů (zákon o nakládání s bezpečnostním materiálem), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 378/2007 Sb., o léčivech a o změnách některých souvisejících zákonů (zákon o léčivech), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 296/2008 Sb., o zajištění jakosti a bezpečnosti lidských tkání a buněk určených k použití u člověka a o změně souvisejících zákonů (zákon o lidských tkáních a buňkách), ve znění pozdějších předpisů.

Ochrany osobních údajů, soukromí a bezpečnosti sítí elektronických komunikací a informačních systémů se týká například zákon č. 558/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje

trestní řád a zákon o ochraně státního tajemství, zákon č. 480/2004 Sb., o některých službách informační společnosti a o změně některých zákonů (zákon o některých službách informační společnosti), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 290/2005 Sb., o změně zákonů v souvislosti s přijetím zákona o Vojenském zpravodajství, zákon č. 361/2005 Sb., kterým se mění zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, ve znění zákona č. 189/2006 Sb., zákon č. 188/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 181/2014 Sb., o kybernetické bezpečnosti a o změně souvisejících zákonů (zákon o kybernetické bezpečnosti), ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Pod tuto oblast lze podřadit nejen pravidla pro zpracování osobních údajů, nýbrž například i bezpečnost informačních systémů a služeb v zásadních odvětvích, jako je bankovnictví,

telekomunikace a doprava. Co se týče oblastí ochrany finančních zájmů Evropské unie a fungování vnitřního trhu včetně ochrany hospodářské soutěže a státní podpory podle práva Evropské unie, jedná

se oblasti blíže vymezené v článku 325 a 26 Smlouvy o fungování Evropské unie. A to včetně „porušení unijních pravidel hospodářské soutěže a státní podpory, jakož i porušení týkající se vnitřního trhu v souvislosti s jednáními, která porušují pravidla týkající se daně z příjmů právnických osob, nebo s mechanismy, jejichž účelem je získání daňové výhody, která maří předmět nebo účel příslušného práva v oblasti daně z příjmů právnických osob“, jak uvádí čl. 2 odst. 1 písm. c) Směrnice. Řadu předpisů lze zařadit pod několik z výše zmíněných oblastí. Například předpisy a ustanovení týkající se bezpečnosti výrobků se budou v mnoha případech jistě týkat jak ochrany bezpečnosti, života a zdraví, tak i ochrany spotřebitele a ochrany životního prostředí, jednotlivé oblasti a podoblasti se však nebudou překrývat vždy a je proto nutné je v zákoně explicitně vymezit.

Protiprávní jednání je pro účely definice pojmu „oznámení“ vymezeno zaprvé vyšším stupněm společenské škodlivosti – jedná se o protiprávní jednání, které má znaky trestného činu. Právě díky větší společenské škodlivosti, a tím pádem vyššímu společenskému zájmu na předcházení a postihování takového jednání, nemusí jít o porušení spadající do některé ze zákonem vymezených oblastí v odstavci 1. Věcná působnost však nebyla ve vztahu ke Směrnici rozšířena o přestupky a disciplinární delikty, které nespadají do Směrnicí vymezených oblastí. V režimu návrhu zákona tak nebude možné oznámit např. disciplinární delikty, které budou spáchány při výkonu služebního poměru a zároveň nebudou spadat do oblastí vymezených v odstavci 1. Vzhledem k absentující komplexní úpravě ochrany oznamovatelů v českém právním řádu ustanovení více než reflektuje úpravu Směrnice, která umožňuje poskytnout oznamovatelům protiprávních jednání širší ochranu, než požaduje Směrnice (blíže viz obecná část důvodové zprávy). Z hlediska státu není žádoucí, aby motivoval k oznamování závažných protispolečenských jednání pouze v oblastech vymezených Směrnicí, ale nikoliv již např. v oblasti ochrany významných majetkových hodnot státu nebo soukromých vlastníků, jakkoliv by dané jednání bylo možné posoudit jako trestný čin spadající do osobní působnosti Směrnice a byly by splněny ostatní podmínky pro jeho oznámení. Pro účely Směrnice se podle čl. 5 odst. 1 porušením rozumí: „jednání nebo opomenutí, jež: i) je protiprávní a týká se aktů Unie a oblastí spadajících do věcné působnosti uvedené v článku 2;“. Vůli lze v rámci (proti)právního jednání projevit komisivně, či omisivně. Pojem protiprávního jednání v sobě zahrnuje tedy rovněž opomenutí (obdobně v § 546 občanského zákoníku, § 112 trestního zákoníku a § 10 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich) a toto ustanovení je tedy v plném souladu se Směrnicí. Oznamovat lze dále protiprávní jednání nedosahující společenské škodlivosti jednání, které má znaky trestného činu, nicméně v takovém případě je zároveň nutné, aby se veškeré jiné oznamované skutečnosti týkaly porušení předpisů, včetně předpisů Evropské unie, spadajících do oblastí vymezených v odstavci 1, u nichž se předpokládá veřejný zájem na jejich dodržování a které odráží výčet unijních předpisů, vymezených v příloze Směrnice. Možnost oznamovat protiprávní jednání se v takovém případě nelimituje na trestné činy, či jiným způsobem, neboť dle Směrnice je možné oznamovat i protiprávní jednání, které není trestným činem, nicméně spadá do některé ze Směrnicí vymezených oblastí. Z hlediska povahy takových protiprávních jednání, která nedosahují společenské škodlivosti trestného činu a zároveň spadají do výše zmíněných oblastí, půjde typicky zejména o přestupky a o kárné a disciplinární delikty. Dále takovým jednáním může být nedodržování povinností, podmínek, postupů, zásad či lhůt (např. podle § 6, § 41 odst. 5, 6, § 50 a § 263 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek nebo § 1830 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Ve prospěch nezbytnosti zakotvení takových případů do návrhu zákona v podobě, v jaké tak návrhu zákona činí, pak svědčí skutečnost, že nelze vyloučit, že další případy takových protiprávních jednání mohou být obsahem např. nařízení Evropské unie spadajících do vymezených oblastí, která jsou bezprostředně závazná a aplikovatelná bez nutnosti je implementovat do národních právních řádů. Cílem konstrukce tohoto ustanovení je postupovat v souladu se Směrnicí a zároveň sledovat smysl a účel právní regulace ochrany oznamovatelů. To znamená zajistit ochranu oznamovatelů a tím lépe předcházet protiprávní činnosti a zvýšit šance na její odhalení a postižení, nicméně taktéž poskytovat co nejmenší prostor šikanózním a bagatelním oznámením a neomezovat zaměstnavatele a další osoby v činění standardních kroků vůči pracovníkům, stejně jako co nejméně zasahovat do principu smluvní volnosti v soukromém právu. Pod pojem „protiprávního jednání“, které lze oznamovat v souladu s § 2 odst. 1, bude možné ve vztahu k poskytnutí ochrany oznamovateli podřadit rovněž pokusy o utajení protiprávního jednání. V určitých případech může pokus o utajení naplnit skutkovou podstatu trestného činu podle § 337 odst. 3 písm. a) trestního zákoníku. Osoba pokoušející se o takové utajení může být rovněž účastníkem trestného činu podle § 24 odst. 1 písm. c) trestního zákoníku a spáchat další formy trestné součinnosti, např. podle § 366 trestního zákoníku. U přestupkové odpovědnosti se pak v některých případech bude jednat o pomoc podle § 13 odst. 4 písm. c) zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Pokud by chtěl oznamovatel v souladu s článkem 5 odst. 2 Směrnice oznámit pokus o utajení protiprávního jednání, který nebude dosahovat intenzity výše uvedeného, bude mu náležet ochrana podle návrhu zákona, jelikož i v takovém případě bude oznamovatel muset oznámit (respektive uvést v oznámení) protiprávní jednání, kterého se „pokus o utajení“ týká a půjde tedy o oznámení v souladu s § 2 odst. 1

návrhu zákona. Použité slovní spojení „možné protiprávní jednání“ v sobě zahrnuje jak již

dokonané jednání, tak jednání, ke kterému teprve může dojít, důvodná podezření na taková jednání, jednání, které si oznamovatel nesprávně kvalifikuje jako spadající do věcné působnosti návrhu zákona apod. Co se týče „maření předmětu nebo účelu pravidel stanovených v aktech Unie“ podle článku 5 odst. 1 písm. b) Směrnice, takové jednání bude rovněž možné oznamovat v souladu s § 2 odst. 1 návrhu zákona. A to vzhledem k tomu, že každé takové jednání bude rovněž jednáním protiprávním, jelikož se bude jednat o jednání in fraudem legis (tedy o obcházení zákona), přičemž pojem maření předmětu nebo účelu pravidel nemá v českém právním řádu obdoby. Jednání in fraudem legis sice neporušuje znění zákona, nicméně jde proti jeho smyslu a účelu, tudíž v důsledku je lze kvalifikovat jako jednání protiprávní. Pro výše uvedené lze

53 54

nalézt oporu v současném akademickém výkladui judikatuře, přičemž takový výklad plně odpovídá funkcionalistickému pojetí práva. Zjevné zneužití práva pak v § 8 zakazuje občanský zákoník. Souvisejícími ustanoveními pak jsou § 2 odst. 2 občanského zákoníku („zákonnému ustanovení nelze přikládat jiný význam, než jaký plyne z vlastního smyslu slov v jejich vzájemné souvislosti a z jasného úmyslu zákonodárce; nikdo se však nesmí dovolávat slov právního předpisu proti jeho smyslu“) ve spojení s § 547 téhož právního předpisu („právní jednání musí obsahem a účelem odpovídat dobrým mravům i zákonu“). K oznamovanému protiprávnímu jednání musí nebo muselo dojít u osoby, pro niž oznamovatel, byť zprostředkovaně, vykonával nebo vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nebo u osoby, se kterou oznamovatel byl nebo je v kontaktu v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti Toto vymezení je zcela v souladu s ustanovení článku 5 odst. 2 Směrnice, který k této souvislosti uvádí, že k oznamovanému jednání „došlo nebo velmi pravděpodobně

dojde v organizaci, ve které oznamující osoba pracuje nebo pracovala, či v jiné organizaci,

s níž oznamující osoba je nebo byla v kontaktu na základě své pracovní činnosti“.

ELIÁŠ, Karel. Porušení zákona oklikou: fraus legis facta v civilním právu. PRÁVNÍK Teoretický časopis pro otázky státu a práva [online]. 2018, 157, 897-921. Srov. nález sp. zn. II. ÚS 119/01 nebo rozhodnutí sp. zn. 21 ICdo 132/2019. „Pro účely této směrnice se rozumí: „informacemi o porušení“ informace, včetně důvodných podezření, o skutečných či možných porušeních, k nimž došlo nebo velmi pravděpodobně dojde v organizaci, ve které oznamující osoba pracuje nebo pracovala, či v jiné organizaci, s níž oznamující osoba je nebo byla v kontaktu na základě své pracovní činnosti, a o pokusech o utajení takových porušení.“

Odst. 2: Oznámení musí obsahovat údaje identifikující oznamovatele. Předkladatel ve vztahu

k osobním údajům oznamovatele zakotvuje vyvratitelnou právní domněnku o jejich pravdivosti, nemají-li o nich příslušná osoba nebo pověřený zaměstnanec důvodné pochybnosti, a takoví oznamovatelé tedy nebudou považováni za oznamovatele anonymní. Oznámením se

56 57

v souladu s článkem 6 odst. 2a 3Směrnice rozumí rovněž oznámení podané anonymně, pokud dodatečně vyšla najevo totožnost oznamovatele. Oznamovatele nelze prakticky ochraňovat do té doby, dokud není známa jeho totožnost, stejně jako mu do té doby nehrozí odvetná opatření ve smyslu návrhu zákona. Pokud dodatečně vyjde najevo totožnost anonymního oznamovatele, uplatní se vůči němu všechna relevantní ustanovení návrhu zákona týkající se ochrany takového oznamovatele, a to v souladu s čl. 6 odst. 3 ve spojení s kapitolou VI Směrnice. Anonymní oznámení lze tedy podávat jak prostřednictvím vnitřních oznamovacích systémů, tak ministerstvu – tomu nelze prakticky zabránit. Na nakládání s anonymními oznámeními se tedy nebudou aplikovat postupy stanovené návrhem zákona (zejm. co se týká posuzování jejich důvodnosti, poučovací povinnosti, navrhování nápravných opatření atd.), dokud nedojde k odhalení totožnosti oznamovatele. V případě anonymních podání se tak uplatní jen obecné požadavky na nakládání s písemnostmi doručenými správním úřadům podle zákona o archivnictví a spisové službě. Z hlediska povinnosti poskytnout anonymnímu oznamovateli, jehož totožnost vyšla dodatečně najevo, ochranu lze však doporučit všem povinným subjektům, aby i taková oznámení uchovávali a evidovali obdobně jako v případě oznámení, u nichž je oznamovatelova totožnost známa od samého začátku. Ve chvíli, kdy se příslušná osoba či pověřený zaměstnanec dozví o totožnosti oznamovatele, postupují dále podle pravidel návrhu zákona, jako by takovým okamžikem došlo k přijetí standardního oznámení. Jelikož se však oznámení, které je anonymní, bude i v těchto případech za určitých okolností nacházet v dispozici povinného subjektu, respektive příslušné osoby či ministerstva, musí být v každém případě chráněny údaje a osoby uvedené i v těchto oznámeních bez ohledu na to, zda dojde, nebo nedojde k odhalení totožnosti anonymního oznamovatele. K tomu viz více u odůvodnění konkrétních dotčených ustanovení. Předkladatel na tomto místě používá pojem „oznámení“, jelikož ostatní znaky oznámení dle návrhu zákona (kromě identifikace oznamovatele) musí být naplněny.

Odst. 3: Návrh zákona pokrývá široké spektrum pracovních činností (práce nebo jiné obdobné

činnosti) tak, aby dopadal na co nejširší okruh pracovníků soukromého i veřejného sektoru, kteří jsou v různých stádiích pracovního procesu možným porušením nejblíže. Chráněny musí být všechny kategorie pracovníků, kteří se při oznamování nachází v přinejmenším ekonomicky zranitelné pozici. Široká osobní působnost návrhu zákona odpovídá požadavkům Směrnice, která poskytuje ochranu všem kategoriím „pracovníků“, včetně osob samostatně výdělečně činných, dobrovolníků atd.Dobrovolnickou činností se ve smyslu § 2 odst. 3

„Aniž jsou dotčeny stávající povinnosti umožnit anonymní oznamování podle práva Unie, touto směrnicí není dotčena pravomoc členských států rozhodnout, zda mají právní subjekty v soukromém nebo veřejném sektoru a příslušné orgány povinnost přijímat anonymní oznámení o porušení a související následná opatření či nikoli.“ „Osoby, které oznámily nebo zveřejnily informace o porušení anonymně, avšak byly následně identifikovány a postiženy odvetnými opatřeními, mají přesto nárok na ochranu poskytovanou podle kapitoly VI, pokud splňují podmínky stanovené v odstavci 1.“ Viz recitály 38 až 40 Směrnice.

písm. h) rozumí činnost veřejně prospěšná a vykonávaná bez nároku na odměnu, zejména podle § 2 zákona č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě a o změně některých zákonů (zákon o dobrovolnické službě), ve znění pozdějších předpisů. Nicméně pod pojem dobrovolnictví ve smyslu návrhu zákona mohou spadat i další činnosti upravené zvláštními právními předpisy. Může se jednat například o činnost členů jednotky sboru dobrovolných hasičů obce podle zákona č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů nebo činnost osob organizovaných v Československém červeném kříži podle zákona č. 126/1992 Sb., o ochraně znaku a názvu Červeného kříže a o Československém červeném kříži, ve znění pozdějších předpisů. Dále může jít o různé formy výpomoci vykonávané dobrovolníky, které nicméně nenaplňují znaky dobrovolnické služby podle zákona o dobrovolnické službě. V neposlední řadě lze pod tento pojem ve smyslu návrhu zákona podřadit i vedení různé zájmové činnosti – ať už umělecké, tělovýchovné či jiné povahy (např. trenér-dobrovolník v celostátní tělovýchovné jednotě upozorní prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému na nehospodárné nakládání s majetkem tělovýchovné jednoty). Musí tedy existovat vztah mezi oznámením a dozvěděním se o protiprávním jednání v souvislosti s pracovní činností oznamovatele v širším slova smyslu (viz výše). Hlavním cílem ochrany oznamovatelů je umožnit odhalovat protiprávní jednání odehrávající se na pracovišti nebo při výkonu pracovní (či jiné obdobné) činnosti, o kterých zaměstnanci a osoby v podobném postavení za normálních okolností zaměstnavatele nebo příslušné státní orgány neinformují, a to zejména ze strachu ze ztráty zaměstnání či jiného postihu. Může se však jednat i o oznámení o protiprávním jednání, které s činností zaměstnavatele či jiné osoby, pro kterou oznamovatel vykonává činnost, nebo s níž je v pracovním kontaktu, nesouvisí, nicméně oznamovatel se o tomto „externím“ protiprávním jednání dozvěděl v souvislosti s pracovní činností (viz odstavec 1). Z hlediska osobní působnosti návrhu zákona není důležité, zda oznamovatel výše zmíněnou práci v okamžiku podání oznámení stále vykonává, či ji vykonával v minulosti.

Odst. 4: Ochrana podle návrhu zákona se vztahuje rovněž na oznamovatele, kteří informace

o protiprávním jednání získali coby uchazeči o výkon jedné z vymezených činností, nehledě na to, zda se jedná o uchazeče úspěšné, či nikoliv. Rovněž tyto osoby se mohou dozvědět o protiprávním jednání, které může být předmětem oznámení, a jsou proto zákonem chráněny. Ustanovení transponuje požadavek čl. 4 odst. 3Směrnice.

K § 3 Odst. 1: Návrh zákona zakotvuje výjimky ze smluvní a zákonné povinnosti mlčenlivosti

v případě oznamování, jelikož veřejný zájem na oznamování protiprávních jednání v dané situaci převáží. Ustanovení dále vymezuje informace vyloučené z oznamování a taxativně uvádí případy, kdy je povinnost zachovávat mlčenlivost podle zvláštních právních předpisů zachována (při povinnosti zachovávat ochranu utajovaných informací a informací, jejichž vyzrazení by zjevně mohlo ohrozit probíhající trestní řízení nebo ochranu zvláštních skutečností podle zákona upravujícího krizové řízení, při výkonu činnosti notáře, notářského kandidáta a koncipienta, státního zástupce, asistenta a právního čekatele, advokáta, advokátního koncipienta a zaměstnance advokátní kanceláře, soudního exekutora, exekutorského kandidáta a koncipienta, soudce, asistenta soudce, justičního čekatele, zaměstnance notáře, advokáta, soudního exekutora, mlčenlivost při poskytování právní pomoci v řízení před soudy, jinými státními orgány nebo orgány veřejné správy (explicitní zahrnutí této kategorie je odůvodněno

Čl. 4 odst. 3 Směrnice: „Tato směrnice se vztahuje rovněž na oznamující osoby, jejichž pracovní poměr má teprve začít, jestliže byly informace o porušení získány během přijímacího řízení či jiných předsmluvních jednání.“.

povahou poskytovaných služeb některými jinými profesemi, které nelze stricto sensu považovat za právnické, např., pokud jde o daňové poradce či patentové zástupce), a mlčenlivost při poskytování zdravotních služeb). Mlčenlivost ve smyslu tohoto ustanovení je chráněna pouze za předpokladu, že se týká přímo činnosti, na kterou se tato mlčenlivost dle zvláštního zákona vztahuje. Není tak například v rozporu s povinností mlčenlivosti, pokud soudce oznámí porušení týkající se zadávání veřejných zakázek na soudě, nebo pokud advokátní koncipient oznámí spáchání trestného činu proti lidské důstojnosti v sexuální oblasti advokátem. Povinností mlčenlivosti, která není podáním oznámení nebo uveřejněním podle návrhu zákona porušena, se rozumí rovněž povinnost banky uchovávat bankovní tajemství ve smyslu § 38 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, resp. obdobný typ údajů chráněný § 25b zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech. Ačkoliv mají banky, resp. družstevní záložny veřejnoprávní povinnost chránit předmětné informace, nemohou být odpovědny a sankcionovány za porušení bankovního tajemství ve smyslu oznámení, jak je uvedeno výše. Povinnost zachovávat mlčenlivost dle § 52 až 55 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) vychází ze základní zásady neveřejnosti správy daní podle § 9 odst. 1 daňového řádu. Touto povinností jsou kromě osob zúčastněných na správě daní vázány rovněž všechny úřední osoby správce daně. Ochrana údajů pokrytých daňovou mlčenlivostí ovšem není neomezená, ale existuje řada zákonných průlomů do této mlčenlivosti. Tyto průlomy jsou zásadní podmínkou toho, aby údaje kryté daňovou mlčenlivostí byly konkrétnímu orgánu či osobě poskytnuty, přičemž se musí vzhledem ke striktnímu a speciálnímu charakteru daňové mlčenlivosti jednat o průlomy adresné, které nevzbuzují pochyb, že jsou zacíleny právě na daňovou mlčenlivost. V navrhovaném ustanovení je tak formulován explicitní průlom do povinnosti daňové mlčenlivosti, a to pouze v rozsahu ustanovení § 2 odst. 2 písm. b), tj. v rozsahu oznámení protiprávního jednání v oblasti daně z příjmů právnických osob. Nedotčená zůstává rovněž povinnost zachovávat ochranu utajovaných informací a informací, jejichž vyzrazení by zjevně mohlo ohrozit probíhající trestní řízení nebo ochranu zvláštních skutečností podle zákona upravujícího krizové řízení. Podání oznámení tak nebude pro oznamovatele až na stanovené výjimky představovat následky spojené s odpovědností za porušení povinnosti mlčenlivosti. Navrhovaná ustanovení reflektují recitál 91a článek 3 odst. 3 Směrnice, který uvádí, že „směrnicí není dotčeno uplatňování unijního či vnitrostátního práva týkajícího se ochrany utajovaných informací, ochrany právní a lékařské profesní povinnosti zachovávat mlčenlivost, tajných porad soudců, nebo pravidel trestního řízení.“.

„Právní nebo smluvní závazky jednotlivců, jako jsou doložky o loajalitě ve smlouvách nebo dohody o mlčenlivosti či zachování důvěrnosti, by nemělo být možné využít k zabránění v oznámení, k odepření ochrany nebo k potrestání oznamujících osob za to, že oznámily informace o porušení nebo je zveřejnily, pokud je poskytnutí informací spadajících do oblasti působnost těchto doložek nebo dohod nezbytné k odhalení porušení. Jsou-li tyto podmínky splněny, neměly by oznamující osoby nést žádnou odpovědnost, ať již občanské, trestní, správní nebo pracovněprávní povahy. Je vhodné, aby existovala ochrana před vznikem odpovědnosti za oznámení nebo zveřejnění informací podle této směrnice v případě informací, ohledně nichž měla oznamující osoba oprávněné důvody se domnívat, že jejich oznámení nebo zveřejnění bylo nezbytné k odhalení porušení podle této směrnice. Taková ochrana by se neměla vztahovat na nadbytečné informace, které tato osoba odhalila, aniž by k tomu takové oprávněné důvody měla.“ Za „jiný právní předpis upravující práci nebo jinou obdobnou činnost“ ve smyslu § 3 odst. 1 in fine se považuje i správní řád, a tedy i mlčenlivost úředních osob ve smyslu § 15 odst. 3 správního řádu. Výše uvedená ochrana bude dopadat i na anonymní oznamovatele, jakmile dojde k odhalení jejich totožnosti.

Odst. 2: Oznamovatelům (potažmo dalším osobám uvedeným v § 4 odst. 2) může v podání

oznámení bránit nejen obava z odvetných opatření, nýbrž i z postihu z důvodu porušení ochrany obchodního tajemství nebo jiného duševního vlastnictví či důvěrných informací. Této obavě se pokouší navrhovaná úprava čelit. Ochrana podle návrhu zákona se nicméně nebude vztahovat na taková porušení smluvní nebo zákonné povinnosti, o nichž neměl oznamovatel oprávněné důvody se domnívat, že byla nezbytná pro oznámení. V praxi se může jednat například o vynesení dokumentů z pracoviště, pořízení nedovolených fotografií atp. Rovněž není chráněno takové jednání, při kterém by v souvislosti se zjišťováním informací, které jsou obsahem oznámení, byl spáchán trestný čin. To ovšem neplatí v případě samotného podání oznámení. Stejně jako ochrana podle odstavce 1, tak i ochrana podle odstavce 2 dopadne i na oznamovatele, kteří podali oznámení anonymně, jakmile dojde k odhalení jejich totožnosti.

Odst. 3: V souladu se Směrnicínávrh zákona stanovuje výjimky z věcné působnosti

zakotvené z důvodu potenciálního ohrožení podstatného bezpečnostního zájmu České republiky v případě, že by informace spadající pod odstavec 3 byly oznamovány. Jelikož se část oznámení obsahující informace podle odstavce 3 nebude považovat za oznámení podle návrhu zákona, nebude podle tohoto zákona v souvislosti s takovými informacemi přiznávána ochrana, např. podle odstavce 2. Ve vztahu k informacím obsaženým ve zbylé části oznámení se však již ochrana podle návrhu zákona uplatní. Z důvodu srozumitelnosti pro adresáty normy byly

případy ohrožení podstatného bezpečnostního zájmu vymezeny taxativním způsobem. Tímto

ustanovením není dotčena odpovědnost za neoznámení trestného činu podle § 368 trestního zákoníku.

Odst. 3 písm. a) bod 1. - 3., 5.: Ustanovení v bodech 1. – 3. a 5. přejímá povětšinou

terminologii článků 1 a 2 ústavního zákona č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Uvedená výjimka byla koncipována rovněž s ohledem na § 2 ve spojení s § 48 a 49 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky a nutnost potenciálně nezasahovat v odůvodněných případech do činnosti Policie. Ohrožením vnitřního pořádku a bezpečnosti se tedy rozumí rovněž ohrožení bezpečnosti chráněných objektů a prostorů a bezpečnosti určených osob.

Odst. 3 písm. a) bod 4.: Vzhledem k tomu, že Směrnice explicitně umožňuje výjimku

z oznamování „porušení pravidel pro zadávání zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti, ledaže se na ně vztahují příslušné akty Unie“, vyjímá ustanovení odstavce 3 písm. a) bodu 4 veřejné zakázky v této oblasti souladně s čl. 346 Smlouvy o fungování EU (jak je uvedeno v bodu 24 preambule Směrnice), tedy např. veřejné zakázky podle § 29 písm. s) zákona o zadávání veřejných zakázek. Naopak do výjimky nebudou spadat veřejné zakázky v oblasti obrany nebo bezpečnosti spadající do působnosti Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/81/ES ze dne 13. července 2009 o koordinaci postupů při zadávání některých zakázek

Článek 3 odstavec 2: „Touto směrnicí není dotčena odpovědnost členských států za zajištění národní bezpečnosti nebo jejich pravomoc chránit své podstatné bezpečnostní zájmy. Zejména se nevztahuje na oznámení o porušení pravidel pro zadávání zakázek v oblasti obrany nebo bezpečnosti, ledaže se na ně vztahují příslušné akty Unie.“. Ibid.

na stavební práce, dodávky a služby zadavateli v oblasti obrany a bezpečnosti a o změně směrnic 2004/17/ES a 2004/18/ES (viz zúžení rozsahu výjimky – „ledaže je zadávání těchto zakázek upraveno předpisem Evropské unie“).

Odst. 3 písm. a) bod 5. - 7.: Uvedená ustanovení přejímají terminologii § 3 zákona o ochraně

utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. Za plnění mezinárodních závazků v oblasti obrany se považuje i sjednávání a plnění smluv týkajících se obchodu s vojenským materiálem a podpory tohoto obchodu.

Odst. 3 písm. b): Z oznamování protiprávního jednání jsou s ohledem na ochranu národních

obranných a bezpečnostních zájmů České republiky vyloučeny informace týkající se činnosti zpravodajských služeb České republiky (Bezpečnostní informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace, Vojenské zpravodajství). Tímto je respektována zvláštní povaha zpravodajských služeb a chráněna jejich veškerá aktiva sloužící účelu jejich fungování. Informace o činnosti zpravodajských služeb nesmí být prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému, Ministerstva spravedlnosti nebo uveřejněním oznámeny kýmkoliv, tj. stávajícím nebo bývalým příslušníkem nebo zaměstnancem zpravodajských služeb nebo jakoukoliv třetí osobou, která se se dozvěděla informace o činnosti zpravodajských služeb bez ohledu na to, zda se jedná o utajované informace či nikoliv. Zpravodajské služby disponují vnitřním oznamovacím systémem, který jejich příslušníkům nebo zaměstnancům umožňuje oznámit podezření na protiprávní jednání, ke kterému by v prostředí zpravodajských služeb mohlo docházet, a to včetně povinnosti prošetření takového oznámení věcně příslušným útvarem zpravodajské služby. V neposlední řadě existuje příslušnými zákony stanovená parlamentní (vnější) kontrola činnosti zpravodajských služeb, která představuje důležitý prvek dohledu nad zákonností jejich fungování a sui generis externí oznamovací systém.

Odst. 3 písm. c): Za účelem neprolamování zpovědního tajemství a zachování náboženské

svobody garantované rovněž trestními předpisy a zákonem č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů (zákon o církvích a náboženských společnostech), se zakotvuje dotčené ustanovení.

