zákon č. 184/2023 Sb.

A) Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen A.1.1. ŘSD coby státní příspěvková organizace

Ke dni 1. ledna 1997 byla Ministerstvem dopravy zřízena státní příspěvková organizace ŘSD, a to vydáním její zřizovací listiny. ŘSD je tak právnickou osobou jednající v právních vztazích svým jménem, která hospodaří s majetkem České republiky. Na její postavení, právní poměry a činnost dopadá především

a) zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „rozpočtová pravidla“) a

b) zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o majetku státu“). V obecné rovině lze při zohlednění výše uvedených zákonů konstatovat, že státní příspěvkové organizace jsou právnickými osobami, které jsou zřízeny k plnění úkolů veřejného zájmu. Jejich účelem není dosahování zisku a nejsou ani zapisovány do obchodního rejstříku. Zřizovatelé rozhodují o činnostech vykonávaných státními příspěvkovými organizacemi a o jejich finančních vztazích. Hlavní, ale i jiné činnosti vykonávané státními příspěvkovými organizacemi vymezují jejich zřizovací listiny. Hlavními zdroji hospodaření státních příspěvkových organizací jsou zdroje od zřizovatelů, tedy státu. Státní příspěvkové organizace tak hospodaří s peněžními prostředky přijatými ze státního rozpočtu v rámci finančních vztahů stanovených zřizovatelem. Hospodaří však rovněž s peněžními prostředky získanými z dalších zdrojů, zejména s prostředky získanými hlavní nebo jinou činností, s prostředky svých fondů, s prostředky poskytnutými z rozpočtů územních samosprávných celků, státních fondů a Evropské unie. Hospodaření státních příspěvkových organizací se řídí jejich rozpočtem, který po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu nebo stanovení odvodu do státního rozpočtu musí být sestaven jako vyrovnaný. Státní příspěvkové organizace jsou přitom povinny dbát, aby plnily určené úkoly nejhospodárnějším způsobem a dodržely stanovené finanční vztahy ke státnímu rozpočtu. Peněžní prostředky, kterými disponují, můžou používat jen k účelům, na které jsou určeny, a to na krytí nezbytných potřeb, na opatření zakládající se na právních předpisech a na krytí opatření nutných k zabezpečení nerušeného chodu organizace. Peněžní prostředky na účtech státních příspěvkových organizací jsou součástí peněžních prostředků státní pokladny. Za dluhy státních příspěvkových organizací vzniklé v souvislosti s provozováním jejich hlavní činnosti ručí stát. Za stát jako ručitele vystupuje zřizovatel organizace. Státní příspěvkové organizace přitom nemají vlastní majetek, nýbrž hospodaří s majetkem státu. Režim tohoto hospodaření je přitom stejný jako u organizačních složek státu s tím rozdílem, že státní příspěvkové organizace jsou právnickými osobami, a tudíž v právních vztazích jednají vlastním jménem. Pokud státní příspěvkové organizace nabývají nějaký majetek, tak pouze do vlastnictví státu a za zákonem stanovených podmínek. Za státní příspěvkové organizace coby právnické osoby jedná jejich statutární orgán, jenž zpravidla určuje i vnitřní organizační uspořádání organizace. Zaměstnancům státních příspěvkových organizací přísluší za jejich práci peněžité plnění, jímž je plat. Plat je přitom určen podle pravidel stanovených zákonem č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákoník práce“), jakož i prováděcími právními předpisy k němu. Zaměstnanci zejména přísluší platový tarif stanovený pro platovou třídu a platový stupeň, do kterých je zařazen. Platová třída je odvozena od druhu vykonávané práce a od zaměstnance požadovaných nejnáročnějších prací. Platový stupeň je odvozen od doby dosažené praxe, doby péče o dítě a doby výkonu vojenské základní (náhradní) služby nebo civilní služby. Platové tarify se stanoví v 16 platových třídách a v každé z nich v platových stupních, a to podle nařízení vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nařízení o platových poměrech zaměstnanců“). Zákoník práce taxativně vymezuje rovněž další složky platu, kterými jsou například režimové a další příplatky, vedoucímu zaměstnanci například přísluší příplatek za vedení, a to podle stupně řízení a náročnosti řídící práce. Plat tvoří rovněž osobní příplatek a odměna nebo cílová odměna, pokud jsou zaměstnavatelem poskytovány. Plat není možné určit jiným způsobem, v jiném složení a v jiné výši, než stanoví zákoník práce a právní předpisy vydané k jeho provedení, nestanoví-li zvláštní zákon jinak. Současně však lze zaměstnancům v rámci státních příspěvkových organizací přiznat i různé benefity, čemuž zákoník práce nebrání. Výše popsané principy obecné právní úpravy státních příspěvkových organizací se plně vztahují i na ŘSD. Zřizovatelské funkce vůči ŘSD vykonává Ministerstvo dopravy, které dne 4. prosince 1996 vydalo zřizovací listinu státní příspěvkové organizace, a to ještě dle tehdy účinného zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky), ve znění pozdějších předpisů. ŘSD vzniklo splynutím několika předchozích organizací ke dni 1. ledna 1997. Zřizovací listina byla v mezidobí podrobena změnám v podobě 15 dodatků přijatých Ministerstvem dopravy. Tato listina obsahuje kromě základních údajů rovněž vymezení základního účelu a předmětu činnosti ŘSD, určení jiných činností mimo hlavní činnost, definici právního postavení státní příspěvkové organizace, označení statutárního orgánu organizace, vymezení majetku organizace, základní pravidlo stran převodu práv a povinností právních předchůdců na ŘSD, postup určení vnitřní organizační struktury organizace a dobu, na kterou je zřízena. Do předmětu činnosti ŘSD řadí zřizovací listina zejména tyto činnosti:

a) hospodaření s dálnicemi a silnicemi I. třídy a jejich součástmi a příslušenstvím,

b) zabezpečení údržby a opravy dálnic a silnic I. třídy a jejich součástí a příslušenství, s výjimkou zimní údržby, běžné údržby, údržby a oprav mostů a čištění úseků silnic I. třídy, na kterých tyto činnosti zajišťují organizace správy a údržby silnic, jejichž zřizovatelem jsou kraje,

c) koordinace a kontrola plnění povinností organizací správy a údržby silnic, jejichž zřizovatelem jsou kraje,

d) zabezpečení výstavby, modernizace a pořizování staveb dálnic a silnic I. třídy, jakož i staveb, které svým účelem slouží výlučně uživatelům pozemních komunikací na odpočívkách, včetně jejich údržby a oprav, a pořizování dalšího majetku nutného pro hospodaření s tímto majetkem,

e) zabezpečování podkladů pro stanovení koncepcí v oblasti dálnic a silnic a

f) provozování mýtného systému. Výkon všech výše uvedených činností se přitom opírá o zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Vlastnictví dálnic a silnic I. třídy a jejich správu upravuje zejména § 9 zákona o pozemních komunikacích, jejich výstavbu reguluje kromě jiného část třetí zákona o pozemních komunikacích a právní úprava zpoplatnění obecného užívání pozemních komunikací je zakotvena zejména v § 20 až 22k zákona o pozemních komunikacích.

