1. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Podobu přístupu k platnému právu (či přesněji k celostátně závaznému platnému právu) v současné době upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Vydávání a vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv v České republice je tak založeno na tradiční podobě úřední sbírky právních předpisů. Jejími hlavními rysy jsou listinná podoba a právní závaznost vyhlašovaných textů právních předpisů, které tvoří zároveň jediný právně závazný zdroj informací o právní úpravě. Jejich správnost je garantována státní mocí.
V oblasti tvorby práva je hlavním problémem zastaralost prostředků pro tvorbu práva i některých postupů tvorby práva, které neodpovídají nárokům komplexního právního řádu České republiky úzce provázaného s právem Evropské unie a s mezinárodním právem. Tato situace vede k prohlubujícímu se zhoršování kvality právního řádu České republiky, udržuje nízkou transparentnost tvorby práva a představuje překážku zvyšování konkurenceschopnosti České republiky jako celku a českých podnikatelských subjektů v rámci společného trhu Evropské unie. Praxe postrádá moderní nástroj tvorby a projednávání návrhů právních předpisů, který bude založen na využívání přesných dat o textu právních předpisů v úplném (a tedy i výrazně srozumitelnějším) znění. Ten by měl respektovat přirozenou podobu legislativní práce, propojit celý legislativní proces od počátku prací až po publikaci právního předpisu ve Sbírce zákonů, zvýšit přehlednost legislativního procesu pro tvůrce práva i pro ty, kteří jej sledují, a posílit transparentnost legislativního procesu. Ke kvalitě právních předpisů by měl přispět tak, že umožní systematickou aplikaci legislativních pravidel a sjednocování právní terminologie, usnadní jejich dodržování pro všechna stadia legislativního procesu, umožní automatizaci části formálních procesů tvorby práva a tvůrcům právních předpisů poskytne větší prostor věnovat se obsahové stránce legislativních návrhů.
Výše nastíněné nedostatky současného stavu v oblasti tvorby a vyhlašování práva řeší již dnes platný zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), a dále pak tzv. změnový zákon k tomuto zákonu, tedy zákon č. 277/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Účinnost obou právních předpisů je aktuálně stanovena na 1. ledna 2023. Podrobné zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů, vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku, zhodnocení korupčních rizik a zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, dosavadního průběhu legislativního procesu a závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), jsou detailně obsaženy v důvodové zprávě k zákonu č. 222/2016 Sb., resp. k zákonu č. 277/2019 Sb.
Nejpodstatnější změnou, kterou předkládaný návrh přináší, je posun účinnosti zákonů č. 222/2016 Sb. a č. 277/2019 Sb., která je motivována výhledem dokončení části elektronického legislativního procesu (dále jen „e-Legislativa“). Část e-Legislativa představuje nejsložitější část celého řešení projektu e-Sbírka a e-Legislativa. Zahrnuje nejen pokročilý editor pro tvorbu právních předpisů v úplném znění, který musí umožnit tvorbu právních předpisů se všemi jejími komplexními aspekty, ale obsahuje dále nástroj pro administraci legislativního procesu, propojení se systémy partnerů - Úřadu vlády České republiky, Poslanecké sněmovny a Senátu, portál informací o legislativním procesu pro veřejnost a promítnutí požadavků zákona č. 277/2019 Sb. (evidence veřejnoprávních povinností, tzv. jednotné dny právní účinnosti). Tato část řešení bude využívána užší skupinou uživatelů, především legislativní komunitou zahrnující zaměstnance ústředních správních úřadů, poslance, senátory a úřední aparát obou komor Parlamentu České republiky.