K § 4 Odst. 1: V odst. 2 je stanoven obecný zákaz postihu oznamovatele a dalších chráněných osob

podle § 4 odst. 2, a to jak ze strany zaměstnavatele, tak i dalších osob, které by odvetné opatření mohly učinit v souvislosti s prací oznamovatele (tedy mají k oznamovateli nějaký vztah související s prací) a způsobit tím újmu jemu nebo dalším chráněným osobám podle § 4 odst. 2 písm. a) až h). Může se jednat o zákazníky, obchodní partnery, spolupracovníky apod. Souvislost s prací oznamovatele je tedy na tomto místě opět nutné chápat v širším kontextu, tedy tak, že odvetné opatření musí mít souvislost s prací oznamovatele, resp. musí být zachována tzv. pracovní souvislost (kontext). Újma může být způsobena i v situacích, při kterých např. zaměstnavatel formálně postupuje v souladu se zákonem, respektive smluvním ujednáním, nicméně v dotčeném případě se jedná o odvetu. Takovým jednáním může být například neprodloužení pracovního poměru na dobu určitou, či jiný postup v rozporu s legitimním očekáváním, aniž by se zároveň jednalo o zjevné zneužití práva. Na druhé straně ustanovení nemá za cíl nikterak narušovat rovnováhu ve vztazích mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a jiných obdobných vztazích nastolenou zákoníkem práce nebo jiným právním předpisem, stejně jako není cílem ustanovení neodůvodněně zasahovat do principu smluvní volnosti v soukromém právu. Autonomie vůle zaměstnavatele a dalších osob by daným ustanovením neměla být jakkoli narušena, jelikož i nadále mohou činit vůči pracovníkovi, který je oznamovatelem, úkony dle svého uvážení, pokud se tyto úkony zakládají na poctivých a oprávněných důvodech. Za odvetné opatření lze považovat pouze takové kroky např. zaměstnavatele vůči oznamovateli, které jsou motivovány podáním oznámení. Pokud je nicméně zaměstnavatel motivován legitimním důvodem, nikoliv podaným oznámením, nebude se jednat o odvetné opatření, a to bez ohledu na to, že takové jednání může oznamovateli způsobit újmu. Za splnění výše uvedených předpokladů tak odvetným opatřením typicky nebude např. negativní služební hodnocení, vyžadování lékařského posudku, změna pracovní doby nebo nařízení přesčasů. Přitom bude zpravidla platit, že čím větší bude dána časová blízkost s oznámením, tím spíše bude možné nějaké opatření považovat za odvetné. Se snižující se časovou souvislostí bude naopak pravděpodobnější, že se o odvetné opatření nejedná. Nelze vyloučit ani situaci, kdy důvody pro přijetí určitých opatření budou oprávněné, ale zároveň odvetné. V takovém případě by měl být oznamovatel chráněn pouze před takovými opatřeními, která se zakládají výhradně na důvodech odvetných, nebo pokud jsou opatření vůči němu přijatá odvetná a současně k oprávněným důvodům nepřiměřená. V určitých situacích tedy bude legitimní například odebrat či snížit oznamovateli osobní příplatek, pokud se zhoršily jeho pracovní výsledky, nicméně již nebude možné s takovým oznamovatelem například ukončit pracovní poměr, pokud to není vzhledem ke zhoršení pracovních výsledků ospravedlnitelné a postup zaměstnavatele je motivován i důvody odvetnými. Odvetná opatření jsou stanovena široce, aby pokryla co největší okruh možných postihů, které návrhu zákona přibližuje jejich demonstrativním výčtem, v zásadě převzatým z čl. 19 Směrnice a pouze přizpůsobeným českému právnímu řádu. Pod odvetná opatření tak lze za splnění stanovených podmínek zahrnout např. i případy uvedené v čl. 19 písm. l) Směrnice: „zařazení na černou listinu na základě neformální či formální dohody v daném sektoru či průmyslovém odvětví, což může znamenat, že tato osoba v budoucnu nenajde v tomto sektoru či průmyslovém odvětví zaměstnání“. Uvedená forma odvetného opatření není zahrnuta v demonstrativním výčtu návrhu zákona z toho důvodu, že český právní řád pojem „černá listina“ nepoužívá. Účelem návrhu zákona je především poskytnout ochranu oznamovatelům a dalším osobám v situacích, pro které současná právní úprava nepřiznává žádné specifické prostředky ochrany, např. právo žádat přezkum zákonnosti soudem. Nebude se tedy jednat pouze o skončení pracovního či služebního poměru či odvolání zaměstnance z vedoucí pozice, odvolání ze služebního místa představeného nebo zproštění výkonu služby, ale také např. o snížení mzdy, služebního platu nebo odměny z dohody, nerovné zacházení nebo jiné znevýhodnění. Výčet uvedený v návrhu zákona je výčtem demonstrativním. Za odvetné opatření se považuje každé jednání nebo jeho opomenutí naplňující definici uvedenou v návětí ustanovení. Za odvetné opatření pak bude považována rovněž diskriminace ve smyslu antidiskriminačního zákona. Pod tento pojem lze tedy zahrnout například obtěžování, sexuální obtěžování nebo pronásledování, o kterých explicitně hovoří antidiskriminační zákon. Dalším příkladem odvetného opatření mohou být různé formy ostrakizace, která je vedle diskriminace samostatně uvedena i ve Směrnici. Ostrakizace totiž nemusí naplňovat definici diskriminace dle antidiskriminačního zákona, tedy být nutně méně příznivým zacházením. Vyčleněním oznamovatele z kolektivu nemusí být zasaženo do jeho subjektivních práv, nemusí jím dojít k obtěžování oznamovatele a nejde ani o popření rovných příležitostí dle antidiskriminačního zákona. Ostrakizací lze tedy rozumět vylučování či vyčleňování z kolektivu, které je využíváno jako postih či forma nátlaku, a to právě z důvodu podání oznámení.

Návrh zákon se dále vztahuje i na takové postupy zaměstnavatele, které se zpravidla do velké míry zakládají na jeho volném uvážení, tedy např. na přiznání a stanovení výše osobního příplatku, změnu pracovní nebo služební doby, změnu pracoviště, převedení na jinou práci, předčasné ukončení smlouvy či odebrání povolení, popř. na hrozbu takového nebo jiného postihu. V případě uchazečů o práci, dobrovolníků a stážistů budou mít odvetná opatření podobu zejména negativních referencí atp. Ochrana oznamovatele před odvetným opatřením nepodléhá časovému omezení. Směrnice definuje odvetné opatření jako jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané oznámením prostřednictvím vnitřního či vnějšího oznamovacího systému nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu. Umožnění provedení odvetných opatření vůči oznamovateli po uplynutí určité stanovené doby by zakládalo rozpor s normativním textem Směrnice, která umožňuje odchylky pouze ve prospěch oznamovatele, stejně jako s účelem Směrnice, kterým je zavedení účinné ochrany oznamovatelů, jejímž stěžejním prvkem je právě zákaz odvetných opatření a ochrana před nimi. Čím větší však bude dána časová prodleva mezi podáním oznámení a uplatněním opatření, které by bylo možné považovat za odvetné, tím menší bude pravděpodobnost, že se o odvetné opatření skutečně jedná. Relativně blízká časová souvislost bude jedním z ukazatelů, podle kterých bude možné posoudit, zda se o odvetné opatření jedná, či nikoliv. Ani uplynutí delšího časového období však odvetnou povahu některých opatření nevylučuje.

Odst. 2: Je stanoven obecný zákaz odvetných opatření. Definice odvetného opatření je

upravena a doprovozena demonstrativním výčtem v odst. 1 tak, aby zahrnula co nejširší škálu možných odvetných jednání učiněných v důsledku oznámení. Kromě oznamovatele (včetně oznamovatele, který podal oznámení anonymně a jeho totožnost vyšla dodatečně najevo) nesmí být odvetným opatřením vystaveny ani další osoby, které by se s ohledem na jejich vztah k oznamovateli nebo anonymnímu oznamovateli mohly ocitnout ve zranitelné pozici. Odvetné opatření nesmí učinit nikdo. Limitem je pouze újma způsobená oznamovateli a pracovní souvislost, která musí být zachována v souladu s čl. 5 odst. 11Směrnice a § § 4 odst. 1 návrhu zákona. Ať už tedy bude odvetné opatření učiněno vůči oznamovateli nebo vůči jiným osobám podle § 4 odst. 2, musí mít takové opatření dopad (alespoň potenciální) na jejich práci či jinou činnost podle § 2 odst. 3. Mezi podáním oznámení a odvetným opatřením pak musí existovat jasná příčinná souvislost. Na jednání představující odvetné opatření je možné nahlížet jako na neplatné ve smyslu ustanovení § 580 odst. 1 občanského zákoníku: „Neplatné je právní jednání, které se příčí dobrým mravům, jakož i právní jednání, které odporuje zákonu, pokud to smysl a účel zákona vyžaduje.“.

Odst. 2 písm. a): Zakládá se ochrana takzvaným „pomocníkům“ oznamovatele. Za pomoc lze

považovat např. zprostředkování informací či obstarání a poskytnutí materiálů potřebných k podání oznámení. Pomoc při posouzení důvodnosti oznámení pak může představovat např. ověřování pravdivosti informací. Může se jednat nejen o pomoc fyzickou, nýbrž i o pomoc psychickou, o radu, jak postupovat v souladu s návrhem zákona, poskytnutí morální

Čl. 5 odst. 11 Směrnice: „Pro účely této směrnice se rozumí: odvetnými opatřeními“ jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané interním či externím oznámením nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu;“.

podpory atp. V praxi se bude jednat zejména o spolupracovníky oznamovatele, případně o subjekty, které se zabývají pomocí oznamovatelům profesionálně, tedy například neziskové organizace. Směrnice v článku 5 odst. 8 prostředníka [v návrhu zákona se jedná o pomocníka podle písmena a)] definuje jako „fyzickou osobu, která pomáhá oznamující osobě při oznamování v pracovním kontextu a jejíž pomoc by měla být důvěrná“.

Odst. 2 písm. b): Osobou, která je ve vztahu k oznamovateli osobou blízkou, se rozumí osoba

blízká ve smyslu § 22 odst. 1 občanského zákoníku.

Odst. 2 písm. c): Ve smyslu návrhu zákona se může typicky jednat například o spřáteleného

spolupracovníka, vůči kterému může odvetné opatření rovněž směřovat a je ho proti takovému jednání nutné chránit. Ustanovení reflektuje požadavky Směrnice uvedené v recitálu 41. Směrnice dále v článku 4 odst. 4 písm. b) stanoví ochranu i pro kolegy oznamovatele.Dále se poskytuje ochrana nejen zaměstnancům oznamovatele, nicméně například i stážistům, dobrovolníkům atp. Potřeba ochrany těchto typů pracovníků je akcentována i v recitálu 40 a článku 4 odst. 1 písm. c) Směrnice, který osobní působnost vztahuje rovněž na dobrovolníky a placené i neplacené stážisty.

Odst. 2 písmeno d): Vztahuje se na osoby ve smyslu § 74 a násl. zákona č. 90/2012 Sb.,

o obchodních společnostech a družstvech, ve znění pozdějších předpisů, který uvádí, že: „Ovládající osobou je osoba, která může v obchodní korporaci přímo či nepřímo uplatňovat rozhodující vliv. Ovládanou osobou je obchodní korporace ovládaná ovládající osobou.“. Stejnou vazbu pak obsahují i písmena e) a f).

Odst. 2 písm. e) a f): Odvetným opatřením nesmí být vystaveny ani právnické osoby zahrnuté

pod odstavec 1 písm. e) a f), tedy právnická osoba, v níž má oznamovatel účast, osoba ji ovládající, jí ovládaná osoba nebo osoba, která je s touto právnickou osobou ovládaná stejnou ovládající osobou, a právnická osoba, jejíhož voleného orgánu je oznamovatel členem, osoba ovládající, ovládaná nebo osoba ovládaná stejnou ovládající osobou, jelikož i takové jednání by za určitých okolností mohlo být zásahem do práv či oprávněných zájmů oznamovatele. Pod písmeno e), tedy „právnická osoba, v níž má oznamovatel účast, osoba ji ovládající, jí ovládaná osoba nebo osoba, která je s touto právnickou osobou ovládaná stejnou ovládající osobou“, lze zahrnout jak obchodní společnosti ve smyslu zákona o obchodních korporacích

„Osoba blízká je příbuzný v řadě přímé, sourozenec a manžel nebo partner podle jiného zákona upravujícího registrované partnerství (dále jen „partner“); jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké, pokud by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní. Má se za to, že osobami blízkými jsou i osoby sešvagřené nebo osoby, které spolu trvale žijí.“ „Ochrana by měla být poskytnuta nejen před odvetnými opatřeními, která jsou přijata nejen přímo vůči samotným oznamujícím osobám, nýbrž také před odvetnými opatřeními, která mohou být přijata nepřímo, včetně opatření vůči prostředníkům, spolupracovníkům či příbuzným oznamující osoby, kteří jsou rovněž v pracovním vztahu se zaměstnavatelem oznamující osoby či jejím zákazníkem nebo příjemcem služeb.“ „Opatření na ochranu oznamujících osob uvedená v kapitole VI se případně vztahují i na třetí osoby spojené s oznamujícími osobami, jež by mohly být postiženy odvetnými opatřeními v pracovním kontextu, jako jsou kolegové nebo příbuzní oznamující osoby;“. „Účinná ochrana oznamovatelů znamená chránit rovněž kategorie osob, které sice nejsou na činnostech souvisejících s prací ekonomicky závislé, nicméně mohou být za oznamování porušování postiženy odvetnými opatřeními. Odvetnými opatřeními proti dobrovolníkům a placeným nebo neplaceným stážistům by mohlo být ukončení využívání jejich služeb nebo poskytnutí negativních pracovních referencí či jiné poškození jejich dobré pověsti či kariérních vyhlídek.“ „Tato směrnice se vztahuje na oznamující osoby pracující v soukromém nebo veřejném sektoru, které získaly informace o porušení v pracovním kontextu, alespoň v rozsahu: akcionářů a osob náležejících do správního, řídicího nebo dohledového orgánu podniku, včetně nevýkonných členů, jakož i dobrovolníků a placených či neplacených stážistů;“.

(právnická osoba, jejímž je oznamovatel společníkem), tak i družstva a ostatní právnické osoby (právnická osoba, jejímž je oznamovatel členem). Ustanovením písmena f), tedy „právnická osoba, jejíhož voleného orgánu je oznamovatel členem, osoba ovládající, ovládaná nebo osoba ovládaná stejnou ovládající osobou,“, míří návrh zákona na volený orgán právnické osoby ve smyslu legislativní zkratky zavedené § 152 odst. 2 občanského zákoníku. Členem voleného orgánu se tedy rozumí osoba, „která je členem orgánu právnické osoby a která je do funkce volena, jmenována či jinak povolána“.

Odst. 2 písm. g): Ochrana se vztahuje na osoby, pro které oznamovatel vykonává jednu

z činností uvedených v § 2 odst. 3. Odvetného opatření se totiž může dopustit kdokoliv a toto odvetné opatření může směřovat i např. vůči zaměstnavateli oznamovatele.

Odst. 2 písm. h): Terčem odvetných opatření by se mohl stát rovněž svěřenský fond ve smyslu

§ 1448 občanského zákoníku a osoby s ním spjaté. Oznamovatel může ve vztahu k svěřenskému fondu figurovat jako jeho zakladatel, pokud svěří správci majetek k určitému účelu smlouvou nebo pořízením pro případ smrti. Dále může být oznamovatel rovněž obmyšleným svěřenského fondu, tedy osobou, které je určeno plnění ze svěřenského fondu, popř. osobou, která zvýší majetek svěřenského fondu smlouvou nebo pořízením pro případ smrti.

Odst. 3: Ochrana proti odvetným opatřením náleží i osobám, které jsou ve vztahu vymezeném

v odstavci 1 k anonymnímu oznamovateli, a to bez ohledu na to, zda dojde k odhalení jeho totožnosti, či nikoliv, jelikož na možnosti uplatnění odvetných opatřením vůči těmto osobám a subjektům, pokud je jejich totožnost známa, anonymita oznamovatele nic nemění. Anonymním osobám se pak poskytuje ochrana od okamžiku, kdy jejich totožnost vyjde najevo, jelikož před tímto okamžikem tak v praxi činit ani nelze, přičemž takové osoby nelze dost dobře v návaznosti na podané oznámení úmyslně ani postihnout, tedy vůči nim učinit odvetné opatření.

Odst. 4: Obdobně jako např. zákoník práce ve vztahu k předcházení diskriminaci zakládá návrh

zákona zákaz umožnění uplatnění odvetných opatření osobě, pro kterou oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost podle návrhu zákona. Zvolené řešení klade důraz na větší vymahatelnost ochrany oznamovatelů před odvetnými opatřeními v praxi tím, že vyžaduje aktivní přístup osob, pro které oznamovatelé vykonávají práci nebo jinou obdobnou činnost, ve prospěch jejich ochrany, a tedy v souladu se Směrnicí. Porušení hmotněprávní povinnosti podle § 4 odst. 4 je přestupkem podle § 26 odst. 1 písm. a) a § 27 odst. 4. Odpovědnost je stanovena v souladu se zásadami odpovědnosti za jakýkoliv přestupek, tj. v případě fyzické osoby jde o odpovědnost za zavinění, v případě podnikající fyzické nebo právnické osoby v zásadě o odpovědnost objektivní s možností liberace za podmínek stanovených obecnou právní úpravou v přestupkovém zákoně. Ani případná liberace podnikající fyzické nebo právnické osoby však nezbavuje oznamovatele a osoby podle § 4 odst. 2 písm. a) až h) práva domáhat se přiměřeného zadostiučinění po původci odvetného opatření, pokud jim tímto odvetným opatřením byla způsobena újma.

Zakotvením hmotněprávní povinnosti podle § 4 odst. 4 ve spojení s přestupkovou odpovědností podle § 26 odst. 1 písm. a), § 27 odst. 2 a dále ustanovení § 5 dochází částečně k implementaci čl. 23 Směrnice. Co se týče článku 23, písmeno a), tedy stanovení „účinné, přiměřené a odrazující sankce vztahující se na fyzické nebo právnické osoby, které brání nebo se snaží zabránit oznámení“, se implementuje prostřednictvím § 24 odst. 1 písm. b), c), d), e), § 25 odst. 1 písm. a), b), c), d), e), § 26 odst. 1 písm. a, b), c), d), e), f), g), h), i) a § 27 odst. 1, 2, 3 písm. a) a b) a odst. 4. Článek 23 písm. b), tedy stanovení sankcí (viz výše) osob, které „přijmou odvetná opatření proti osobám uvedeným v článku 4“, návrh zákona o ochraně oznamovatelů implementuje jednak prostřednictvím § 5, který stanoví hmotněprávní základ práva na přiměřené zadostiučinění, pokud byla oznamovateli nebo osobě podle § 4 odst. 2 písm. a) až h) způsobena odvetným opatřením nemajetková újma. Toto ustanovení směrnice je dále implementováno § 26 odst. 1 písm. a) a § 27 odst. 2 a 4. Článek 23 písm. c), tedy stanovení sankcí (viz výše) osob, které „použijí obtěžující postupy proti osobám uvedeným v článku 4“, se implementuje prostřednictvím § 24 odst. 1 písm. b), d), § 25 odst. 1 písm. b), d), e), § 26 odst. 1 písm. a), c), d), e), f), g) a § 27 odst. 1, 2, 3 písm. a) a b) a odst. 4. Článek 23 písm. d), tedy stanovení sankcí (viz výše) osob, které „poruší povinnost zachovávat důvěrnost týkající se totožnosti oznamujících osob podle článku 16“ se pak implementuje § 24 odst. 1 písm. d), e), § 25 odst. 1 písm. d), e) a § 27 odst. 3 písm. a), b).

K § 5

Ustanovení přiznává oznamovateli a osobě podle § 4 odst. 2 písm. a) až h), včetně osob, které jsou v takovém vztahu k anonymnímu oznamovateli, právo na odčinění nemajetkové újmy přiměřeným zadostiučiněním v důsledku jejího způsobení odvetným opatřením. Jedná se o soukromoprávní odpovědnost původce odvetného opatření za újmu, kterou je v širším smyslu třeba interpretovat jako odrazující a přiměřenou sankci v souladu s požadavky Směrnice. Obecně podle § 4 odst. 4 ponese odpovědnost za odvetné opatření, kterému byl oznamovatel vystaven, osoba, pro kterou oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, která nesmí umožnit, aby oznamovatel nebo osoba podle odstavce 2 písm. a) až f) nebo h) byli vystaveni odvetnému opatření a dále původce odvetného opatření. Oznamovatel se od osoby, která odvetné opatření způsobila, resp. je jeho původcem může domáhat rovněž náhrady nemajetkové újmy. Na tento postup nemá vliv např. ani skutečnost, že právnická osoba, pro kterou oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, za přestupek neodpovídá, jelikož vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby přestupku zabránila. Stanovení výše přiměřeného zadostiučinění v penězích bude vždy záviset na okolnostech individuálního případu a s konečnou platností o jeho výši rozhodne příslušný soud.

K § 6

Ustanovení vylučuje zejména použití jakýchkoliv smluvních doložek, kterými by se mohl oznamovatel nebo jiná osoba uvedená v § 4 odst. 2 vzdát ochrany podle návrhu zákona, tedy před odvetným opatřením v širším smyslu, což reflektuje požadavky Směrnice uvedené

„Členské stanoví účinné, přiměřené a odrazující sankce vztahující se na fyzické nebo právnické osoby, které

a) brání nebo se snaží zabránit oznámení; b) přijmou odvetná opatření proti osobám uvedeným v článku 4; c) použijí obtěžující postupy proti osobám uvedeným v článku 4; d) poruší povinnost zachovávat důvěrnost týkající se totožnosti oznamujících osob podle článku 16.“ v recitálu 91 a článku 24, který uvádí: „Členské státy zajistí, že práv a prostředků nápravy stanovených v této směrnici se nelze vzdát ani je nelze omezit žádnou dohodou, politikou, formou nebo podmínkami pracovního nebo obdobného poměru, a to ani předběžnou rozhodčí dohodou.“. Vychází se z širšího pojetí, kdy ochrana před odvetným opatřením představuje základní nárok oznamovatele, od něhož jsou odvozena veškerá další práva, která se bezprostředně nemusejí týkat ochrany před odvetným opatřením, včetně např. práva na písemné vyrozumění příslušnou osobou nebo ministerstvem ve stanovené lhůtě apod.

K § 7 Odst. 1 písm. a) a b): Návrh zkona oznamovatelům nabízí několik způsobů, jak a kde oznámení

o protiprávním jednání podat v chráněném režimu návrhu zákona o ochraně oznamovatelů. Pokud oznamovatel podá oznámení jedním ze způsobů uvedených v § 7 za splnění požadavků návrhu zákona (viz např. § 2) je mu poskytnuta ochrana podle návrhu zákona. Ochrana podle návrhu zákona o ochraně oznamovatelů vzniká oznamovateli, okamžikem podání oznámení. Oznamování prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému by pro oznamovatele i povinný subjekt mělo být preferovanou variantou, neboť případnou nápravu zjištěného protiprávního stavu může zajistit sám povinný subjekt a vyvarovat se tak nepříznivých následků. Oznamovatelé však mohou, bez ohledu na to, jakou práci nebo obdobnou činnost vykonávají (k tomu blíže v odůvodnění k § 9), a zda nejprve využijí vnitřní oznamovací systém, podat oznámení ministerstvu (k ministerstvu více v odůvodnění § 13 a násl.). Na ministerstvo se lze obrátit v jakémkoliv případě, ale využití vnitřního oznamovacího systému bude mnohdy efektivnější. Návrh zákona dále umožňuje oznámit protiprávní jednání podle tohoto zákona uveřejněním, např. prostřednictvím sociálních sítí, v médiích apod., ovšem pouze za stanovených podmínek. Oznamovatel, který oznámení uveřejní, je, za splnění níže uvedených podmínek uveřejnění, chráněn ve stejném režimu jako oznamovatel, který oznámení podá prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému nebo ministerstvu. Uveřejnit oznámení lze rovněž anonymně.

Odst. 1 písm. c): Návrh zákona zavádí uveřejnění oznámení jako pojistku pro oznamovatele,

kteří by se z taxativně vymezených důvodů nedokázali domoci postupu, který by naplňoval smysl a účel návrhu zákona. Uveřejnění představuje plnohodnotnou formu oznámení a přiměřeně se na něj použijí všechna ustanovení týkající se oznámení. Oznamovatel, který uveřejnění učiní v souladu s návrhem zákona, požívá všech práv a ochranných mechanismů oznamovatele podle návrhu zákona.

Uveřejněním se rozumí jakékoliv zpřístupnění informací uvedených v oznámení veřejnosti, tzn. například prostřednictvím sociální sítě, příspěvku v médiích, na internetových stránkách atp. Pojem veřejnosti je třeba posuzovat podle konkrétních okolností každého případu. Z důvodu naplnění smyslu ustanovení, kterým by měla být snaha oznamovatele vytvořit veřejný tlak a tím buď předejít protiprávnímu jednání, nebo zajistit nápravu škodlivého následku, však zpravidla půjde o větší počet osob.

Odst. 1 písm. c) bod 1: Konkrétně se musí jednat o případy, kdy v návaznosti na podané

oznámení nebylo v zákonných lhůtách přijato vhodné opatření nebo nebyly učiněny potřebné kroky pro to, aby došlo k zamezení či napravení důsledků oznamovaného protiprávního jednání. Takové kroky se musí posuzovat s ohledem na okolnosti každého jednotlivého případu.Ať už jde o neposouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou, nepřijetí vhodného opatření k předejití nebo nápravě protiprávního stavu povinným subjektem, nebo o neposouzení oznámení pověřeným zaměstnancem, případně jiná opatření. Bod 1 se neuplatní v případech oznámení podaných anonymně jelikož není dána povinnost se takovými oznámeními zabývat, resp. je přijímat.

Odst. 1 písm. c) bod 2: Dále se jedná o situaci, kdy by nečinností oznamovatele mohlo dojít

k ohrožení oblastí, na jejichž ochraně je vysoký veřejný zájem. Může se jednat např. o ohrožení jaderné bezpečnosti, ohrožení veřejného zdraví, životního prostředí či jiného veřejného zájmu např. v případě obchodování s látkami či výrobky majícími zvláštní režim, jako je biologický materiál, léčivé přípravky, toxické látky či zbraně. Rovněž se může jednat o hrozbu vzniku nenapravitelné újmy, tedy takové, kterou nebude možné odčinit uvedením do předešlého stavu.

Odst. 1 písm. c) bod 3: Poslední případ má být pojistkou pro situaci, kdy nebude možné

bez podstoupení zvýšeného rizika například zničení důkazů, maření postupu podle návrhu zákona atp. podat oznámení u ministerstva. Mělo by se tedy jednat o situace výjimečné a oznamovatel bude muset v každém případě pečlivě zvážit, zda splňuje dané podmínky pro to, aby oznámení mohl uveřejnit. V opačném případě bude oznamovatel za své jednání odpovědný podle příslušných právních předpisů. V rovině soukromoprávní se vůči němu osoba dotčená oznámením může dovolat nároků vyplývajících zejména z práva na ochranu osobnosti, tedy především náhrady újmy nebo bezdůvodného obohacení. V rovině veřejnoprávní pak bude záviset zejména na míře závažnosti zásahu do sféry osoby dotčené oznámením. Osoba, která oznámení uveřejní, tak bude moci být vystavena odpovědnosti ze spáchání přestupku a v nejzávažnějších případech i trestného činu (zejména trestného činu pomluvy podle § 184 nebo křivého obvinění podle § 345 trestního zákoníku). S ohledem na platné právní předpisy, konkrétně např. právě na ochranu osobnosti, bude muset soud při rozhodování o oprávněnosti a přiměřenosti uveřejnění informací tvořících obsah oznámení nepochybně přihlédnout k rozsahu, v jakém k němu došlo. Oznamovatel by se tedy měl vyvarovat především excesivního uveřejňování důvěrných informací, citlivých údajů atp. Výše uvedené reflektuje rovněž recitál 97 Směrnice.

Odst. 2: Oznamovatel může oznámení vždy podat rovněž orgánu veřejné moci příslušnému

k přijímání oznámení podle jiných právních předpisů (v případě trestního oznámení jde o policejní orgán a státního zástupce, v případě oznámení přestupku jde o věcně a místně

Recitál 79 Směrnice: „Osoby, které zveřejní informace, by měly mít nárok na ochranu v případech, kdy navzdory internímu anebo externímu oznámení není porušení řešeno, například v případech, kdy porušení nebylo náležitě posouzeno nebo prošetřeno nebo nebyla přijata žádná vhodná nápravná opatření. Vhodnost následných opatření by měla být posouzena podle objektivních kritérií souvisejících s povinností příslušných orgánů posoudit pravdivost tvrzení a ukončit případné porušování práva Unie. Vhodnost následných opatření bude proto záviset na okolnostech jednotlivých případů a povaze pravidel, která byla porušena. Vhodným následným opatřením podle této směrnice by mohlo být zejména rozhodnutí orgánů o tom, že porušení je zjevně méně závažné a že není zapotřebí následných opatření kromě ukončení řízení.“. „Významný odrazující prostředek s ohledem na oznamování mohou představovat rovněž opatření přijatá proti oznamujícím osobám mimo pracovní kontext, například v rámci soudních řízení ve věci pomluvy, porušení autorského práva, obchodního tajemství, důvěrnosti a ochrany osobních údajů. V těchto řízeních by oznamující osoby měly mít možnost dovolávat se při své obhajobě skutečnosti, že oznámení o porušení nebo jeho zveřejnění učinily v souladu s touto směrnicí, pokud oznámení nebo zveřejnění informací byly nezbytné pro odhalení porušení. V těchto případech by osoba podávající návrh na zahájení řízení měla nést důkazní břemeno, pokud jde o prokázání skutečnosti, že oznamující osoba nesplňuje podmínky stanovené v této směrnici.“ příslušný správní orgán), a to vnitrostátnímu i evropskému. V takovém případě se bude dále postupovat podle příslušných procesních předpisů upravujících činnost těchto orgánů. Ustanovení více než reflektuje úpravu Směrnice, která umožňuje poskytnout oznamovatelům protiprávních jednání širší ochranu, než požaduje Směrnice. Za oznamovatele se tak ve smyslu ochrany a zákazu odvetných opatření považuje i osoba, která oznámení podá přímo u orgánu příslušného k přijímání oznámení podle jiných právních předpisů, ačkoliv se nejedná o podání oznámení prostřednictvím vnitřního ani vnějšího oznamovacího systému (ministerstva) ve smyslu Směrnice.

