Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, v § 108 -116 upravuje obecně vyvlastnění zaměřené na potřeby výstavby a organizace území. Z hlediska rozsahu právní úpravy institutu vyvlastnění má stavební zákon nejvýznamnější postavení, a bývá proto považován za tzv. obecný vyvlastňovací předpis. Úprava nucených omezení vlastnického práva je dále rozptýlena v řadě dalších právních předpisů. Mezi nimi je přitom třeba diferencovat podle toho, zda taková omezení vznikají přímo ze zákona, či zda vznikají jako důsledek příslušné rozhodovací činnosti.
Podle platného stavebního zákona lze pozemky, stavby a práva k nim, potřebné pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu, vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit rozhodnutím stavebního úřadu pro :
veřejně prospěšné stavby podle schválené územně plánovací dokumentace,
vytvoření hygienických, bezpečnostních a jiných ochranných pásem a chráněných území a pro zajištění podmínek jejich ochrany,
provedení asanace sídelního útvaru nebo jeho asanačních úprav podle schválené územně plánovací dokumentace,
vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě,
vytvoření podmínek pro umístění nebo řádný provoz zařízení státní pozorovací sítě, kterou se zjišťuje stav životního prostředí,
účely vymezené zvláštními zákony.
Veřejný zájem na vyvlastnění pro výše uvedené účely musí být prokázán ve vyvlastňovacím řízení. Stavební zákon (ani žádný jiný zákon v našem právním řádu) obecně veřejný zájem nedefinuje.
Vyvlastnění musí být jednakv souladu s cíli a záměry územního plánování, což se zpravidla prokazuje územním rozhodnutím, a dále vyvlastnění smí být provedeno jen v nezbytném rozsahu. Pokud by bylo možno dosáhnout účelu vyvlastnění pouze omezením práva, nelze právo odejmout v plném rozsahu.
Stavební zákon dále výslovně ukládá povinnost náhrady za vyvlastnění jako nezbytnou součást vyvlastňovacího rozhodnutí. Náhrada za vyvlastnění se podle stavebního zákona poskytuje zásadně v penězích. Zvláštní právní předpisy však mohou připustit i jiný způsob náhrady (například zákon o podpoře sportu).
Stavební zákon současně uvádí, že náhradu za vyvlastnění, způsob náhrady, kdo a komu náhradu poskytuje, popř. maximální výši náhrady stanoví zvláštní právní předpis. Bližší právní úpravu náhrady za vyvlastnění v současné době upravuje vyhláška č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastnění staveb, pozemků, porostů a práv k nim. Co se týče výše náhrady za vyvlastnění, vyhláška v některých svých ustanoveních odkazuje na platné cenové předpisy. Těmito jsou v současné době zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů (zákon o oceňování majetku), ve spojení s prováděcí vyhláškou č. 540/2002 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Uvedená „náhradová vyhláška“ č. 122/1984 Sb. je v důsledku nastalých společenských a ekonomických změn překonaná a v praxi téměř nepoužitelná.
Orgánem příslušným k vyvlastňovacímu řízení je obecný stavební úřad (§ 117 odst. 1 stavebního zákona), kterých je v současnosti přes 700.
Okruhúčastníků vyvlastňovacího řízení stavební zákon výslovně nevymezuje.
Pro vyvlastňovací řízení, obdobně jako pro všechny dosud uváděné druhy správního řízení v režimu stavebního zákona, platí zásada ústního jednání a zásada koncentrace řízení.
Po provedeném řízení, v němž se posuzuje splnění všech zákonných podmínek pro vyvlastnění, stavební úřad vydá rozhodnutí o vyvlastnění. Jako pravidlo pro odvolací řízení přitom platí, že u odvolání proti rozhodnutí o vyvlastnění nelze vyloučit jeho odkladný účinek.
Právo k pozemkům a stavbám přechází na navrhovatele právní mocí rozhodnutí o vyvlastnění.
Vyvlastněnou nemovitost lze užívat jen k účelům, pro které byla vyvlastněna. S užíváním nemovitosti k předmětnému účelu musí být přitom započato nejpozději ve stanovené lhůtě. Pokud by v této lhůtě s užíváním vyvlastněných nemovitostí ke stanovenému účelu nebylo započato, stavební úřad na žádost toho, jemuž byla nemovitost vyvlastněna, zruší rozhodnutí o vyvlastnění, a to podle povahy věci zcela nebo zčásti.