Realizace systému e-Legislativa byla v průběhu roku 2021 negativně ovlivňována řadou vnějších faktorů. Za klíčové je z hlediska časového posunu realizace (a tím i celého projektu e-Sbírka a e-Legislativa) považovat zpoždění při realizaci změn a propojení (integrace) na straně některých partnerských systémů podmiňujících úspěšné dokončení projektu jako celku. Integrace na úrovni procesních nástrojů e-Legislativy a partnerských systémů v současnosti stále probíhá, komplexita, a tedy i pracnost tohoto úkolu, kterou nebylo dříve možné v plné míře odhadnout, je ovšem velmi vysoká. Současně je třeba vzít v potaz i limitované kapacity partnerských institucí, které mohou vedle plnění svých zákonem stanovených úkolů vyčlenit pouze omezený rozsah svých kapacit. Další harmonogram realizace projektu (a tedy i datum nabytí účinnosti právní úpravy řešení) je proto nezbytné přizpůsobit kapacitním možnostem partnerských institucí a pracnosti zbývající části integračních prací. Nástroje e-Legislativy je třeba dále ještě v rámci realizace projektu e-Sbírka a e-Legislativa rozšířit o změnové požadavky či doplňující funkcionality, které byly identifikovány v průběhu analytických jednání s partnery projektu. Jejich cílem je řešení e-Legislativy dále doplnit tak, aby byl v maximální míře usnadněn přechod od aktuální podoby legislativní práce k práci v prostředí elektronického legislativního procesu, a je též třeba, aby e-Legislativa vstoupila do ověřovacího provozu a do fáze školení uživatelů. Další na dobu realizace projektu negativně působící faktory představují rozšiřující požadavky na funkcionality systému podle zákona č. 277/2019 Sb. (již výše zmíněná evidence veřejnoprávních povinností a tzv. jednotné dny právní účinnosti), negativní dopady spojené s pandemií COVID-19 a potřeba koordinovat realizaci projektu s veřejnými zakázkami probíhajícími u systémů, které jsou se systémy e-Sbírka a e-Legislativa (vedle partnerských systémů) integrovány.
S ohledem na výše uvedené lze očekávat, že realizace projektu bude dokončena do konce roku 2022 (aktuální předpoklad je počátek 4. čtvrtletí roku 2022). Ministerstvo vnitra zároveň vnímá obecnou potřebu vyčlenit odpovídající čas na realizaci ověřovacího provozu systému a na proškolení uživatelů systému e-Legislativa. Bere v úvahu i dříve vyslovený požadavek Poslanecké sněmovny na ověřovací provoz systému v trvání 18 měsíců před spuštěním e-Legislativy do ostrého provozu. Délka časového posunu musí zohlednit i skutečnost, že je zákonem č. 222/2016 Sb. zaváděna nová úřední sbírka celostátně závazných právních předpisů, mezinárodních smluv a dalších aktů, což vyžaduje s ohledem na jednoznačnost číslování celostátně závazných právních předpisů a dalších aktů stanovit účinnost právní úpravy na prvý den kalendářního roku. Dále je pak brán v úvahu i zájem na co nejdřívějším nabytí účinnosti zákona, který zavede do procesu tvorby a publikace práva změny, které významně přispějí k vyšší dostupnosti a srozumitelnosti informací o právu České republiky a k vyšší kvalitě a efektivitě jeho tvorby a projednávání. Ověřovací provoz dále generuje další náklady nezbytné na zpracování průběžně publikovaných aktů Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv do databáze e-Sbírky. V neposlední řadě je pak třeba respektovat i podmínky dotace projektu ze strukturálních fondů EU. Ty předpokládají uvedení systému e-Sbírka a e-Legislativa do praxe nejpozději dne 1. ledna 2024, přičemž nenaplnění této podmínky by vedlo k nutnosti vrácení dotačních prostředků. Při zohlednění všech těchto faktorů se navrhuje jako určitý kompromis mezi všemi výše popsanými aspekty posun zahájení ostrého provozu systému na 1. ledna 2024.
Další navrhovanou změnou je úprava koncepce přechodu z aktuální podoby legislativního procesu na elektronický legislativní proces za využití e-Sbírky a e-Legislativy. Důvodem je zejména skutečnost, že nová podoba tvorby právních předpisů v elektronické podobě přináší změny ve struktuře návrhů právních předpisů (zejména jejich úplné znění jako součást návrhu, ale např. i evidenci z návrhů vyplývajících veřejnoprávních povinností), které nelze zpětně aplikovat na návrhy již předložené Poslanecké sněmovně. Z tohoto důvodu byly již v zákoně č. 222/2016 Sb. stanoveny určité výjimky pro práci v prostředí elektronického legislativního procesu, byť bylo toto řešení obecně motivováno záměrem vést v e-Legislativě k okamžiku jejího spuštění všechny dříve zveřejněné legislativní návrhy. Tyto výjimky se nyní rozšiřují na Poslanecké sněmovně dříve předložený návrh jako celek.
