zákon č. 180/2014 Sb.

A) Zhodnocení platného právního stavu

Ministerstvo dopravy vypracovalo návrh zákona, kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o dráhách“), jehož cílem je naplnění závazků České republiky vyplývajících z členství v Evropské unii. Cílem směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (dále jen „směrnice“) je zejména stanovení zásad a postupů, které mají být uplatněny při určení a vybírání poplatků za využívání železniční infrastruktury a při přidělování kapacity železniční infrastruktury. Tyto dvě stěžejní oblasti působnosti jsou na vnitrostátní úrovni obsaženy v zákoně o dráhách. Rozhodování Drážního úřadu v této oblasti (přezkumné řízení zahajované na žádost) je přitom soustředěno zejména v § 34g zákona o dráhách. Dle platného právního stavu je možné podle správního řádu odvolat se proti rozhodnutí Drážního úřadu coby regulačního orgánu ve smyslu směrnice; jedná se zejména o rozhodnutí ve věcech prohlášení o dráze, přidělení kapacity a způsobu stanovování ceny za užití dopravní cesty. Odvolacím orgánem proti rozhodnutím Drážního úřadu obecně je podle § 56 písm. c) zákona o dráhách Ministerstvo dopravy; ministerstvo je poté i orgánem, který by prováděl případný přezkum rozhodnutí Drážního úřadu podle správního řádu. Teprve následně po rozhodnutí o odvolání je možný soudní přezkum rozhodnutí Drážního úřadu. Souběžně s meziresortním připomínkovým řízením probíhala jednání s Evropskou komisí (dále jen „Komise“), ze kterých vyplynulo, že Komise pojímá rozsah řízení, která Drážní úřad vede v postavení regulačního úřadu, šířeji a vedle klíčových kompetencí podle § 34g zákona o dráhách sem řadí jako související i vybraná řízení, která se týkají využívání přidělené infrastruktury – jde o řízení podle § 23b odst. 2, § 31 odst. 2 a § 38 odst. 3 a 5 zákona o dráhách – a to včetně příslušných sankčních řízení (3 přestupky - § 50 odst. 2 a odst. 3 písm. c) zákona o dráhách; 12 správních deliktů - § 51 odst. 2, § 51 odst. 3 písm. c), § 51 odst. 4 písm. h) až j), § 51 odst. 5 písm. e) až g), § 52 odst. 3 písm. d) a § 52 odst. 7 zákona o dráhách). Z hlediska věcného jde o řízení týkající se obsahu prohlášení o dráze, přidělování kapacity dopravní cesty, sporů při uzavírání smluv mezi provozovatelem dráhy a dopravcem o provozování drážní dopravy a dále řízení o dočasném omezení a zatavení drážní dopravy. Dále jsou zahrnuty i vybrané delikty (v naprosté většině vlastníka nebo provozovatele dráhy), které souvisí s porušením povinností při přidělování kapacity a omezování nebo zastavování drážní dopravy.

B) Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Primárním důvodem předložení navrhované zákonné úpravy je vyhovění rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“), Komise proti České republice, ve věci C-545/10 ze dne 11. července 2013. V tomto rozsudku Soudní dvůr konstatoval porušení unijní směrnice ve čtyřech žalobních bodech. Soudní dvůr mj. rozhodl, že v rozporu se směrnicí, konkrétně s jejím článkem 30 odst. 1, 5 a 6, je přezkum rozhodnutí Drážního úřadu v odvolacím (resp. obecně opravném) řízení ze strany Ministerstva dopravy, pokud úřad rozhoduje coby regulační orgán dle čl. 30 směrnice (tj. jedná se o rozhodování Drážního úřadu podle § 34g zákona o dráhách a další řízení uvedená v předchozí kapitole). V případě neodstranění porušení práva Evropské unie může Komise zahájit znovu řízení pro porušení povinností, tentokrát však již podle čl. 260 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie s cílem uložit sankci členskému státu. V praxi je sankcí myšleno jak penále za každý den prodlení tak i paušální částka pokuty. Se zřetelem na závazky České republiky, které pro ni vyplývají z členství v Evropské unii, a ve světle rozsudku Soudního dvora, je přímo nezbytné přijmout navrhovanou právní úpravu, jejímž smyslem je náprava výše uvedeného porušení unijního práva na legislativní úrovni. Předkladatel na okraj dodává, že u ostatních žalobních bodů není přijetí legislativních změn nezbytné, neboť postačí změna správních předpisů a aktů navázaných na platné právní předpisy. Nápravná opatření České republiky, včetně předkládaného legislativního návrhu, byla v prosinci 2013 projednána v Bruselu se zástupci Komise. Předložené legislativní řešení bylo s Komisí dále průběžně projednáváno vedle probíhajícího meziresortního připomínkového řízení. Komise nezpochybnila zvolený princip řešení, ale – jak již bylo uvedeno výše – požadovala rozšíření jeho uplatnění i na některé další rozhodování Drážního úřadu, včetně některých sankčních řízení. Při následných jednáních Komise od části svých požadavků upustila, nicméně v rozsahu uvedeném v kapitole A na nich trvá. Při nezohlednění požadavků Komise hrozí podání žaloby i při provedení novelizace zákona o dráhách v užším rozsahu – vzhledem k tomu předkladatel navrhuje zahrnout do výčtu řízení, proti kterým není možné podat odvolání, vedle řízení podle § 34g zákona o dráhách i ostatní výše uvedená řízení.

C) Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Vzhledem k tomu, že předložený návrh je pouze zaměřen na nápravné opatření, jehož přijetí si vyžaduje rozsudek Soudního dvora, nelze uvažovat s variantou, která by zachovávala stávající právní stav. Hlavním smyslem navrhované právní úpravy je naplnění závazku České republiky spojeného s členstvím v Evropské unii. V odůvodnění rozsudku Soudní dvůr České republice vytkl, že podle stávajícího § 56 zákona o dráhách je možné podat odvolání proti rozhodnutí Drážního úřadu k Ministerstvu dopravy. Soudní dvůr na základě své interpretace článku 30 směrnice dospěl k závěru, že správní rozhodnutí přijatá regulačním orgánem podle tohoto článku smí podléhat pouze soudnímu přezkumu. Jak je uvedeno výše, v následných jednáních s Komisí byl upřesněn rozsah rozhodnutí, která jsou vedle § 34g zákona o dráhách dle názoru Komise rovněž rozhodnutí spadající do působnosti čl. 30 směrnice. S ohledem na nutnost vyhovět rozsudku Soudního dvora a z důvodu hrozby sankce v případě nečinnosti, je nezbytné na legislativní úrovni doplnění § 64 o nový odstavec, podle něhož podání odvolání popř. přezkumu k Ministerstvu dopravy proti rozhodnutí Drážního úřadu v případech uvedených v tomto odstavci nebude možné. Jedná se o rozhodnutí vyčtená v kapitole A. Předmětná rozhodnutí budou podléhat pouze soudnímu přezkumu. V souladu s rozsudkem Soudního dvora je vyloučena možnost podání odvolání proti rozhodnutí Drážního úřadu a přezkum tohoto rozhodnutí v přezkumném řízení. Rozsudek sice hovoří pouze o odvolání, toto je ovšem nutné chápat šířeji jako přezkum rozhodnutí Drážního úřadu coby regulačního subjektu jiným orgánem (zde Ministerstvem dopravy), přičemž tento postup předchází soudnímu přezkumu rozhodnutí. Proto byl mezi vyloučené opravné prostředky zařazen přezkum (přezkumné řízení vede Ministerstvo dopravy), ale nikoliv obnova řízení, která je z tohoto hlediska spíše novým (obnoveným) řízením ve věci, vedeným stejným úřadem (Drážní úřad), navíc (s ohledem na běh lhůt) v době, kdy už zpravidla není možné původní rozhodnutí napadnout soudní žalobou (žalobou bude napadnutelné až nové rozhodnutí).

D) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Byť dojde ke změně konceptu stávajícího systému standardního dvouinstančního správního řízení u předmětných řízení, tak předpisy ústavního pořádku nebudou porušeny, neboť i nadále v souladu se základními principy demokratického státního zřízení v článku 36 Listiny základních práv a svobod bude dopravcům a provozovatelům železniční infrastruktury zaručena možnost soudního přezkumu rozhodnutí Drážního úřadu, což je požadavek i samotného článku 30 odst. 6 směrnice. Tudíž z výše uvedeného lze dovodit, že právo na soudní přezkum ve smyslu ústavního pořádku České republiky zůstane zachováno.

E) Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Hlavním cílem předmětné právní úpravy, jak je popsáno výše, je přijetí nápravného opatření k výše uvedenému rozsudku Soudního dvora, a to prostřednictvím řádné transpozice článku 30 směrnice do vnitrostátní právní úpravy. Navržená právní úprava je slučitelná s čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie, která garantuje právo na projednání věci před nezávislým a nestranným soudem zřízeným zákonem. S obecnými zásadami práva Evropské unie je návrh plně slučitelný. Obecně lze tedy konstatovat, že návrh zákona je plně slučitelný s právem Evropské unie. Zároveň je nicméně třeba uvést, že předložený návrh nepředstavuje transpozici směrnice 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru a ani ji představovat nemá. Předložená novelizace reaguje výlučně na výše uvedený rozsudek Soudního dvora a s ohledem na nutnost rychlé reakce, která byla navíc do značné míry ztížena rozpuštěním Poslanecké sněmovny Parlamentu, bylo zvoleno řešení, které je proveditelné v rámci stávající organizace státní správy a rozdělení kompetencí podle zákona o dráhách. Transpozice směrnice 2012/34/EU (včetně řešení otázky regulačního subjektu) bude provedena zvláštní novelou zákona o dráhách, a to v rámci stanovených lhůt (transpoziční lhůta uplyne v červnu 2015). Obě novely nelze spojit, neboť na rozsudek Soudního dvora je třeba reagovat dříve, než uplyne lhůta pro transpozici směrnice 2012/34/EU, kterou je potřebné do českého právního řádu zapracovat komplexně, na základě provedených analýz a konzultací. Z výše uvedeného tedy plyne, že navržené řešení představuje především pokud možno rychlou reakci na rozsudek Soudního dvora a zohledňuje stávající organizaci státní správy v oblasti drážní dopravy a materiální možnosti jednotlivých úřadů. Jedná se ovšem pouze o řešení dočasné, a to do doby provedení transpozice směrnice 2012/34/EU v polovině roku 2015. Tato transpozice bude provedena rozsáhlou novelou zákona o dráhách, ve které bude mj. koncepčně zcela nově vymezeno postavení, činnost a pravomoce regulačního subjektu v návaznosti na novou úpravu této oblasti ve směrnici 2012/34/EU.

F) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí v České republice, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

1) Hospodářský a finanční dopad S přijetím navrhované právní úpravy lze očekávat neutrální dopad na státní rozpočet; předkládaným návrhem zejm. není ukládána nová agenda některému ze správních úřadů. S ohledem na statistiky rozhodování Drážního úřadu lze konstatovat, že i přes širší výčet řízení bude těžiště dopadu navrhované úpravy nadále spočívat v rozhodnutích podle § 34g zákona o dráhách. Ostatní druhy řízení (včetně ukládání vymezených sankcí) jsou využívány pouze sporadicky nebo standardně rozhodnutí v nich vydaná napadána opravnými prostředky.

2) Dopad na podnikatelské prostředí Finanční dopad navrhované právní úpravy na železniční dopravce a provozovatele železniční infrastruktury se předpokládá rovněž v zásadě neutrální, neboť navrhovaná právní úprava je svou povahou procesní a institucionální. Dochází ke změně způsobu přezkumu rozhodnutí Drážního úřadu v určité oblasti jeho rozhodování, nicméně možnost přezkumu zůstává zachována.

3) Sociální dopady včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel V této oblasti se žádné dopady nepředpokládají, a to vzhledem k tomu, že předkládaný návrh nepřináší změny, které by se týkaly konkrétní skupiny obyvatel.

4) Dopad na životní prostředí Návrh nepřináší žádné změny dopadající na životní prostředí.

G) Zhodnocení dopadů ve vztahu k zákazu diskriminace

Vzhledem k předmětu právní úpravy tohoto návrhu, který nezakotvuje žádné rozdíly, které by ve svém důsledku bylo množné vnímat jako diskriminující, nezakládá navrhovaná právní úprava jakoukoli potencionální diskriminaci.

H) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

S ohledem na obsah navrhované právní úpravy se nepředpokládají žádné dopady na ochranu soukromí a osobních údajů.

I) Zhodnocení korupčních rizik dle metodiky CIA

Předmětný návrh je svým rozsahem přiměřený množině vztahů, které má upravovat, neboť se omezuje pouze na nápravná opatření k rozsudku Soudního dvora. Daný návrh právního předpisu též nerozšiřuje kompetence orgánů veřejné správy. Spíše dojde k omezení působnosti a pravomocí Ministerstva dopravy ve vztahu k Drážnímu úřadu. Česká republika ve světle rozsudku je povinna transponovat do vnitrostátního právního řádu požadavky, které vyplývají z unijního práva, aniž by tyto požadavky zpřísňovala nebo se od nich jinak odchylovala. Z předmětného návrhu zcela jasně vyplývá, kdo je kompetentní v dané věci rozhodovat a kdo za své rozhodnut případně nese následky. Již během řízení mají účastníci v souladu se zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, možnost účinné obrany proti postupu správního orgánu, a to například žalobou proti nečinnosti správního orgánu. Proti rozhodnutí orgánu veřejné správy podle § 34g odst. 3 a dalších souvisejících §§ zákona o dráhách bude existovat, oproti stávající právní úpravě, jediný opravný prostředek, a to soudní přezkum. Navrhovaný předpis nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

J) Hodnocení dopadů regulace (RIA)

Výjimka z povinnosti vypracovat k návrhu zákona hodnocení dopadů regulace (RIA) podle obecných zásad byla ministru dopravy udělena na základě dopisu ministryně spravedlnosti a předsedkyně Legislativní rady vlády č. j. 160052/201-OVL ze dne 12. prosince 2013.

K) Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem již v prvém čtení

Důvodem pro iniciaci zrychleného procesu přijetí zákona je povinnost České republiky přijmout nápravná opatření navazující na rozsudek Soudního dvora, a to bez zbytečného prodlení, jinak by České republice hrozilo zahájení sankčního řízení ze strany Komise.