Podle zřizovací listiny ŘSD je statutárním orgánem státní příspěvkové organizace generální

ředitel jmenovaný ministrem dopravy. Zástupce statutárního orgánu jmenuje generální ředitel této organizace. Generální ředitel státní příspěvkové organizace rovněž určuje její organizační uspořádání.

A.1.2. Nedostatky ve stávajícím stavu fungování, financování a kontroly ŘSD

ŘSD vykonává strategické činnosti v oblasti dopravní infrastruktury, jejíž stav lze řadit k důležitým faktorům pro zajištění hospodářského růstu v České republice. V souladu s programovým prohlášením vlády a v návaznosti na schválenou Inovační strategii České republiky pro období 2019-2030 a Dopravní politiku České republiky pro období 2014-2020 s výhledem do roku 2050 je prioritou Ministerstva dopravy jednak zrychlení přípravy a výstavby dopravní infrastruktury v České republice, jednak i vyšší efektivita její správy, včetně údržby a oprav. Tuto prioritu může Ministerstvo dopravy realizovat na úseku dálnic a silnic, zejména ve vztahu k páteřní dopravní síti České republiky, především prostřednictvím ŘSD, jemuž svěřilo výkon výše popsaných činností. Přestože změny právní úpravy, které byly v posledních letech prosazeny, zejména prostřednictvím několika novel zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací (liniový zákon), významně přispívají k dosažení výše uvedené priority, ukazuje se, že současná právní forma ŘSD je při narůstajících investicích státu do dopravní infrastruktury skutečně limitujícím faktorem. Potřeba transformace ŘSD byla identifikována již v roce 2010, přičemž lze konstatovat, že od této doby se vybrané problémy nepodařilo uspokojivě vyřešit a dochází k jejich dalšímu prohlubování. Za nedostatek stávajícího stavu lze v první řadě považovat nejednotnost v řízení investorských organizací v oblasti dopravní infrastruktury, kdy právní formou ŘSD je státní příspěvková organizace, Správy železnic státní organizace a Ředitelství vodních cest organizační složka státu. Tyto rozdílné právní formy komplikují jednotný přístup k řízení dotčených subjektů ze strany Ministerstva dopravy. Bylo by tak účelné, pokud by alespoň ŘSD a Správa železnic fungovaly na stejných principech, kdy na tyto subjekty bude primárně dopadat zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o státním podniku“) s dílčími odchylkami, jež stanoví zvláštní právní předpis. Dále je třeba uvést, že v současnosti je financování ŘSD takřka výhradně závislé na finančních prostředcích poskytovaných z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury. Tuto skutečnost předkladatel návrhu zákona neshledává jako problematickou. Je však nutno uvést, že stávající způsob financování ŘSD není zcela optimální, jelikož znemožňuje dlouhodobé plánování správy dálnic a silnic I. třídy s ohledem na skutečnost, že příjmy této státní příspěvkové organizace nejsou stálé a předvídatelné. Stejně tak by měla být prosazena změna financování ŘSD, která by vedla ke zvýšení motivace k efektivnímu nakládání s finančními prostředky státu. Záměrem Ministerstva dopravy je, aby subjekt odpovědný za výstavbu a správu dálnic a silnic I. třídy byl ve větší míře odpovědný za efektivní plánování svých činností a hospodárné, účelné a efektivní využití finančních prostředků, jež mu budou přiděleny dle předem a transparentně vymezených pravidel. Změna přístupu k financování dotčeného subjektu by přitom měla rovněž přispět (na smluvní bázi) k zvýšení standardu péče o svěřené pozemní komunikace ze strany státu. Dalším významným nedostatkem dnešního fungování ŘSD, resp. řízení a provádění jeho kontroly ze strany Ministerstva dopravy, je - zjednodušeně řečeno - zaměření na dílčí procesy, nikoli na celkové výsledky. Kontrola fungování ŘSD je v současné době především zaměřena spíše na formální správnost vykonávání jednotlivých činností bez ohledu na celkovou efektivnost celého procesu z věcného hlediska. ŘSD a její vedoucí pracovníci tedy nejsou v oblasti správy pozemních komunikací (zahrnující zejména provádění jejich prohlídek, oprav a údržby) hodnoceni podle kvality a efektivnosti udržovaní sítě pozemních komunikací v požadovaném stavu, nýbrž podle množství a způsobu realizace jednotlivých akcí. Kontrola je zaměřena primárně na plnění zákonných či technických požadavků v rámci jednotlivých zakázek, nikoli na celkovou hospodárnost, účelnost a efektivnost vynaložení finančních prostředků, při zohlednění skutečného stavu celé spravované sítě.

Nelze dále opomenout, že stávající personální situace je v ŘSD neuspokojivá. ŘSD se potýká s omezenou vysoce odbornou personální kapacitou, již se dlouhodobě nedaří navýšit. Charakteristické pro ŘSD je to, že zde pracují zaměstnanci technických a jiných profesí, které nejsou typické pro veřejné služby (např. správce stavby, mostař, technický dozor, projektant), přičemž jsou však pro ŘSD zcela klíčové. Tito zaměstnanci však musejí být odměňováni podle nařízení vlády o platových poměrech zaměstnanců, což ŘSD na trhu pracovních sil znevýhodňuje a může se odrážet i na kvalitě získaných zaměstnanců. Jde přitom zejména o oblast telematiky, odborného technického dozoru staveb, projektování staveb, právních služeb a služeb informačních a komunikačních technologií. Tato skutečnost do budoucna brání nadále akcelerovat práce na výstavbě pozemních komunikací, a následně i na zefektivnění jejich správy. Vlastní odborné pracovní síly, kterými ŘSD v současné době disponuje, jsou dlouhodobě přetížené a pro další navyšování objemu činností zcela nedostatečné, neboť je podstatná část těchto činností ve značném rozsahu zajišťována prostřednictvím externích dodavatelů (tj. outsourcována). Jak bylo výše detailněji popsáno, ŘSD jakožto státní příspěvková organizace poskytuje zaměstnancům za práci plat podle ustanovení zákoníku práce a prováděcí právní úpravy k němu. Limity z toho vyplývající, včetně nízkého základu finančního ohodnocení zaměstnanců ŘSD ve srovnání s nabízeným finančním ohodnocením na trhu práce, vedou k upřednostnění zaměstnavatelů, kteří poskytují lepší ohodnocení na úkor ŘSD. I při zohlednění nenárokových složek platu se nabízené finanční ohodnocení na trhu práce, zejména u vysoce odborných pracovních pozicí, diametrálně rozchází s tím, jaké finanční ohodnocení může svým zaměstnancům nabízet a poskytovat ŘSD. Zaměstnanci, který dlouhodobě dosahuje velmi dobrých pracovních výsledků nebo plní větší rozsah pracovních úkolů než ostatní zaměstnanci, je možné poskytnout osobní příplatek, a to až do výše 50 % platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen. V případě zaměstnance, který je vynikajícím, všeobecně uznávaným odborníkem a vykonává práce zařazené do desáté až šestnácté platové třídy, může pak zaměstnavatel poskytovat osobní příplatek až do výše 100 % platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě, do které je zaměstnanec zařazen. Podkladem pro hodnocení zaměstnance jako všeobecně uznávaného odborníka je publikační, pedagogická, přednášková, mediační, metodická, oponentní, expertní, vědecko-výzkumná činnost, přínos z členství v resortních, meziresortních či jiných odborných pracovních skupinách a komisích apod. Osobní příplatek tak není možné poskytnout a de facto ani slíbit nastupujícím zaměstnancům, když pro jeho poskytnutí je potřeba, aby zaměstnanec splnil stanovené podmínky, což zaměstnavatel při přijímání zaměstnance nemůže předjímat, byť současně na druhé straně je žádoucí, aby zaměstnavatel při nástupu alespoň informoval o možnosti poskytování osobního příplatku, a to včetně jeho maximální nebo obvyklé výše, a o podmínkách jeho přiznání. Přitom, jak je výše uvedeno, osobní příplatek náleží toliko zaměstnancům splňujícím zákonné požadavky, jimiž je buď dlouhodobé dosahování velmi dobrých pracovních výsledků, nebo plnění většího rozsahu pracovních úkolů, než ostatními zaměstnanci. Z tohoto pohledu zejména začínající zaměstnanci můžou především spoléhat na plat podle platového tarifu, který však úrovně průměrné mzdy v soukromé sféře nedosahuje. Osobního příplatku nad 50 % platového tarifu může pak dosáhnout všeobecně uznávaný odborník. Znaky všeobecně uznávaného odborníka definované v zákoníku práce je lépe možné prokázat ve sféře ústředních nebo jiných správních úřadů, nicméně v reálném provozu správce infrastruktury se s nimi lze setkat spíše výjimečně. Limitovaná konkurenceschopnost na trhu práce zejména ve vztahu k vysoce kvalifikovaným pracovním pozicím zapříčiňuje omezenou možnost zajištění odborné personální kapacity potřebné zejména pro plánování výstavby a výkon dohledu nad výstavbou dopravní infrastruktury. Značná fluktuace odborných, zejména technicky zaměřených, zaměstnanců přitom dále komplikuje výkon těchto činností. Za současného stavu jsou tak některé vysoce odborné pracovní pozice obsazené zcela nedostatečně a jiné pak nejsou dlouhodobě obsazené vůbec.