Nové postupy tvorby a projednávání návrhů právních předpisů jsou zaváděny, jak již bylo uvedeno výše, především s ohledem na potřebu modernizace a vyšší přehlednosti tvorby právních předpisů. Část navrhované úpravy však reaguje i na limity, které přinášejí do stávajících postupů legislativní techniky informační technologie. Praktická zkušenost realizace systému e-Legislativa ukázala, že podporu některých aspektů nynějšího způsobu tvorby návrhů právních předpisů nelze – přes veškeré úsilí tomu věnované systémem e-Legislativa – po technické stránce zajistit beze zbytku. Současně lze konstatovat, že i kdyby tato podpora možná byla, znamenala by plná podpora dříve předložených návrhů konstrukci zdvojených nástrojů e-Legislativy – v jedné verzi pouze pro dříve předložené návrhy a po přechodnou dobu (nejdéle do konce funkčního období Poslanecké sněmovny, v jejímž funkčním období dojde ke spuštění systému do ostrého provozu), ve druhé verzi pro nástroje zapracovávající nové postupy tvorby a projednávání návrhů právních předpisů od počátku. Toto řešení by nebylo s ohledem na vysoké náklady s ním spojené ekonomicky akceptovatelné.
Výše popsané skutečnosti vedou ke zjednodušení řešení, které umožní u návrhů předložených před účinností zákona dokončit legislativní proces ve stávající podobě a podle dosavadních pravidel mimo systém e-Legislativa. Postupy elektronického legislativního procesu budou aplikovány až na návrhy ústavních zákonů a zákonů předkládaných vládou, na návrhy zákonných opatření Senátu, nařízení vlády a vyhlášky předložené do určité fáze legislativního procesu po nabytí účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. V případě návrhů ústavních zákonů a zákonů předložených Poslanecké sněmovně poslancem, skupinou poslanců, Senátem a zastupitelstvem kraje před nabytím účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. se bude postupovat podle dosavadních pravidel. Návrhů předložených před nabytím účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. se zaváděné postupy dotknou pouze tak, že budou po předložení k publikaci (s limity vyplývajícími z § 26 odst. 1 zákona č. 222/2016 Sb.) publikovány v systému e-Sbírka.
Pokud jde o přechod mezi stávající a budoucí podobou publikačního procesu, návrh dále doplňuje výslovnou úpravu lhůty pro zapracování právních předpisů v posledním kalendářním čtvrtletí roku 2023 do e-Sbírky. Je třeba zohlednit situaci, kdy období posledních měsíců je spojeno s publikací nepoměrně vyššího množství právních předpisů a jiných aktů Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, než kolik je publikováno ve zbývajících částech kalendářního roku. Důvodem je zejména obecně potřeba takové publikace právních předpisů, aby mohly nabýt účinnosti dnem 1. ledna následujícího kalendářního roku. Tento den účinnosti současně nevyplývá pouze z praktických potřeb legislativního procesu, ale je jako jeden ze dvou tzv. jednotných dní právní účinnosti zaveden i v zákoně č. 222/2016 Sb. Praktická realizace digitalizace a ověření kvality digitalizovaných textů dokumentů Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv bude zajišťována v co nejkratších lhůtách, nelze nicméně garantovat (zejména s ohledem na velké množství publikovaných předpisů v samotném závěru kalendářního roku, někdy i s datem 31. prosince), že všechny právní předpisy vydané do 31. prosince 2022 včetně bude možné zpracovat tak, aby byly od 1. ledna 2024 součástí e-Sbírky. S ohledem na výše uvedené se zavádí lhůta 30 dní, ve které Ministerstvo vnitra zajistí doplnění všech aktů Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, které budou vyhlášeny na konci roku 2023. Jejich postupné doplňování by nemělo v oblasti e-Legislativy způsobit podstatný problém, protože leden 2024 bude obecně obdobím, kdy budou do e-Legislativy v souladu s navrhovaným zněním § 26 zákona č. 222/2016 Sb. postupně vkládány rozpracované návrhy právních předpisů. Lhůta 30 dnů uvedená v novém ustanovení § 26 odst. 3 je současně lhůtou nejzazší, předpokládá se co nejrychlejší digitalizace předmětných právních předpisů a dalších aktů Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv.