Odst. 3: Oznamovatel se musí domnívat, že se jeho oznámení zakládá na pravdivých

informacích. Osoba, která podala vědomě nepravdivé oznámení, se proto nebude moci domáhat (ve smyslu úpravy občanského soudního řádu) ochrany před odvetnými opatřeními ani jiných postupů podle návrhu zákona a doprovodného změnového zákona. Tento korektiv má za cíl zejména minimalizovat výskyt činění vědomě nepravdivých či šikanózních (zlovolných) oznámení. Jedná se zároveň o konkretizaci obecné právní zásady, že by nikdo neměl těžit ze svého nepoctivého jednání (viz § 6 občanského zákoníku) a zásady, že zjevné zneužití práva nepožívá právní ochrany (viz § 8 občanského zákoníku). Osoba, která podá vědomě nepravdivé oznámení, může být navíc odpovědna za své jednání podle obecných právních předpisů. V rovině soukromoprávní se vůči ní osoba dotčená oznámením (například zaměstnavatel a jiné osoby v obdobném postavení) může dovolávat nároků vyplývajících zejména z práva na ochranu osobnosti, tedy především náhrady újmy nebo bezdůvodného obohacení. V rovině veřejnoprávní pak bude záviset zejména na míře závažnosti zásahu do sféry osoby dotčené oznámením. Osoba, která podá vědomě nepravdivé oznámení, tak bude moci být vystavena odpovědnosti za spáchání přestupku a v nejzávažnějších případech i trestného činu (zejména trestného činu pomluvy podle § 184 nebo křivého obvinění podle § 345 trestního zákoníku). S ohledem na skutečnost, že se osoba podávající vědomě nepravdivé oznámení nebude moci dovolávat postupu podle návrhu zákona o ochraně oznamovatelů, nebude ani na místě, aby takové osobě byla poskytnuta ochrana např. v podobě přenesení důkazního břemene. Stejně tak ministerstvo bude moci taková oznámení „filtrovat“ a nepostupovat je automaticky dále příslušným orgánům, pokud na základě jemu dostupných informací usoudí, že se zakládají na vědomě nepravdivých informacích. Podané oznámení je třeba z hlediska pravdivosti v něm obsažených informací posuzovat komplexně, čili lze připustit dílčí nepřesnosti v líčení skutkového děje nebo nepravdivé údaje v iniciálách a datech, jejichž uvedení může být způsobeno emocionálním zatížením oznamovatele a subjektivním vnímáním reality. V podstatě oznamovaného protiprávního jednání a skutkového děje se však musí jednat o oznámení pravdivé. Vzhledem k tomu, že Směrnice ani návrh zákona o ochraně oznamovatelů dobu, po kterou se na oznamovatele vztahuje ochrana podle této právní úpravy, neurčují, není tato ochrana časově omezena.

K § 8 Odst. 1: Ustanovení vymezuje povinné subjekty, které mají povinnost zřídit vnitřní

oznamovací systém.

Písm. a): První kategorií subjektů povinných k zavedení vnitřního oznamovacího systému jsou

veřejní zadavatelé podle zákona o zadávání veřejných zakázek. Vzhledem k tomu, že Směrnice používá pojem „právní subjekty ve veřejném sektoru“, který český právní řád nezná, pracuje zákon s pojmem veřejných zadavatelů, který je definován v zákoně o zadávání veřejných zakázek, a zahrnuje okruh subjektů, na které povinnost uložená Směrnicí, potažmo tímto zákonem, dopadá. Z první kategorie povinných subjektů návrhu zákona stanoví dvě výjimky,

72 73

které reflektují článek 8 odst. 9ve spojení s článkem 25 odst. 1Směrnice. Zavést vnitřní oznamovací systém nemusí obce s méně než 10 000 obyvateli bez ohledu na počet zaměstnanců, přičemž počet obyvatel jako hranice rozhodná pro splnění uvedené povinnosti je určován podle metodiky počítání obyvatel Českého statistického úřadu (tj. za obyvatele se považují osoby s trvale přihlášeným pobytem v dané obci bez ohledu na jejich státní občanství). Vnitřní oznamovací systém nemusí zavádět ani právnická osoba zaměstnávající k 1. lednu příslušného kalendářního roku v průměru méně než 50 zaměstnanců, založené nebo zřízené za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu a nemající průmyslovou nebo obchodní povahu, pokud kraj nebo obec ji převážně financují, uplatňují v ní rozhodující vliv, jmenují nebo odvolávají většinu osob, které jsou členy jejího statutárního nebo kontrolního orgánu, anebo v ní mají přímo nebo nepřímo podíl větší než 25 %. Do této kategorie tedy spadnou jak např. příspěvkové organizace územních samosprávních celků, tak další právnické osoby jako např. školské právnické osoby aj. Tato výjimka je rovněž stanovena v souladu s článkem 8 odstavcem 9 Směrnice, který od této povinnosti umožňuje osvobodit také subjekty ve veřejném sektoru s méně něž 50 zaměstnanci. Více k pojmu „zaměstnanec“ a ke způsobu počítání zaměstnanců viz níže.

Písm. b): Druhou kategorií povinných subjektů ke zřízení vnitřního oznamovacího systému

jsou zaměstnavatelé, kteří v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnávali v průměru nejméně 50 zaměstnanců a nejsou povinnými osobami podle zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, kterým tuto povinnost ukládá přímo zmíněný právní předpis. Uvedené ustanovení je taktéž v souladu s článkem 8 odst. 3 Směrnice. Za zaměstnance se kromě zaměstnanců v pracovním poměru považují jak osoby vykonávající práci na základě dohod o práci konané mimo pracovní poměr, tak i osoby s částečným úvazkem a zaměstnanci agentury práce. Hranice počtu nejméně 50 zaměstnanců je návrhem zákona určená tak, aby ji zaměstnavatelé s hraničním počtem zaměstnanců nemohli jednoduše obcházet. To je zajištěno zejména dostatečně dlouhou rozhodnou dobou pro jeho zjišťování. U agenturních zaměstnanců bude docházet k jejich „dvojímu započítání“ tak, že tito zaměstnanci se budou mezi zaměstnance počítat jak u agentury práce, tak současně u subjektu, ke kterému budou dočasně přiděleni. Tento postup předkladatel zvolil s ohledem na úzkou vazbu zaměstnance agentury práce k oběma subjektům (zaměstnavatel i agentura práce). S ohledem na své specifické postavení je možné, že zaměstnanec agentury práce odhalí protiprávní jednání jak u agentury, tak u zaměstnavatele, ke kterému bude dočasně přidělen. Je

„Členské státy mohou od povinnosti uvedené v odstavci 1 osvobodit obce s méně než 10 000 obyvateli, nebo s méně než 50 zaměstnanci, nebo jiné subjekty uvedené v prvním pododstavci tohoto odstavce s méně než 50 zaměstnanci.“ „Členské státy mohou zavést nebo zachovat ustanovení, která jsou pro práva oznamujících osob příznivější než ustanovení obsažená v této směrnici, aniž je dotčen článek 22 a čl. 23 odst. 2.“ proto žádoucí, aby oba tyto subjekty disponovaly vnitřním oznamovacím systémem (za předpokladu splnění kritéria 50 zaměstnanců). V neposlední řadě tento postup zamezí snahám o obcházení zákona nadměrným využíváním agenturních zaměstnanců za účelem vyhnutí se naplnění hranice 50 zaměstnanců.

Písm. c): Třetí kategorii tvoří orgány veřejné moci vykonávající působnost v oblasti správy

daně z příjmů právnických osob nebo správy odvodu za porušení rozpočtové kázně, a to bez ohledu na to, kolik osob zaměstnávají. Tato kategorie povinných subjektů představuje transpozici článku 2 odst. 1 písm. c) Směrnice.

Písm. d): Čtvrtou kategorií povinných subjektů ke zřízení vnitřního oznamovacího systému

jsou orgány veřejné moci vykonávající působnost a osoby vykonávající činnost v (i) oblasti civilního letectví podle zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví, ve znění pozdějších předpisů, (ii) oblasti námořní dopravy podle § 12i, 12o nebo 13d zákona č. 61/2000 Sb., o námořní plavbě, ve znění pozdějších předpisů, nebo v (iii) odvětví ropy a zemního plynu v pobřežním moři podle zákona upravujícího bezpečnost činností v odvětví ropy a zemního plynu v moři, a to bez ohledu na to, kolik osob tyto povinné subjekty zaměstnávají. Vymezení kategorií povinných subjektů transponuje článek 8 odst. 4 Směrnice, přičemž je potřeba, aby vnitřní oznamovací systém zavedly subjekty vykonávající činnosti spadající do působnosti Směrnice.

Písm. e): Poslední kategorií povinných subjektů jsou zaměstnavatelé podnikající v oblasti

finančních služeb v působnosti Směrnice, kteří zároveň nespadají do působnosti zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „AML zákon“). Doprovodný změnový zákon totiž přináší úpravu AML zákona, která modifikuje stávající oznamovací systémy podle AML zákona a dává je do souladu s návrhem zákona za respektování specifik oznamování dle vnitrostátních a evropských předpisů upravujících potírání legalizace z výnosů trestné činnosti a financování terorismu. AML zákon tak má ve vztahu k oznámení protiprávního jednání ve vztahu k návrhu zákona o ochraně oznamovatelů povahu speciálního zákona.

Odst. 2: V rámci druhého odstavce návrh zákona pro povinné subjekty explicitně stanoví

možnost pověřit třetí osobu vedením vnitřního oznamovacího systému (možnost outsourcovat vedení vnitřního oznamovacího systému); tato osoba může vést vnitřní oznamovací systém i pro více subjektů. Za pověření se považuje i vedení jednotného vnitřního oznamovacího systému v podnikatelských seskupeních (dle z. č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích) na základě servisních smluv, kdy ovládající (mateřská) společnost poskytuje svým ovládaným společnostem služby s cílem zefektivnění obchodního vedení. Tím se však povinný subjekt nezprošťuje odpovědnosti za dodržování podmínek pro zavedení a fungování vnitřního oznamovacího systému stanovených návrhem zákona (zejména § 9 a § 11). Toto ustanovení reflektuje článek 8 odst. 5 Směrnice, který výslovně zajištění vnitřního oznamovacího systému třetí osobou umožňuje.Povinné subjekty by mohly tuto možnost uvítat ve snaze zefektivnit a minimalizovat náklady na zřízení a vedení vnitřního oznamovacího systému. Jakkoliv je v rámci zásady legální licence soukromoprávním subjektům ponecháno na vůli, tj. bez nutnosti

„(…) porušení týkající se vnitřního trhu podle čl. 26 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, včetně porušení unijních pravidel hospodářské soutěže a státní podpory, jakož i porušení týkající se vnitřního trhu v souvislosti s jednáními, která porušují pravidla týkající se daně z příjmů právnických osob, nebo s mechanismy, jejichž účelem je získání daňové výhody, která maří předmět nebo účel příslušného práva v oblasti daně z příjmů právnických osob.“ „Kanály pro oznamování mohou být provozovány interně osobou či odborem určenými k tomuto účelu, nebo zajišťovány externě třetí stranou. Na pověřené třetí strany, které pro právní subjekt v soukromém sektoru provozují kanál pro oznamování, se rovněž vztahují záruky a požadavky uvedené v čl. 9 odst. 1.“ zákonného oprávnění, zda budou vést vnitřní oznamovací systém sami, či pověří třetí osobu, je toto ustanovení relevantní ve vztahu k povinným subjektům veřejného práva, na které zásada legální licence nedopadá, ba naopak platí, že co jim zákon výslovně nepovoluje, činit nesmí (zásada legality státní moci). Třetí osoba může být jak osoba fyzická, tak právnická. Třetí osoba, která vede vnitřní oznamovací systém, nebude přicházet do kontaktu s údaji uvedenými v oznámeních, ale pouze bude technicky zajišťovat vznik a provoz vnitřního oznamovacího systému, pokud se nebude současně jednat o osobu příslušnou. Při vedení vnitřního oznamovacího systému tak tato třetí osoba bude de facto v obdobném postavení jako povinný subjekt. Zákaz sdělování informací uvedených v oznámení a údajů o oznamovateli třetím osobám podle § 20 se tak vztáhne i k těmto třetím osobám.

Odst. 3: Třetí odstavec ustanovení dovoluje povinným subjektům, s výjimkou veřejných

zadavatelů, které v uplynulém kalendářním čtvrtletí zaměstnávaly v průměru nejvíce 249 zaměstnanců, vnitřní oznamovací systém sdílet nebo využít vnitřní oznamovací systém zavedený jiným povinným subjektem. Soukromoprávní zaměstnavatelé mohou sdílet celý vnitřní oznamovací systém včetně samotné příslušné osoby. Tzn., jeden povinný subjekt vnitřní oznamovací systém zavede a bude ho využívat paralelně s jiným povinným subjektem, případně více povinných subjektů pověří vedením vnitřního oznamovacího systému tutéž třetí osobu podle odstavce 2 a pak společný systém sdílí. Příslušná osoba tak nemusí být v pracovněprávním či obdobném poměru k zaměstnavateli, který je povinen vnitřní oznamovací systém zřídit. Sdílení vnitřního oznamovacího systému je zakázáno veřejným zadavatelům, s výjimkou obcí. Obce, které jsou povinnými subjekty mohou vnitřní oznamovací systém sdílet mezi sebou navzájem, a to i v rámci dobrovolného svazku obcí, přičemž titul k této aktivitě vyplývá z existujících právních předpisů. Uvedené ustanovení je v souladu s třetím pododstavcem odstavce 9 článku 8 Směrnice, který stanoví, že „Členské státy mohou v souladu s vnitrostátním právem stanovit, že interní kanály pro oznamování mohou obce sdílet nebo provozovat v rámci sdružení obcí, pokud jsou sdílené interní kanály pro oznamování odlišné od příslušných externích kanálů pro oznamování a jsou na nich nezávislé.“. Zřízení vnitřního oznamovacího systému bude pro obce výkonem jejich samostatné působnosti dle § 8 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, přičemž platí, že obce mohou dle § 46 uvedeného zákona v rámci výkonu samostatné působnosti vzájemně spolupracovat, mj. se sdružovat do dobrovolných svazků obcí podle § 49 a násl. uvedeného zákona. Co se týče podnikatelských seskupení, v souladu s článkem 8 odst. 3 Směrnice je základním pravidlem, že VOS musí zavést právní subjekty s 50 a více zaměstnanci, bez ohledu na to, zda jsou součástí většího podnikatelského seskupení. Článek 8 odst. 6 Směrnice pak stanoví, že sdílet zdroje, pokud jde o přijímání oznámení a o jakékoli šetření, které má být provedeno v návaznosti na oznámení (tedy sdílet vnitřní oznamovací systém) pak mohou právní subjekty v soukromém sektoru s 50 až 249 zaměstnanci. V případě podnikatelských seskupení mohou však být centrální kapacity k přijímání a prošetřování oznámení sdíleny s dceřinými společnostmi, které nicméně musí stále mít mezi 50-249 zaměstnanci (nicméně toto omezení se v takovém případě nevztahuje na mateřskou společnost) a vlastní interní oznamovací systém. Oznamovatel musí být informován o tom, že jeho oznámení se může řešit na centrální úrovni, což může odmítnout. Následná opatření a zpětnou vazbu pak zajišťuje z logiky věci dceřiná společnost a nikoliv tedy „příjemce oznámení“ jako takový. Toto pravidlo se nicméně uplatní v případě sdílení vnitřního oznamovacího systému vždy. Pro řešení oznámení na centrální úrovni je tedy potřeba souhlasu oznamovatele, pokud tento oznámení učinil u jedné z poboček (článek 16 odst. 1 Směrnice). Oznamovatel musí mít možnost si vybrat, na jaké úrovni podnikatelského seskupení chce oznámení učinit, přičemž řešení oznámení u „vlastní pobočky“ bude mnohdy efektivnější. Cílem a přínosem Směrnice, co se nadnárodních společností týče, je zavedení minimálního standardu ochrany whistleblowerů, jakkoliv se konkrétní pravidla v této oblasti mohou v jednotlivých členských státech lišit. V úpravě tohoto odstavce se předkladatel u spodní hranice počtu zaměstnanců odchýlil od ustanovení článku 8 odst. 6 Směrnice, podle kterého by povinné subjekty ze soukromého sektoru zaměstnávající méně než 50 a více než 249 zaměstnanců neměly vnitřní oznamovací systém sdílet. Předkladatel má za to, že možnost sdílení vnitřních oznamovacích systémů u malých povinných subjektů nebo povinných subjektů s malým počtem zaměstnanců povede k příznivějším důsledkům pro oznamovatele tím, že sdílené vnitřní oznamovací systémy budou profesionálnější včetně eliminace rizik plynoucích z ohrožení důvěrnosti oznamovaných informací a identity oznamovatele. S tím spojené snížení nákladů na zřízení vnitřního oznamovacího systému, které s sebou možnost sdílení zdrojů zákonitě přinese, bude mít důsledek v rychlejším a rozsáhlejším zavedení návrhu zákona do praxe, což bude mít pozitivní dopad zejména na oznamovatele. Předkladatel proto považuje uvedené odchýlení se od Směrnice ve prospěch oznamovatelů za důvodné s ohledem na ustanovení článku 25 odst. 1 Směrnice. Zatímco subjekty ze sféry veřejnoprávní, resp. služební úřady podle nařízení vlády č. 145/2015 Sb., již podobné vnitřní oznamovací systémy převážně zřízené mají, tedy budou moci adaptovat stávající systém (citované nařízení vlády bude zrušeno), pro některé soukromoprávní subjekty půjde o nutnost nastavit systém zcela nově. Subjekty, které do výše uvedeného výčtu nespadají, mohou vlastní vnitřní oznamovací systém zavést dobrovolně.

Odst. 4: V odstavci 4 návrhu zákona stanovuje rozhodnou dobu způsob posuzování počtu

obyvatel v obcích pro účely určení toho, zda je obec povinným subjektem či nikoliv.

K § 9

Pro povinný subjekt vyplývají z předmětného ustanovení povinnosti včetně určení příslušné osoby. Určení počtu příslušných osob je ponecháno na uvážení povinného subjektu, respektive osoby pověřené vedením vnitřního oznamovacího systému (obdobně i dále v textu). Povinný subjekt odpovídá za řádné fungování vnitřního oznamovacího systému, do čehož spadá i např. dodržování návrhem zákona stanovených lhůt. Pokud tedy bude jediná příslušná osoba na dovolené nebo v dočasné pracovní neschopnosti, může se stát, že vnitřní oznamovací systém nebude fungovat řádně, což půjde k tíži povinného subjektu. Výběr vhodné osoby nebo např. všech zaměstnanců jednoho útvaru, kteří mohou být určeni jako příslušné osoby, bude záviset vždy na rozhodnutí a struktuře povinného subjektu, přičemž povinný subjekt může určit jakoukoliv osobu, která splňuje předepsané podmínky (viz dále) bez ohledu na formu právního vztahu, v rámci nějž u povinného subjektu působí. Vztah mezi povinným subjektem a příslušnou osobou tedy bude definován nejčastěji smluvně (půjde-li o vztah zaměstnance a zaměstnavatele či vztah poskytovatele služeb a osoby, které jsou služby poskytovány) nebo individuálním správním aktem (pokud půjde o státního zaměstnance ve služebním poměru). Základem vnitřního oznamovacího systému je příslušná osoba nebo příslušné osoby, které primárně přijímají a zkoumají důvodnost oznámení a případně navrhují povinnému subjektu

„Členské státy mohou zavést nebo zachovat ustanovení, která jsou pro práva oznamujících osob příznivější než ustanovení obsažená v této směrnici, aniž je dotčen článek 22 a čl. 23 odst. 2.“ opatření k nápravě zjištěného protiprávního stavu. Povinný subjekt ani nikdo jiný nesmí zasahovat do výkonu činnosti příslušné osoby a nesmí ohrožovat ani její nestrannost. Pokud povinný subjekt nesplní své povinnosti podle tohoto ustanovení, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. i).

Písm. a): Toto ustanovení má za cíl umožnit podání oznámení různými způsoby a usnadnit tak

oznamovateli, který může mít k využívání jednoho nebo druhého způsobu různé důvody, či mu dokonce v oznámení některým ze způsobů mohou bránit různorodé překážky, oznamování. Je na vůli oznamovatele, jakým způsobem v rámci vnitřního oznamovacího systému oznámení podá. Oznamovatel může prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému podat oznámení písemně i ústně a osobně. Pokud povinný subjekt nesplní povinnosti podle tohoto ustanovení, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. c). Uvedené ustanovení je jednak ve prospěch oznamovatele, a tedy v souladu s článkem 25 odst. 1 Směrnice, a dále pak v souladu s článkem 9 odst. 2 Směrnice, který upravuje přímo způsoby oznamování prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému.

78 79

Povinný subjekt nemusí v souladu s čl. 8 odst. 2ve spojení s čl. 4 odst. 1 písm. a)Směrnice umožnit podat oznámení prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému osobě, která pro

povinný subjekt nevykonává práci nebo jinou obdobnou činnost podle § 2 odst. 3 písm. a), b),

h) nebo i). V ustanovení § 9 písm. a) jsou tedy explicitně vyňaty osoby, které nejsou pracovníky (ve smyslu „workers“ vymezeném judikaturou Soudního dvora Evropské unie), od kterých povinný subjekt

nemusí oznámení přijímat. Od těchto osob uvedených v § 2 odst. 3, tedy „nezaměstnanců“

včetně např. dodavatelů a osob samostatně výdělečně činných, povinné subjekty oznámení tedy přijímat nemusí a přijímání oznámení od těchto osob může (resp. musí, pokud se takovými

oznámeními nechce zabývat) vyloučit. Uvedené ustanovení je promítnutím článku 8 odst. 2

Směrnice o ochraně oznamovatelů, které stanovuje diskreci při přijímání oznámení od „nezaměstnanců“. Do kategorie osob, od kterých povinný subjekt oznámení naopak přijímat musí tedy spadají osoby, které vykonávají u povinného subjektu zaměstnání, službu, dobrovolnickou činnost a odbornou praxi nebo stáž. Povinným subjektům je po vzoru Směrnice ponechána volnost v rozhodnutí, zda se budou dobrovolně, tedy ne v režimu návrhu zákona, zabývat anonymními oznámeními. Oznamovatelům nemůže být fakticky nikdy zamezeno v podávání anonymních oznámení. Bude však záviset na konkrétním povinném subjektu, jak s anonymními oznámeními naloží. I pokud se však povinný subjekt rozhodne se anonymním oznámením nezabývat, musí být v určitých

„Kanály stanovené v odst. 1 písm. a) umožňují oznamování písemně nebo ústně, či obojím způsobem. Ústní oznámení lze učinit telefonicky nebo prostřednictvím jiných systémů hlasových zpráv a na žádost oznamující osoby prostřednictvím osobní schůzky v přiměřené lhůtě.“ „Kanály a postupy uvedené v odstavci 1 tohoto článku umožňují zaměstnancům daného subjektu oznamovat informace o porušení. Oznamování informací o porušení mohou umožňovat i jiným osobám, uvedeným v čl. 4 odst. 1 písm. b), c) a d) a odst. 2, které jsou s daným subjektem v kontaktu v souvislosti s činnostmi souvisejícími s prací.“ „Tato směrnice se vztahuje na oznamující osoby pracující v soukromém nebo veřejném sektoru, které získaly informace o porušení v pracovním kontextu, alespoň v rozsahu:

a) osob, které mají status pracovníka ve smyslu čl. 45 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, včetně státních zaměstnanců;“ „Kanály a postupy uvedené v odstavci 1 tohoto článku umožňují zaměstnancům daného subjektu oznamovat informace o porušení. Oznamování informací o porušení mohou umožňovat i jiným osobám, uvedeným v čl. 4 odst. 1 písm. b), c) a d) a odst. 2, které jsou s daným subjektem v kontaktu v souvislosti s činnostmi souvisejícími s prací.“ ohledech splněny požadavky, které na něj návrh zákona klade. Příslušná osoba tak například nesmí prozradit informace, které by mohly zmařit nebo ohrozit účel podávání anonymního oznámení. Zejména je však nezbytné pamatovat na skutečnost, že v momentě, kdy je totožnost původně anonymního oznámení odhalena, stává se původně anonymní oznámení plnohodnotným oznámením dle návrhu zákona o ochraně oznamovatelů. S tím je pak i spojena povinnost příslušné osoby oznámení v návrhem zákona stanovených lhůtách posoudit a o výsledcích informovat oznamovatele. Pro povinné subjekty tak bude výhodnější anonymní oznámení uchovávat obdobně, jako je tomu v případě klasického oznámení. Pokud jde o posouzení anonymního oznámení, to může být vhodné zejména z důvodu nápravy či předcházení protiprávnímu stavu. Bez významu není ani skutečnost, že pokud se oznamovatel nebude mít možnost anonymně obrátit na příslušnou osobu v rámci vnitřního oznamovacího systému, může se rozhodnout obrátit přímo na příslušné orgány, což může mít horší reputační dopady pro povinný subjekt.

Písm. b) bod 1.-3.: Povinný subjekt je povinen zajistit veřejnou přístupnost informací

o způsobech oznamování prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému a ministerstva, dále označení příslušné osoby včetně její e-mailové nebo jiné adresy pro doručování oznámení a telefonního čísla a informaci o tom, zda povinný subjekt v souladu s odstavcem 1 vylučuje přijímání oznámení od osob, které pro něj nevykonávají práci nebo obdobnou činnost podle § 2 odst. 3 psím. a), b), h) nebo i). Účelem je zřídit fungující vnitřní oznamovací systém, ke kterému budou mít potenciální oznamovatelé důvěru a o jehož fungování budou mít povědomí, proto návrh zákona požadavky na uveřejňované informace oproti Směrnici konkretizuje, jakožto ustanovení ve prospěch oznamovatele, a zároveň implementuje recitál 59 Směrnicea článek 20 odst. 1 písm. a) Směrnice. Informace o fungování oznamovacích systémů musí být povinným subjektem zpřístupněny způsobem umožňující dálkový přístup, ideálně například na jeho internetových stránkách. Pokud povinný subjekt nesplní své povinnosti podle tohoto ustanovení, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. d).

Písm. c): Příslušná osoba musí být povinným subjektem poučena o právech a povinnostech,

které pro ni z návrhu zákona vyplývají; to znamená, že povinný subjekt zajistí, aby byly příslušné osobě zřejmé její práva a povinnosti, případně dále vyjasní rozsah jejích kompetencí návazně na otázky, které může sama příslušná osoba vznést nebo které mohou vyvstat v souvislosti se zaváděním vnitřního oznamovacího systému. Pro účely kontroly se zavádí požadavek písemného záznamu o poučení příslušné osoby. Pokud by povinný subjekt příslušnou osobu nepoučil nebo nezajistil její poučení, může mu při kontrole být uloženo opatření k nápravě. Pokud povinný subjekt toto opatření následně v určené lhůtě nesplní, bude odpovědný za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. j). Příslušné ustanovení je implementací

„Osoby, které zvažují oznámení porušení práva Unie, by měly mít možnost přijmout informované rozhodnutí ohledně toho, zda, jak a kdy oznámení učiní. Právní subjekty v soukromém a veřejném sektoru, které zavedly postupy pro interní oznamování, by měly být povinny poskytnout o těchto postupech, jakož i o postupech pro externí oznamování příslušným orgánům, informace. Je zásadní, aby tyto informace byly jasné a snadno přístupné v co nejširším rozsahu i jiným osobám než zaměstnancům, které přicházejí do styku se subjektem prostřednictvím činností souvisejících s prací, jako jsou poskytovatelé služeb, distributoři, dodavatelé a obchodní partneři. Tyto informace by mohly být například vyvěšeny na viditelném místě, k němuž mají všechny zmíněné osoby přístup, a na internetových stránkách subjektu a mohly být zařazeny rovněž v kurzech a vzdělávacích seminářích týkajících se etiky a bezúhonnosti.“ „Členské státy zajistí, aby osoby uvedené v článku 4 měly podle potřeby přístup zejména k těmto k podpůrným opatřením: a) komplexním a nezávislým informacím a poradenství, jež jsou snadno přístupné veřejnosti a bezplatné a týkají se postupů a prostředků nápravy, které jsou k dispozici na ochranu před odvetnými opatřeními a na ochranu práv dotčené osoby;“ recitálu 74 Směrnice, přičemž je zároveň ustanovením ve prospěch oznamovatele v souladu s článkem 25 odst. 1 Směrnice. Uvedená povinnost je zároveň fundamentálním předpokladem řádného fungování vnitřního oznamovacího systému.