Zvláštní úpravu vyvlastnění obsahuje zákon č.222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky. Ve smyslu této právní úpravy lze za stavu ohrožení státu nebo za válečného stavu výjimečně vyvlastnit ve zkráceném řízení nezbytné nemovité a movité věci a práva k nim pro účely zajišťování obrany státu, nelze-li je získat jinak. Zákon připouští vyvlastnění v tzv. zkráceném řízení, kdy se rozhodnutí musí vydat do 7 dnů od zahájení řízení, a odvolání nemá odkladný účinek. Zákon dále výslovně (na rozdíl od jiných zákonů) připouští i vyvlastnění věcí movitých. Návrh na vyvlastnění ve zkráceném řízení může podat jen správní úřad. Vyvlastnění lze uskutečnit pouze za náhradu. Nárok na náhradu se nepromlčuje.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Vyvlastnění je krajním zásahem do vlastnictví a právní řád pro ně stanoví zvlášť přísné podmínky. Základní zásady vyvlastnění ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu zůstávají zachovány.
Klíčovými otázkami, které bylo třeba podrobit přehodnocení, jsou zejména způsob a výše náhrady za vyvlastnění, vázanost účinků vyvlastnění na poskytnutí náhrady, jakož i specifickou procedurální stránku vyvlastňovacího řízení. Změna se dotýká i příslušnosti správních orgánů vést vyvlastňovací řízení. Oproti dosavadnímu stavu, kdy jsou příslušné vést vyvlastňovací řízení stavební úřady, kterých je přes 700, nová právní úprava tento stav redukuje. Řízení o vyvlastnění povedou vyvlastňovací úřady, kterými jsou obecní úřady obcí s rozšířenou působností, Magistrát hlavního města Prahy a Magistráty územně členěných statutárních měst, u kterých je zajištěn předpoklad kvalifikovaného rozhodování.
Zásadní změně bylo třeba podrobit stanovení výše náhrady. V současnosti náhrada za vyvlastnění, zjišťovaná podle překonané náhradové vyhlášky a cenového předpisu, mohla být v mnoha případech výrazně odlišná od ceny v místě obvyklé, které by vyvlastňovaný docílil při smluvním převodu. Obecný princip, že náhrada za vyvlastnění musí být přiměřená a spravedlivá, je nově garantován ustanovením, že určená náhrada musí korespondovat s cenou obvyklou. Tento pojem je běžně užíván a je obsažen v cenových předpisech. Využití obvyklé ceny bude respektovat princip plné náhrady za srovnatelné nemovitosti, popřípadě práva v daném místě a čase. Náhrada se poskytuje v penězích, při přechodu vlastnického práva může být na základě dohody navrhovatele s vyvlastňovaným poskytnuta i náhrada jiným pozemkem nebo stavbou. Upravuje se také poskytnutí náhrady za omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene nebo za odnětí práva odpovídajícího věcnému břemeni. Za spravedlivé se považuje také poskytnutí náhrady za náklady, které vyvlastňovanému vzniknou v souvislosti s vyvlastněním.
Navrhovaná úprava se nedotýká problematiky rovnosti mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Celospolečenské změny, ke kterým došlo v uplynulých letech, významným způsobem ovlivnily nazírání na institut vlastnictví a jeho ochranu, včetně nazírání na institut vyvlastnění, avšak právní úprava dosud prošla pouze dílčími změnami.
Platná právní úprava vyvlastnění obsažená ve stavebním zákoně vychází z koncepce navržené v polovině 70. let, a jako taková ve své době odpovídala potřebám centrálního řízení a plánování hospodářství. Po roce 1989 doznala původní úprava některých přímých a nepřímých změn, které měly za hlavní cíl odstranit zásadní disproporce vůči novým politickým a hospodářským podmínkám.
Zkušenosti a poznatky získané z aplikace stavebního zákona jako celku prokázaly potřebu formulovat novou koncepci obsahu jeho úpravy a přitom zachovat a využít ty zásady právní úpravy, které se v posledních desetiletích osvědčily jak v naší současné úpravě, tak i v zemích s nepřetržitým demokratickým právním vývojem. Jeho součástí již nebude úprava vyvlastnění práv k pozemkům a stavbám, a to z toho důvodu, že svým posláním a významem se otázky vyvlastnění nejeví jako zcela organická součást stavebního zákona. Právní úprava vyvlastnění si tak vyžaduje samostatnou zákonnou úpravu.
Nový zákon o vyvlastnění bude respektovat účely vyvlastnění stanovené jinými zákony. Nedotkne se zvláštní právní úpravy uvedené v zákoně č. 222/1999 Sb., o zajišťování obrany České republiky. Zrušena musí být vyhláška č. 122/1984 Sb., o náhradách při vyvlastnění staveb, pozemků, porostů a práv k nim, protože neodpovídá nové koncepci poskytování náhrady za vyvlastňované pozemky či stavby.