Návrh rovněž přináší úpravu v procesu digitalizace aktů publikovaných v oficiálních úředních sbírkách před 4. dubnem 1945. Před tímto datem se digitalizují pouze právní předpisy a mezinárodní smlouvy, které jsou platné [§ 6 odst. 4 písm. a) zákona], v současné době je však z tohoto období formálně platných cca 3 000 předpisů, z nichž je však až 90 % obsoletních. Tyto obsoletní právní předpisy by měly být zrušeny v rámci nyní připravovaného návrhu zákona o zrušení obsoletních právních předpisů, a následná digitalizace předpisů publikovaných před rokem 1945 by tak měla být nepoměrně časově i finančně jednodušší.
Návrh konečně přináší drobná upřesnění textu zákona č. 222/2016 Sb., jejich potřeba
důvodové zprávy).
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava, resp. dílčí změny dříve schválené právní úpravy, které návrh přináší, nemají přímý vztah k ústavnímu pořádku České republiky. Oblast vyhlašování zákonů a mezinárodních smluv upravuje čl. 52 Ústavy České republiky, který stanoví, že k platnosti zákona je třeba, aby byl vyhlášen; způsob vyhlášení pak Ústava České republiky ponechává na zákonu. Pokud jde podrobnosti celkového souladu digitalizace přístupu a tvorby práva České republiky, odkazujeme na důvodovou zprávu k zákonu č. 222/2016 Sb. a k zákonu č. 277/2019 Sb.
Z výše uvedeného vyplývá, že navrhovaná úprava i návrh řešení jako celek je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
3. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Návrh zákona není s právními předpisy a jinými prameny práva Evropské unie v rozporu. Publikací právních předpisů na úrovni Evropské unie se zabývá nařízení Rady (EU) č. 216/2013 ze dne 7. března 2013 o elektronickém vydávání Úředního věstníku Evropské unie.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami i ostatními prameny mezinárodního práva. V případě celkového řešení lze konstatovat, že vzhledem k elektronizaci a vyšší kvalitě zpřístupňování mezinárodních smluv a dalších aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, včetně odůvodňujících dokumentů, povede přijetí navrhované úpravy a realizace věcného řešení k lepší informovanosti adresátů práva o mezinárodněprávních závazcích České republiky a o právech a povinnostech, které z těchto aktů pro adresáty práva vyplývají. Opatření je celkově v souladu s trendem digitalizace přístupu k platnému i k minulému právu, který je vyjádřen mj. nařízením Rady (EU) č. 216/2013 ze dne 7. března 2013 o elektronickém vydávání Úředního věstníku Evropské unie.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky je popsán v souvislosti s celkovým řešením v důvodové zprávě k zákonu č. 222/2016 Sb. Samotný časový posun dokončení projektu e-Sbírka a e-Legislativa a existence ověřovacího provozu nezvyšuje podstatně realizační nebo provozní náklady systému. Náklady řešení se v přímé souvislosti s časovým posunem účinnosti zákona navyšují o oblast doplňování datové báze systému e-Sbírka (a jejího ověřování) o právní předpisy a jiné akty publikované po dobu prodloužené doby realizace projektu a po dobu ověřovacího provozu. V této souvislosti lze očekávat náklady cca do 15 mil. Kč ročně, přičemž jejich přesná výše bude výsledkem relevantních zadávacích řízení.
Navrhovaná právní úprava nemá žádné sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny.
S výjimkou úspory kancelářského papíru v důsledku elektronizace se nepředpokládají jiné dopady na životní prostředí.
6. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Navrhovaná právní úprava nemá přímé ani zprostředkované dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci pohlaví, nerozlišuje ani nezvýhodňuje jedno pohlaví a nestanoví pro ně odlišné podmínky. Navrhovaná právní úprava nemá ani jiný dopad ve vztahu k zákazu diskriminace z jakéhokoli jiného důvodu.