Písm. d): Předmětné ustanovení naplňuje požadavek Směrnice na zavedení a provozování

vnitřního oznamovacího systému bezpečným způsobem, jenž zajišťuje ochranu utajení totožnosti oznamující osoby a veškerých třetích osob zmíněných v oznámení a zabraňuje přístupu neoprávněných pracovníků. Proto je stanovena jako jediná oprávněná osoba k seznámení se s oznámením právě příslušná osoba; navíc je stanovena povinnost dodržet předepsaný postup zákazu poskytnout údaje podle § 20. Pokud povinný subjekt nesplní povinnosti podle tohoto ustanovení, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. e).

Písm. e) až g): Ustanovení písm. e) až g) stanoví proces posouzení, respektive prošetření -

tzv. interní investigace, jejímž předmětem je řádné posouzení důvodnosti podaného oznámení, vyrozumění oznamovatele o výsledcích takového posouzení a v případě odůvodněnosti oznámení povinnost přijetí vhodných opatření k nápravě nebo předejití protiprávnímu stavu. Tento proces je podrobněji rozveden v odůvodnění § 11 a 12 (činnost příslušné osoby a postup příslušné osoby po podání oznámení). Řádným posouzením důvodnosti oznámení se přitom rozumí ověření informací uvedených v oznámení a určení odpovídajícího postupu naložení s oznámením. Toho povinný subjekt docílí zejména určením vhodné příslušné osoby. Pokud povinný subjekt nesplní povinnosti podle těchto ustanovení, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. f), g) a h).

K § 10 Odst. 1: Jako podmínky výkonu činnosti příslušné osoby návrh zákona předepisuje

bezúhonnost (ve smyslu odstavce 2), zletilost a plnou svéprávnost. Vedle svéprávnosti vyžaduje návrh zákona i zletilost zejména proto, že svéprávná osoba, která zároveň nebude osobou zletilou, může potenciálně působit dojmem, že se nejedná o osobu, jejíž zkušenosti a vlastnosti budou působí navenek důvěryhodným dojmem. Povinný subjekt by nadto, s ohledem na výše uvedenou povinnost zajistit fungování vnitřního oznamovacího systému, měl zkoumat i odborné a morální předpoklady příslušné osoby k plnění povinností dle návrhu zákona. Osoba, která se projeví jako nedůvěryhodná či plnění povinností neschopná, je nezpůsobilá k výkonu činností příslušné osoby. Ustanovení § 10 zpřesňuje požadavky Směrnice na to, aby příslušnou osobou byla osoba nestranná a vnitřní oznamovací systém působil jako důvěryhodný. Uvedené ustanovení je tak v souladu s článkem 25 odst. 1

„Pracovníci příslušných orgánů, kteří jsou odpovědní za vyřizování oznámení, by měli být odborně vyškoleni mimo jiné o použitelných pravidlech ochrany údajů, aby mohli vyřizovat oznámení a zajišťovat komunikaci s oznamující osobou, jakož i přijímat v reakci na oznámení vhodná následná opatření.“ „Členské státy mohou zavést nebo zachovat ustanovení, která jsou pro práva oznamujících osob příznivější než ustanovení obsažená v této směrnici, aniž je dotčen článek 22 a čl. 23 odst. 2.“ Směrnice a zároveň částečně implementuje článek 9 odst. 1 písm. c) Směrnicea recitál 56 Směrnice.

Odst. 2-5: Ve druhém až pátém odstavci je upravena podmínka bezúhonnosti, způsob jejího

prokázání, ověření a osvědčení, Jedná se o netranspoziční ustanovení, jejichž cílem je zajistit důvěryhodnost příslušné osoby, potažmo celého vnitřního oznamovacího systému tak, aby byl zcela naplněn smysl a účel návrhu zákona, resp. Směrnice. Podmínku bezúhonnosti nesplňuje osoba: která byla odsouzena pro úmyslný trestný čin, za který trestní zákoník stanoví trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby více než 2 roky, nebo pro trestný čin spáchaný v souvislosti s výkonem práce nebo jiné obdobné činnosti, ledaže její odsouzení pro tyto trestné činy bylo zahlazeno nebo se na ni z jiného důvodu hledí, jako by nebyla odsouzena, nebo která byla v posledních 5 letech pravomocně uznána vinnou z přestupku podle § 24 odst. 1 návrhu zákona. Inspirací pro stanovení postupu prokazování podmínek bezúhonnosti a v souladu se zásadou zachování koherence právního řádu posloužila dikce příslušného ustanovení v zákoně o státní službě.

Odst. 6: Příslušná osoba, která přestala splňovat podmínky bezúhonnosti podle odstavce 2, je

povinna tuto skutečnost oznámit povinnému subjektu, nebo osobě, která vede pro povinný subjekt vnitřní oznamovací systém, do 10 dnů ode dne, kdy k tomu došlo.

Odst. 7: V případě, kdy příslušná osoba přestala splňovat podmínky na ní kladené v odstavci

1, je povinnému subjektu uložena povinnost zrušit určení této osoby a určit bez zbytečného odkladu jinou příslušnou osobu splňující požadavky návrhu zákona. V případě, že tak povinný subjekt neučiní, dopustí se přestupku podle § 26 odst. 1 písm. b).

K § 11 Odst. 1: V písmenech a) až e) jsou stanoveny základní povinnosti příslušné osoby. Příslušná

osoba postupuje při své činnosti podle návrhu zákona. Povinné subjekty příslušné osobě musí vytvořit podmínky pro zajištění řádného výkonu její činnosti. Vhodným způsobem pro vytvoření právního rámce fungování příslušné osoby v prostředí povinného subjektu podle návrhu zákona je vydání vnitřního předpisu, kterým se stanoví zejména rozsah oprávnění příslušné osoby a povinnost součinnosti dotčených zaměstnanců a osob v působnosti povinného subjektu, a to za účelem provádění vnitřní investigace v rámci řádného posouzení oznámení, a následného navrhování vhodných opatření. Ve vnitřním předpisu lze rovněž upravit podrobnosti výkonu spisové služby ve vztahu k výkonu agendy ochrany oznamovatelů. K vydávání vnitřních předpisů coby vhodnému způsobu zajištění řádného fungování příslušné osoby bude v rámci své činnosti metodicky nabádat povinné subjekty ministerstvo.

Odst. 1 písm. a): Mezi stěžejní povinnosti příslušné osoby patří povinnost přijímat a posuzovat

důvodnost přijatých oznámení. Oznámení lze podat ústně, písemně či na požádání osobně.

„Postupy pro interní oznamování porušení a pro přijímání následných opatření podle článku 8 zahrnují:

c) určení nestranné osoby nebo nestranného odboru příslušných pro přijímání následných opatření v návaznosti na oznámení, jimiž může být tatáž osoba nebo tentýž odbor, které oznámení přijímají a které budou komunikovat s oznamující osobou a v případě potřeby ji žádat o další informace a poskytovat jí zpětnou vazbu;“ „Výběr nejvhodnějších osob nebo odborů v rámci právního subjektu v soukromém sektoru, jež by měly být určeny jako příslušné pro přijímání oznámení a následných opatření, závisí na struktuře subjektu, jejich funkce by však měla být každopádně taková, aby zajistila nezávislost a neexistenci střetu zájmů. V menších subjektech se může jednat o dvojí funkci, kterou zastává pracovník společnosti s dobrými předpoklady pro to, aby učinil oznámení přímo vedoucímu organizace, jako je vedoucí oddělení dodržování předpisů nebo lidských zdrojů, pracovník pro integritu, právník nebo osoba pověřená ochranou osobních údajů, finanční ředitel, hlavní auditor nebo člen výkonného orgánu.“ V případě ústního oznámení (tj. osobní nebo telefonický rozhovor) bude mít příslušná osoba povinnost pořídit záznam oznámení, zvukovou nahrávku oznámení nebo její přepis. Odmítne- li oznamovatel pořízení nahrávky, nesmí ji příslušná osoba pořídit. V takovém případě se o podaném oznámení pouze sepíše písemný záznam, který by co do obsahu měl odpovídat náležitostem protokolu podle § 18 odst. 2 správního řádu. V případě pořízení přepisu oznámení i v případě sepsání záznamu o oznámení se oznamovateli umožní, aby se k těmto vyjádřil. Jeho vyjádření se k přepisu či záznamu přiloží. Příslušná osoba dále oznámení podle § 21 odst. 1 zaeviduje, a to v rozsahu: a) data přijetí oznámení, b) jména (jmen), příjmení, data narození a kontaktní adresy oznamovatele, nebo jiných údajů, z nichž je možné dovodit totožnost oznamovatele, jsou-li tyto údaje známy, c) obsahu oznámení a identifikace osoby, proti které oznámení směřovalo, je-li její totožnost známa, a d) data ukončení posouzení (důvodnosti) oznámení a jeho výsledku. Příslušná osoba má nakonec povinnost oznámení a související dokumenty podle § 21 odst. 2 uchovat po dobu 5 let od jeho přijetí. Všechna oznámení (ať již byla podána jakýmkoliv způsobem), musí být uchovávána v chráněném prostředí s omezeným přístupem (např. v trezoru).

Odst. 1 písm. b): Příslušná osoba má v návaznosti na pozitivní vyhodnocení důvodnosti

oznámení povinnost povinnému subjektu navrhnout opatření k nápravě nebo předejití zjištěného protiprávního stavu. Výjimku bude tvořit situace, kdy by navržení takového opatření znamenalo prozrazení totožnosti oznamovatele. V takovém případě je nutné upřednostnit ochranu totožnosti oznamovatele, ledaže by ten s takovým postupem a za plného porozumění rizikům s tím spojených souhlasil. Realizace příslušnou osobou navržených opatření bude na úvaze povinného subjektu. Přijetím nezbytných opatření přitom nesmí být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení, řízení o přestupku nebo jiného řízení o jednání, které má znaky přestupku a dále nesmí být ohrožena ochrana totožnosti oznamovatele a dalších osob uvedených v § 4 odst. 2. Povinný subjekt by při přijímání nezbytných opatření měl vždy postupovat tak, že posoudí závažnost zjištěného protiprávního jednání ve vztahu ke vzniklé nebo hrozící škodě, případně jiným důsledkům, a přijme takové opatření, které odpovídá jejich míře a závažnosti. Může se tedy jednat zejména o podání trestního oznámení nebo o oznámení o protiprávním jednání příslušným orgánům, odstranění závadného stavu (např. odstranění způsobené škody, zrušení nebo změnu závadné vnitřní směrnice) nebo uvedení do předešlého stavu.

Odst. 1 písm. c): Zákonem nejsou omezeny standardní pokyny ze strany povinného subjektu

směřující k plnění pracovních či služebních povinností, pokud nezasahují do řádného výkonu činnosti příslušné osoby podle tohoto zákona.

Odst. 1 písm. d): Povinný subjekt ani nikdo jiný nesmí zasahovat do výkonu činnosti příslušné

osoby a nesmí ohrožovat ani její nestrannost. Příslušná osoba by vždy měla přistupovat ke všem oznámením se stejnou měrou profesionality a bez ohledu na osobu oznamovatele, příslušnou osobu a na oznamované protiprávní jednání či jiné okolnosti.

Odst. 1 písm. e): Příslušná osoba má podle uvedeného písmena povinnost zachovávat

mlčenlivost o skutečnostech, o kterých se dozvěděla při výkonu pracovní činnosti podle návrhu zákona, a to i po ukončení výkonu této činnosti, a to včetně totožnosti oznamovatele, dalších osob uvedených v § 4 odst. 2 návrhu zákona a osob uvedených v oznámení. Povinnost zachovávat mlčenlivost je zásadní ve vztahu k naplnění účelu právní úpravy ochrany oznamovatelů. Oznamování a šetření protiprávních jednání musí probíhat za zvýšené ochrany všech uvedených informací, přičemž povinnost mlčenlivosti a utajení totožnosti má význam zejména s ohledem na riziko postihu oznamovatele ze strany povinného subjektu a dalších osob v případě jeho odhalení. Dodržování těchto povinností je rovněž zásadní pro to, aby oznamovatelé neměli strach protiprávní jednání prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému podávat a aby stanoveným postupům důvěřovali.

Odst. 2: Za výkon činnosti příslušné osoby nesmí povinný subjekt příslušnou osobu

znevýhodňovat ani jinak postihovat. Příslušná osoba při zkoumání důvodnosti oznámení postupuje nezávisle, pečlivě a dbá na dodržování pravidel vyplývajících z návrhu zákona. Postihem se obecně rozumí negativní zásah do právní sféry příslušné osoby. Příkladem postihu příslušné osoby může být nepřiznání nenárokové složky mzdy, zbavení vedoucí pozice, neschválení dovolené apod. Pokud povinný subjekt postihne příslušnou osobu za řádný výkon její činnosti, je stanovena odpovědnost za přestupek podle § 26 odst. 1 písm. i).

K § 12 Odst. 1: Ustanovení stanoví způsoby, kterými může oznamovatel podat oznámení

prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému. Toto ustanovení má za cíl umožnit podání oznámení různými způsoby a usnadnit tak oznamovateli, který může mít k využívání jednoho nebo druhého způsobu různé důvody, či mu dokonce v oznámení některým ze způsobů mohou bránit různorodé překážky, oznamování. Stanovením lhůty 14 dnů pak návrh zákona zpřesňuje ustanovení Směrnice (článek 9 odst. 2), které hovoří pouze o lhůtě přiměřené. Tato lhůta je přitom stejná pro ministerstvo. Uvedené ustanovení je tedy jednak ve prospěch oznamovatele, a tedy v souladu s článkem 25 odst. 1 Směrnice, a dále pak v souladu s článkem 9 odst. 2 Směrnice, který upravuje přímo způsoby oznamování prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému. Využitím vnitřního oznamovacího systému není oznamovatel zproštěn povinnosti oznámit podezření ze spáchání trestných činů taxativně uvedených v § 368 trestního zákoníku. Této povinnosti není zproštěna ani příslušná osoba. Více k problematice možného dvojího oznamování trestných činů u OČTŘ viz k § 17 odst. 3.

Odst. 2 a 3: Ustanovení odstavce 2 a 3 stanoví lhůty, ve kterých je příslušná osoba povinna

informovat oznamovatele o přijetí oznámení, posoudit důvodnost oznámení a vyrozumět oznamovatele o výsledku, přičemž nesmí být vázána pokyny povinného subjektu. Příslušná osoba je každopádně povinna písemně vyrozumět oznamovatele o přijetí oznámení do 7 dnů od přijetí oznámení a do 30 dnů ode dne přijetí posoudit jeho důvodnost; v těchto 30 dnech je současně povinna písemně vyrozumět oznamovatele o výsledcích posouzení důvodnosti jeho oznámení. Příslušná osoba může v případech skutkově nebo právně složitých tuto lhůtu nejvýše dvakrát prodloužit, vždy na dobu nejdéle 30 dnů. Taková možnost by měla být využívána jen ve specifických případech, které budou vyžadovat delší posouzení. Nejedná se proto o možnost automaticky 30denní lhůtu pro posouzení a vyjádření prodloužit, ale je vázána na podmínku skutkově nebo právně složitých případů; příkladem mohou být oznámení protiprávních jednání zahrnující větší množství osob, dotýkající se více oblastí chráněných zákonem, případně takové

„Kanály stanovené v odst. 1 písm. a) umožňují oznamování písemně nebo ústně, či obojím způsobem. Ústní oznámení lze učinit telefonicky nebo prostřednictvím jiných systémů hlasových zpráv a na žádost oznamující osoby prostřednictvím osobní schůzky v přiměřené lhůtě.“ „Kanály stanovené v odst. 1 písm. a) umožňují oznamování písemně nebo ústně, či obojím způsobem. Ústní oznámení lze učinit telefonicky nebo prostřednictvím jiných systémů hlasových zpráv a na žádost oznamující osoby prostřednictvím osobní schůzky v přiměřené lhůtě.“ případy, které mohou obsahovat rozsáhlé důkazní materiály. O prodloužení lhůty a důvodech pro její prodloužení je příslušná osoba povinna oznamovatele písemně informovat před jejím uplynutím. Ačkoliv v souladu s § 9 písm. a) může příslušná osoba přijímat a posuzovat rovněž oznámení od „nezaměstnanců“, její prošetřovací pravomoci budou (respektive měly by být) zpravidla stanoveny vnitřním předpisem a v žádném případě je tedy nebude možné uplatňovat vůči třetímu subjektu (až na výjimky, kdy se např. na takovém postupu dohodnou samotné povinné subjekty). Ani ve výše uvedených případech by nicméně příslušná osoba neměla na prošetřování takového oznámení rezignovat a měla by jej prošetřit v maximální možné míře a v rozsahu, v jakém jí její pravomoci dovolí. I v těchto případech totiž bude často možné zjistit odůvodněnost oznamovaných informací v rámci povinného subjektu příslušné osoby (např. pokud se bude jednat o dodávání vadných výrobků dodavatelskou společností) a následně uplatnit vhodná následná opatření (např. vypovězení smlouvy, předání informacím příslušným regulačním úřadům atp.). Ustanovení odstavce 3 reflektuje úpravu Směrnice, která umožňuje poskytnout oznamovatelům protiprávních jednání příznivější podmínky ochrany, než požaduje Směrnice. Stanovená lhůta je v rámci právního řádu pro obdobné úkony standardní a představuje vyvážené řešení pro obě strany – jak pro příslušnou osobu, která by měla mít dostatek času na vyřízení věci, tak pro oznamovatele, který bude v dostatečné době informován o výsledku.

Odst. 4: Ustanovení upravuje postup příslušné osoby v případě, že se nejedná o oznámení podle

návrhu zákona, o čemž oznamovatele bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí. Pokud není oznamovatel s postupem příslušné osoby spokojen, může se buď obrátit přímo na příslušný orgán (je-li takový) nebo na ministerstvo.

Odst. 5: V případě, že bude oznámení vyhodnoceno jako důvodné, je příslušná osoba povinna

povinnému subjektu navrhnout opatření k předejití nebo nápravě zjištěného protiprávního stavu. Realizace příslušnou osobou navržených opatření bude na úvaze povinného subjektu. Ten je o fakultativně přijatých opatřeních povinen neprodleně informovat příslušnou osobu, která o nich bez zbytečného odkladu písemně vyrozumí oznamovatele. Při tomto postupu dbá příslušná osoba důsledné ochrany totožnosti oznamovatele. Přijetím nezbytných opatření nesmí být zmařen nebo ohrožen účel trestního řízení, řízení o přestupku nebo jiného řízení o jednání, které má znaky přestupku. Povinný subjekt by při přijímání nezbytných opatření měl vždy postupovat tak, že posoudí závažnost zjištěného protiprávního jednání ve vztahu ke vzniklé nebo hrozící škodě, případně jiným následkům, a přijme takové opatření, které odpovídá jeho míře a závažnosti. Opatřeními k předejití nebo nápravě zjištěného protiprávního stavu se mohou rozumět jakékoli úkony povinného subjektu, kterými odstraní nežádoucí protiprávní stav. Může se jednat o podání trestního oznámení nebo o oznámení o protiprávním jednání příslušným orgánům, odstranění závadného stavu (např. odstranění způsobené škody, zrušení nebo změnu závadné vnitřní směrnice) nebo uvedení do předešlého stavu. V každém případě by však nezbytná opatření měla zamezit dalšímu negativnímu jednání tak, aby nebyly ohrožovány či porušovány zájmy chráněné zákonem. Dané ustanovení reflektuje článek 5 odst. 12 Směrnice, přičemž je konkretizuje v souladu s článkem 25 odst. 1 Směrnicejako opatření ve prospěch oznamovatele. V případě, že povinný subjekt přijímá oznámení i od tzv. „nezaměstnanců“ a oznámení je podáno u příslušné osoby povinného subjektu, pro který oznamovatel nevykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, navrhuje příslušná osoba nápravná opatření osobě, pro kterou oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, nevylučuje-li to povaha věci. Příslušná osoba v takovém případě nicméně samozřejmě nemůže na základě návrhu zákona vykonávat jakoukoliv svou prošetřovací či jinou pravomoc u tohoto povinného subjektu a povinný subjekt tak takto navržené ani jiné nápravné opatření nemusí přijímat.

Odst. 6: Pokud příslušná osoba při vyhodnocení důvodnosti oznámení shledá, že oznámení

není důvodné nebo se zakládá na nepravdivých informacích, bez zbytečného odkladu o tom písemně vyrozumí oznamovatele, kterého zároveň poučí o možnosti oznámení podat příslušnému orgánu veřejné moci. Takový postup oznamovatel zvolí zpravidla v případě, kdy se se závěrem příslušné osoby nebude ztotožňovat.

K § 13

K výkonu činnosti podle návrhu zákona budou určeni pověření zaměstnanci ministerstva. Tímto postupem bude rovněž zjednodušeno sdílení zkušeností resortu spravedlnosti v relevantních oblastech (justice, státní zastupitelství, střet zájmů), jak je uvedeno v obecné části důvodové zprávy. Na činnost pověřených zaměstnanců se subsidiárně uplatní postup podle správního řádu, neboť v souladu s § 1 odst. 1 správního řádu budou vykonávat působnost v oblasti veřejné správy. Ministerstvo musí zajistit, aby pouze pověření zaměstnanci přicházeli do styku s údaji obsaženými v oznámeních. Pověření zaměstnanci budou státními zaměstnanci ve služebním poměru. Na pověřeného zaměstnance tak budou kladeny požadavky bezúhonnosti [§ 25 odst. 1 písm. d) zákona o státní službě] a další požadavky stanovené zákonem o státní službě včetně povinnosti mlčenlivosti, nestranného výkonu služby, řádného plnění služebních úkolů a povinností státního zaměstnance, vyvarování se střetu zájmů, dodržování pravidel etiky státního zaměstnance atd. (§ 77). Pravidla etiky státních zaměstnanců stanoví služební předpis náměstka ministra vnitra pro státní službu č. 13/2015, kterým se stanoví pravidla etiky. Součástí pravidel etiky státního zaměstnance je mimo jiné požadavek na výkon služby na vysoké odborné úrovni a jednání státního zaměstnance, které je profesionální, nestranné a nezávislé,

„Pro účely této směrnice se rozumí: „následnými opatřeními“ jakákoli opatření přijatá příjemcem oznámení nebo jakýmkoli příslušným orgánem za účelem posouzení pravdivosti tvrzení uvedených v oznámení a případně k řešení oznámeného porušení, mimo jiné prostřednictvím opatření, jako je interní šetření, vyšetřování, stíhání, opatření k zpětnému získání finančních prostředků a ukončení řízení;“ „Členské státy mohou zavést nebo zachovat ustanovení, která jsou pro práva oznamujících osob příznivější než ustanovení obsažená v této směrnici, aniž je dotčen článek 22 a čl. 23 odst. 2.“ „Správní řád se vztahuje nejen na rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech, ale na veškeré postupy v oblasti veřejné správy, které jsou výkonem veřejné moci. Podle judikatury Ústavního soudu se veřejnou mocí rozumí taková moc, která „autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo, nebo zprostředkovaně“, přičemž „subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu.“ [srov. ÚS II. ÚS 75/93 (USu, sv. 2, u. č. 3)].

„Postupem, na který se vztahuje správní řád, je míněno nejen správní řízení, ale rovněž další činnosti v oblasti veřejné správy, kam patří například provádění ověřování, vydávání posudků, vyjádření a stanovisek nebo též např. vedení různých evidencí a rejstříků, včetně vydávání opisů, výpisů a potvrzení z nich.“ (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 1047).

objektivní, čestné, bez nepřiměřeného projevu emocí a bez sledování osobního prospěchu (čl. 5).

S ohledem na to, jaké povinnosti návrh zákona pověřeným zaměstnancům ukládá, je žádoucí, aby se jednalo o osoby s vysokoškolským vzděláním. Obecná část důvodové zprávy počítá se zařazením pověřených zaměstnanců do 13. a 14. platové třídy. V obou těchto platových třídách je kvalifikačním předpokladem vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu (§ 2 odst. 1 nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů).

K § 14

Vymezení působnosti ministerstva vyplývá především z požadavků Směrnice, přičemž nejvýznamnější agendou je přijímání oznámení, jejich posuzování a poskytování metodické, poradenské a školící odborné podpory. Působnost ministerstva na úseku ochrany oznamovatelů vykonávají pověření zaměstnanci. Ministerstvo je prostřednictvím svých zaměstnanců povinno zajistit důslednou ochranu údajů uvedených v oznámeních, stejně jako ochranu osobních údajů oznamovatelů. Prostřednictvím své působnosti v oblasti metodické a odborné bude ministerstvo usilovat například o zjednodušení zavádění vnitřních oznamovacích systémů u zaměstnavatelů a zejména poskytovat oznamovatelům poradenství ve všech fázích před a po podání oznámení. Oznamovatelé budou ministerstvem poučeni i o procesních nástrojích, které jsou jim přístupné zejména k ochraně před odvetnými opatřeními. I oznamovatelé s omezenými prostředky se tak dostanou k informaci o možnostech osvobození od soudních poplatků, osvobození od povinnosti skládat jistotu při podání návrhu na vydání předběžného opatření či nároku na bezplatné právní poradenství dle příslušných procesních předpisů. Úkolem ministerstva bude nad rámec působnosti uvedené v § 14 i osvěta v oblasti ochrany oznamovatelů a snaha o zlepšení veřejného mínění ve vztahu k oznamovatelům. S tím souvisí i povinnost předkládat výroční zprávu, kterou podle ustanovení § 15 písm. i) uveřejňuje ministerstvo na svých internetových stránkách. Vedle údajů o hospodaření budou součástí výroční zprávy rovněž informace o činnosti v oblasti ochrany oznamovatelů a statistiky týkající se whistleblowingu. Významnou náplní práce pověřených zaměstnanců bude rovněž poskytování školení pro zaměstnance Státního úřadu inspekce práce, oblastních inspektorátů práce a příslušných osob. S ohledem na novou úpravu ochrany oznamovatelů lze zejména v počátcích účinnosti návrhu zákona počítat s rozsáhlou potřebou takovýchto školení. Možnost podat oznámení prostřednictvím ministerstva může zvýšit četnost oznamování ze strany oznamovatelů protiprávních jednání, kteří se z různých důvodů vyhýbají možnosti je podat přímo do rukou orgánů činných v trestním řízení nebo jiných příslušných orgánů. Jedním z důvodů může být to, že se potenciální oznamovatelé obávají negativní reakce v případě, že by jimi zjištěné jednání nebylo tak závažné, jak se domnívají. I dnes přetrvává negativní postoj k osobám, které oznámení o protiprávním jednání podaly. Pokud si tak potenciální oznamovatel není jistý, zda jím zjištěné skutečnosti představují protiprávní jednání ve smyslu návrhu zákona, ministerstvo mu může pomoci poskytnutím odborného poradenství. Ministerstvo v takovém případě posoudí oznámení a následně je postoupí příslušnému orgánu samo (více v odůvodnění § 17). Ministerstvo tak, s ohledem mimo jiné na svou osvětovou a poradenskou činnost, bude usilovat o přívětivější prostředí pro oznamovatele, snímání určitého stigmatu ve vztahu k podání oznámení a zvýšení důvěry v jeho smysluplnost, čímž může na potenciální oznamovatele působit motivačně. Potřeba této role je akcentována i v recitálu 63 Směrnice.

K § 15

Ustanovení upravuje demonstrativní výčet informací, které bude ministerstvo povinně uveřejňovat na svých internetových stránkách. Podoba ustanovení vyplývá z velké části z požadavků článku 13 Směrnice, který obsahuje minimální standard v podobě povinně uveřejňovaných informací (např. o postupech vztahujících se k oznámení či prostředcích nápravy a ochranných postupech proti odvetným opatřením). Všechny uveřejňované údaje by měly být co nejsrozumitelnější a poskytovat komplexní informace pro oznamovatele, zaměstnavatele i širokou veřejnost týkající se specifických postupů dle návrhu zákona či problematiky oznamovatelů jako takové. Informace směřující k oznamovatelům by měly potenciální oznamovatele motivovat se na ministerstvo s důvěrou obrátit i v případě, že si nejsou jisti, že jimi zjištěné skutečnosti lze posoudit jako protiprávní jednání. Ministerstvo rovněž uveřejní informace týkající se jednotlivých systémů, prostřednictvím kterých je možné oznámení podat, včetně informací týkajících se oznamovací povinnosti ve smyslu § 368 trestního zákoníku. Ministerstvo bude na svých internetových stránkách uveřejňovat rovněž výroční zprávu o své činnosti, jejíž součástí budou informace reflektující články 14 a 27 Směrnice. Ministerstvo tedy ve výroční zprávě musí zhodnotit své postupy pro přijímání oznámení a následných opatření a dále vést údaje o počtu oznámení, které obdrželo, počtu šetření a řízení zahájených v důsledku těchto oznámení a jejich výsledek a, je-li zjištěna, odhadovanou škodu, a částky získané zpět na základě šetření a řízení týkajících se oznámených případů protiprávního jednání. V neposlední řadě povede ministerstvo na svých internetových stránkách úplný a vždy k určitému datu aktuální výčet právních předpisů upravujících oblasti uvedené v § 2 odst. 1. Výčet právních předpisů bude sloužit oznamovatelům k tomu, aby v případě zjištění protiprávního jednání, které není trestným činem, jednoduše rozpoznali, zda mohou podat oznámení podle návrhu zákona.

Ministerstvo pro výše uvedené účely zřídilo webovou stránku oznamovatel.justice.cz, který je věnován problematice ochrany oznamovatelů a řešení souvisejících praktických otázek.