Nepředpokládá se žádný právní předpis určený k provedení zákona o vyvlastnění. Novou právní úpravou vyvolané nutné změny jiných zákonů, jsou součástí samostatného zákona o změně některých zákonů souvisejících se stavebním zákonem.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava je v souladu s Ústavou a s ústavním pořádkem České republiky, plně koresponduje se základním vymezením vyvlastnění v Listině základních práv a svobod.
5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s právními akty Evropských společenství .
Problematika vyvlastnění, včetně náhrad (odškodnění), je v jednotlivých zemích EU založena rozdílně samostatnými právními úpravami; jednotné právo evropských společenství zde neexistuje.
Respektování lidských práv a základních svobod je spolu s principy svobody, demokracie a právního státu podle čl.6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii jedním ze základních principů, na nichž je celá Evropská unie založena. Respektování těchto zásad je podle čl. 49 Smlouvy o Evropské unii podmínkou členství v Evropské unii a při jejich nedodržování lze proti členskému státu použít sankce podle čl.7 Smlouvy o Evropské unii. Kromě toho je ochrana vlastnického práva zakotvena i v návrhu Charty základních práv Unie, která je součástí návrhu Smlouvy zakládající ústavu pro Evropu.
Na daném úseku je ČR povinna respektovat Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, konkrétně článek 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě lidských práv, kde se stanoví : „Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku, s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon a obecné zásady mezinárodního práva.“ Tyto požadavky jsou promítnuty do ústavního pořádku ČR. Předkládaný návrh zákona o vyvlastnění je s uvedenými principy v souladu. Konkrétních mezinárodních smluv ani jiných závazků, vyplývajících pro ČR z Evropské dohody, se navrhované řešení přímo nedotýká. Současně je zabezpečena možnost přezkoumání pravomocného rozhodnutí o vyvlastnění soudem v plné jurisdikci.
Při přípravě návrhu zákona bylo provedeno i srovnání principů vyvlastnění a nuceného omezení vlastnického práva v právních úpravách vybraných států.
Ve Velké Británii může o provedení vyvlastnění žádat kdokoliv, komu přísluší pravomoc provádět vyvlastnění na základě zákona schváleného parlamentem (např. rozhodnutí parlamentu o výstavbě železnice). Takový zákon stanoví, který orgán má pravomoc provést vyvlastnění, k jakým účelům je možno vyvlastnění provést a jaké procedurální podmínky přitom musejí být dodrženy, což obvykle znamená vydání vyvlastňovacího příkazu. Příkaz schvaluje ministerstvo životního prostředí a předchází mu veřejné šetření. Schválení příkazu je předpokladem provedení vyvlastnění, kde při řízení o převzetí nemovitosti bývá obvykle dohodnuta výše náhrady. V případě, že k dohodě nedojde, její výši stanoví pozemkový tribunál. Vlastník má právo na vyplacení tržní ceny nemovitostí, ale i náhrady za ztížení užívání nevyvlastněné části nemovitosti, náhrady nákladů na přemístění rostlin a strojového zařízení na nové místo, náhrady škody vzniklé v souvislosti s dočasným narušením podnikání nebo náhrady výdajů v souvislosti s převedením nemovitosti.
Ve Francii může k vyvlastnění dojít pouze za účelem provedení prací ve veřejném zájmu. Zjištění veřejného zájmu a rozhodnutí o něm je první fází řízení o vyvlastnění, jejíž součástí je i veřejné připomínkové řízení. Účelem druhé fáze řízení je vymezení vyvlastňované nemovitosti a končí rozhodnutím, kterým prefekt prohlašuje převoditelnost vyvlastňovaných nemovitostí. Konečnou fází řízení je převod nemovitostí, pokud vyvlastňovací soudce, kterému musí být věc předložena k přezkoumání, zjistí, že vyvlastňovací orgán v řízení o vyvlastnění postupoval v souladu s danými předpisy. Proti jednotlivým rozhodnutím je přípustné odvolání. Výši a způsob náhrady určí soudce (pokud nedojde k vzájemné dohodě). Vyvlastňovací orgán se může ujmout držby vyvlastněných nemovitostí po uplynutí jednoho měsíce ode dne, kdy vlastníci obdrželi náhradu škody.