7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Přístup k platnému právu a proces tvorby právních předpisů je věcí veřejnou, a proto každý má právo na přístup k nim. Již přijatý zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, ani zákon č. 277/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, ve svých ustanoveních vzhledem k předmětu své úpravy přímo nezakládají nové zpracování osobních údajů.
Předkládaný návrh zákona přináší pouze dílčí technické změny a na ochranu soukromí a osobních údajů nemá vliv.
8. Zhodnocení korupčních rizik
Již přijatý zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv spolu se zákonem č. 277/2019 Sb. budou mít pozitivní dopad vzhledem k boji s korupčními riziky obsaženými v právních předpisech. Projekt e-Sbírka a e-Legislativa reaguje na nedostatky v přístupu k platnému právu a k procesu tvorby právních předpisů zavedením právně závazné elektronické podoby právního předpisu a právní závaznosti konsolidovaného znění právního předpisu jako základních předpokladů dostupnosti a přehlednosti práva.
Předkládaný návrh zákona přináší pouze dílčí technické změny a nenese s sebou žádná korupční rizika.
9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Z hlediska bezpečnosti nebo obrany státu nebyly identifikovány žádné dopady předkládané právní úpravy. V technické oblasti tvoří navrhované řešení elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronický systém tvorby právních předpisů, přičemž zajištění jejich řádného provozu bude zabezpečeno mimo jiné i postupy v souladu se zásadami kybernetické bezpečnosti. Předkládaná dílčí novela zákonů nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.
10. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se Zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy
Zhodnocení je zhodnocením implementace projektu e-Sbírka a e-Legislativa jako celku.
1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default) Cílem projektu e-Sbírka a e-Legislativa, jehož právní úpravu návrh novelizuje, je digitalizace oficiálních úředních sbírek celostátně závazných právních předpisů a elektronizace procesu jejich tvorby.
2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb Data systému budou k dispozici pro využití a další zpracování jiným systémům veřejné správy (přes eGovernment On-Line Service Bus a specifická API) a dalším subjektům (formou veřejného API i OpenDat), a to včetně systému jednoznačného evropského identifikátoru legislativy (ELI). Data o právním řádu České republiky budou využívána systémem základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností jako osa pro práci s právními předpisy a jejich ustanoveními při registraci a úpravách agend. Systém bude naopak využívat dat tohoto registru o agendách spojených s právními předpisy a bude využívat další systémy a služby eGovernmentu včetně jednotného identitního prostoru CzechPointu JIP/KAAS, Komunikační infrastruktury veřejné správy, služeb Dohledového centra eGovernmentu a služeb poskytovaných Centrálním místem služeb.
3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility) Služby a nástroje, které bude systém e-Sbírka a e-Legislativa poskytovat, budou splňovat pravidla přístupnosti stanovená zákonem č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
4. Sdílené služby veřejné správy Systém bude koncipován tak, aby relevantních služeb mohly využívat i jiné systémy veřejné správy (např. portál veřejné správy, základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností).
5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy Systém e-Sbírka a e-Legislativa se stane právně závazným (a tudíž i referenčním) zdrojem informací o právu České republiky. Současně integruje dílčí informační systémy Úřadu vlády České republiky, Poslanecké sněmovny a Senátu využívané pro podporu legislativního procesu do navzájem integrovaného komplexního řešení.
6. Mezinárodní interoperabilita – budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru Systém e-Sbírka a e-Legislativa bude využívat pro práci s daty o právu Evropské unie dat systému EUR-Lex. Zapojí se do výměny dat o národních právních úpravách v rámci systému N-Lex a zavede a v datech využije interoperabilní koncept Evropského legislativního identifikátoru (ELI).
7. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip GDPR) Principy GDPR budou při práci s osobními údaji plně implementovány (viz zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů).
8. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government) Data veřejného charakteru obsažená v systému e-Sbírka a e-Legislativa budou poskytována jako Open Data, a budou tak publikována formou otevřených dat podle platné právní úpravy a následně evidována v Národním katalogu otevřených dat.
9. Technologická neutralita Otevřené zadávací řízení na výstavbu systému e-Sbírka a e-Legislativa bylo postaveno na technologicky neutrálním detailním návrhu řešení.