K § 16 Odst. 1: Specifické informace týkající se jednotlivých způsobů oznámení budou uveřejněny

na internetových stránkách ministerstva (k detailům zaznamenávání oznámení podaného ústně podrobněji v odůvodnění k § 19). Ministerstvo je povinno zajistit kanály pro přijímání ústních (telefonicky či osobně) a písemných (jak v listinné, tak elektronické podobě) oznámení a zabezpečit, aby s oznámeními přicházeli do styku pouze pověření zaměstnanci. Tento postup představuje nástroj k zajištění co možná nejefektivnější ochrany totožnosti oznamovatele a údajů uvedených v oznámení. Povinnost pověřeného zaměstnance přijímat oznámení také osobně je stanovena v článku 12 odst. 2 Směrnice. Ministerstvo však není povinno v režimu návrhu zákona přijímat oznámení podaná anonymně.

Odst. 2: Pro stanovení okamžiku přijetí oznámení se použijí obecně platná pravidla

pro přijímání podnětů k zahájení řízení dle § 42 správního řádu. Ustanovení odstavce 2 stanoví

„Nedostatečná důvěra v účinnost oznamování je jedním z hlavních faktorů, které potenciální oznamovatele odrazují. Proto je třeba uložit příslušným orgánům jednoznačnou povinnost zavést vhodné externí kanály pro oznamování, přijímat s řádnou péčí následná opatření v návaznosti na obdržená oznámení a poskytovat v přiměřené lhůtě oznamujícím osobám zpětnou vazbu.“ lhůtu 7 dnů, ve které je pověřený zaměstnanec povinen písemně vyrozumět oznamovatele o přijetí oznámení. Odstavec 2 stanoví z tohoto postupu rovněž výjimky pro případ, že oznamovatel výslovně požádal o to, aby vyrozuměn nebyl, nebo by tím došlo k prozrazení jeho totožnosti. Písemně vyrozumívat oznamovatele je potřeba i v případě oznámení přijatého ústně, a to z toho důvodu, že v případě, že by oznamovatel nedisponoval důkazem o přijetí oznámení, mohl by se dostat do důkazní nouze a zároveň tak bude sníženo riziko zneužívání uveřejňování oznámení.

K § 17 Souhrnně k ustanovení: Ministerstvo bude posuzovat oznámení, přičemž bude fungovat jako

filtr a spojka mezi oznamovatelem a příslušným orgánem podle zvláštního právního předpisu. Pokud dospěje k závěru, že je dáno podezření, že informace uvedené v oznámení naplňují znaky protiprávního jednání, neprodleně informuje orgán veřejné moci věcně příslušný k přijímání oznámení o protiprávním jednání podle jiného právního předpisu o podezření na protiprávní jednání. O této skutečnosti ministerstvo písemně vyrozumí oznamovatele. V případě, že se nejedná o oznámení podle návrhu zákona, je ministerstvo povinno o této skutečnosti oznamovatele bez zbytečného odkladu písemně vyrozumět. Pokud oznamované jednání nenaplňuje znaky protiprávního jednání, nebo ministerstvo dospěje k závěru, že se oznámení zakládá na nepravdivých informacích, bez zbytečného odkladu o této skutečnosti písemně vyrozumí oznamovatele a poučí ho o dalším možném postupu (např. pokud oznamovatel na opodstatněnosti oznámení trvá, má možnost obrátit se přímo na příslušné orgány veřejné moci). Ministerstvo při posuzování oznámení vychází z informací uvedených v oznámení a z informací veřejně dostupných. Je-li to potřebné, může ministerstvo požádat oznamovatele, aby upřesnil informace uvedené v oznámení, a to za předpokladu, že je mu známa adresa (elektronická či poštovní) oznamovatele pro doručování. Při posuzování oznámení postupuje ministerstvo subsidiárně podle správního řádu.

Konkrétně: Odst. 1: Posouzení oznámení ze strany ministerstva spočívá ve zhodnocení toho, zda se jedná

o oznámení podle návrhu zákona, a tedy zda osoba, která oznámení podala, je skutečně oznamovatelem a požívá ochrany. Pokud se jedná o oznámení dle návrhu zákona, posoudí ministerstvo, zda je předmětem oznámení jednání, kterým je příslušný se zabývat některý správní, policejní nebo jiný orgán veřejné moci. Pokud dospěje k závěru, že ano, postupuje podle § 17 odst. 3 písm. a) tak, že postoupí oznámení příslušnému orgánu. Konečné rozhodnutí o tom, zda bylo spácháno protiprávní jednání, však závisí pouze na rozhodnutí příslušného orgánu. Ministerstvo je povinno písemně vyrozumět oznamovatele o výsledcích posouzení ve lhůtě 30 dnů (kterou lze případně prodloužit až o 30 dnů), přičemž tato lhůta je v souladu s článkem 11 odst. 2 písm. d) Směrnice. Nicméně i při tomto postupu musí ministerstvo dbát požadavků oznamovatele a ochrany jeho totožnosti. O výsledcích posouzení proto ministerstvo oznamovatele neinformuje, pokud ho oznamovatel výslovně požádal, aby ho o přijetí oznámení

„Členské státy zajistí, aby příslušné orgány poskytly oznamující osobě zpětnou vazbu v přiměřené lhůtě nepřesahující tři měsíce, nebo v řádně odůvodněných případech šest měsíců;“.

nevyrozumívalo, nebo je zřejmé, že vyrozuměním o přijatém oznámení by došlo k prozrazení totožnosti oznamovatele (§ 16 odst. 2).

Odst. 2: Ustanovení reflektuje úpravu Směrnice, která umožňuje nezabývat se opakovanými

oznámeními, která nepřináší nové informace.Takovými oznámení se v zájmu hospodárnosti ministerstvo nebude muset zabývat. Možnost nezabývat se některými oznámení není na rozdíl od ministerstva přiznána příslušné osobě, která je povinna se zabývat všemi oznámeními, které obdrží, řádně posoudit, zda se případně o opakované oznámení jedná, a o takové skutečnosti následně vyrozumět oznamovatele. Tato skutečnost je jedním z nástrojů, kterými předkladatel v souladu s článkem 7 odst. 2 Směrnice snaží pobízet oznamovatele k činění oznámení spíše prostřednictvím vnitřního oznamovacího systém.

Odst. 3 písm. a): Ustanovení upravuje postup ministerstva v případě, když postoupí oznámení

příslušnému orgánu, neboť je zde podezření ze spáchání protiprávního jednání. K postoupení ministerstvo nepřistoupí, pokud z okolností, které jsou mu známé, plyne, že se oznámení zakládá na nepravdivých informacích. O postupu v těchto případech bude ministerstvo poskytovat srozumitelnou informaci na svých internetových stránkách. Předkladatel pro úplnost uvádí, že ve vztahu k podezření ze spáchání trestného činu má ministerstvo tuto povinnost již za stávající úpravy, a to v souladu s § 8 odst. 1 trestního řádu, a ve vztahu k přestupkům v souladu s § 73 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Příslušným orgánem může být např. OČTŘ v případě trestných činů, orgán příslušný k projednání přestupků u přestupků, nebo jiný orgán u protiprávního jednání, které není přestupkem ani trestným činem. Pokud nebude v daném případě existovat orgán příslušný k projednání informací uvedených v oznámení, umožňuje návrh zákona ministerstvu oznámení založit ad acta. Toto ustanovení nezbavuje oznamovatele oznamovací povinnosti podle § 368 trestního zákoníku. Oznamovací povinnost podle § 368 trestního zákoníku nadále platí i pro pověřeného zaměstnance (stejně jako pro příslušnou osobu). Může tedy dojít k situaci, kdy s ohledem na tuto povinnost bude trestný čin ohlášen OČTŘ dvakrát (oznamovatelem i např. pověřeným zaměstnancem). Předkladatel má za to, že s ohledem na zájem spojený s postihováním těchto taxativně vymezených trestných činů je riziko dvojího oznamování přijatelné. U podezření ze spáchání některého z trestných činů neuvedených v § 368 trestního zákoníku má oznamovatel na výběr, zda oznámení podá u ministerstva nebo u OČTŘ. Totéž platí pro přestupky a jiná protiprávní jednání, kdy si oznamovatel může zvolit, zda se obrátí na ministerstvo, nebo na příslušný orgán. Za oznamovatele se tak ve smyslu ochrany a zákazu odvetných opatření považuje i osoba, která oznámení podá přímo u orgánu příslušného k přijímání oznámení podle jiných právních předpisů, ačkoliv se nejedná o podání oznámení prostřednictvím vnitřního ani vnějšího oznamovacího systému (ministerstvo) – více viz k § 7 návrhu zákona. Pokud ministerstvo obdrží oznámení týkající se porušení spadajícího do působnosti osob podléhajících dohledu České národní banky (viz § 44 odst. 1 a zákona č. 6/1993 Sb. o České národní bance, v platném znění) v oblastech uvedených v § 2 odst. 2 písm. a), c) a d) návrhu zákona, pro něž platí speciální pravidla oznamování, postoupí je neprodleně bez zbytečného

Článek 11 odst. 4 Směrnice: „Členské státy mohou stanovit, že se příslušné orgány mohou rozhodnout ukončit řízení týkající se opakujících se oznámení, která neobsahují žádné smysluplné nové informace o porušení oproti dřívějšímu oznámení, v souvislosti s nímž již bylo příslušné řízení ukončeno, pokud nové právní či skutkové okolnosti neodůvodňují jiná následná opatření. V takovém případě příslušné orgány sdělí oznamující osobě své rozhodnutí a jeho důvody.“.

odkladu České národní bance, ledaže by se jednalo o zjevně bezpředmětné oznámení. O této skutečnosti následně ministerstvo písemně vyrozumí oznamovatele ve lhůtě podle odstavce 4. Návrhem zákona není v souladu se Směrnicí dotčena stávající úprava oznamování podle jiných právních předpisů vyplývající z evropského práva, typicky se tedy bude jednat o úpravu sektorovými předpisy. Návrh zákona představuje obecnou úpravu oznamování protiprávního jednání a na oznamování podle zvláštních právních předpisů se tak použije subsidiárně. Jedná se např. o oznamování podle AML zákona (viz doprovodný změnový zákon). To obdobně platí o parametrech vnitřních oznamovacích systémů atp.

Odst. 3 písm. b): Je uveden postup, kdy z posouzení ministerstva vyplyne, že se nejedná

o oznámení podle návrhu zákona, tedy o takové, které nesplňuje některou z náležitostí uvedených v § 2 odst. 1.

Odst. 3 písm. c): Ministerstvo písemně vyrozumí oznamovatele o tom, že na základě

posouzení dospělo k závěru, že jednání uvedené v oznámení nepředstavuje protiprávní jednání, nebo že se skutečnosti uvedené v oznámení zakládají na nepravdivých informacích. Oznamovatel se nicméně s tímto závěrem ministerstva nemusí ztotožnit a v takovém případě mu nic nebrání učinit oznámení podle zvláštních právních předpisů u jiného orgánu. O tom musí být ministerstvem poučen.

Odst. 4: Vyrozumění oznamovatele je z povahy věci možné pouze za předpokladu, že je

ministerstvu známá adresa (elektronická či poštovní) oznamovatele pro doručování a že tím není ohrožen postup podle § 16 odst. 2.

K § 18

Ustanovení směřuje např. na postup podle § 74 odst. 4 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a § 158 odst. 2 trestního řádu, kdy oznámení o podezření ze spáchání trestného činu učinilo formálně ministerstvo. I při tomto postupu musí ministerstvo dbát ochrany totožnosti oznamovatele a jeho požadavku, jako je tomu při postupu podle § 16 odst. 2, a povinnosti vyrozumívat oznamovatele o opatřeních přijatých v návaznosti na podané oznámení. Úprava této povinnosti ministerstva je nezbytná s ohledem na to, že příslušný orgán informuje o učiněných opatřeních zpravidla osobu, která u něj oznámení formálně učinila (v uvedeném případě ministerstvo). Toto ustanovení tak představuje mechanismus pro postoupení informace o učiněných opatřeních oznamovateli, který nemá žádný procesní nástroj vůči orgánu, u kterého bylo oznámení ministerstvem podáno, ale musí být vyrozumíván ve lhůtách a způsobem v souladu se Směrnicí.

K § 19

Oznamovateli je umožněno podat oznámení širokou škálou způsobů tak, aby bylo přístupné pro co největší spektrum oznamovatelů. Je-li oznámení učiněno ústně na základě osobního nebo telefonického rozhovoru, jsou příslušná osoba a pověřený zaměstnanec povinni pořídit záznam oznámení. Se souhlasem oznamovatele je pak možno pořídit zvukovou nahrávku oznámení. Oznamovateli je nutné umožnit, aby se k přepisu zvukové nahrávky nebo k záznamu oznámení vyjádřil. Návrhu zákona v tomto ohledu konkretizuje článek 18 odst. 2 Směrnice. Nevysloví-

„Jestliže je pro oznámení použita telefonní linka se záznamem hovorů nebo jiný systém hlasových zpráv se záznamem hovorů, jsou právní subjekty v soukromém a veřejném sektoru a příslušné orgány s výhradou souhlasu oznamující osoby oprávněny ústní oznámení zdokumentovat jedním z těchto způsobů:

a) pořízením záznamu hovoru v trvalé a dohledatelné podobě, nebo li oznamovatel s pořízením nahrávky souhlas, nesmí ji pověřený zaměstnanec či příslušná osoba pořídit. V takovém případě se o podaném oznámení sepíše pouze písemný záznam, který by co do obsahu měl odpovídat protokolu podle § 18 odst. 2 správního řádu.

V případě pořízení přepisu oznámení i v případě sepsání záznamu o oznámení se oznamovateli umožní, aby se k těmto vyjádřil. Jeho vyjádření se k přepisu či záznamu přiloží. Ve chvíli, kdy je podle pořízené nahrávky oznámení učiněn jeho přepis a oznamovatel k takovému přepisu poskytl své kladné vyjádření, není již nadále nutné původní nahrávku oznámení uchovávat. K pořizování nahrávek i přepisů oznámení lze využívat (za splnění ostatních podmínek, jako je např. ochrana důvěrnosti a souhlas oznamovatele) jakýchkoliv dostupných technických řešení např. v podobě softwarů pro přepis řeči atp.

K § 20

Jedním ze základních stavebních prvků efektivní ochrany oznamovatelů je důvěrnost kanálů, prostřednictvím kterých jsou oznámení podávána. Ministerstvo ani příslušná osoba nesmí kromě totožnosti oznamovatele a dalších osob spojených s oznámením prozradit třetí osobě ani jiné klíčové informace, které by účel oznámení a potenciálně oznamovatele samotného a další osoby byly způsobilé jakkoliv ohrozit. Účel podávání oznámení je přitom nutno vykládat v co nejširším kontextu. Toto pravidlo se proto uplatní obdobně i pro případy anonymních oznámení, které se dostanou do dispozice příslušné osoby nebo pověřeného zaměstnance. Zároveň se toto pravidlo uplatní rovněž pro případy dotazů potenciálních oznamovatelů. Ani jejich totožnost nelze sdělovat např. nadřízenému, který o to příslušnou osobu požádá, jelikož i takové informace je třeba považovat za „informace, které by mohly zmařit nebo ohrozit účel podávání oznámení“.

Výjimku tvoří zákonná povinnost sdělit totožnost těchto osob orgánům veřejné moci například podle § 8 odst. 1 trestního řádu, o čemž je nutné oznamovatele předem vyrozumět, případně případy zpřístupnění těchto informací s písemným souhlasem dotčených osob. Bude se zpravidla jednat o případy, kdy bude na základě podnětu oznamovatele oznámení příslušným zaměstnancem postoupeno příslušným orgánům, a tyto orgány budou pro účely vyšetřování vyžadovat znalost totožnosti osob uvedených v oznámení pro potřeby další komunikace, výslechu atp. Např. v případě postoupení oznámení Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „ÚOHS“), tj. pro případy z oblasti hospodářské soutěže, bude v souladu s § 73 a § 75 odst. 1 a 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, vždy totožnost oznamovatele ÚOHS sdělena, a to z důvodu veřejného zájmu, tj. nezbytnosti objasnění a řádného prošetření daného případu před ze strany ÚOHS. V souladu s čl. 22 odst. 2 Směrnicea potřebou příslušné osoby s takovými údaji nakládat během posuzování důvodnosti oznámení a při navrhování nápravných opatření se povinnost poskytnou údaje o totožnosti se souhlasem ve vztahu k osobě uvedené v oznámení, která zároveň není osobou podle § 4 odst. 2 písm. a) až h), uplatní pouze v rámci vnějšího oznamovacího systému (ministerstva).

Rozšíření „povinnosti mlčenlivosti“ do trestních a správních řízení však nepovažuje předkladatel za vhodné. Jedná se o řízení neveřejná a riziko vyzrazení totožnosti tak existuje zásadně jen při nahlížení do spisu nebo výkonu jiných procesních práv ze strany osoby, proti

b) pořízením úplného a přesného přepisu hovoru vypracovaného pracovníky odpovědnými za vyřizování oznámení.“ „Příslušné orgány v souladu s vnitrostátním právem zajistí, aby totožnost dotčených osob byla chráněna po celou dobu průběhu šetření podníceného oznámením nebo zveřejněním.“ které se řízení vede. Omezení těchto práv by však mohlo kolidovat s právem na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy, jmenovitě právem na obhajobu. Průlom do současné právní úpravy, který je jinak přípustný pouze ve zvlášť odůvodněných případech, nepovažujeme ve vztahu k oznamovateli za vhodný, přičemž jej navíc vnímáme v tomto případě jako potenciálně protiústavní, neboť by mohlo dojít nejen k porušení práva na spravedlivý proces, ale navíc by mohla být založena i nedůvodná nerovnost mezi jednotlivými skupinami účastníků řízení.

Směrnice přitom „povinnost mlčenlivosti“ vztahuje primárně k „předprocesní“ fázi řešení oznámení, když v čl. 16 odst. 2 stanoví: „Odchylně od odstavce 1 může být totožnost oznamující osoby a jakékoli další informace uvedené v odstavci 1 zveřejněny, pouze pokud se jedná o nezbytnou a přiměřenou povinnost vyplývající z unijního či vnitrostátního práva v souvislosti s vyšetřováním nebo soudním řízením vedeným vnitrostátními orgány, včetně zachování práva dotčené osoby na obhajobu.“. Požadavky směrnice tak nelze vykládat tak, že povinují členské státy stanovit pro směrnicová oznámení zvláštní způsoby vedení trestního nebo správního řízení, odchylné od obecného režimu.

S ohledem na nutnost důsledné ochrany totožnosti oznamovatele, dalších osob a účelu oznamování nelze výše uvedené informace sdělovat ani na základě žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Nicméně pokud by bylo ministerstvo dotázáno na informaci, která se netýká totožnosti oznamovatele, dalších osob uvedených v oznámení ani jiné důvěrné informace, a nelze rozumně předpokládat, že by jejím sdělením mohl být účel oznámení zmařen či ohrožen, nebrání nic tomu, aby ministerstvo informaci na základě žádosti podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, poskytlo. Podle článku 1 odst. 2 písm. d) směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1024 ze dne 20. června 2019, se tato směrnice nevztahuje na dokumenty, jako jsou citlivé údaje, které nejsou přístupné na základě režimů přístupu v členském státě. Je proto zřejmé, že pravidla této směrnice se na výše uvedené údaje rovněž neuplatní. Dodržování pravidel ochraňujících důvěrné informace a totožnost oznamovatele i dalších osob uvedených v oznámení a jejich případné porušení je oprávněno kontrolovat a sankcionovat ministerstvo. Pověřený zaměstnanec nebo příslušná osob, která je státním zaměstnancem, se porušením výše zmíněných pravidel dopustí kárného provinění dle § 88 zákona o státní službě, za které lze uložit kárné opatření, nebo přestupku podle § 24 odst. 1 písm. d) a e) nebo § 25 odst. 1 písm. d) a e) návrhu zákona. Povinnost příslušné osoby a pověřeného zaměstnance informovat předem oznamovatele o postoupení jeho totožnosti orgánu veřejné moci stanovená v odst. 3 slouží zejména k tomu, aby měl oznamovatel možnost sdělit další okolnosti, z kterých lze dospět k závěru, že takové postoupení jeho totožnosti není vhodné. Pokud by totožnost oznamovatele nebyla nezbytná k prošetření protiprávního jednání ze strany orgánu veřejné moci a újma hrozící v důsledku postoupení oznamovateli totožnosti by byla nepřiměřená požadavku na postoupení, přicházelo by v úvahu oznamovatelu totožnost příslušnému orgánu veřejné moci nepostoupit, příp. ve vztahu k trestnímu řízení uvažovat např. o použití zákona č. 137/2001 Sb., o zvláštní ochraně svědka, ve znění pozdějších předpisů.

K § 21 Odst. 1: Stanovují se pravidla pro vedení evidence údajů o oznámení. Rozsah evidovaných

informací je taxativně stanoven návrhem zákona a konkretizuje článek 18 odst. 1 Směrnice, jedná se o: datum přijetí oznámení; jméno a příjmení, datum narození a kontaktní adresa oznamovatele, nebo jiné údaje, z nichž je možné dovodit totožnost oznamovatele, jsou-li tyto údaje známy; shrnutí obsahu oznámení a identifikaci osoby, proti které oznámení směřovalo, je-li její totožnost známa; datum ukončení posouzení důvodnosti oznámení příslušnou osobou nebo pověřeným zaměstnancem, datum ukončení posouzení oznámení a jejich výsledek. Evidenci údajů o oznámení je povinno zajistit ministerstvo a povinný subjekt, který povinně zavádí vnitřní oznamovací systém, prostřednictvím příslušné osoby. Evidence se vede v elektronické podobě. V případě neuplynutí promlčecích lhůt může být evidence rovněž využita OČTŘ pro účely prověřování, vyšetřování atd. Z tohoto důvodu by měl být v evidenci zaznamenán i stručný obsah oznámení podle odstavce 1 písm. c) a to v takovém rozsahu, aby odpovídal výše zmíněnému účelu.

Odst. 2: Zakotvují se pravidla pro uchovávání oznámení, která mají za cíl uchovat informace

o podaných oznámeních pro případ budoucích potřeb jak vnitřních kontrolních systémů povinného subjektu, tak i ministerstva a orgánů veřejné moci (pro účely trestního řízení apod.). Evidence má rovněž sloužit k tomu, aby mohly být generovány statistické údaje o aplikační praxi a aby ČR byla na základě sebraných dat schopna vykazovat statistiky i na mezinárodní úrovni z hlediska zpráv pro EU a mezinárodních organizací, jichž je členem. Uchovávání oznámení a dokumentů souvisejících s oznámením jsou ministerstvo a povinný subjekt povinni zajistit prostřednictvím příslušné osoby a pověřených zaměstnanců po dobu 5 let od přijetí oznámení. Oznámení a související dokumenty, ať již byly přijaty jakýmkoliv způsobem, by měly být uchovávány v chráněném prostředí s omezeným přístupem (např. v trezoru).

Odst. 3: Uchovávaná oznámení podle odstavce 2 ani evidence údajů o nich podle odstavce 1

nejsou veřejně přístupné a nelze je považovat za informační systémy veřejné správy. S údaji o jménu a příjmení oznamovatele a dalšími důvěrnými údaji se mohou seznamovat jen pověření zaměstnanci a příslušné osoby s výjimkou případů podle § 20 odst. 2. Tento přístup má za cíl zvýšit ochranu osobních údajů dotčených osob a zajistit tak důvěrnost a důvěryhodnost systému ochrany oznamovatelů.

Ačkoliv je nutné, aby v souladu se zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů, byla oznámení ve spisové službě evidována, je nutné a s uvedeným předpisem souladně zajistit, aby do evidence oznámení v rámci spisové služby

„Členské státy zajistí, aby právní subjekty v soukromém a veřejném sektoru a příslušné orgány vedly záznamy o všech obdržených oznámeních, a to v souladu s požadavky na zachování důvěrnosti stanovenými v článku 16. Oznámení jsou uchovávána pouze po dobu, která je nezbytná a přiměřená pro účely splnění požadavků uložených touto směrnicí nebo jiných požadavků uložených podle unijního či vnitrostátního práva.“ Ibid. Recitál 73 Směrnice k tomuto například uvádí: „Aby byla umožněna účinná komunikace s pracovníky odpovědnými za vyřizování oznámení, je nutné, aby příslušné orgány zavedly a používaly uživatelsky přívětivé kanály pro oznamování, které jsou bezpečné, zajišťují zachování důvěrnosti přijímaných a zpracovávaných informací o porušeních poskytnutých oznamující osobou a umožňují uchovávání informací v trvalé podobě pro případ dalšího šetření. To by mohlo vyžadovat, aby tyto kanály byly odděleny od obecných komunikačních kanálů, které příslušné orgány používají ke komunikaci s veřejností, jako jsou běžné veřejné systémy pro podávání stížností nebo kanály, které příslušný orgán používá při své běžné činnosti k interní komunikaci a komunikaci se třetími stranami.“.

měla přístup pouze příslušná osoba. Tak bude zajištěna ochranu informací a údajů obsažených v oznámení, a to včetně totožnosti oznamovatele. Praktická realizace oddělení dokumentů ve spisové službě je ponechána na jednotlivých služebních úřadech. Potenciální oznamovatele je nutné jasně a srozumitelně informovat o nemožnosti zajistit znepřístupnění oznámení dalším zaměstnancům v případě podání oznámení jiným kanálem než přímo příslušné osobě v rámci vnitřního oznamovacího systému, tedy např. přes podatelnu úřadu. Ustanovení upravující výběr archiválií se rovněž v souladu se zákonem o archivnictví uplatní.

K § 22

Předložené znění dělí povinné subjekty z hlediska výkonu kontrolní působnosti na dvě kategorie: 1) povinné subjekty podléhající kontrolní působnosti orgánů inspekce práce podle § 6 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce a 2) ostatní povinné subjekty, nad kterými kontrolní působnost vykonává Ministerstvo spravedlnosti. Výjimku tvoří případy, kdy jsou předmětem kontroly povinnosti, jejichž porušení je přestupkem podle § 26 odst. 1 písm. a), f) a h) až j); v těchto případech vykonává kontrolu ministerstvo bez ohledu na povahu povinného subjektu (kontrolované osoby). Rozdělení kontrolní působnosti mezi ministerstvo a oblastní inspektoráty práce kopíruje rozdělení projednávání přestupků dle § 28 návrhu zákona. K nápravě nedostatků zjištěných při provedené kontrole slouží opatření k nápravě, které povinnému subjektu uloží ministerstvo. Neprovedením opatření k nápravě ve stanovené lhůtě povinný subjekt naplní skutkovou podstatu přestupku podle § 26 odst. 1 písm. j).

K § 23

Aby se zabránilo zneužívání ochrany poskytované oznamovatelům, stanovuje se odpovědnost fyzické, která podala vědomě nepravdivé oznámení. Tohoto přestupku se může dopustit pouze fyzická osoba, protože pouze ta může být oznamovatelem podle návrhu zákona. Za spáchání tohoto přestupku lze uložit pokutu až do výše 50 000 Kč; tato hranice byla stanovena podle metodiky Ministerstva vnitra k tvorbě právní úpravy přestupků („Zásady tvorby právní úpravy přestupků“), tedy odpovídá požadavkům na stanovení přiměřených, ale dostatečně odrazujících pokut. Skutková podstata přestupku nepravdivého oznámení podle návrhu zákona je z hlediska zvláštní povahy subjektu přestupku (oznamovatel nepravdivého obvinění z přestupku) speciální ve vztahu k obecné skutkové podstatě přestupku nepravdivého obvinění z přestupku podle § 7 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona č. 251/2016 Sb., o některých přestupcích, za jehož spáchání hrozí pokuta v maximální výměře 20 000 Kč. Ke spáchání přestupku vědomě nepravdivého oznámení postačí zavinění ve formě vědomé

100 101

nedbalosti. Tato úprava vyplývá z článku 23 odst. 2v kombinaci s článkem 25 odst. 1 Směrnice. Ustanovení směrnice tak v této věci neumožňuje zvolit na národní úrovni mírnější přístup vůči oznamovateli. Předkladatel proto nemohl podmínit odpovědnost za tento přestupek zaviněním ve formě úmyslu.

„Členské státy stanoví účinné, přiměřené a odrazující sankce vůči oznamujícím osobám, o nichž je prokázáno, že vědomě oznámily či zveřejnily nepravdivé informace.“ „Členské státy mohou zavést nebo zachovat ustanovení, která jsou pro práva oznamujících osob příznivější než ustanovení obsažená v této směrnici, aniž je dotčen článek 22 a čl. 23 odst. 2.“ Zatímco obecná skutková podstata přestupku nepravdivého obvinění z přestupku má za cíl především předcházet poškození dobré pověsti dotčených osob, v případě speciální skutkové podstaty přestupku nepravdivého oznámení je zároveň kladen důraz na předcházení zlovolnému a zneužívajícímu oznamování podle návrhu zákona , což má potenciál významně negativně ovlivnit účinnost a věrohodnost celého systému ochrany oznamovatelů. Skutkovou podstatou přestupku nepravdivého oznámení s vyšší maximální výměrou sankce se tedy chrání ve zvýšené míře i funkčnost celého systému ochrany oznamovatelů, jenž je mimo jiné zásadní pro předcházení páchání protiprávní činnosti a kultivaci společnosti. Svůj význam má i zájem na ochraně práva Evropské unie. Pokud se fyzická osoba dopustí přestupku, za který ji bude uložena pokuta podle návrhu zákona, nevylučuje to právo osoby dotčené podáním vědomě nepravdivého oznámení, aby se domáhala svých práv podle jiných právních předpisů (zejména práva na ochranu osobnosti podle občanského zákoníku).