Ve Švédsku právo k vyvlastnění omezuje zákon pouze na určité účely. Při vyvlastnění jsou směrodatná dvě rozhodnutí; povolení vyvlastnit nemovitost, které vydává švédská vláda a rozhodnutí o určení náhrady za vyvlastnění, k jehož vydání je příslušný zvláštní soudní dvůr pro otázky nemovitostí. Platnost povolení k vyvlastnění zaniká, nebylo-li ve lhůtě stanovené v povolení rozhodnuto soudem o náhradě. Při stanovení výše náhrady škody se uplatňuje zásada, že hodnota majetku vyvlastňovaného musí být po vyvlastnění stejná jako před vyvlastněním, a tedy musí zahrnovat tržní cenu nemovitosti. Je-li v důsledku vyvlastnění ukončena činnost provozní jednotky, náhrada škody se poskytuje ve výši odpovídající objemu tržeb v čase oceňování, nelze poskytnout náhradu za navýšení hodnoty majetku, ke kterému mohlo dojít nebýt vyvlastnění. Osoby obývající vyvlastněné budovy mají právo na poskytnutí bytové náhrady. Proti rozhodnutí o náhradě za vyvlastnění se lze odvolat k odvolacímu soudu a poté k Nevyššímu soudu.
Ve všech třech zemích je platnost povolení, kterým se umožňuje provedení vyvlastnění, časově omezena. Ve Švédsku platí jeden rok, ve Velké Británii tři roky a ve Francii je prohlášení o veřejném účelu platné pět let.
Ve Spolkové republice Německo je vyvlastnění pozemků ústavně přípustné pouze když k němu dojde ze zákona nebo na základě zákona, který upravuje způsob a míru odškodnění. Vyvlastnění smí být provedeno pouze k obecnému prospěchu. Vyvlastnění se vztahuje na odnětí nebo zatížení majetku nebo jiných práv na pozemcích nebo jejich částech. Za vyvlastněním způsobené újmy práv nebo nevýhody na majetku může být vyžadováno odškodnění. Toto se vyměřuje dle kupní hodnoty pozemku. Kompenzace se provádí penězi, pozemky nebo poskytnutím jiných práv. Kupní hodnota je stanovena dle objektivních měřítek nezávislou znaleckou komisí. Žádost o vyvlastnění se podává vyvlastňovacímu úřadu, zpravidla příslušnému nižšímu správnímu úřadu, který vede řízení. Pro žalobu proti vyvlastňovacímu usnesení jsou příslušné správní soudy, pro eventuelní revizi spolkový správní soud.
Ve Slovenské republice je právní úprava vyvlastnění stále součástí zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, byla však několikrát novelizována. Rozšířeny byly účely vyvlastnění, např. o významnou investici, kterou je podle zákona č.175/1999 Z.z. stavba určená na výrobu, jejíž výstavbu bude zabezpečovat a výrobu v ní provozovat právnická osoba se sídlem na území Slovenské republiky, pokud finanční prostředky potřebné na uskutečnění stavby jsou ve výši nejméně 1 miliardy Sk investičních nákladů, plánovaný objem výroby anebo zaměstnanost jsou národohospodářsky významné a vláda Slovenské republiky o ní rozhodla, že její uskutečnění je ve veřejném zájmu. Změněna byla i úprava peněžní náhrady za vyvlastnění, kdy se její přiměřenost určuje podle tržní ceny určené znaleckým posudkem, a pro účely vyvlastnění se za tržní cenu nemovitosti považuje cena stejné nebo srovnatelné nemovitosti ve stejném čase, ve stejném místě a ve srovnatelné kvalitě.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy
S ohledem na to, že k vyvlastnění lze přistoupit pouze tehdy, nebude-li dosaženo dohody nebo nelze-li cíle vyvlastnění dosáhnout jinak, není možné s určitostí říci, kolik bude vedeno řízení o vyvlastnění. Dosažení požadované majetkoprávní změny smluvní cestou je vždy přednostní. Z podkladů, které jsou k dispozici, vyplývá, že v poměru k jiným řízením je počet vyvlastňovacích řízení zanedbatelný. Navrhovaná právní úprava sama o sobě nárůst řízení nevyvolává. Nepředpokládá se ani zvýšení nároků na pracovní síly.
Se změnou právní úpravy se mění i stanovení výše náhrady, která je nově stanovena na úrovni ceny obvyklé, a koresponduje tak s cenou, kterou by vyvlastňovaný získal a vyvlastnitel zaplatil při smluvním převodu. Uvedený nový princip výše náhrady za vyvlastnění může mít dopad na zvýšení prostředků na státní rozpočet, neboť stát a jeho organizační složky jsou při úplatném nabývání majetku limitovány současnou právní úpravou, podle které lze cenu sjednat pouze do výše rovnající se ocenění tohoto majetku podle zvláštního právního předpisu, tedy ceny zjištěné. Návrhem upravená koncepce stanovování náhrady za vyvlastnění ve výši ceny obvyklé předmětu vyvlastnění je v souladu s vládou schváleným věcným záměrem zákona ve znění stanoviska Legislativní rady vlády.