Nedostatek vysoce odborných zaměstnanců je primární příčinou potřeby extenzivního využívání služeb poskytovaných externími dodavateli. Zajištění svěřených úkolů využitím externích dodavatelů je přitom výrazně méně výhodné než jejich zajištění vlastními odbornými kapacitami. Tento přístup prodražuje a zpomaluje činnost ŘSD, kdy je nutno externí dodavatele vybírat na základě zadávacích řízení podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů. Využívání služeb ze strany externích dodavatelů klade i zvýšené požadavky na kontrolu kvality poskytovaného plnění, a to ve srovnání se zajištěním výkonu svěřených činností vlastními personálními kapacitami ŘSD. V dodavatelských vztazích ŘSD se přitom ukazuje, že dodavatelé v odbornosti mnohdy podstatně převyšují zaměstnance ŘSD, což z hlediska potřeby řádné kontroly dodávaného plnění není nikterak optimální, a dokonce vede opět k delegaci kontroly tohoto plnění na externí subjekty. V rezortu dopravy se přitom s výše popsanou situací lépe vypořádává státní organizace Správa železnic, jejíž organizační, procesní i personální nastavení v kombinaci s možnostmi vyplývajícími z její právní formy, pomohlo v uplynulých letech zajistit klíčové odborníky do řad svých zaměstnanců, jakými jsou například osoby provádějící technické dozory staveb, mostaři či projektanti, čímž tedy Správa železnic snižuje potřebu využívání služeb ze strany externích dodavatelů, jichž využívá zejména pro dodávky stavebních prací. Podrobný popis existující situace v kontextu stávající právní formy ŘSD, včetně celé řady dat, bližších vysvětlení a relevantních srovnání, je obsažen ve věcném záměru zákona i v hodnocení dopadů regulace zpracovaném k předkládanému návrhu zákona, na něž Ministerstvo dopravy odkazuje.

A.1.3. Zvažované alternativy transformace ŘSD

V průběhu uplynulých let bylo zvažováno několik alternativ transformace ŘSD. Posuzována byla změna státní příspěvkové organizace na

a) akciovou společnost,

b) státní organizaci coby subjekt s právní formou sui generis po vzoru Správy železnic, jehož právní poměry by se přiměřeně řídily zákonem o státním podniku (je-li zmiňována v dalším textu této důvodové zprávy „státní organizace“, myslí se jím tento typ subjektu), a