K § 24 Odst. 1: Předmětné ustanovení zavádí odpovědnost příslušných osob za případné porušení

jejich stěžejních právních povinností podle návrhu zákona. Příslušná osoba, se podle uvedeného ustanovení dopustí přestupku tím, že odepře přijetí oznámení, neposoudí důvodnost oznámení nebo neinformuje oznamovatele o výsledcích posouzení oznámení ve lhůtě stanovené návrhem zákona; nebo tím, že poskytne informaci, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo bez písemného souhlasu oznamovatele, další osoby podle § 4 odst. 2 poskytne informaci o jejich totožnosti. Návrhu zákona tím deklaruje zvýšený zájem na dodržování povinností příslušné osoby spočívajících v posouzení důvodnosti přijatých oznámení a včasném informování oznamovatele o výsledcích posouzení, které je důležité například i s ohledem na potenciální nadbytečné zveřejnění informací, které jinak tvoří obsah oznámení, a na efektivní vypořádání se s oznamovaným protiprávním jednáním. Současně návrhu zákona deklaruje zvýšený zájem na dodržování povinnosti mlčenlivosti a ochrany totožnosti chráněných osob, které jsou pro funkčnost celého systému zásadní. Narušení důvěry oznamovatelů v ochranu jejich totožnosti lze považovat za významně negativní dopad spáchaného přestupku, který má v důsledku potenciál celospolečensky omezit ochotu potenciálních oznamovatelů oznamovat protiprávní jednání. Vzhledem k tomu, že jsou na příslušnou osobu kladeny zvláštní podmínky pro výkon její činnosti v podobě požadavku bezúhonnosti, je v případě pozbytí této podmínky nutné, aby svou činnost podle návrhu zákona přestala vykonávat, a povinným subjektem byla určena jiná příslušná osoba. K tomu je nicméně nutné, aby se povinný subjekt o pozbytí této podmínky u příslušné osoby dozvěděl. Z povahy věci nelze pozbýt zletilost a v případě omezení svéprávnosti nelze přepokládat, že bude příslušná osoba vždy fakticky schopna tuto informaci povinnému subjektu sdělit. V úvahu tak připadá pouze povinnost příslušné osoby informovat povinný subjekt o pozbytí bezúhonnosti. Proto je v návrhu zákona rovněž stanovena skutková podstata přestupku příslušné osoby pro případ, že by pozbytí bezúhonnosti povinnému subjektu neoznámila (v § 26 je zrcadlově stanovena skutková podstata pro povinný subjekt, který neurčí jinou příslušnou osobu bez zbytečného odkladu po tom, co příslušná osoba přestala splňovat zákonné podmínky pro výkon činnosti podle návrhu zákona). Předkladatel nepřistoupil k diferenciaci výše pokut v návaznosti na závažnost a výši sankcí pro oznamované protiprávní jednání, neboť protiprávní jednání příslušné osoby nebude zpravidla dosahovat stejné společenské škodlivosti jako protiprávní jednání oznamované a zároveň není záměrem předkladatele trestat za oznamované protiprávní jednání zprostředkovaně (výší pokuty) kromě jeho pachatele i příslušnou osobu.

Odst. 2: Za porušení povinnosti informovat oznamovatele o výsledku posouzení oznámení

ve stanovené lhůtě a povinnosti oznámit povinnému subjektu pozbytí požadavku bezúhonnosti hrozí riziko postihu až do výše 20 000 Kč. Uvedená porušení jsou svou povahou věci méně závažná než ostatní uvedená porušení, kterých se může příslušná osoba dopustit.

Odst. 3: Předkladatel považuje za závažnější porušení povinnosti příslušné osoby v podobě

odepření přijetí oznámení nebo neposouzení jeho důvodnosti a poskytnutí informace, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo poskytnutí informace o totožnosti osob, kterou návrh zákona chrání. Tato porušení příslušné osoby totiž jdou přímo proti smyslu návrhu zákona a mohou znemožnit nápravu protiprávního stavu či mít za následek vystavení oznamovatele odvetným opatřením. Za uvedená porušení hrozí postih až do výše 50 000 Kč, což by mělo působit dostatečně preventivním způsobem a zároveň by nemělo být pro příslušnou osobu v případě uložení takové sankce nepřiměřené. Dané rozpětí zároveň umožňuje případnou sankci uzpůsobit konkrétnímu případu.

Odst. 4: Za nejzávažnější porušení povinnosti příslušné osoby pak předkladatel považuje

situaci, kdy příslušná osoba úmyslně poskytne informaci, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo bez písemného souhlasu oznamovatele nebo osoby podle § 4 odst. 2 poskytne informaci o jejich totožnosti. Takové úmyslné porušení povinnosti příslušné osoby totiž nejenže směřuje přímo proti jednomu z hlavních záměrů návrhu zákona, jímž je ochrana oznamovatelovi totožnosti a jeho ochrana před odvetnými opatření, ale rovněž svědčí o zjevné bezohlednosti k těmto hodnotám. Hrozba pokuty až do výše 100 000 Kč tak odpovídá skutečnosti, že se jedná o nejzávažnější porušení povinnosti příslušné osoby.

K § 25 Odst. 1: Předmětné ustanovení zavádí odpovědnost pověřených zaměstnanců za případné

porušení jejich stěžejních právních povinností podle návrhu zákona. Pověřený zaměstnanec, se podle uvedeného ustanovení dopustí přestupku tím, že odepře přijetí oznámení, neposoudí důvodnost oznámení nebo neinformuje oznamovatele o výsledcích posouzení oznámení ve lhůtě stanovené návrhem zákona; nebo tím, že poskytne informaci, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo bez písemného souhlasu oznamovatele, další osoby podle § 4 odst. 2 poskytne informaci o jejich totožnosti. Návrh zákona tím deklaruje zvýšený zájem na dodržování povinností pověřeného zaměstnance spočívajících v posouzení důvodnosti přijatých oznámení a včasném informování oznamovatele o výsledcích posouzení, které je důležité například i s ohledem na potenciální nadbytečné zveřejnění informací, které jinak tvoří obsah oznámení, a na efektivní vypořádání se s oznamovaným protiprávním jednáním. Současně návrhu zákona deklaruje zvýšený zájem na dodržování povinnosti mlčenlivosti a ochrany totožnosti chráněných osob, které jsou pro funkčnost celého systému zásadní. Narušení důvěry oznamovatelů v ochranu jejich totožnosti lze považovat za významně negativní dopad spáchaného přestupku, který má v důsledku potenciál celospolečensky omezit ochotu potenciálních oznamovatelů oznamovat protiprávní jednání. Předkladatel nepřistoupil k diferenciaci výše pokut v návaznosti na závažnost a výši sankcí pro oznamované protiprávní jednání, neboť protiprávní jednání pověřeného zaměstnance nebude zpravidla dosahovat stejné společenské škodlivosti jako protiprávní jednání oznamované a zároveň není záměrem předkladatele trestat za oznamované protiprávní jednání zprostředkovaně (výší pokuty) kromě jeho pachatele i pověřeného zaměstnance.

Odst. 2: Za porušení povinnosti informovat oznamovatele o výsledku posouzení oznámení

ve stanovené lhůtě hrozí riziko postihu až do výše 20 000 Kč. Uvedené porušení je svou povahou věci méně závažné než ostatní uvedená porušení, kterých se může pověřený zaměstnanec dopustit.

Odst. 3: Předkladatel považuje za závažnější porušení povinnosti pověřeného zaměstnance

v podobě odepření přijetí oznámení nebo neposouzení jeho důvodnosti a poskytnutí informace, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo poskytnutí informace o totožnosti osob, kterou návrhu zákona chrání. Tato porušení pověřeného zaměstnance totiž jdou přímo proti smyslu návrhu zákona a mohou znemožnit nápravu protiprávního stavu či mít za následek vystavení oznamovatele odvetným opatřením. Za uvedená porušení hrozí postih až do výše 50 000 Kč, což by mělo působit dostatečně preventivním způsobem a zároveň by nemělo být pro pověřeného zaměstnance v případě uložení takové sankce nepřiměřené. Dané rozpětí zároveň umožňuje případnou sankci uzpůsobit konkrétnímu případu.

Odst. 4: Za nejzávažnější porušení povinnosti pověřeného zaměstnance pak předkladatel

považuje situaci, kdy úmyslně poskytne informaci, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo bez písemného souhlasu oznamovatele nebo osoby podle § 4 odst. 2 poskytne informaci o jejich totožnosti. Takové úmyslné porušení povinnosti pověřeného zaměstnance totiž nejenže směřuje přímo proti jednomu z hlavních záměrů návrhu zákona, jímž je ochrana oznamovatelovi totožnosti a jeho ochrana před odvetnými opatření, ale rovněž svědčí o zjevné bezohlednosti k těmto hodnotám. Hrozba pokuty až do výše 100 000 Kč tak odpovídá skutečnosti, že se jedná o nejzávažnější porušení povinnosti pověřeného zaměstnance.

K § 26

Ustanovení zavádí odpovědnost povinného subjektu za dvě skupiny skutkových podstat lišících se svou typovou závažností a tím související maximální výší sankce za jejich spáchání. Do prvé

– méně závažné skupiny maximální sankcí ve výši 400 000 Kč řadí návrh zákona dvě skutkové podstaty přestupků a to podle odst. 1 písm. d) a j). Jedná se o přestupek povinného subjektu, který nezajistí, aby informace o způsobech oznamování prostřednictvím vnitřního oznamovacího systému a ministerstvu, označení příslušné osoby, její telefonní číslo a její e- mailová nebo jiná adresa pro doručování a informace o tom, zda povinný subjekt vylučuje přijímání oznámení od osoby, která pro povinný subjekt nevykonává práci nebo jinou obdobnou činnost podle § 2 odst. 3 písm. a), b), h) nebo i) byly uveřejněny způsobem umožňujícím dálkový přístup a přestupek povinného subjektu, který neprovede ve stanovené lhůtě opatření k nápravě podle § 22 odst. 2. Typová závažnost uvedených skutkových podstat byla v souladu se Zásadami tvorby právní úpravy přestupků vyhodnocena jako nižší, než například u postihu příslušné osoby za řádný výkon její činnosti podle návrhu zákona, či dokonce porušení některé z povinností uvedených v § 9 návrhu zákona týkajících se řádného zavedení vnitřního oznamovacího systému, což je esenciální předpoklad pro možnost oznamovatelů protiprávní jednání v rámci vnitřního oznamovacího systému oznámit. Druhá skupina závažnějších přestupků s maximální sankcí ve výši až 1 000 000 Kč obsahuje skutkové podstaty uvedené v písmenech a) až c) a e) až i), jmenovitě se jedná o přestupky povinného subjektu, který umožní, aby oznamovatel nebo osoba podle § 4 odst. 2 písm. a) až

h) byli vystaveni odvetnému opatření; postihne příslušnou osobu za řádný výkon její činnosti; nebo nesplní některou z povinností povinného subjektu uvedených v § 9 návrhu zákona s výjimkou méně závažného porušení v podobě skutkové podstaty podle písm. c) – viz výše.

Typovou závažnost skutkových podstat ve druhé skupině vyhodnotil předkladatel jako zřejmě vyšší. Porušení povinností předepsaných v návrhu zákona, které tvoří základ uvedených skutkových podstat, totiž svědčí o zjevné bezohlednosti zaměstnavatele vůči zájmům, které návrhu zákona chrání a jejichž porušení ohrožuje důvěru oznamovatelů a veřejnosti v celý systém vnitřního oznamování a jeho efektivní fungování. Povinné subjekty představují z pohledu naplňování smyslu a účelu návrhu zákona zcela klíčové články. Vnitřní oznamovací systém má totiž představovat pro oznamovatele nástroj jak co nejjednodušeji a obvykle i nejrychleji dosáhnout zamezení protiprávního stavu. Míra naplňování povinností povinného subjektu je tak přímo úměrná míře naplňování výše uvedeného účelu návrhu zákona. Porušení povinností povinného subjektu naplňující skutkovou podstatu některého z výše uvedených přestupků proto s ohledem na cíl návrhu zákona, kterým je zejména předcházení a napravování protiprávního jednání a ochrana oznamovatelů před odvetnými opatřeními, vykazuje vysokou míru společenské škodlivosti. Povinností povinného subjektu je nastavit a provozovat řádně fungující a funkční vnitřní oznamovací systém, zatímco povinností příslušné osoby je vykonávat řádně svou funkci a konkrétní dílčí úkoly z toho plynoucí. Ačkoliv se postihování povinného subjektu a příslušné osoby může, co do zájmu/objektu chráněného ustanovením o přestupcích v některých případech částečně překrývat, takový přístup je v naprostém souladu s aplikací pravidel souběžné a nezávislé odpovědnosti právnických a fyzických osob za správní delikty (obdobně u trestní odpovědnosti). Pokud by postih příslušných osob byl ponechán pouze na povinném subjektu v pracovněprávní rovině, nelze předpokládat, že by povinný subjekt byl k takovému postupu motivován, když by v takovém případě implicitně přiznával, že jím nastavený systém není funkční a vystavoval se tak riziku postihu. Se souběžnou a nezávislou odpovědností právnických a fyzických osob za správní delikty počítá výslovně rovněž § 20 odst. 7 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ke kterémužto důvodová zpráva uvádí: „Ani jedna z odpovědností není považována za primární, neboť se jedná o možnost souběžného postihu fyzické i právnické osoby, shoduje-li se jejich protiprávní jednání. Správní orgány by se proto neměly spokojit pouze s postihem právnické osoby, ale měly by zkoumat rovněž to, zda fyzická osoba, jež za právnickou osobu jednala a tím naplnila znaky skutkové podstaty přestupku právnické osoby, nenaplnila shodným protiprávním jednáním též znaky skutkové podstaty přestupku fyzické osoby, a pokud ano, pak ji odpovídajícím způsobem potrestat.“. Jedná se tedy o odpovědnost komplementární, jejímž účelem je zajistit funkčnost celého systému a dostatečnou ochranu všech zákonem chráněných zájmů. Správní orgány nicméně i v tomto případě disponují správním uvážením a jsou povinny přihlížet k individuálním okolnostem každého případu, respektive individualizovat ukládané sankce.

K § 27 Odst. 1: Ustanovení zavádí skutkovou podstatu přestupku fyzické, právnické nebo podnikající

fyzické osoby, která brání jinému v podání oznámení, a to už jakýmkoliv způsobem.

Odst. 2: Odstavec 2 stanoví odpovědnost fyzické, právnické nebo podnikající fyzické osoby

jako původce odvetného opatření podle § 4 odst. 2.

Odst. 3: Ustanovení zavádí skutkovou podstatu přestupku fyzické, právnické nebo podnikající

fyzické osoby, která poskytne informaci, která by mohla zmařit nebo ohrozit účel oznámení, nebo bez písemného souhlasu oznamovatele, jiné osoby podle § 4 odst. 2 nebo osoby uvedené v oznámení poskytne informace o jejich totožnosti . Skutkovou podstatu může naplnit jakákoliv fyzická nebo podnikající fyzická odlišná od příslušné osoby. Příkladem může být kolega oznamovatele, který se nedopatřením seznámí s obsahem oznámení. Pokud by takový kolega oznamovatele omylem získanou informaci zneužil jedním z výše uvedených způsobů, mohl by tím ohrozit oznamovatelovu důvěru v systém ochrany oznamovatelů, důvěrnost jeho osobních údajů a v krajním případě ho i vystavit odvetným opatřením. Poskytnutí informací o totožnosti osoby uvedené v oznámení pak může mít závažné reputační dopady.

Odst. 4: S ohledem na povahu odvetných opatření a jejich souvislost s oznamovatelovou prací

nebo jinou obdobnou činností je stanoven zákaz osobě, pro kterou oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, umožnit, aby oznamovatel nebo osoby podle § 4 odst. 2 písm. a) až h) byli vystaveni odvetnému opatření. Oproti skutkové podstatě přestupku podle § 26 odst. 1 písm. a), která se týká povinných subjektů, se tato bude týkat dalších osob, pro které oznamovatel vykonává práci nebo jinou obdobnou činnost, např. OSVČ. Neumožňování odvetných opatření může mít podobu preventivní (stanovení interních postupů, školení zaměstnanců) i konkrétní (např. přehodnocení rozhodnutí oznamovatelova přímého nadřízeného).

Odst. 5 - 8: Stanovují se maximální výše pokut za uvedené přestupky. Nejvyšší postih přitom

hrozí za spáchání přestupku v podobě umožnění učinění odvetného opatření. Ochrana oznamovatele před odvetným opatřením totiž představuje jeden z hlavních cílů navrhované právní úpravy, proto lze za tento přestupek uložit pokutu do 1 000 000 Kč. U žádného z přestupků není stanovena spodní hranice výše pokuty. Přestupkovému orgánu je tak umožněno vzít při ukládání sankce v potaz všechna specifika individuálních případů v souladu se zákonem č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů.

K § 28

Projednávání přestupků je rozděleno mezi ministerstvo a oblastní inspektoráty práce, obdobně jako je tomu v případě kontrolní působnosti podle § 22. Oblastní inspektoráty práce projednávají jen vybrané přestupky zaměstnavatelů podle § 26 odst. 1 písm. b) až e) a g) podle návrhu zákona, tedy přestupky spojené se zavedením a zajištěním řádného fungování vnitřního oznamovacího systému. Všechny ostatní přestupky podle návrhu zákona projednává ministerstvo, neboť s ohledem na další povinnosti, které mu návrh zákona svěřuje, je odborně nejlépe způsobilé tyto přestupky po právní i faktické stránce posoudit. Na základě navrhované právní úpravy o ochraně oznamovatelů pokuty podle návrhu zákona, uložené Ministerstvem spravedlnosti, Státním úřadem inspekce práce nebo oblastním inspektorátem práce, bude vybírat a vymáhat obecný správce daně podle správního řádu, resp. podle zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a to konkrétně místně příslušný celní úřad. Případné náklady, personální či technické, není možné s ohledem na absenci počtu předávaných rozhodnutí vyčíslit.

K § 29

Soukromoprávním subjektům zaměstnávajícím v průměru 50 až 249 zaměstnanců se poskytuje dodatečný prostor pro to, aby zavedly vnitřní oznamovací systém, a to do 15. prosince2023.

K § 30

Účinnost návrhu zákona se s ohledem na probíhající řízení o nesplnění povinnosti navazuje na jeho vyhlášení, aby se docílilo co nejdřívější účinnosti zákona.

Přílohy - data a statistiky

1. Průzkum mezi zaměstnanci státní správy

Anketa Úřadu vlády ČR Úkol k sestavení ankety mezi zaměstnanci státní správy k problematice vyplývá z protikorupčních dokumentů vlády – Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2015 až 2017 a Akčního plánu boje s korupcí na rok 2015. Cílem ankety bylo zjištění postoje zaměstnanců státní správy k oznamování a oznamovatelům protiprávního jednání, zkušeností s vyřízením podaného oznámení apod. Anketa a její metodika byly zpracovány pracovníky Úřadu vlády ČR a členy pracovní komise předsedy Rady vlády k whistleblowingu. Pro účely realizace ankety bylo osloveno 30 státních institucí. Jednalo se jak o ústřední orgány státní správy a ministerstva, tak o jejich podřízené instituce. Dotazníkový průzkum měl formu online dotazování, kdy bylo možné odpovídat prostřednictvím webového rozhraní na webových stránkách http://anketa.korupce.cz. Anketa mezi státními zaměstnanci probíhala od 1. do 31. prosince 2015. Dotazníkového průzkumu se zúčastnilo 2056 respondentů.

Stručné představení výsledků ankety:

• Bylo osloveno 30 státních institucí, celkově se průzkumu zúčastnilo 2056 respondentů. • 16 % respondentů uvedlo, že na jejich pracovišti dochází nebo došlo k protiprávnímu jednání ve smyslu korupčního jednání. • 9 % respondentů bylo vybízeno k účasti na protiprávním jednání. • 7 % respondentů (144 osob) bylo svědky protiprávního jednání

o Většina z těchto respondentů uvedla, že nekontaktovala kompetentní osobu

ani média za účelem prošetření případu či podezření,

o 109 respondentů uvedlo, že daný případ nebyl řádně prošetřen.

• 85 % respondentů, kteří nikdy nebyli svědky protiprávního jednání, uvedlo, že by v prvé řadě jako svědci protiprávního kontaktovali kompetentní osobu. Tato tvrzení ostře kontrastují v porovnání s realitou, kde 59 % respondentů, kteří někdy svědky protiprávního jednání byli, nikoho nekontaktovali, ani nepodnikli žádné jiné kroky. • Vcelku vysoký počet respondentů z těch, kteří nikdy nebyli svědky protiprávního jednání, (222 respondentů, 12 %) by nepodnikal další kroky, i kdyby kompetentní osoba situaci neřešila. • 57 respondentů pak uvedlo, že by s podezřením na protiprávní jednání nekontaktovali ani kompetentní osobu, ani média. • Pro učinění oznámení či získání rady by většina respondentů využila emailovou adresu k tomu určenou. Vzhledem k výsledkům průzkumu se ukázalo, že respondenti preferují různé kanály pro podání oznámení. Jeví se tak jako vhodné zřídit také specializovanou telefonní linku či uvést poštovní adresu, na kterou se mohou zaměstnanci obracet anonymně. • Přesto, že by spolupracovníci respondentů nesouhlasili se záměrem učinit oznámení, rozhodlo by se protiprávní jednání oznámit téměř 90 % respondentů. Většinou by však využili pomoc či konzultaci s odborníky.

• Za nejpotřebnější nástroj ochrany oznamovatele respondenti považují ochranu osobnosti oznamovatele – ochranu jeho bezpečnosti a ochranu proti veřejnému znevážení osoby. • Mezi nejdůvěryhodnější subjekty pro oznamování patří Policie ČR, státní zastupitelství či veřejný ochránce práv. • 84 % respondentů souhlasí s tím, že ČR potřebuje lépe legislativně upravit ochranu oznamovatelů.

Anketa Transparency International ČR V roce 2018 provedla TI ČR dotazníkové šetření k problematice whistleblowingu na sedmi služebních úřadech. Jednalo se o Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy; Státní úřad pro kontrolu léčiv; Ministerstvo spravedlnosti; Ministerstvo Financí; Finanční analytický úřad; Českou správu sociálního zabezpečení a Ministerstvo pro místní rozvoj. Dotazník vyplnilo 244 zaměstnanců. Nejvíce se zapojili zaměstnanci ČSSZ a OSSZ, přičemž u ostatních služebních úřadů byla participace zaměstnanců minimální.

Ze získaných dat je zajímavé, že 93 % zaměstnanců uvedlo, že se na svém pracovišti nesetkalo s protiprávním jednáním. Toto zjištění nápadně nekoresponduje s obdobnými statistikami vedenými v soukromém sektoru. U osob, které se rozhodly protiprávní jednání ohlásit, zvolila většina interní cestu, a to prostřednictvím svého přímého nadřízeného. Naproti tomu, zaměstnanci, kteří protiprávní jednání neohlásili, uvádí jako hlavní důvod nedostatek důkazů, následovaný obavami z odvetných opatření a obavou, že podnět nebude prošetřen. Nízký počet podnětů obecně pak většina respondentů spojuje s negativním vnímáním pojmu whistleblower.

Počet podaných oznámení ve smyslu nařízení vlády č. 145/2015 Sb.

Graf č. 1 znázorňuje vývoj počtu podaných oznámení ve smyslu nařízení vlády č. 145/2015 Sb. u jednotlivých služebních úřadů v letech 2015 – 2020. Za rok 2015 bylo z celkového počtu podání 129 evidováno celkem 37 oznámení ve smyslu nařízení vlády č. 145/2015 Sb. (které nabylo účinnosti 1. července). Za rok 2016 bylo jako oznámení klasifikováno celkem 99 oznámení ze 158 učiněných podání. V roce 2017 množství podání značně vzrostlo na celkový počet 1 004, avšak počet oznámení klesl na 59. V roce 2018 byl počet oznámení 57. Za rok 2019 eviduje Ministerstvo vnitra jako příslušný úřad k evidenci počtu podání a oznámení ve věci ochrany oznamovatelů podle vládního nařízení č. 145/2015 Sb., o opatřeních souvisejících s oznamováním podezření ze spáchání protiprávního jednání ve služebním úřadu

Výsledky ankety Transparency International ČR dostupné na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/2019/09/TI-Whistleblowing-v-ot%C3%A1zk%C3%A1ch-a-odpov%C4%9Bd%C3%ADch- nejen-pro-pro%C5%A1et%C5%99ovatele.pdf. Statistika Transparency International ČR dostupná na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/2019/09/TI-Whistleblowing-v-ot%C3%A1zk%C3%A1ch-a-odpov%C4%9Bd%C3%ADch- nejen-pro-pro%C5%A1et%C5%99ovatele.pdf.

(dále jen „NV 145/2015“) 391 podání, z toho 55 oznámení. Za rok 2020 eviduje Ministerstvo vnitra 41 těchto oznámení(viz dále).

Tabulka č. 1 obsahuje agregované počty podání a klasifikovaných oznámení podle NV 145/2015, a podle údajů neziskových organizací Transparency International ČR (dále jen „TI ČR“) a Oživení (dále společně jen „NNO“) za období 2015 – 2020. Údaje jsou aktuální ke dni 6. 4. 2020.

Graf č. 1

Celkový počet oznámení

2015 2016 2017 2018 2019 2020

Celkový počet oznámení

Výroční zpráva o státní službě za rok 2020 dostupná zde: Výroční zpráva o státní službě za rok 2020 - Státní služba (mvcr.cz).

Tabulka č. 1

NV 145/2015 NNO

Rok

Podání Oznámení Podání Oznámení

2020 230 41 N/A N/A

2019 391 55 683 N/A

2018 N/A 57 350* N/A

2017 1004 59 751 N/A

2016 158 99 569 109

2015 129 37 444 46**

N/A – údaje nejsou dostupné

* údaje TI ČR nejsou známy (uvedeném případě se jedná o údaj Oživení)

**údaje Oživení nejsou známy (v uvedeném případě se jedná o údaj TI ČR)

Graf č. 2 zobrazuje počet oznámení prošetřených v roce 2015–2018 u jednotlivých orgánů. Skupina „ostatní“ představuje veškeré služební orgány, které za mapované období nahlásily méně než 3 oznámení:

Z těchto dat je zřejmé, že nelze jednoznačně určit konkrétní služební úřad, u kterého dochází k největšímu počtu oznámení ani podání obecně. Počet oznámení je významně ovlivněn jak politickou situací, tak zejména tím, jaká právní úprava v daném období vešla v účinnost. Významnou roli sehrálo zavedení elektronické evidence tržeb, o čemž hovoří skutečnost, že u Ministerstva financí a Ministerstva průmyslu a obchodu došlo ke strmému vzrůstu počtu učiněných podání. Z výše uvedeného je zřejmé, že nelze jednoznačně předpovědět vývoj počtu podání a oznámení u jednotlivých služebních úřadů. Počet učiněných oznámení významným způsobem ovlivňuje aktuální politická a legislativní situace. Lze však na základě provedených analýz důvodně předpokládat, že dojde zejména v důsledku osvěty veřejnosti k růstu počtu oznámení.

Při odhadu počtu podaných oznámení v budoucnu lze odkázat na právní úpravy whistleblowingu na Slovensku, kde od 1. ledna 2015 vešel v účinnost zákon na ochranu oznamovatelů. Ten mimo jiné svěřil pravomoc a působnost v oblasti whistleblowingu Národným inšpektorátům práce, přičemž oznamovatelé se mohli dovolat přiznání ochrany také u krajské prokuratury. V reálné praxi se však ukázalo, že ochrana byla průměrně poskytnuta pouze 9 až 10 oznamovatelům ročně, a to i přesto, že slovenská právní úprava počítá s přiznáním peněžní odměny oznamovatelům, pokud splňují zákonné podmínky.

V ČR se počet oznámení za období od roku 2015 do roku 2020 pohyboval od 37 do 99, a to za situace, kdy v ČR není přijata právní úprava whistleblowingu a oznamovatelé se mohou dovolat ochrany pouze skrze obecné instituty. Po přijetí nového návrhu zákona lze očekávat zvýšený vývoj počtu oznámení. Ministerstvo bude mít nový specializovaný odbor, jehož posláním bude osvěta veřejnosti a poskytování ochrany oznamovatelům. Oproti slovenskému modelu nebude oznamovatelům poskytována odměna za odůvodněné oznámení. I tak lze ale předpokládat, že dojde ke zvýšení počtu oznámení. V počátcích účinnosti nové právní úpravy lze očekávat zvýšený počet oznámení, přičemž s přibývajícím časem se počet oznámení již nebude výrazně měnit. Další vývoj pak bude výrazně ovlivněn aktuální situací ve společnosti. Počet podaných oznámení se bude na základě kvalifikovaného odhadu pohybovat v řádu stovek ročně (pravděpodobně 100 až 800 oznámení ročně). Ministerstvu spravedlnosti byla od spuštění tzv. externího oznamovacího systému podle Směrnice podána 4 oznámení, z toho 2 spadala pod věcnou působnost Směrnice.

Počet oznámení v České republice a na Slovensku

2. Data neziskových organizací v České republice

V ČR působí množství nestátních neziskových organizací, jež se zaměřují na rozvoj občanské společnosti, podporu větší míry transparentnosti veřejných institucí a boji proti korupci. Mezi nejvýznamnější organizace v ČR patří Transparency International – Česká republika, o.p.s, Oživení, o.s. a Nadační fond proti korupci.