10. Uživatelská přívětivost Systém e-Sbírka a e-Legislativa je připravován při zohlednění zásad uživatelské přívětivosti, včetně zohlednění specifických vlastností mobilních zařízení.
Návrh zákona je v souladu se všemi zásadami digitálně přívětivé legislativy.
11. Povinnost provést hodnocení dopadů regulace (RIA)
Návrh obsahuje změny technického charakteru, a předseda Legislativní rady vlády tedy rozhodl podle čl. 76 Legislativních pravidel vlády (č. j. 6558/2022 ze dne 14. února 2022) o prominutí konání meziresortního připomínkového řízení a o prominutí povinnosti zpracovat hodnocení dopadů regulace.
12. Návrh, aby s návrhem zákona byl vysloven souhlas již v 1. čtení
Navrhuje se, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem již v 1. čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., jednací řád Poslanecké sněmovny. Důvodem je časová naléhavost – účinnost zákonů č. 222/2016 Sb. a č. 277/2019 Sb. je v současné době stanovena na 1. leden 2023, novelizaci obou zákonů je tedy třeba provést do konce roku 2022.
K čl. I bodu 1 (§ 7 odst. 1)
Cílem úpravy ustanovení je upřesnit obsah pojmu „text znění právního předpisu ve znění novely“, což je vlastně konsolidovaný text (úplné znění) celého právního předpisu ve znění případných předchozích novel (které mohou mít ovšem i budoucí účinnost) a právě vyhlašované novely, který bude vyhlášen ve Sbírce zákonů. Textem znění právního předpisu ve znění novely tedy bude nejen text právního předpisu ve znění právě vyhlašované novely, ale rovněž se zohledněním případných různých znění ustanovení k různým datům. Pokud například novely (včetně novely právě vyhlašované) zavedou 3 různá znění § 1, jedno s účinností od 1. ledna 2023, druhé s účinností od 1. ledna 2024 a třetí s účinností od 1. ledna 2025, budou všechna tato platná znění s informací o datu nabytí účinnosti každého z nich.
Zrušením slova „platnosti“ bude zajištěno, že znění ustanovení dotčených třeba i vícenásobnou novelizací s budoucí účinností budou pro adresáta práva zobrazeny ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv přehledně a srozumitelně. Všechna znění konkrétního ustanovení s různou účinností budou zobrazeny v rámečcích, které budou obsahovat informaci o účinnosti konkrétního znění tohoto ustanovení. Údaj o platnosti konkrétního ustanovení je v takové situaci nadbytečný a obtížně technicky implementovatelný, bude však jednoduše dostupný kliknutím do konkrétní novely předmětného předpisu.
Cílem této navrhované změny je poskytnout adresátu práva srozumitelnější a přehlednou informaci o celkovém znění právního předpisu ve znění dané novely a ve znění případně dalších novel – budou tedy publikována všechna platná účinnostní (časová) znění dotčených ustanovení.
K čl. I bodu 2 (§ 9 odst. 5)
Navrhovaná změna upřesňuje postup při vydávání jiných aktů podle § 4 zákona (sdělení, usnesení rozhodnutí atd.). Obdobně jako u prováděcích právních předpisů se i zde zdůrazňuje vazba mezi zákonem, na základě něhož je akt podle § 4 vydán. Mohou totiž nastávat situace, kdy například sdělení podle § 4 písm. h) o určitém konkrétním obsahu bude možné vyhlásit až po nabytí účinnosti novely zákona, která odpovídajícím způsobem stanoví konkrétní obsah tohoto sdělení.
K čl. I bodu 3 [§ 20 odst. 1 písm. h)]
V předmětném ustanovení se odstraňuje nekonzistence zavedená zákonem č. 277/2019 Sb. (prostřednictvím pozměňovacího návrhu) v souvislosti se zavedením tzv. jednotných dnů právní účinnosti.