c) státní podnik. Ministerstvo dopravy dospělo k závěru, že transformace ŘSD na akciovou společnost nepředstavuje v České republice dostatečně prověřenou právní formu pro zabezpečování strategických potřeb státu. Největším negativem, které vyšlo u této varianty transformace najevo, je přechod vlastnického práva k významnému strategickému infrastrukturnímu majetku mimo stát a s tím související potřeba jeho zvýšené ochrany před insolvencí a exekucí. Nutným se ukázalo též časově i finančně náročné zpracování znaleckého ocenění strategického infrastrukturního majetku. Přistoupit by bylo třeba k složitějším legislativním změnám, jejichž rozsah by byl značný. Platí též, že akciová společnost by se měla primárně věnovat podnikatelským činnostem, které jsou pro ni ziskové, zatímco subjekt odpovědný za výstavbu a správu dálnic a silnic I. třídy by měl plnit i řadu strategických, hospodářských a jiných zájmů státu. V neposlední řadě by v případě akciové společnosti neměly být výrazně potlačovány standardní principy dle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů, přičemž některé z nich by negativně dopadaly na možnosti státu, resp. Ministerstva dopravy, zasahovat do fungování této společnosti za účelem plnění výše uvedených zájmů státu (zmínit lze například zákaz udělování pokynů představenstvu k obchodnímu vedení). Za dostatečně prověřenou lze považovat právní formu státního podniku, jelikož v České republice působí desítky státních podniků, k nimž funkci zakladatele vykonávají různá ministerstva. Právní forma státní organizace je prověřena specificky v rezortu dopravy, a to s ohledem na zajištění výstavby, modernizace, provozování a provozuschopnosti celostátní dráhy a drah regionálních ve vlastnictví státu státní organizací Správa železnic. Tuto právní formu přiznal Správě železnic (původně Správě železniční dopravní cesty) zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železnic a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Správě železnic“), na jehož základě se právními nástupci bývalé státní organizace České dráhy staly společnost České dráhy a státní organizace Správa železnic. Ve věcném záměru zákona, na nějž Ministerstvo dopravy odkazuje, byly hodnoceny zvažované alternativy transformace (včetně varianty nulové) z 5 hledisek. Lze konstatovat, že u 4 z těchto kritérií je pojednání o výhodách a nevýhodách jednotlivých právních forem stejné či obdobné. Z hlediska konkurenceschopnosti, rizika veřejné podpory, zadávání veřejných zakázek a hospodaření se strategickým infrastrukturním majetkem tak není rozdílu mezi státním podnikem a státní organizací. Rozdílný popis byl uveden toliko u kritéria založení a řízení státního podniku a státní organizace, přičemž proces založení byl plánován v obou případech totožně. Za výhodu transformace ŘSD na státní organizaci byla v obecné rovině považována volba stejné právní formy, jaká byla zákonem z roku 2002 přiznána Správě železniční dopravní cesty, a možnost jednotného přístupu k řízení obou klíčových subjektů odpovědných za výstavbu a správu dopravní infrastruktury České republiky. Zatímco návrh věcného záměru zákona zaslaný do mezirezortního připomínkového řízení dne 2. listopadu 2020 počítal s transformací ŘSD na státní podnik, návrh věcného záměru zákona zaslaný vládě k projednání počítal s transformací ŘSD na státní organizaci. Ve skutečnosti však mezi těmito variantami řešení není z hlediska organizačního, finančního, personálního či administrativního zásadního rozdílu, jelikož i v případě státní organizace Správa železnic platí dle zákona o Správě železnic, že postavení, právní poměry, činnost, sloučení, splynutí a rozdělení této státní organizace se řídí přiměřeně ustanovením zákona o státním podniku, nestanoví-li zákon o Správě železnic jinak. Zvažovaná transformace ŘSD na státní organizaci byla podrobena kritice ve stanovisku Legislativní rady vlády. Podle názoru Legislativní rady vlády „je zavádění dalších druhů právnických osob do právního řádu nežádoucí zejména s ohledem na nejednoznačnost úpravy, která by se na ně aplikovala. Pro státní organizaci ve smyslu návrhu věcného záměru by v zásadě platila obecná úprava, tedy zákon o státním podniku, jen by nepochybně vznikaly pochybnosti o míře jejího použití. Proto se jeví jako vhodnější zřídit nový státní podnik, jehož právní úprava bude pevně ukotvena stávajícím zákonem o státním podniku, a od této úpravy jasně vymezit odůvodněné odchylky v otázkách, kde by použití této obecné úpravy nebylo vhodné.“. Ministerstvo dopravy se s výše uvedeným závěrem ztotožňuje. Pakliže se i v případě státní organizace počítalo se subsidiární aplikací zákona o státním podniku, není z právního hlediska přesvědčivého důvodu pro transformaci ŘSD na státní organizaci, jelikož by se na ní stejně použil obecný předpis a v případě potřeby odchylné úpravy by se měla zvláštní pravidla zakotvit ve zvláštním zákoně. Z právního hlediska lze za problematický označit rovněž ten aspekt, že by bylo sporné uplatnění pravidel obsažených v jednotlivých právních předpisech týkajících se státních podniků bez dalšího na státní organizaci (viz k tomu například § 2 písm. d) zákona č. 353/2019 Sb., o výběru osob do řídících a dozorčích orgánů právnických osob s majetkovou účastí státu (nominační zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „nominační zákon“), v němž je státní organizace výslovně zmíněna).

A.1.4. Platná právní úprava postavení, právních poměrů a činnosti státních podniků

Klíčovým předpisem upravujícím postavení, právní poměry a činnost státních podniků je zákon o státním podniku. V obecné rovině lze konstatovat, že státní podniky jsou právnickými osobami, jejichž prostřednictvím vykonává stát svá vlastnická práva. Státní podniky přitom provozují podnikatelskou činnost, jejímž účelem je plnění významných strategických, hospodářských, společenských, bezpečnostních nebo dalších zájmů státu. O předmětu podnikání a účelu, pro který jsou státní podniky založeny, rozhoduje jejich zakladatel, jímž je stát, přičemž jeho jménem vykonává funkci zakladatele ministerstvo, do jehož působnosti spadá předmět podnikání toho kterého státního podniku. Ministerstva vymezují předmět podnikání a účel, pro který jsou státní podniky založeny, vždy v zakládací listině. Zákon o státním podniku nespecifikuje zdroje hospodaření státních podniků. Zakladatelé do jimi vydávaných statutů zahrnují kromě jiného pravidla usměrňování hospodářské činnosti podniků, získávají informace o hospodářské činnosti státních podniků a kontrolují, zda potřeby státu, které podniky svou podnikatelskou činností zabezpečují, jsou zajišťovány účelně a hospodárně. Peněžní prostředky na účtech státních podniků nejsou bez dalšího součástí peněžních prostředků státní pokladny. Státní podniky neručí za dluhy státu a stát neručí za dluhy státních podniků, není-li zákonem stanoveno jinak. Státní podniky přitom nemají vlastní majetek, přičemž mají právo hospodařit s majetkem státu a coby právnické osoby jednají v právních vztazích vlastním jménem. Pokud státní podniky nabývají nějaký majetek, tak pouze do vlastnictví státu. Majetkem státního podniku se tak rozumí majetek státu, s nímž má podnik právo hospodařit. Při založení státních podniků se stává určení a ocenění majetku podniku součástí zakládací listiny. Její součástí je rovněž tzv. určený majetek a jeho položková specifikace, přičemž platí, že s určeným majetkem můžou podniky nakládat pouze s předchozím schválením zakladatele. Lze přitom uvést, že zákon o státním podniku obsahuje řadu pravidel pro nakládání s majetkem státu, ať již jde o jeho nabývání nebo naopak pozbývání, včetně podmínění jednotlivých typů transakcí souhlasem nebo předchozím schválením ze strany ministerstva, které jménem státu vykonává funkci zakladatele, nebo dokonce vlády. Za státní podniky coby právnické osoby jedná jejich statutární orgán, jímž je ředitel. Ředitel řídí činnosti podniku a rozhoduje o všech jeho záležitostech, pokud nejsou zákonem vyhrazeny do působnosti zakladatele. Ředitele jmenuje a odvolává ministr, nebo vláda v těch případech, kdy si toto právo vyhradí. Ředitel vydává organizační řád státního podniku, který upravuje vnitřní organizaci podniku a organizaci vnitřního řízení. Orgány státních podniků přitom tvoří vedle ředitelů i dozorčí rady. Jejich působnost vymezuje podrobně zákon o státním podniku. Jednu třetinu členů dozorčí rady tvoří zaměstnanci státního podniku, které volí a odvolávají jeho zaměstnanci. Dvě třetiny členů dozorčí rady do funkce jmenuje a odvolává zakladatel. Zaměstnancům státních podniků přísluší za jejich práci mzda. Mzda je přitom určena podle pravidel stanovených v zákoníku práce. To umožňuje motivovat zaměstnance mzdovými nástroji používanými v soukromé sféře, v souladu s jejich kvalifikací a pracovním výkonem. Zaměstnance je možné k výkonům motivovat například prostřednictvím osobního ohodnocení s vazbou na znalosti, dovednosti a význam pracovní pozice, výkonnostních odměn, cílových odměn, mimořádných odměn nebo jubilejních odměn. Je možné poskytnout zaměstnancům i další benefity související například s jejich zdravím, podporou sportovní aktivity, kulturou, osobním rozvojem a vzděláváním, rekreací, nadstandardním technickým vybavením pro práci nebo výhodami poskytovanými v rámci předmětu činnosti zaměstnavatele. K tomu lze současně dodat, že zásady, podle nichž má dojít k odměňování vedoucích zaměstnanců státních podniků, byly členům vlády závazně stanoveny usnesením vlády č. 835 ze dne 12. prosince 2018.