Transparency International - Česká republika, o.p.s.

Transparency International - Česká republika, o.p.s. provozuje svou právní poradnu už od konce roku 2005. Poskytuje v ní bezplatné právní poradenství občanům, kteří se setkají s korupčním jednáním. Je uváděno, že asi 15 % klientů právní poradny jsou oznamovatelé (whistlebloweři). Ze statistiky za rok 2014 přijala právní poradna 536 nových kontaktů. Z toho bylo 29 osob oznamovatelem korupčního jednání na pracovišti.Ze statistik za rok 2015 vyplývá, že z více než 400 klientů, kteří kontaktovali právní poradnu TI ČR, šlo ve 46 případech o oznamovatele.V roce 2016 kontaktovalo právní poradnu TI ČR 270 klientů, přičemž v roce 2016 již měla TI ČR zřízené specializované whistleblowerské centrum, jehož statistiky nejsou za rok 2016 k dispozici. V roce 2017 kontaktovalo whistleblowerské centrum TI ČR 410

LEYER, P. – MYERS, A. Možné funkce Centra pro oznamovatele – whistleblowery v České republice. Studie. CZ10 [cit. 9. 10. 2018]. S. 33-34. Dostupné na: http://www.cz10.cz/wp- content/uploads/2015/09/Mo%C5%BEn%C3%A9-funkce-Centra-pro-oznamovatele-%E2%80%93- whistleblowery-v-%C4%8Cesk%C3%A9-republice1.pdf. Výroční zpráva Transparency International Česká republika za rok 2015. Transparency International [cit. 9. 10. 2018]. Dostupné na: https://www.transparency.cz/vyrocni-zprava-2015/. Výroční zpráva Transparency International za rok 2016. Dostupná na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/V%C3%BDro%C4%8Dn%C3%AD-zpr%C3%A1va-Transparency-International- %C4%8Cesk%C3%A1-republika-2016.pdf.

klientů, přičemž většina dotazů se týkala korupce nebo nesprávného úředního postupu. Za rok 2018 nejsou celkové údaje k whistleblowerskému centru k dispozici. Nicméně TI ČR uvádí příklad spolupráce s whistleblowerem, jehož spolupráce s TI ČR vedla až k podání trestního oznámení. V roce 2019 se na poradnu a whistleblowerské centrum TI ČR obrátilo 371 klientů. Samotné whistleblowerské centrum bylo v tomto roce financováno zejména z dotací Ministerstva vnitra, které poskytlo 1 128 000 Kč. V roce 2020 poskytlo TI ČR bezplatnou právní pomoc 228 klientům a 15 whistleblowerům. TI ČR dále vydala v roce 2020 rozšířenou příručku pro oznamovatele (whistleblowery) nekalého a protiprávního jednání. V roce 2020 bylo whistleblowerské centrum financováno zejména z dotačního programu Ministerstva spravedlnosti, které poskytlo 1 184 000 Kč. Z výše uvedených dat je zřejmé, že pracovníci TI ČR přichází při své práci do častého kontaktu s potencionálními whistleblowery. Statistika z roku 2017 pak ukazuje, že zavedení specializovaného kanálu pro whistleblowery vedlo k významnému nárůstu počtu těchto kontaktů.

Oživení, o.s.

Oživení, o.s. je nezisková organizace poskytující bezplatné právní poradenství v oblasti whistleblowingu. V roce 2014 poskytlo Oživení právní a protikorupční konzultace celkem 318 občanům, v roce 2015 Oživení vyřídilo celkem 317 podnětů či dotazů.Organizace Oživení v roce 2015 spustila nový nástroj pro bezpečné oznámení podezření ze spáchání protiprávního korupčního jednání, tzv. GlobaLeaks. Ve své výroční zprávě uvádí, že v roce 2015 přijalo prostřednictvím platformy GlobaLeaks celkem 44 oznámení a podnětů, avšak dále již neuvádí, zda byla všechna tato podání relevantní či postoupena příslušným orgánům. V roce 2016 zpracovalo Oživení 299 podnětů, z čehož 10 podnětů předalo Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Vyhrálo 2 soudní spory ve věci radničních periodik a zahájilo 5 soudních sporů. Současně zrealizovalo 2 veřejné debaty a jedno školení na téma Přístup k informacím dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacímV roce 2017 Oživení zpracovalo celkem 341 podnětů, z čehož se 238 týkalo obecní samosprávy. Proběhly 2 veřejné debaty a 11 setkání po celé ČR v rámci mobilní právní poradny Bezkorupce tour. Oživení zahájilo 3 soudní spory a podalo jeden podnět na Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. V roce 2018 zpracovalo Oživení 350 podnětů, z nichž nejvýznamnější se týkaly problematiky

Výroční zpráva Transparency International za rok 2017. Dostupná na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/V%C3%BDro%C4%8Dn%C3%AD-zpr%C3%A1va-Transparency-International- %C4%8Cesk%C3%A1-republika-2017.pdf. Výroční zpráva Transparency International za rok 2018. Dostupná na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/2019/07/V%C3%BDro%C4%8Dn%C3%AD-zpr%C3%A1va-Transparency-International- %C4%8Cesk%C3%A1-republika-2018.pdf. Výroční zpráva Transparency International za rok 2019. Dostupná na Výroční zpráva 2019 - Transparency International. Výroční zpráva Transparency International za rok 2020. Dostupná na Výroční zpráva 2020 - Transparency International. LEYER, P. – MYERS, A. Možné funkce Centra pro oznamovatele – whistleblowery v České republice. Studie. CZ10 [online]. S. 33-34. Dostupné z: http://www.cz10.cz/wp-content/uploads/2015/09/Mo%C5%BEn%C3%A9- funkce-Centra-pro-oznamovatele-%E2%80%93-whistleblowery-v-%C4%8Cesk%C3%A9-republice1.pdf. Výroční zpráva za rok 2015. Oživení [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.bezkorupce.cz/wp- content/uploads/2014/08/vz2015_download.pdf. Výroční zpráva za rok 2016. Oživení [cit. 9. 10. 2018]. 2017. Dostupné na: https://www.oziveni.cz/wp- content/uploads/2017/07/oziveni_vz2016_web.pdf. Výroční zpráva za rok 2017. Oživení [cit. 9. 10. 2018]. 2018. Dostupné na: https://www.oziveni.cz/wp- content/uploads/2018/06/VZ_web.pdf.

zadávání veřejných zakázek a veřejného přístupu k informacím. Oživení podalo podnět k ÚOHS a 2 ústavní stížnosti (jedna za podpory veřejné ochránkyně práv). V roce 2019 obdrželo Oživení 312 podnětů, u kterých blíže neuvádí, kolik z nich bylo vyhodnocena jako relevantní. Nicméně na základě těchto podnětů vyplynulo 12 „nejzajímavějších kauz“, kterým se tato nezisková organizace věnovala.V roce 2020 zpustila nezisková organizace Oživení webové stránky www.piskamfauly.cz, které jsou zaměřeny na osvětu a poradenství k připravované transpoziční legislativě a zároveň má sloužit jako základ pro vybudování Centra pro oznamování.

Nadační fond proti korupci

Účelem Nadačního fondu proti korupci je podpora odhalování korupční činnosti ve veřejné správě a podpora projektů odhalujících korupci. Nadační fond proti korupci neposkytuje pro občany právní poradnu, ale poskytuje granty a finanční podporu osobám a organizacím, které nahlásí korupční jednání, popř. vedou různé protikorupční projekty. Ačkoliv je Nadační fond proti korupci relevantní organizací v oblasti boje s korupcí a v souvislosti s problematikou whistleblowingu vystupuje velmi aktivně, nelze dohledat konkrétní čísla ohledně obdržených podnětů. Ve své výroční zprávě za rok 2015 pouze uvádí, že podal 6 trestních oznámení. Není ale jasné, zda tyto trestní oznámení souvisí s činností oznamovatelů protiprávního jednání či zda tyto trestní oznámení souvisí obecně s korupčním jednáním. V roce 2016 poskytl 12 nadačních příspěvků celkovou částkou 1 277 093 Kč.V následujícím roce 2017 pak podpořil celkem šest projektů, které byly doporučeny výborem pro nadační příspěvky, v celkové výši přesahující 300 000 Kč.V roce 2018 poskytl 9 nadačních příspěvků ve výši přes 500 000 Kč a udělil 3 ceny za odvahu oznamovatelům. V roce 2019 udělil Nadační fond proti korupci rovněž 3 ceny za odvahu oznamovatelům a poskytl 5 nadačních příspěvků jednotlivcům a organizacím. Nejvíce oznámení obdržel v tomto roce v oblasti zdravotnictví, energetiky, dopravní infrastruktury a soudnictví.

3. Mezinárodní závazky ČR v oblasti ochrany oznamovatelů

Závazky ČR vůči mezinárodním organizacím a jejich doporučení

Česká republika je jako členský stát významných mezinárodních organizací rovněž vázána k ochraně oznamovatelů prostřednictvím přijatých mezinárodních smluv. Smluvní strany se zavazují přijmout do svých právních řádů takové právní normy, které pomohou ochránit

Výroční zpráva za rok 2018. Dostupná na https://www.oziveni.cz/wp-content/uploads/2019/07/vyrocni- zprava_web.pdf. Výroční zpráva za rok 2019. Dostupná na Výroční zprávy - Oziveni. Výroční zpráva za rok 2020. Dostupná na Výroční zprávy - Oziveni. Výroční zpráva, účetní závěrka a zpráva auditora za rok 2015. Nadační fond proti korupci [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.nfpk.cz/_userfiles/soubory/vyrocni_zpravy/vz_nfpk_2015_komplet_audit.pdf. Výroční zpráva, účetní závěrka a zpráva auditora za rok 2016. Nadační fond proti korupci [cit. 22. 04. 2020]. Dostupné na: https://or.justice.cz/ias/ui/vypis-sl-detail?dokument=49330042&subjektId=693861&spis=383541. Výroční zpráva, účetní závěrka a zpráva auditora za rok 2017. Nadační fond proti korupci [cit. 22. 4. 2020]. Dostupné na: https://or.justice.cz/ias/ui/vypis-sl-detail?dokument=53660382&subjektId=693861&spis=383541. Výroční zpráva za rok 2018. Dostupná na https://s3-us-west-2.amazonaws.com/ungc- production/attachments/cop_2019/473976/original/VZ_NFPK_2018.pdf?1556365816.

Výroční zpráva za rok 2019. Dostupná zde Výroční zpráva 2019 NFPK.

oznamovatele před odvetnými opatřeními a dalšími následky jimi učiněných oznámení. Jedním

z nejzásadnějších dokumentů je Úmluva Organizace spojených národů proti korupci

(United Nations Convention against Corruption, dále jen „UNCAC“), která byla Českou republikou ratifikována 29. prosince 2013 a jejímž cílem je efektivnější prosazování opatření k prevenci a potírání korupce. Tato konvence ve čl. 32 a 33 ukládá každé ze smluvních stran zvážit, „zda do vnitrostátního právního systému zahrne odpovídající opatření na ochranu proti neoprávněnému zacházení s jakoukoliv osobou, která v dobré víře a z dostatečných důvodů sdělí příslušným orgánům jakékoli skutečnosti týkající se trestných činů stanovených v souladu s touto Úmluvou“. Zavedení možnosti ohlašování korupce se také objevuje v článku 8 odst. 4 UNCAC, podle kterého mají smluvní strany uvážit „zavedení opatření a systémů k usnadnění ohlašování případů korupce prostřednictvím veřejných činitelů příslušným úřadům, když se dozví o takových případech při výkonu svých funkcí“.

Obdobnou úpravu vtělila Rada Evropy (dále „RE“) do čl. 9 Občanskoprávní úmluvy o korupci, podle které „každá smluvní strana zajistí ve svém vnitrostátním právu přiměřenou

ochranu proti neoprávněným sankcím vůči zaměstnancům, kteří měli dostatečné důvody k podezření z korupce a oznámili své podezření v dobré víře odpovědným osobám nebo

úřadům“ a čl. 22 Trestněprávní úmluvy o korupci, který zavazuje smluvní strany přijmout

legislativní opatření „která budou nutná k zajištění účinné a přiměřené ochrany pro: a) ty, kteří oznamují trestné činy uvedené v článcích 2 až 1458, nebo ty, kteří jinak spolupracují s orgány činnými v trestním řízení, b) svědky, kteří poskytují svědectví týkající se těchto trestných činů“.

Vedle těchto mezinárodních smluv existuje dále řada doporučení, která cílí na ochranu

126 127

oznamovatelů. Z dokumentů RE lze jmenovat Rezoluci 1729a Doporučení 1916

o ochraně oznamovatelů Parlamentního shromáždění RE, které vyzývá výbor ministrů RE k přípravě doporučených zásad pro ochranu oznamovatelů a členské státy k revizi kompatibility svého legislativního rámce s těmito zásadami. Vedle Rezoluce a Doporučení tak bylo Výborem

ministrů RE vydáno také doporučení CM/Rec(2014)7 o ochraně oznamovatelů, ve kterých

jsou definovány zásady, které by měly být členskými státy dodrženy při přípravě legislativní úpravy ochrany oznamovatelů. Zlepšení ochrany oznamovatelů prosazuje v rámci své agendy též Skupina států proti korupci (Group of States against Corruption, dále jen „GRECO“) jako skupina zřízená RE zvláště pro boj s korupcí. Doporučení „zavedení jasných pravidel požadujících, aby státní zaměstnanci a úředníci obecních a krajských úřadů oznamovali podezření na korupci a zajištění dostatečné ochrany proti represáliím těch státních zaměstnanců a pracovníků místních a regionálních úřadů, kteří v dobré víře oznámí podezření

UNCAC. http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50026_E.pdf. Občanskoprávní úmluva o korupci (The Civil Law Convention on Corruption). https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168007f3f 6. Trestněprávní úmluva o korupci (The Criminal Law Convention on Corruption). https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=090000168007f3f 5. Rezoluce Parlamentního shromáždění RE 1729 (2010). http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/X2H-Xref-ViewPDF.asp?FileID=17851&lang=en. Doporučení Parlamentního shromáždění RE 1916 (2010). http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=17852&lang=en. Doporučení Výboru ministrů RE CM/Rec(2014)7. http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/CDCJ%20Recommendations/CMRec(2014)7E.pdf.

na korupci ve státní správě“, se objevilo ve zprávě druhého hodnotícího kola v roce 2006. Tato doporučení se opakují i v dalších hodnotících zprávách. Problematika whistleblowingu se objevuje i ve studiích a dalších materiálech vydávaných RE.

Hodnotící zpráva GRECO o České republice, druhé kolo hodnocení. https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round2/GrecoEval2(2005)7_CzechRepublic_CZ.pdf. Např. materiál shrnující poznatky z třech hodnotících kol prováděných GRECO, Lessons learnt from the three Evaluation Rounds (2000-2010). https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/general/Compendium_Thematic_Articles_EN.pdf. RE. A study on the feasibility of a legal instrument on the protection of employees who make disclosures in the public interest. http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cdcj/Whistleblowers/CDCJ(2012)9E_Final.pdf.

4. Srovnání právní úpravy vybraných států

4.1 Obecně

V souvislosti s přijetím Směrnice došlo k velmi významnému a dynamickému posunu ve vývoji legislativy na ochranu oznamovatelů v zemích Evropské unie. Již před uplynutím transpoziční lhůty (17. 12. 2021) zahájily evropské státy přípravu transpoziční legislativy. U některých států se jedná o modifikaci stávající úpravy tak, aby byla v plném souladu se Směrnicí (např. Slovensko) u jiných pak dochází k přípravě komplexní transpoziční legislativy, která je zcela nová (např. Česká republika). Několik států stihlo přijmout transpoziční zákony v transpoziční lhůtě (Dánsko, Litva, Malta, Portugalsko, Švédsko) či nedlouho po jejím uplynutí (Francie, Kypr, Lotyšsko). Ostatní státy stále na platnost a účinnost nové úpravy čekají. Předkladatel v minulosti zpracoval komparaci právních úprav ochrany oznamovatelů ve vybraných státech, která odpovídá stavu před přijetím Směrnice. Níže uvedená data jsou výsledkem této komparace a zde jsou ponechána pro zajímavost a dokreslení kontextu vývoje legislativně zakotvené ochrany oznamovatelů nejen v zemích Evropské unie.

Komparace zahraničních úprav před Směrnicí

Mezi státy, jež jsou členy Evropské unie a přijaly předpisy na ochranu oznamovatelů během posledních let, přičemž jejich historická zkušenost je v rámci střední a východní Evropy alespoň částečně podobná té české, náleží Slovensko, Rumunsko a Slovinsko. Tyto tři úpravy jsou zároveň příkladem různých možností pojetí ochrany oznamovatelů. Rumunsko zvolilo podobu stručného a velmi obecného zákona, bez zavádění nových institucí či zvláštního statusu oznamovatele. Slovinsko naopak přijalo komplexní zákon, zahrnující kromě ochrany oznamovatelů i oblast střetu zájmů a další opatření související s bojem proti korupci. Vytvořilo též novou nezávislou komisi, jež se kromě jiného zabývá ochranou oznamovatelů a přijímá a prošetřuje jejich oznámení. Slovensko pak v rámci nově přijaté legislativy zřídilo Úřad na ochranu oznamovatelů a zavedlo status chráněného oznamovatele. Všechny tři státy odlišně řeší rovněž otázku osobní působnosti a oznamovacích mechanismů. Slouží tak jako dobrý příklad variability možné právní úpravy ochrany oznamovatelů.

4.2 Mimoevropské státy

Z mimoevropských států majících zákony věnované whistleblowingu, můžeme jmenovat například USA, kde se ochrana oznamovatelů nekoncentruje do jednoho univerzálního předpisu, ale liší se úprava federální a státní. Úprava je diferencována rovněž podle odvětví, jež má každé své vlastní pojetí ochrany oznamovatelů (např. oznamování uvnitř finančního sektoru, oznamování v oblasti životního prostředí apod.). První právní předpisy regulující whistleblowing v USA lze přitom datovat již do 19. století. Dále lze poukázat na právní úpravy Jihoafrické republiky (2000), Japonska (2004) či Jižní Koreje (2001), kde existují specializované zákony k ochraně oznamovatelů.

4.3 Evropské státy mimo EU

Evropské státy, jež nejsou členy EU, rovněž upravují whistleblowing různými způsoby. Zvláštní zákon věnující se této problematice přijalo v posledních letech Norsko (2017) či Srbsko (2015). Srbská úprava je v poslední době často kladena za vzor jako zákon zahrnující většinu doporučení mezinárodních organizací a komplexně postihující interní i externí oznamování a obsahující dostatečně obecné definice whistleblowingu a oznamovatele.

4.4 Státy EU

Uvnitř EU pak existuje řada různých úprav whistleblowingu a EU je zároveň jedním z proponentů vyšší ochrany oznamovatelů v souvislosti s bojem proti korupci. Ze států EU má zvláštní zákon souhrnně upravující ochranu oznamovatelů: Chorvatsko, Litva, Lucembursko, Rumunsko, Slovinsko, Velká Británie, Irsko, Maďarsko, Slovensko a Nizozemsko. Částečnou úpravu ochrany oznamovatelů má dle dostupných údajů v rámci EU čtrnáct členských států a šest členských států má právní rámec chránící oznamovatele buď velmi omezený či vůbec žádný. V posledních letech přijaly další dílčí opatření, jež lze považovat za kroky k posílení ochrany oznamovatelů následující státy EU: Rakousko, Belgie, Dánsko, Švédsko, Francie, Maďarsko, Itálie a Malta.

Ze sousedních států ČR přijalo zákon výslovně upravující ochranu oznamovatelů Slovensko. Německo, Rakousko ani Polsko specifickou právní úpravu ochrany oznamovatelů nemají a jejich právní řády nabízejí obdobné možnosti ochrany jako český, tedy existuje zde obecná úprava ochrany před diskriminací, relevantní předpisy pracovního práva a ustanovení na ochranu osobnosti, jichž se mohou oznamovatelé domáhat zejména pomocí soudů.

4.5 Ochrana oznamovatelů ve vybraných státech 4.5.1 Irsko

Irsko přijalo zákon o ochraně oznamovatelů, jenž je účinný od 15. července 2014. Při tvorbě irské úpravy posloužily jako vzor zákony platící ve Velké Británii a Novém Zélandu. Zákon obecně cílí na poskytnutí možnosti odškodnění pro zaměstnance, jež jsou kvůli své pozici oznamovatele postiženi či propuštěni. Subjekty veřejného sektoru musí mít nastaveny interní oznamovací mechanismy povinně, zaměstnavatelé v soukromém sektoru pouze dobrovolně. Vymezení zaměstnance je poměrně široké a zahrnuje i stážisty (nikoliv však neplacené dobrovolníky), bývalé zaměstnance, smluvní pracovníky, agenturní zaměstnance, příslušníky Policie a další.Primárně by oznámení měla být činěna interně u zaměstnavatele, zaměstnanci veřejného sektoru mají navíc možnost upozornit přímo ministra. Externě lze oznámení podávat vymezenému okruhu státních institucí, a to vždy podle oblasti, do které oznámení směřuje. Pro externí oznámení platí vyšší standard (vyšší míra pravdivosti a podloženosti oznámení). Oznámení lze v poslední instanci podat například i novináři, zde ovšem platí nejvyšší standard kvality oznámení. V případě, že je zaměstnanec ze strany zaměstnavatele postižen v souvislosti se svým oznámením, může se obrátit na soud, který v případě, že se jedná o ochráněné oznámení a postih byl učiněn v souvislosti s ním, vysloví postih za nespravedlivý a zaměstnanci může přiznat odškodnění. V řízení se přitom vychází z toho, že jde o chráněné oznámení, dokud není prokázán zaměstnavatelem opak. Pokud je zaměstnanec v zaměstnání penalizován či mu

Transparency International. Whistleblowing in Europe: Legal protections for the whistleblowers in EU. 2013. [cit. 9. 10. 2018]. Dostupné na: https://www.transparency.cz/wp- content/uploads/2013_WhistleblowingInEurope_EN.pdf. Public Servants Disclosure Act, ve znění účinném od 19. června 2017. Committing to Effective Whistleblower Protection. OECD [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.oecd.org/corporate/committing-to-effective-whistleblower-protection-9789264252639-en.htm. Citizens information – Protection for whistleblowers dostupné na: https://www.citizensinformation.ie/en/employment/enforcement_and_redress/protection_for_whistleblowers.htm l. Protected Disclosure Act 2014. Irish Statute Book [cit. 9. 10. 2018] 2018. Dostupné na: http://www.irishstatutebook.ie/eli/2014/act/14/enacted/en/html.

zaměstnavatel vyhrožuje, může se obrátit se stížností na zvláštní komisi pro pracovní vztahy, která zároveň vydává některé metodické materiály týkající se whistleblowingu. Za zmínku jistě stojí, že s irským veřejným sektorem spolupracuje na ochraně oznamovatelů místní pobočka Transparency International, která zajišťuje fungování call centra, na které se mohou oznamovatelé obrátit.

4.5.2 Kanada

Od roku 2007 je v Kanadě na federální úrovni účinný zákon na ochranu oznamovatelů ve veřejné správě (federální administrativě). Cílem tohoto zákona je poskytnout zaměstnancům (i smluvním pracovníkům a dodavatelům) veřejného sektoru na federální úrovni spolehlivé a bezpečné způsoby, jak upozornit na vážná pochybení a protiprávní jednání na pracovišti. Jedná se přitom o pochybení spáchaná uvnitř organizace či v souvislosti s činností federální administrativy. Tento zákon se tak nevztahuje na soukromý sektor, ani na zaměstnance Parlamentu, jež mají své vlastní interní mechanismy a opatření uzpůsobená pro dané účely. Každý federální úřad a organizace musí mít jmenovaného alespoň jednoho pracovníka, jenž se speciálně zabývá podněty a oznámeními federálních zaměstnanců. V rámci systému je zřízen jako nezávislý úřad post zmocněnce pro integritu ve veřejném sektoru, který má za úkol vyřizovat oznámení jak zevnitř veřejného sektoru, tak od veřejnosti. Ten může s oznámením naložit v závislosti na jeho povaze podle zákona na ochranu oznamovatelů, nebo o daném případu zpravit Parlament. Pokud zmocněnec posoudí případ oznamovatele jako odůvodněný, podá podnět k zvláštnímu tribunálu, sloužícímu k ochraně oznamovatelů. Tento zvláštní tribunál je kvazi soudním nezávislým orgánem, jenž je obsazen soudci z různých úrovní soudní soustavy. Úlohou tribunálu je posoudit, zda byl oznamovatel neoprávněně postižen, a přiznat mu odškodnění, následně může též ukládat sankce subjektům, jež oznamovatele neoprávněně postihly. Za postihy oznamovatele v souvislosti s jeho oznámením mohou být ukládány vysoké pokuty a jsou trestně postižitelné. Oznamovatelů též může být poskytnuta úhrada právních služeb, pokud si je nemohou dovolit. Reálná praxe zákona

Počet oznámení však zůstává poměrně nízký. Mnoho oznámení se týká pouze špatných vztahů na pracovišti, obtěžování mezi zaměstnanci či špatného chování managementu. Nadále přetrvává neochota oznamovat závažná pochybení kvůli strachu zaměstnanců z odvety. Transparency International Canada kritizuje stávající úpravu ochrany oznamovatelů jako zastaralou a postrádá poskytnutí ochrany oznamovatelům ještě před tím (ex ante ochrana), než na ně dopadne postih ze strany zaměstnavatele či kolegů. Kritizuje též použitelnost úpravy pouze na federální úrovni a pouze ve federální administrativě, namísto toho, aby byla aplikovatelná na všechny zaměstnance. Případů, jež byly postoupeny zvláštnímu tribunálu, jsou pouze jednotky, jelikož určitou brzdou v systému je výše uvedený zmocněnec, který podání

Protected Disclosure Act 2014. Irish Statute Book [cit. 9. 10. 2018] 2018. Dostupné na: http://www.irishstatutebook.ie/eli/2014/act/14/enacted/en/html. The Speak Up Helpline. Dostupné na: https://transparency.ie/helpline. Committing to Effective Whistleblower Protection. OECD [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.oecd.org/corporate/committing-to-effective-whistleblower-protection-9789264252639-en.htm. Committing to Effective Whistleblower Protection. OECD [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.oecd.org/corporate/committing-to-effective-whistleblower-protection-9789264252639-en.htm. Committing to Effective Whistleblower Protection. OECD [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.oecd.org/corporate/committing-to-effective-whistleblower-protection-9789264252639-en.htm.

postupovaná tribunálu do jisté míry „filtruje“.Závažným problémem kanadské právní úpravy je absence ochrany oznamovatelů v soukromém sektoru, kdy tito oznamovatelé jsou často postiženi ztrátou zaměstnání.

4.5.3 Německo

Není přijata specifická legislativa zaměřená na ochranu oznamovatelů. Ta probíhá stejně jako v ČR pomocí pracovněprávních a služebních předpisů a skrze soudní ochranu. V roce 2016 byl zákonem zřízen vrchní federální finanční dohledový orgán (Federal Financial Supervisory Authority), u které mohou oznamovatelé nahlašovat pochybení týkající se bankovního sektoru a je jim zajištěna anonymita a je zakázáno proti těmto oznamovatelům vést trestní či pracovněprávní postihy. Řada korporací má zřízeny horké linky a nastaveny interní oznamovací mechanismy. Na federální úrovni však není whistleblowing obecně upraven, a to ani po apelu vzneseném Evropským soudem pro lidská práva po vydání rozsudku ve věci Heinisch proti Německu(blíže v důvodové zprávě).

4.5.4 Nizozemsko

Nový zákon o ochraně oznamovatelů je v Nizozemsku účinný od roku 2016. Každý zaměstnavatel, mající více než padesát zaměstnanců, musí mít vytvořen interní mechanismus, který slouží k podávání oznámení. Měl by mít alespoň jednoho zaměstnance či případně více zaměstnanců určených jako osoby pověřené k přijímání oznámení, podaných interním mechanismem. Mezi okruh zaměstnanců, kteří mohou být oznamovateli, se dle tohoto zákona počítají mimo jiné i agenturní zaměstnanci.Nizozemskou vládou je rovněž zřízeno centrum pro oznamovatele, které poskytuje rady, metodickou pomoc a zároveň se zabývá vyšetřováním podaných oznámení. Interní oznamovací mechanismy zaměstnavatelů musí být k dispozici i bývalým zaměstnancům zaměstnavatele a ostatním pracovníkům, jež s daným zaměstnavatelem spolupracují či s ním jsou v kontaktu v souvislosti s výkonem svého zaměstnání. Pokud je oznámení interním mechanismem řešeno nedostatečně či se vůbec nejeví účelné interní mechanismus použít, může oznamovatel podat oznámení externímu subjektu, jímž je instituce, jež je v daném případě nejvhodnější z hlediska obsahu oznámení. Pokud si oznamovatel není jistý, který externí subjekt zvolit, může se poradit s centrem pro oznamovatele. Pokud není žádný externí subjekt vhodný k prošetření oznámení, může oznamovatel podat oznámení přímo centru pro oznamovatele, jenž má zvláštní oprávnění vyšetřovat oznámená pochybení, vyžadovat od zaměstnavatele podklady atd.Zaměstnavatel nemůže oznamovatele jakkoli postihovat kvůli podanému oznámení, bylo-li podáno v dobré

Podněty ke kanadskému Akčnímu plánu OGP pro roky 2016 – 2018. Government of Canada. Open Government [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://open.canada.ca/en/idea/enhancing-whistleblower- protection. Paloma Raggo, If the Trump whistleblowers lived in Canada, they’d face serious risks. [cit. 23. 03. 2020]. 2019. Dostupné na: https://theconversation.com/if-the-trump-whistleblowers-lived-in-canada-theyd-face-serious-risks- 125479. Rozsudek ESLP ze dne 21. 7. 2011, č. stížnosti 28274/08. Dutch House for Whistleblowers Act. Clifford Chance [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: https://www.cliffordchance.com/briefings/2016/06/dutch_house_for_whistleblowersact.html. Dutch House for Whistleblowers Act (in Dutch: “Wet Huis voor Klokkenluiders”): Mandatory internal procedure and new prejudice prohibition as of 1 July 2016. Doorn en Keizer [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.denklaw.nl/wp-content/uploads/2016/06/Newsletter-Dutch-House-for- Whistleblowers-Act.pdf. Dutch House for Whistleblowers Act. Clifford Chance [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: https://www.cliffordchance.com/briefings/2016/06/dutch_house_for_whistleblowersact.html.

víře, řádným způsobem a s náležitou péčí. Sankce za nezřízení interního mechanismu zaměstnavatelem nejsou stanoveny, sankce za neoprávněný postih oznamovatele rovněž zákon nestanovuje.