K čl. I bodu 4 (§ 26)
Navržené znění § 26 odst. 1 a 2 přináší zjednodušení a zpřehlednění systému, jakým se budou návrhy právních předpisů, které byly vytvořeny bez využití systému e-Legislativa, následně převáděny do systému e-Legislativa (resp. systému e-Sbírka). Zjednodušeně by se dalo říci, že byla-li tvorba návrhu právního předpisu (případně již jeho projednání v určité fázi legislativního procesu) zahájena před nabytím účinnosti zákona č. 222/2016 Sb., tedy „postaru“, jeho další fáze – po nabytí účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. – již bude zahájena vložením návrhu do systému e-Legislativa. Za další fázi, která již bude probíhat prostřednictvím systému e-Legislativa, se považuje předložení návrhu do meziresortního připomínkového řízení, vládě, nebo Poslanecké sněmovně k projednání, a v případě vyhlášky též fáze předložení vyhlášky orgánu Legislativní rady vlády nebo Legislativní radě vlády k projednání. Bude-li například návrh nařízení vlády projednán v meziresortním připomínkovém řízení přede dnem nabytí účinnosti zákona č. 222/2016 Sb., po nabytí účinnosti tohoto zákona již bude předkládán vládě k projednání prostřednictvím systému e-Legislativa.
Ke zjednodušení dochází zejména u návrhu zákona, který Poslanecké sněmovně nepředkládá vláda (tedy návrh poslance nebo skupiny poslanců, senátní návrh a návrh zastupitelstva kraje), který bude předložen Poslanecké sněmovně k projednání před nabytím účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. – tento bude až do fáze publikace ve Sbírce zákonů projednáván „postaru“, tedy bez využití systému e-Legislativa.
Důvodem pro navrhované změny je zejména skutečnost, že nová podoba tvorby návrhů právních předpisů v elektronické podobě přináší změny ve struktuře návrhů právních předpisů (zejména jejich úplné znění ve znění návrhu novely, ale např. i evidenci z návrhů vyplývajících veřejnoprávních povinností), které nelze na již předložené návrhy zpětně aplikovat. Z tohoto důvodu byly již v zákoně č. 222/2016 Sb. stanoveny určité výjimky pro práci v prostředí elektronického legislativního procesu. Ty se nyní s ohledem na praktické zkušenosti z realizace systému e-Legislativa modifikují.
Nové postupy tvorby a projednávání návrhů právních předpisů jsou – vedle potřeby modernizace a vyšší přehlednosti tvorby právních předpisů – zaváděny částečně i s ohledem na limity stávajících postupů legislativní techniky v návaznosti na informační technologie. Praktická zkušenost realizace systému e-Legislativa ukázala, že podporu některých aspektů aktuální tvorby návrhů právních předpisů nelze v její aktuální podobě (přes veškeré úsilí tomu věnované) systémem e-Legislativa v plné míře zajistit. Současně platí, že i kdyby tato podpora byla technicky možná, znamenala by u dříve předložených návrhů konstrukci de facto dvou odlišných verzí nástrojů e-Legislativy – v jednom případě pouze pro návrhy předložené před účinností tohoto zákona a po přechodnou dobu, ve druhém případě pak pro nástroje zapracovávající nové postupy tvorby a projednávání návrhů právních předpisů. Toto řešení by nebylo s ohledem na vysoké náklady s ním spojené ekonomicky akceptovatelné.
Nově je tedy navrženo řešení, které ponechá doběhnout legislativní proces, nebo jeho jednotlivé fáze, u návrhů předložených před účinností zákona ve stávající podobě a podle dosavadních pravidel; postupy elektronického legislativního procesu budou aplikovány až na návrhy předložené do určité fáze legislativního procesu po nabytí účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. (diferencovaně dle typu návrhu právního předpisu a fázi legislativního procesu). Návrhů ústavních zákonů, zákonů a zákonných opatření Senátu, které byly již předloženy Poslanecké sněmovně, se nově zaváděné postupy dotknou pouze tak, že budou po předložení k publikaci s limity vyplývajícími z § 26 odst. 1 zákona č. 222/2016 Sb. publikovány v e-Sbírce. Obdobné řešení je zvoleno i ve vztahu k vyhlašování aktů podle § 3 a 4 zákona, pokud byly k vyhlášení přeloženy před nabytím účinnosti zákona č. 222/2016 Sb.