A.1.5. Zhodnocení platného právního stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

ŘSD není jmenovitě uvedeno v žádném vnitrostátním právním předpisu. Na jeho postavení, právní poměry a činnost dopadá obecná právní úprava, zakotvená zejména v rozpočtových pravidlech, zákoně o majetku státu, zákoníku práce a v zákoně č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „antidiskriminační zákon“). Zejména poslední 2 uvedené předpisy regulují pravidla rovného přístupu k ženám a mužům, a to v dostačující míře.

B) Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen B.1.1. Principy navrhované právní úpravy ve světle věcného záměru zákona a stanoviska Legislativní rady vlády k němu

Při formulaci předkládaného návrhu zákona vycházelo Ministerstvo dopravy z principů obsažených ve věcném záměru zákona schváleném vládou, přičemž však detailně a důsledně posoudilo rovněž připomínky obsažené ve stanovisku Legislativní rady vlády k tomuto materiálu. Bodem II. usnesení vlády č. 716 ze dne 23. srpna 2021 byl ministru dopravy uložen úkol předložit vládě příslušný návrh zákonné úpravy s tím, že v tomto návrhu měly být zohledněny připomínky obsažené ve stanovisku Legislativní rady vlády. Návrh zákona se od věcného záměru zákona, v návaznosti na zohlednění připomínek obsažených ve stanovisku Legislativní rady vlády, liší zejména v níže uvedených ohledech.

a) Jak bylo výše uvedeno, navržena je transformace ŘSD na státní podnik. Důsledkem toho je též skutečnost, že v návrhu zákona není třeba (na rozdíl od varianty transformace na státní organizaci) regulovat použitelnost zákona o státním podniku (viz bod 7.2.1 věcného záměru zákona). Dalším příznivým důsledkem zvoleného řešení je skutečnost, že v návrhu zákona (až na drobné odchylky) není třeba zvlášť regulovat orgány státního podniku, jejich obsazování, působnost, či fungování (viz bod 7.2.6 věcného záměru zákona), jelikož je tato materie detailně upravena v zákoně o státním podniku

b) Věcný záměr zákona v podobě předložené vládě nebyl zcela jednoznačný ve vymezení toho, zda se sledovaných cílů má dosáhnout zrušením státní příspěvkové organizace ŘSD a zřízením nové státní organizace, nebo má k tomu dojít změnou právní formy dotčeného subjektu. Vybrané prvky zvažované právní úpravy však spíše svědčily o tom, že zvažovaná byla prvně zmiňovaná alternativa řešení. Legislativní rada vlády žádnou z těchto alternativ nevyloučila a spíše upozornila na jejich výhody a úskalí. Provedení změny právní formy bylo vyhodnoceno jako vhodnější zejména z hlediska „právní jistoty třetích osob ohledně okamžiku vzniku nové právnické osoby a zániku stávající státní příspěvkové organizace v souvislosti s vydáním příslušných dokumentů a jejich zápisem do veřejného rejstříku a ohledně jednoznačnosti vymezení práv a závazků, které mají, resp. nemají přejít na transformovanou právnickou osobu.“. Legislativní rada vlády upozornila předkladatele, aby se pro některou z výše uvedených možností rozhodl a „této možnosti se při formulaci návrhu zákona důsledně držel, zejména pokud jde o způsob úpravy přechodu veřejnoprávních oprávnění“. Ministerstvo dopravy považuje výše citovaný argument za naprosto zásadní a předložený návrh zákona koncipovalo tak, aby z něj jednoznačně vyplývala změna právní formy dotčené právnické osoby, aniž by docházelo k jejímu rušení či zřizování. Důsledkem tohoto řešení je posléze absence právní úpravy přechodu práv a povinností ze zanikajícího subjektu na subjekt nástupnický (viz 7.2.2 věcného záměru zákona), jelikož k žádnému zániku tohoto subjektu nedojde. Místo toho dojde „pouze“ ke změně právní formy existujícího subjektu v souladu se zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „občanský zákoník“), konkrétně jeho § 174, a přímo na základě zákona, jehož návrh je předkládán. Předkladatel návrhu zákona se ve srovnání s textem uvedeným ve věcném záměru zákona rovněž domnívá, že v návrhu zákona není třeba explicitně uvést, že zakladatelem dotčeného subjektu bude stát, jehož práva a povinnosti jako zakladatele bude plnit Ministerstvo dopravy (viz bod 7.2.1 věcného záměru zákona), jelikož tyto skutečnosti jednoznačně vyplývají z § 3 odst. 1 zákona o státním podniku.

c) Ve stanovisku Legislativní rady vlády bylo uvedeno, že pokud by byla zvolena forma státního podniku, „zda je vhodné a nezbytné zpracovávat zcela nový zákon“ nebo „zda by odchylky od obecné úpravy neměly být upraveny formou novely jiného zákona, jímž by mohl být například zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů“. V kontextu zvoleného řešení, jakož i při zohlednění rozsahu a významu upravované materie, přistoupilo Ministerstvo dopravy k novelizaci zákona o pozemních komunikacích, zákona č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury“), a rozpočtových pravidel. V dané souvislosti bude i smlouva uzavíraná mezi Státním fondem dopravní infrastruktury a Ředitelstvím silnic a dálnic s.p. upravena v zákoně o Státním fondu dopravní infrastruktury.

d) V neposlední řadě vyhovuje návrh zákona stanovisku Legislativní rady vlády, která zpochybňovala existenci naléhavého obecného zájmu na tom, aby účinnost zákona nebyla stanovena k tzv. jednotným datům účinnosti právních předpisů ve smyslu zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Sbírce zákonů“). Ministerstvo dopravy tak navrhuje účinnost zákona, jehož návrh je předložen, ke dni 1. ledna 2024, přičemž několik ustanovení nabude účinnosti ke dni 1. července 2023. V návaznosti na rozhodnutí nového vedení Ministerstva dopravy se návrh zákona odchyluje od věcného záměru v dílčí formální otázce názvu transformovaného subjektu. Návrhem zákona nedojde k původně plánované změně názvu na „Správa dálnic a silnic s.p.“, ale zůstane zachován zavedený název „Ředitelství silnic a dálnic“, akorát bez nadbytečného dovětku „ČR“. Cílem je zbytečně nezvyšovat výdaje, které by byly spojeny se zásadnější změnou názvu tohoto subjektu.