4.5.5 Norsko

Od roku 2017 jsou v Norsku platná nová pravidla pro ochranu oznamovatelů (došlo k novelizaci zákona o pracovním prostředí). Každý zaměstnavatel, zaměstnávající více než pět zaměstnanců, musí mít vytvořen program na ochranu oznamovatelů, v němž je stanoven interní mechanismus podávání oznámení. Zaměstnanci by tímto dokumentem měli být motivováni k nahlašování pochybení, ke kterým dochází na pracovišti či v souvislosti s jejich zaměstnáním. Písemný firemní program na ochranu oznamovatelů musí splňovat minimální požadavky dle zákona o pracovním prostředí. Jsou zakázány odvetné kroky proti zaměstnanci, který učiní oznámení.

4.5.6 Nový Zéland

Zákon o ochraně oznamovatelů (Protected Disclosures Act) je na Novém Zélandu účinný od roku 2001. Za oznamovatele se považují zaměstnanci, kteří upozorní na závažná pochybení. Definice zaměstnance je přitom značně extenzivní, neboť sem spadají i lidé pracující z domova, bývalí zaměstnanci, dobrovolníci či dodavatelé služeb. O chráněné oznámení půjde v případě, že pochybení bylo spácháno na pracovišti nebo v souvislosti s ním a oznamovatel je přesvědčen o pravdivosti oznámených skutečností a usiluje o vyšetření oznámeného případu. Oznámení by mělo být podáno prostřednictvím interních mechanismů, pokud je má subjekt zřízen (veřejný sektor má tyto mechanismy povinně). Pokud nelze oznámení učinit touto cestou, měl by se oznamovatel obrátit na vedení u svého zaměstnavatele. Pokud ani tato možnost není uskutečnitelná, může podat oznámení vymezeným veřejným autoritám. Těmi je široké spektrum veřejných úřadů a organizací. Tento zákon zakazuje jakákoliv trestní, disciplinární či civilní postihy proti oznamovateli. Pokud zaměstnavatel přesto oznamovatele za podání oznámení postihne, má zaměstnanec možnost podat stížnost podle pracovněprávních pravidel vyplývajících z legislativy a „case law“. Nerovné zacházení s oznamovatelem může být postiženo zároveň i dle zákona o lidských právech. Metodickou a poradenskou podporu pro oznamovatele poskytuje Ombudsman, jenž je zároveň jednou z autorit, na které se lze s oznámením obrátit v případě nemožnosti použít jiné oznamovací mechanismy (interní mechanismy, oznámení podané vedení zaměstnavatele).

Dutch House for Whistleblowers Act. Clifford Chance [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: https://www.cliffordchance.com/briefings/2016/06/dutch_house_for_whistleblowersact.html. Norway: New statutory rules regarding whistleblowing. [cit. 24. 03. 2020]. 2017. Dostupné na:https://www.taylorvinters.com/news/norway-new-statutory-rules-regarding-whistleblowing. Making a protected disclosure – “blowing the whistle.” [cit. 9. 10. 2018]. 2012. Ombudsman. Dostupné na: http://www.ombudsman.parliament.nz/what-we-do/protecting-your-rights/protected-disclosures-whistle- blowing.

4.5.7 Rakousko

Není přijata specifická legislativa zaměřená na ochranu oznamovatelů. Ta probíhá stejně jako v ČR pomocí pracovněprávních a služebních předpisů skrze soudní ochranu. Federální ministerstvo spravedlnosti na svých stránkách zveřejňuje možnosti a rady, jak oznámit podezření na protiprávní jednání a kanál, přes který lze anonymně činit oznámení z oblasti úplatkářství, korupce atd. (Corruption, White Collar Crime, Welfare Fraud, Financial Crime, Fraudulent Accounting, Capital-Market Offences, and Money Laundering). Po zpracování podnětu může s whistleblowerem navázat kontakt přímo státní zastupitelství, pokud je k tomu whistleblower ochoten, a případně od něho získat další informace týkající se podaného oznámení. Dále je určitá ochrana poskytována zákonem o bankách (Bankwesengesetz) zaměstnancům bankovního sektoru, kteří mají možnost oznamovat pochybení týkající se finančního sektoru.

4.5.8 Rumunsko

V Rumunsku je ochrana oznamovatelů poskytována speciálním zákonem přijatým v roce 2004. Až několik let po přijetí zákona (v roce 2008) byla přijata další úprava nutná k provedení zákona a jeho skutečné vynutitelnosti. V zákoně jsou za oznamovatele považovány osoby zaměstnané v širokém spektru veřejných institucí, mezi které jsou zahrnuty i místní samosprávy, státní podniky, poradní orgány, státem ovládané společnosti či jiné instituce plnící veřejné úkoly (vzdělávací, zdravotní atd.). Zákon chrání identitu oznamovatele a předpokládá u oznamovatele dobrou víru. Oznamovaným jednáním je široké spektrum pochybení, jež zahrnují korupční trestné činy, diskriminační praktiky, zneužití veřejných prostředků, porušení administrativních postupů a mnoho dalších. Oznamovatel, proti kterému je zahájeno disciplinární řízení, může požadovat účast médií či zástupců odborů v průběhu jednání. Oznamovat lze řadě veřejných institucí, nadřízeným oznamovatele či vedení instituce, v níž je oznamovatel zaměstnán, parlamentním komisím, odborům, nevládním organizacím nebo médiím. Pokud byl proti oznamovateli použit v souvislosti s jeho oznámením disciplinární postih či správní sankce, soud takové opatření zruší. Jako podpůrné opatření zákon zavádí obrácené důkazní břemeno.

Reálná praxe zákona

V roce 2009 byl počet oznámení mizivý, patrně i s ohledem na sociokulturní kontext.Ani do roku 2017 se efekt nedostavil a podle některých autorů je ochrana oznamovatelů v Rumunsku stále na svém počátku a zůstává především věcí teorie než praxe.

Dle statistik zaslaných předkladateli rumunským ministerstvem vnitra bylo v roce 2014 evidováno 704 oznámení, v roce 2015 evidováno 177 oznámení, v roce 2016 bylo zaznamenáno

Alternative to Silence. Whistleblowers Protection in 10 European Countries. Transparency International [cit. 9. 10. 2018]. 2009. Dostupné na: http://www.transparency.org/whatwedo/publication/alternative_to_silence_whistleblower_protection_in_10_eur opean_countries. Dimitriu, Raluca. The Whistleblowing Policies in Romania’s Labour Law. Accounting and Management Information Systems [cit. 9. 10. 2018]. 2014. Vol. 13, No. 3, s. 584-598. Dostupné na: http://www.cig.ase.ro/revista_cig/Fisiere/13_3_8.pdf.

253 oznámení a v roce 2017 pouze 151 oznámení. Ve sledovaném období (2011–2017) bylo podáno přesně 2.047 oznámení, což je v průměru 292 oznámení ročně. Z tohoto počtu:

• byly evidovány dva případy odvetných opatření vůči oznamovateli ze strany zaměstnavatele (konkrétně v roce 2013 a v roce 2016), • bylo evidováno 8 případů poskytnutí kompenzace oznamovatelům (v roce 2014), • bylo evidováno 8 žalob souvisejících s podáním oznámení, a to v roce 2017.

Zdroj: statistiky rumunského Ministerstva vnitra

RUMUNSKO RokRokRokRokRok

20132014201520162017

Celkový počet podaných171 704 177 253 151 oznámení

Počet vnitřních regulací18 118 94 111 30 v souladu s ustanoveními právního předpisu

Počet institucí, které254 215 319 30 13 implementovaly vnitřní procedury týkající se ochrany oznamovatelů

Počet administrativních39 57 77 110 42 opatření přijatých z důvodu snahy odstranit příčiny okolností, které způsobily porušení zákona o ochraně oznamovatelů Případy odvetných opatření1 0 0 1 0 vůči oznamovateli na pracovišti Počet žalob před soudem 0 0 0 0 8 Případy, kdy byla0 8 0 0 0 oznamovateli poskytnuta kompenzace Zdroj: statistiky rumunského Ministerstva vnitra

4.5.9 Slovensko

Oznamovatelé jsou dle zákonafyzické osoby, které se o oznamovaných skutečnostech dozví v souvislosti s výkonem zaměstnání, povolání, postavení, funkce nebo v souvislosti s činností ve veřejném zájmu. Ochrana oznamovatele dopadá i na osobu jemu blízkou, pokud je v pracovněprávním vztahu ke stejnému zaměstnavateli jako oznamovatel, k zaměstnavateli, který je ve vztahu k zaměstnavateli oznamovatele závislou osobou nebo k zaměstnavateli, který je zaměstnavatelem oznamovatele založený nebo zřízený. Obecně je oznamované jednání označováno zákonem jako protispolečenská činnost. Zákon obsahuje taxativní výčet protiprávních jednání, nazvaných závažná protispolečenská činnost, jichž se oznamování týká především. Jedná se o trestné činy, jež lze souhrnně označit za korupční, dále trestné činy, u kterých je stanoven trest odnětí svobody s horní hranicí trestní sazby převyšující tři roky, a správní delikty, za něž je možno uložit pokutu s horní hranicí ve výšce minimálně 30 000 EUR. Oznamovat však lze i jinou protispolečenskou činnost, o které se osoba dozví v souvislosti s výkonem výše uvedených činností. Orgány veřejné moci zaměstnávající nejméně 5 zaměstnanců a zaměstnavatelé s nejméně 50 zaměstnanci musí zřídit vnitřní systém vyřizování podnětů. Externě se oznámení naplňující znaky trestného činu či správního deliktu oznamuje příslušným orgánům (prokuratuře či správnímu orgánu). Od 1. března. 2019 je účinná novela výše zmíněného slovenského zákona vypracovaná ve spolupráci s neziskovým sektorem a za pomoci OECD, která dává vzniknout Úřadu pro ochranu oznamovatelů protispolečenské činnosti. Jedná se o nezávislý úřad, jehož předsedu volí Parlament. Kandidáty na předsedu úřadu pak vybírá komise, v níž má svého zástupce vláda, kancelář prezidenta, neziskový sektor, kancelář ombudsmana a Rada pro státní službu. Za účelem transparentnosti proběhlo první kolo volby kandidáta online. Osoba, jež je chráněným oznamovatelem, podléhá ochraně spočívající v požadavku schválení všech úkonů a rozhodnutí zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu inspektorátem práce, který na základě žádosti oznamovatele posoudí, zda se nejedná o úkony postihující zaměstnance za podané oznámení. Pokud se jedná o postih ze strany zaměstnavatele, inspektorát souhlas k úkonu neudělí a ten je považován za neplatný. Konkrétní ochrana oznámeného není zákonem specifikována. Odměnu přiznává na základě žádosti Úřad pro ochranu oznamovatelů protispolečenské činnosti, pokud bylo výsledkem oznámení

Na Slovensku dne 1. ledna 2015 vstoupil v účinnost zákon na ochranu oznamovatelů („Zákon č. 307/2014 Zb., o niektorých opatreniach súvisiacich s oznamovaním protispoločenskej činnosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov“).

pravomocné rozhodnutí o spáchání trestného činu či správního deliktu. Odměna může dosáhnout až padesátinásobku minimální mzdy.

Reálná praxe zákona

Přestože je zákon účinný poměrně krátce, jsou již k dispozici různé statistiky o dopadu tohoto zákona v praxi. Např. organizace Transparency International – Slovenská republika provedla výzkum uplatňování zákona v inspektorátech práce. Ze zákona mají tyto státní orgány možnost poskytovat zaměstnancům ochranu před odvetnými opatřeními. Zjištění byla především následující:

• Inspektoráty práce od ledna do konce května 2016 obdržely dvě žádosti o pozastavení neoprávněného pracovněprávního úkonu; obě žádosti byly zamítnuty. Za stejné období přiznaly inspektoráty práce ochranu 11 oznamovatelům, kteří nekalé praktiky oznámili policii, prokuratuře nebo jiné příslušné instituci. • Transparency International konstatuje, že zavedení nové legislativy o whistleblowingu je doprovázeno velmi malým počtem případů.

Dle hodnotící zprávy Slovenského národního střediska pro lidská práva za rok 2015 a bylo na Slovensku za období 1. ledna – 31. prosince 2015 evidováno 9 případů přiznání statusu oznamovatele a 1 případ zapojení inspektorátu práce do realizace úkonů ze strany zaměstnavatele vůči oznamovateli. Z hodnotící zprávy Slovenského národního střediska pro lidská práva za rok 2016 vyplývá, že v období od 1. ledna do 31. prosince 2016 byla na Slovensku evidována níže uvedená porušení zákona na ochranu oznamovatelů.

Porušení Popis Počet

§ 11 Nezavedení vnitřního systému vyřizování podnětů 1

§ 11 odst. 1 Zaměstnavatel neurčil zodpovědnou osobu 3

Zodpovědná osoba nebyla v přímé podřízenosti

§ 11 odst. 2 4

statutárního orgánu V obci nebo župě nesplnil úlohy zodpovědné osoby hlavní

§ 11 odst. 3 1

kontrolor

§ 11 odst. 4 Nedodržení lhůty určené na prověření podnětu 1

Zaměstnavatel nezveřejnil zodpovědnou osobu a způsob

§ 11 odst. 5 4

podávání podnětů

NECHALA, P. ŠÍPOŠ, G. THOLTOVÁ, B. Zákon na ochranu whistleblowerov je aj po roku a pol bez výrazných výsledkov. [cit. 9. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://transparency.sk/sk/zakon-na-ochranu- whistleblowerov-je-aj-po-roku-a-pol-bez-vyraznych-vysledkov/. Hodnotiaca správa. Slovenské národné stredisko pre ľudské práva [cit. 9. 10. 2018]. 2015. Dostupné na: http://www.snslp.sk/CCMS/files/Hodnotiaca_správa_-_final.pdf. Hodnotiaca správa. Slovenské národné stredisko pre ľudské práva [cit. 1. 10. 2018]. 2016. Dostupné na: http://www.snslp.sk/CCMS/files/Hodnotiaca_správa_2016_-_upravená_finálna_verzia.pdf.

§ 11 odst. 8 Zaměstnavatel nevydal vnitřní předpis 2 § 11 odst. 8 písm.

Vnitřní předpis nesplňoval zákonné požadavky 9

a), d), e), f)

Zaměstnavatel nezabezpečil plnění zákonných povinností

§ 23 odst. 2 3

do šesti měsíců od účinnosti zákona

Součet 28

Zdroj: Hodnotící zpráva Slovenského národního střediska pro lidská práva za rok 2016 Ze sdělení Národného inšpektorátu práce Slovenské republiky vyplynulo, že za rok 2017 bylo na inspektorátech práce zaevidováno 10 chráněných oznamovatelů, z čehož v 6 případech byla ochrana poskytnuta inspektoráty práce a ve zbývajících 4 případech krajskou prokuraturou. Do listopadu roku 2018 bylo zaevidováno celkem 9 případů oznámení, přičemž v 5 případech ochranu oznamovateli poskytly inspektoráty práce a ve 4 případech krajská prokuratura. Z poskytnutých dat za roky 2015 až 2018 lze dojít k závěru, že zavedení nové právní úpravy v oblasti whistleblowingu je doprovázeno velmi nízkým počtem oznámení. Nelze se přitom domnívat, že v praxi k zastrašování nebo negativním dopadům na potencionální oznamovatele nedochází. Nedostatky lze spatřovat zejména v nedostatečné osvětě veřejnosti a v nízkém počtu učiněných oznámení. Osvětu veřejnosti měl plnit Národný inšpektorát práce, avšak v reálném fungování tuto úlohu nenaplnil. Potencionální oznamovatelé na jeho internetových stránkách jen s obtížemi naleznou informace v oblasti whistleblowingu; zejména jakým způsobem podat oznámení a jakých práv se mohou dovolat.

4.5.10 Slovinsko

Slovinsko již v roce 2005 přijalo zákon o ochraně svědků. Tato právní úprava zaručuje ochranu svědků a dalších osob, které jsou ohroženy kvůli spolupráci se soudy. Ochrana je zaručena ještě před samotným procesem a i po něm. Zákon, který by specificky upravoval problematiku ochranu oznamovatelů korupce, byl přijat v roce 2010 (později byl novelizován). Ve slovinské právní úpravě mohou oznamovatelé být zaměstnanci jak veřejného, tak soukromého sektoru. Oznamovaným jednáním je obecně míněna korupce. Zákon obsahuje definici pojmu korupce, jež uvádí, že korupcí je každé jednání porušující řádný proces ve veřejném i soukromém sektoru, porušení pravidel za získání výhody pro sebe či jiné, její požadování, očekávání a další. Oznámení lze podat zvláštnímu nezávislému orgánu, Komisi pro prevenci korupce, případně jinému kompetentnímu orgánu. V případě veřejné správy je oznamování lehce modifikováno, ovšem stále lze oznámení učinit i Komisi. To ovšem nevylučuje možnost oznamovatele upozornit na případ i veřejnost. Pokud je oznamovatel vystaven odvetným opatřením, může po zaměstnavateli požadovat náhradu škody. Komise v takových případech může poskytovat asistenci. Pokud se jedná o osobu ve státní službě, lze požádat o přeřazení na jiné srovnatelné pracovní místo uvnitř veřejné správy. Slovinská úprava rovněž chrání identitu oznamovatele a předpokládá u něj dobrou víru. Zákon neupravuje oblast kompenzace oznamovateli.

PETEK, M. Whistleblowing – legal situation in Slovenia. East Legal Team [cit. 9. 10. 2018]. Dostupné na: http://east-legal.com/whistleblowing-legal-situation-in-slovenia/.

Reálná praxe zákona

Slovinský zákon pak trpí podobnými problémy jako rumunský, ačkoliv je podstatně komplexnější. Slovinská zvláštní komise postrádá dostatečné materiální a personální zajištění, což zapříčiňuje zdlouhavost řízení před ní. Provádění zákona v praxi je též místy problematické, zejména pak otázka utajení identity oznamovatele je v kontextu slovinských pravidel spravedlivého procesu obtížně proveditelná. Dle statistik Komise pro prevenci korupce nebyl z její strany v roce 2010 vydán žádný požadavek na zastavení odvetných opatření vůči oznamovateli. V roce 2011 se jednalo o jeden případ, v roce 2012 také jeden případ, který se však vztahoval ke třem osobám najednou. Mezi lety 2010–2012 byla poskytnuta ochrana oznamovateli v 5 případech. Následující statistika vychází taktéž z evidence Komise pro prevenci korupce:

SLOVINSKO RokRokRok

201320142015

Ochrana identity (zavedení10 5 2 pseudonymu pro oznamovatele)

Požadavek ze strany0 0 0 Komise na zastavení odvetných opatření vůči oznamovateli

Ochrana poskytnutá úřední0 0 1 osobě

4.5.11 Spojené státy americké

V USA existuje řada předpisů, které upravují ochranu oznamovatelů v různých odvětvích (finanční trhy, životní prostředí atd.). Tyto předpisy byly většinou vydány v reakci na proběhlé rozsáhlé případy pochybení a protiprávních jednání v soukromém či veřejném sektoru (např. znečišťování životního prostředí, krácení daní či zpronevěry). Whistleblowing tak není řešen souhrnným předpisem, ale řadou sektorových předpisů. Obecně, zaměstnanci nemohou být postihováni v souvislosti s tím, že podali oznámení podle konkrétního sektorového předpisu na ochranu oznamovatelů. Kromě žaloby se může oznamovatel bránit rovněž stížností či podáním zvláštním orgánům, zřízeným v rámci konkrétní instituce, organizace či odvětví. Zaměstnavatel může být podle některých specifických předpisů vystaven přísným sankcím za postih oznamovatele (sankce pro zaměstnavatele stanoví například Sarbanes-Oxley Act [Public

Transparency International. Whistleblowing in Europe: Legal protections for whistleblowers in the EU [cit. 9. 10. 2018]. 2013. Dostupné na: http://www.transparency.org/whatwedo/publication/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblo wers_in_the_eu. Providing an Alternative to Silence: Towards Greater Protection and Support for Whistleblowers in the EU. Country Report: Slovenia. Transparency International [cit. 9. 10. 2018]. Dostupné na: http://www.transparency.si/images/publikacije/Whistleblowing_Slovenia.pdf.

Company Accounting Reform and Investor Protection Act], přijatý po falšování účetnictví velkých korporací).

4.5.12 Srbsko

Nový zákon, který byl přijat v roce 2014 a který byl mnohými neziskovými organizacemi dáván za příklad, je účinný od června 2015. Zákon explicitně zakazuje znevýhodňování oznamovatelů v souvislosti s učiněným oznámením. Za jistých podmínek poskytuje ochranu i osobám, které jsou nějakým způsobem blízké oznamovateli (např. manžel/manželka). Oznamovatel je zákonem chráněn v případě, že protiprávní jednání nahlásí do jednoho roku ode dne, kdy se o tomto jednání dozvěděl, nejpozději však do deseti let od takového jednání. Zaměstnavatel je povinen jmenovat osobu, která bude zodpovědná za přijímání oznámení. Zaměstnavatelé, kteří mají více než 10 zaměstnanců, jsou povinni zavést interní oznamovací mechanismus. Popis tohoto mechanismu musí být mj. k dispozici i na webových stránkách zaměstnavatele (pokud webové stránky má). Po učiněném oznámení musí zaměstnavatelé věc bez odkladu prošetřit (max. do 15 dnů). Následně musí zaměstnavatel oznamovatele informovat o prošetření a nastolených opatřeních. Oznamovatel se může domáhat ochrany před nezákonným zacházením ze strany zaměstnavatele před soudem, pokud se bude bránit do 6 měsíců od tohoto zacházení (např. od nezákonné výpovědi z práce). Objektivní lhůta je nastavena na 3 roky. Před soudem je zákonem zavedeno tzv. obrácené důkazní břemeno.

Reálná praxe zákona

Nezisková organizace Pištjalka poskytla na žádost předkladatele data za období 2015 až 2017 a za první polovinu roku 2018. K poskytnutým datům je nicméně nutné uvést, že se nejedná o úplné údaje, protože do těchto dat jsou zahrnuty pouze případy řešené neziskovou organizací Pištjalka a dále ty, o kterých se organizace dozvěděla. Za rok 2015 bylo předběžnými opatřeními vydanými soudy vyšší instance chráněno 8 oznamovatelů a jednoho rozhodnutí bylo dosaženo již u soudu první instance. Ve většině případů byla oznamovatelům dána výpověď nebo byli přesunuti na hůře placenou pozici, avšak dle soudního rozhodnutí byli vráceni na své původní pracovní pozice. V roce 2016 se ochrany dovolalo 7 oznamovatelů, kterým byla poskytnuta ochrana formou předběžných opatření u soudů vyšší instance. Během roku 2017 nezisková organizace zaznamenala 7 případů, kdy byla ochrana poskytnuta předběžnými opatřeními u soudů vyšší instance, další 4 oznamovatelé byli chráněni předběžnými opatřeními u soudů první instance a 1 oznamovatel vyhrál pracovněprávní spor (ještě však není konečné rozhodnutí). Celkem 4 obhájci vyhráli spor před soudy vyšší instance (vše již pravomocná rozhodnutí). Za první polovinu roku 2018 bylo celkem 5 oznamovatelů chráněno předběžnými opatřeními, jeden oznamovatel vyhrál pracovněprávní spor před soudem první instance a jeden oznamovatel podobný spor před soudem vyšší instance.

White Book: Proposals for improvement of the business environment in Serbia. Foreign Investors Council [cit. 9. 10. 2018]. 2015, s. 126-128. Dostupné na: http://www.fic.org.rs/projects/white-book/white-book.html.

4.5.13 Španělsko

Španělskému Parlamentu byl ke schválení předložen zákon o ochraně oznamovatelů, který má transponovat Směrnici. Zákon, který byl vytvořen ve spolupráci vládních i nevládních organizací (Xnet, Whistleblowing International Network, Government Accountability Project) má sjednotit roztříštěnou právní úpravu ochrany whistleblowerů ve veřejném a soukromém sektoru. Španělská úprava sleduje úpravu Směrnice, a kromě oznamovatelů samotných chrání, stejně jako český návrh zákona, i „prostředníky“, tedy jakékoliv osoby, které oznámení umožnily nebo usnadnily. Věcnou působnost vymezuje návrh zákona skrze devět oblastí, do nichž musí oznamované porušení spadat. S ohledem na zvýšené riziko korupce, etické aspekty a potřebu důvěryhodnosti a dobré víry na straně oznamovatele Španělsko novým zákonem nezavádí finanční odměny pro whistleblowery. Pro případ whistleblowera jako spolupachatele oznamovaného protiprávního jednání zavádí španělský návrh novou polehčující okolnost. Jako orgán příslušný k tomu, aby byl využíván jako vnější oznamovací kanál, španělský návrh zákona počítá s vytvořením nezávislého úřadu na ochranu whistleblowerů (The Independent Authority for the Protection of Whistleblowers and Facilitators). Součástí návrhu je rovněž vymezení specifických deliktů a sankcí, které se k ochraně whistleblowerů a dalších osob váží.

4.5.14 Velká Británie

Ochrana oznamovatelů byla do britského právního řádu zanesena již v roce 1998 (tzv. Public Interest Disclosure Act). Pracovníci jsou obecně oprávněni požadovat kompenzaci, pokud je s nimi ze strany zaměstnavatele jednáno v rozporu s tímto zákonem. Vymezení zaměstnanců, na něž se úprava vztahuje, je široké a zahrnuje i pracovníky na volné noze, stážisty či bývalé zaměstnance. Chráněni jsou oznamovatelé, ať už podali oznámení interně u zaměstnavatele, nebo externě příslušným autoritám. Externě podaná oznámení však musí splňovat kvalitativně vyšší standard, aby nedocházelo ke zneužívání a lživým oznámením. Mezi oznamované skutečnosti může patřit protiprávní jednání, které je v rozporu s veřejným zájmem. Zaměstnavatel nesmí zaměstnance propustit na základě podání oznámení. Zaměstnanec, který bude v souvislosti s podaným oznámením postižen, může požádat o vydání předběžného opatření, které zachová jeho pracovní poměr do doby, než bude vyřešeno jeho oznámení a rozhodnuto o jeho opodstatněnosti. Reálná praxe zákona

Britská organizace Public Concern at Work zabývající se pomocí oznamovatelům korupce uvedla, že jen 10 % případů, které řešila od roku 2012, bylo vyřešeno samotným zaměstnavatelem. V 37 % případů zaměstnavatel popřel, že by byl důvod k obavám, a v 26 % případů zaměstnavatel oznamovatelovo ohlášení protiprávního jednání úplně ignoroval. Z případů, které tato britská organizace řešila, dostalo na pracovišti jenom okolo 10 % oznamovatelů pozitivní reakci. Okolo 22 % oznamovatelů bylo viktimizováno či nějakým

Proposed text of the Draft Law on Protection of Whistleblowers. Xnet [online]. 2019 [cit. 2020-03-11]. Dostupné z: https://xnet-x.net/en/template-law-full-protection-whistleblowers//. Public Interest Disclosure Act. Legislation.gov.uk [cit. 9. 10. 2018]. 2018. Dostupné na: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23. Whistleblowing for employees. Gov.uk [cit. 9. 10. 2018]. 2018. Dostupné na: https://www.gov.uk/whistleblowing.

způsobem potrestáno. Okolo 33 % oznamovatelů bylo po vznesení oznámení propuštěno. Dle statistik se na organizaci v roce 2013 obrátilo celkem 1 910 potenciálních oznamovatelů. Největší počet případů (291) se týkal finančního protiprávního jednání na pracovišti.

V Praze dne 23. listopadu 2022

Předseda vlády:

prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M., v.r.

Ministr spravedlnosti:

JUDr. Pavel Blažek, Ph.D., v. r.

UK Whistleblowing Report Reveals Upsetting Statistics. Slater Gordon Lawyers. [citováno 15. 7. 2016]. 2015. Dostupné na: http://www.slatergordon.co.uk/media-centre/blog/2015/11/uk-whistleblowing-report-reveals- upsetting-statistics/#ixzz4ENScIpN9. The UK Whistleblowing Report: 2013. Public Concern at Work [cit. 15. 7. 2016]. Dostupné na: http://www.pcaw.org.uk/files/The%20Whistleblowing%20Report%20FINAL.pdf.