Pokud jde o akty vyhlašované v dosavadních publikačních sbírkách (Sbírka zákonů a Sbírka mezinárodních smluv) v krátkém období před spuštěním systému e-Sbírka, tyto musejí být vydavatelem zdigitalizovány a vloženy do elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv) což si vyžádá určitý čas. Jde především o právní předpisy vyhlášené v samém závěru roku 2023. Lhůta 30 dnů uvedená v novém ustanovení § 26 odst. 3 je nejzazší, předpokládá se co nejrychlejší digitalizace předmětných právních předpisů. Nejedná se opětovnou publikaci dotčených právních předpisů, jen o jejich vložení do předmětného systému.
Nové ustanovení § 26 odst. 4 upravuje postup pro digitalizaci platných právních předpisů a aktů mezinárodního práva, resp. právních předpisů, které novelizovaly platné právní předpisy, a právních předpisů novelizovaných platnými právními předpisy, jež byly vyhlášeny v některé z oficiálních úředních sbírek do 4. dubna 1945 včetně (od 4. dubna 1945 začala vycházet nová „Sbírka zákonů a nařízení státu Československého). V současné době probíhá v návaznosti na projekt e-Sbírka a e-Legislativa rovněž projekt rušení obsoletních právních předpisů, který by měl zajistit, že budou zrušeny všechny sice formálně platné, avšak fakticky vyhaslé (obsoletní) právní předpisy – včetně těch, které byly publikovány před 4. dubnem 1945. Budou-li tyto obsoletní právní předpisy zrušeny, sníží se zásadním způsobem pracnost a nákladnost digitalizace právních předpisů z období před 4. dubnem 1945, které musí být vloženy do systému e-Sbírka. Namísto cca 3000 právních předpisů, které byly identifikovány jako platné nebo obsoletní, bude třeba zdigitalizovat pouze cca 130 předpisů, které byly identifikovány jako platné (zbývajících cca 2850 z tohoto období je tedy obsoletních). Návrh zákona o zrušení obsoletních právních předpisů by mohl být schválen v druhé polovině roku 2023 Parlamentem České republiky, následně, nejpozději však 1 rok po spuštění systému e-Sbírka a e-Legislativa, by měly být dokončeny práce na digitalizaci platných právních předpisů z období před 4. dubnem 1945. Pro úplnost je třeba dodat, že digitalizace všech právních předpisů z období po 4. dubnu 1945 včetně – tedy právních předpisů platných i těch, které pozbyly platnosti – proběhne kde dni spuštění systému e-Sbírka, tedy k 1. lednu 2024 (s výjimkou těch, které byly vyhlášeny v závěru roku 2023 – vizte nově navrhovaný § 26 odst. 3).
Ustanovení § 26 odst. 5 je totožné s dosavadním ustanovením § 26 odst. 3, nedochází zde tedy k žádné změně.
K čl. I bodu 5 (§ 29)
Navrhuje se posun účinnosti právní úpravy popsaný v obecné části důvodové zprávy na 1. leden 2024.
K čl. II bodu 1
V zákoně č. 277/2019 Sb. se upravuje přechodné ustanovení k novele zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a to tak, aby bylo zřejmé, že návrhy zákonů, které byly předloženy Poslanecké sněmovně před nabytím účinnosti tohoto zákona (tedy před zavedením elektronického systému tvorby právních předpisů), se projednají podle dosavadní právní úpravy, tedy bez využití elektronického systému tvorby právních předpisů. V návaznosti na nově navrhovaný § 26 odst. 2 zákona č. 222/2016 Sb. budou tyto právní předpisy vloženy do systému e-Sbírka až při jejich publikaci.
K čl. II bodu 2
Navrhuje se posun účinnosti právní úpravy popsaný v obecné části důvodové zprávy na 1. leden 2024.
K čl. III
Datum nabytí účinnosti se s ohledem na hlavní účel navrhované úpravy, tj. posunutí nabytí účinnosti zákona č. 222/2016 Sb. a zákona č. 277/2019 Sb., které by měly podle platné právní úpravy nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2023, a s ohledem na délku legislativního procesu stanoví tak, aby toto datum předcházelo dni 1. ledna 2023. Z uvedených důvodů nemohla být účinnost stanovena podle § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv, ve znění zákona č. 277/2019 Sb.
V Praze dne 13. dubna 2022
Předseda vlády:
Prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL. M., v. r.
1. místopředseda vlády a ministr vnitra: Mgr. Bc. Vít Rakušan, v.r.