B.1.2. Shrnutí principů navrhované právní úpravy

Jádrem návrhu zákona je provedení změny právní formy a názvu státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik, jenž bude označen jako „Ředitelství silnic a dálnic s.p.“. Předkladatel návrhu zákona vychází z předpokladu, že na provedení změny právní formy a na postavení, právní poměry a činnost státního podniku se bude vztahovat řada vnitrostátních právních předpisů, mezi něž lze řadit občanský zákoník, zákon o státním podniku, zákon o pozemních komunikacích, zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury, rozpočtová pravidla nebo zákoník práce. Předložený návrh zákona obsahuje primárně regulaci otázek, u nichž se ukázalo jako nezbytné zakotvení zvláštní právní úpravy stávající pravidla modifikující nebo tato pravidla doplňující. Obsah návrhu zákona lze tematicky rozdělit do 3 okruhů právní úpravy:

a) zakotvení změny právní formy a názvu státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic s.p. ke dni 1. ledna 2024, včetně regulace vybraných postupů transformaci předcházejících a na ni navazujících,

b) vymezení předmětu činnosti Ředitelství silnic a dálnic s.p. a

c) financování Ředitelství silnic a dálnic s.p., včetně regulace vybraných majetkoprávních otázek.

B.1.2.1. Zakotvení změny právní formy a názvu státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic s.p., včetně regulace vybraných postupů transformaci předcházejících a na ni navazujících

Občanský zákoník upravuje problematiku přeměn právnických osob v § 174 až 184, mezi něž řadí fúzi, rozdělení a změnu právní formy. Podle § 174 odst. 2 občanského zákoníku může právnická osoba změnit svou právní formu, jen stanoví-li tak zákon. Pokud zákon výslovně změnu právní formy právnické osoby neumožňuje, nelze k ní přistoupit. Návrh zákona v této souvislosti stanoví, že se k datu 1. ledna 2024 přímo na jeho základě právní forma státní příspěvkové organizace ŘSD mění na státní podnik. Jelikož státní podnik nebude nově zakládán a počítá se s transformací existujícího právního subjektu přímo na základě zákona (z vůle zákonodárce), nepočítá se ani s udělováním souhlasu vlády. Stejně tak návrh zákona stanoví, že příslušnost státní příspěvkové organizace se k uvedenému datu mění na právo státního podniku hospodařit s majetkem státu. Ministerstvo dopravy současně navrhuje provést drobnou změnu názvu dotčené právnické osoby tím, že se z něj vypustí nadbytečný dovětek „ČR“ a zohlední se požadavek zákona o státním podniku, aby součástí názvu státního podniku byla alespoň zkratka „s.p.“. Kromě samotné změny právní formy dotčeného subjektu ex lege jsou v návrhu zákona obsaženy i vybrané postupy, které by měly být realizovány v souvislosti s touto změnou. Zejména v přechodných ustanoveních návrhu novely zákona o pozemních komunikacích je tak obsažena zvláštní právní úprava, která

a) umožní úplné obsazení dozorčí rady státního podniku k 1. lednu 2024 tak, aby byl tento orgán podniku, jenž v rámci státní příspěvkové organizace neexistuje, schopen od počátku vykonávat svou působnost bez obtíží,

b) předpokládá pokračující výkon funkce generálního ředitele ze strany osoby, která ji bude vykonávat k 31. prosinci 2023, a to za účelem zajištění řádného a nepřerušeného výkonu této klíčové funkce,

c) počítá s vydáním zakládací listiny přesto, že je navrhována změna právní formy stávajícího subjektu, nikoli jeho založení, přičemž účelem tohoto postupu je zajištění standardní existence tohoto dokumentu vymezujícího postavení, právní poměry a činnost státního podniku; tento dokument je přitom právně významný jak dovnitř uvedeného subjektu, tak navenek vůči třetím osobám,

d) počítá pouze s předběžným uvedením vybraných údajů v zakládací listině a jejich následnou aktualizací, a to s ohledem na potřebu souvislého přechodu nepřetržitě vykonávaných činností ze státní příspěvkové organizace na státní podnik (nedochází k zakládání nové právnické osoby) a využití řádné účetní závěrky sestavené ke dni 31. prosince 2022,

e) činí zápis státního podniku do obchodního rejstříku toliko deklaratorním, s ohledem na provedení změny právní formy přímo zákonem,

f) předpokládá aktualizaci údajů v různých informačních systémech veřejné správy, v nichž jsou data týkající se státní příspěvkové organizace ŘSD vedena, kdy cílem je zajištění správné evidence názvu i právní formy Ředitelství silnic a dálnic s.p.

B.1.2.2. Vymezení předmětu činnosti Ředitelství silnic a dálnic s.p.

Zákon o pozemních komunikacích upravuje v § 9 vlastnictví a správu pozemních komunikací v České republice. S ohledem na nově navrhované výslovné uvedení Ředitelství silnic a dálnic s.p. v tomto zákoně se navrhuje rovněž nově stanovit, že

a) právo hospodařit s dálnicemi a silnicemi I. třídy a jejich součástmi a příslušenstvím má Ředitelství silnic a dálnic s.p. a

b) Ředitelství silnic a dálnic s.p. zajišťuje výstavbu dálnic a silnic I. třídy a jejich součástí a příslušenství, je správcem dálnic a silnic I. třídy a vykonává další činnosti svěřené jí zakládací listinou. Věcně přitom tato ustanovení odpovídají stávajícímu stavu.

B.1.2.3. Financování Ředitelství silnic a dálnic s.p., včetně regulace vybraných majetkoprávních otázek

Návrh zákona předpokládá v návaznosti na provedení transformace státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic s.p. dílčí změnu ve financování tohoto subjektu, která bude zejména spočívat v

a) pravidelném uzavírání (1 za 3 roky) smlouvy mezi dotčeným státním podnikem a Státním fondem dopravní infrastruktury, jejímž předmětem bude financování nebo předfinancování vybraných nákladů státního podniku, a

b) poskytování finančních prostředků dle shora uvedené smlouvy a na základě kalkulace, pro níž stanoví základní pravidla zákon o Státním fondu dopravní infrastruktury, jehož návrh novely je předložen, a podrobnější pravidla vyhláška, k jejímuž vydání je v návrhu zákona obsaženo příslušné zmocnění. Účelem této zvláštní právní úpravy je především

a) zajištění větší stability financování nového státního podniku, na nějž se nadále nepoužije obecná právní úprava financování státních příspěvkových organizací,

b) přispět k stálému a předvídatelnému příjmu k úhradě nákladů na správu dálnic a silnic I. třídy (včetně jejich prohlídek, údržby a oprav), jakož i provozních nákladů státního podniku,

c) umožnění dlouhodobého plánování činností vykonávaných státním podnikem,

d) zvýšení motivace k efektivnímu nakládání s finančními prostředky státu, a to i prostřednictvím systému odměňování vedoucích zaměstnanců odvislého od předepsaných ukazatelů,

e) zajištění zvýšeného standardu péče o svěřené pozemní komunikace ze strany státu, jenž nastaví v příslušné smlouvě kritéria hodnocení kvality vykonávaných činností,

f) zajištění financování státního podniku Ředitelství silnic a dálnic s.p. na základě víceleté smlouvy se zákonem předepsanými náležitostmi, což představuje přístup, jenž byl zaveden a osvědčil se u státní organizace Správa železnic. Při posuzování důsledků navrhované transformace byl jako závažný problém identifikován významný negativní finanční dopad účetních odpisů majetku státního podniku (včetně samotných pozemních komunikací a jejich součástí a příslušenství) na jeho hospodářské výsledky v průběhu dalších let. Tento problém (pokud by uvedené náklady nebyly státem zvlášť pokryty) by mohl znamenat, že se státní podnik od prvního roku transformace ocitne v hluboké strukturální ztrátě. Uvedený problém návrh zákona řeší stanovením obecné výjimky z odpisování, a to pro dálnice a silnice I. třídy. Je rovněž vhodné upozornit na skutečnost, že Česká republika za dluhy ŘSD coby státní příspěvkové organizace, vzniklé v souvislosti s provozováním její hlavní činnosti, ručí, a to dle § 74 rozpočtových pravidel. Zákon o státním podniku naopak v § 3 odst. 2 předpokládá, že stát za dluhy státního podniku neručí, není-li zákonem stanoveno jinak. Zákon o pozemních komunikacích, jehož návrh novely je předkládán, takovouto zvláštní právní úpravu bude představovat, přičemž se předpokládá ručení státu v obdobném rozsahu, jako je tomu u státní organizace Správa železnic. Absence takovéhoto ručení by ve srovnání se stávajícím stavem podstatně snížila právní jistotu věřitelů dotčeného subjektu, ohrozila kredibilitu nového státního podniku a byla způsobilá poškodit jeho fungování.

B.1.3. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Na zákaz diskriminace a na rovnost žen a mužů nemá navrhovaná právní úprava žádný dopad. Návrh zákona stanoví toliko dílčí aspekty související s transformací státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic s.p., s předmětem jeho činnosti a s jeho financováním a majetkovými poměry. Na právní poměry a činnost Ředitelství silnic a dálnic s.p.

bude dopadat obecná právní úprava, zakotvená zejména v zákoně o státním podniku, zákoníku práce a antidiskriminačním zákoně.

C) Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Nezbytnost přijetí návrhu zákona vyplývá z pojednání obsaženého v části B této důvodové zprávy. Jak bylo výše, s odkazem na § 174 odst. 2 občanského zákoníku, uvedeno, právnická osoba může změnit svou právní formu, jen stanoví-li tak zákon. Pokud zákon výslovně změnu právní formy právnické osoby neumožňuje, nelze k ní přistoupit. Návrh zákona v této souvislosti stanoví, že se k datu 1. ledna 2024 přímo na jeho základě právní forma státní příspěvkové organizace ŘSD mění na státní podnik. Jelikož státní podnik nebude nově zakládán a počítá se s transformací existujícího právního subjektu přímo na základě zákona (z vůle zákonodárce), nepočítá se ani s udělováním souhlasu vlády. V návrhu zákona je přitom obsažených několik ustanovení, která vylučují použitelnost vybraných pravidel stanovených obecnými právními předpisy. Lze tak uvést, že ve srovnání se zákonem o státním podniku za dluhy Ředitelství silnic a dálnic s.p., s dílčí výjimkou, stát bude ručit. Ve srovnání se zákonem č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o účetnictví) a jeho prováděcími právními předpisy se dálnice a silnice I. třídy a jejich součásti a příslušenství nebudou odpisovat. Stejně tak se ukázalo být účelné stanovit na úrovni zákona povinnost Státního fondu dopravní infrastruktury a Ředitelství silnic a dálnic s.p. k uzavření tříleté smlouvy a základní pravidla kalkulace výše finančních prostředků hrazených tomuto státnímu podniku na základě příslušné smlouvy.

D) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Zvlášť lze přitom zmínit ustanovení § 11 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, která návrh zákona respektuje a dle nichž má vlastnické právo všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu, přičemž zákon stanoví, který majetek nezbytný k zabezpečování potřeb celé společnosti, rozvoje národního hospodářství a veřejného zájmu smí být jen ve vlastnictví státu. Pravidla odchylná od obecné právní úpravy právnických osob a státních podniků přitom neporušují ani ústavní princip rovnosti, jelikož jsou důvodná a proporcionální.

E) Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Právo Evropské unie specificky nereguluje právní formu subjektu odpovědného za výstavbu a správu pozemních komunikací ani pravidla obdobná těm, jež jsou obsažena v návrhu zákona (tj. postavení tohoto subjektu, činnosti jím vykonávané a způsob financování). Jde-li však o veřejné financování Ředitelství silnic a dálnic s.p., poskytování finančních prostředků musí být souladné s unijními pravidly práva veřejné podpory. Aby určité opatření zakládalo veřejnou podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, musí kumulativně naplňovat následující znaky:

a) existence podniku ve smyslu unijního práva coby adresáta předmětného opatření,

b) přičitatelnost opatření státu a jeho financování z veřejných prostředků,

c) poskytnutí selektivního ekonomického zvýhodnění podniku a

d) dopad opatření na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy. Je potřeba zdůraznit, že za podniky se považují subjekty, které vykonávají hospodářskou činnost, a to bez ohledu na jejich právní postavení a způsob jejich financování (viz k tomu bod 7 sdělení Komise o pojmu státní podpora uvedeném v čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (C/2016/2946)). Označení konkrétního subjektu za podnik ve smyslu unijní regulace veřejné podpory tedy závisí zcela na povaze jím vykonávaných činností, přičemž vykonává-li určitý subjekt současně hospodářské činnosti i činnosti, které tuto povahu nevykazují, za podnik se považuje pouze v souvislosti s činnostmi hospodářskými. Z výše uvedené obecné zásady tak vyplývá, že navrhovaná změna právní formy státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik není jako taková relevantní ve vztahu k aplikaci pravidel veřejné podpory, jelikož status subjektu podle vnitrostátního práva není z hlediska uvedených pravidel rozhodný (viz k tomu bod 8 výše uvedeného sdělení Komise). Návrh zákona přitom ani nijak nerozšiřuje předmět činnosti dosavadní státní příspěvkové organizace. Navržená právní úprava, dle níž má Ředitelství silnic a dálnic s.p. právo hospodařit s dálnicemi a silnicemi I. třídy, zajišťuje jejich výstavbu, plní roli jejich správce, přičemž bude vykonávat i další činnosti uvedené v zakládací listině, principiálně odpovídá stávajícímu stavu (akorát jsou tyto činnosti v současnosti vymezeny ve zřizovací listině). Lze tedy odmítnout obavu, že realizace navržené transformace, nebo zákonné vymezení činností vykonávaných dotčeným subjektem, zakládají oproti stávajícímu stavu zvýšené riziko poskytování veřejné podpory při veřejném financování tohoto subjektu. Podrobněji, z hlediska vykonávaných činností a při zohlednění analytických materiálů Evropské komise (za klíčový lze označit materiál s názvem „Infrastructure Analytical grid for Roads, Bridges, Tunnels and Inland Waterways), lze k otázce rizika poskytování veřejné podpory při veřejném financování státní příspěvkové organizace ŘSD (posléze státního podniku Ředitelství silnic a dálnic s.p.) uvést následující skutečnosti. Podle § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích je vlastníkem dálnic a silnic I. třídy stát. Stávající právní úpravě odpovídá navržená výslovná právní úprava toho, že právo hospodařit s tímto majetkem přináleží Ředitelství silnic a dálnic s.p., přičemž uvedený subjekt rovněž zajišťuje výstavbu těchto pozemních komunikací. Výkon správy dálnic a silnic I. třídy (což zahrnuje - nikoli však výlučně - jejich pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy) může podle § 9 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích vlastník dálnic a silnic I. třídy (tedy stát) zajišťovat prostřednictvím správce, jímž je právnická osoba zřízená nebo založená tímto vlastníkem, a to za podmínky, že je vůči ní vlastník po celou dobu výkonu správy ovládající osobou. Tomu pak odpovídá navržená výslovná právní úprava toho, že Ředitelství silnic a dálnic s.p. je správcem dálnic a silnic I. třídy. Dle Evropské komise veřejné financování pozemních komunikací, jež nejsou komerčně využívány (jejich užití nepodléhá výběru časového poplatku ani mýtného) a jsou dostupné všem uživatelům, z principu nepodléhá pravidlům veřejné podpory. Tento závěr lze vztáhnout také k veřejnému financování nezpoplatněných pozemních komunikací, které staví a spravuje ŘSD. Pokud jde o veřejné financování pozemních komunikací, které zpoplatnění podléhají, Evropská komise rozlišuje mezi financováním jejich výstavby a správy. Lze konstatovat, samozřejmě v obecné rovině, že podmínky týkající se absence přímé konkurence vůči infrastruktuře pozemních komunikací, jejího marginálního soukromého financování a absence selektivního zvýhodnění konkrétních uživatelů nebo sektorů, jsou při investiční výstavbě činěné ze strany ŘSD naplněny. Pokud jde o správu zpoplatněných pozemních komunikací, opět lze v obecné rovině shledat splnění podmínek týkajících se zákonného monopolu při jejich správě (aniž by unijní právo vyžadovalo tržní liberalizaci v této oblasti), absence intermodální konkurence a vyloučení křížového financování. Převedení výkonu některých práv a povinností státu jako vlastníka dálnic a silnic I. třídy na koncesionáře je přitom doposud v České republice zcela okrajové. Pokud jde o výkon jiných činností ze strany ŘSD, které mají komerční charakter, již dnes podléhá případné veřejné financování takovýchto činností pravidlům veřejné podpory (a případné notifikaci takových opatření podpory Evropské komisi). Na principu, dle něhož bude Ředitelství silnic a dálnic s.p. primárně financováno ze strany Státního fondu dopravní infrastruktury, se oproti stávajícímu stavu nic nemění. Návrh zákona nicméně nově předpokládá, že tomuto státnímu podniku budou na základě tříleté smlouvy poskytovány ze strany Státního fondu dopravní infrastruktury platby, jimiž budou financovány zejména náklady na správu dálnic a silnic I. třídy (včetně jejich prohlídek, údržby a oprav) a zároveň i provozní náklady státního podniku. V této souvislosti však předkladatel návrhu zákona vychází z výše popsaných zásad veřejného financování pozemních komunikací, ať zpoplatněných nebo nezpoplatněných, jež vylučují riziko poskytování veřejné podpory. Pokud jde o jiné náklady spojené s komerční činností Ředitelství silnic a dálnic s.p., které budou hrazeny ze samostatných smluv uzavřených s třetími subjekty, jejich úhrada z veřejných zdrojů se nepředpokládá. Lze tedy shrnout, že realizace navržené transformace ŘSD na státní podnik, zákonné vymezení činností vykonávaných dotčeným subjektem a dílčí změny v jeho financování nezakládají oproti stávajícímu stavu zvýšené riziko poskytování veřejné podpory při veřejném financování tohoto subjektu. Ministerstvo dopravy proto nepovažuje v souvislosti s předloženým návrhem zákona provedení konzultace s Evropskou komisí za nezbytné. Navíc, detailnější pravidla týkající se výpočtu zmíněné platby za služby provozu, údržby a správy majetku státu a nákladů, jež budou jejím prostřednictvím hrazeny, má stanovit teprve prováděcí právní předpis, na jehož tvorbě se teprve pracuje. Ministerstvo dopravy proto v tuto chvíli ani nedisponuje dostatečnými podklady pro zahájení zvažované konzultace. V případě rozvinutí trhu výstavby či správy infrastruktury pozemních komunikací nebo v případě veřejného financování jiných hospodářských činností vykonávaných Ředitelstvím silnic a dálnic s.p. Ministerstvo dopravy zevrubně posoudí soulad příslušných finančních opatření s pravidly veřejné podpory, včetně nutnosti jejich notifikace Evropské komisi (nebo alespoň provedení konzultace s ní). Návrh zákona je slučitelný s judikaturou Soudního dvora Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie. Předkládaný návrh zákona je plně v souladu s právem Evropské unie.

F) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, včetně zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod

Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, včetně Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, specificky neregulují právní formu subjektu odpovědného za výstavbu a správu pozemních komunikací ani pravidla obdobná těm, jež jsou obsažena v návrhu zákona (tj. postavení tohoto subjektu, činnosti jím vykonávané a způsob financování). Předkládaný návrh zákona je s mezinárodními smlouvami v souladu.

G) Zhodnocení předpokládaného hospodářského a finančního dopadu navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel a dopady na životní prostředí G.1. Předpokládané dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

Předpokládané dopady navržené transformace státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic s.p. na veřejné rozpočty byly podrobněji popsány v hodnocení dopadů regulace. Jednorázové náklady související s časovou, organizační, legislativní a finanční náročností transformace byly vyčísleny v maximální výši 50 mil. Kč. Předmětné náklady budou uhrazeny kombinací vlastních prostředků státní příspěvkové organizace ŘSD a zdrojů z rozpočtové kapitoly Ministerstva dopravy. S těmito výdaji je v rozpočtech obou institucí již počítáno, tj. nebude z důvodu transformace požadováno jejich navyšování. Předkladatel návrhu zákona si současně od provedení transformace slibuje úspory související s významnou redukcí počtu, rozsahu a finanční náročnosti služeb poskytovaných prostřednictvím externích dodavatelů (může se jednat až o úsporu v hodnotě 85 mil. Kč ročně). Úspory budou dosaženy též v návaznosti na snížení administrativní zátěže vynaložené k vedení a administraci veřejných zakázek a zvýšení efektivity dotčeného subjektu. Návrh zákona dále počítá s poskytováním plateb za služby provozu, údržby a správy majetku státu z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury Ředitelství silnic a dálnic s.p. na základě smlouvy, kterou bude státní podnik se státním fondem uzavírat. Výše těchto plateb však bude kalkulována na základě pravidel, jež v souladu se zákonem stanoví Ministerstvo dopravy prováděcím právním předpisem. Na principu, dle něhož bude činnost transformovaného subjektu nadále financována především ze zdrojů poskytovaných Státním fondem dopravní infrastruktury, se přitom nic nemění.

G.2. Předpokládané dopady na podnikatelské prostředí České republiky

Mezi priority Ministerstva dopravy patří jednak urychlení přípravy a výstavby dopravní infrastruktury v České republice, jednak i vyšší efektivita její správy, včetně údržby a oprav. Jedním ze způsobů vedoucích k realizaci této priority je i transformace státní příspěvkové organizace ŘSD na státní podnik. Celkový celospolečenský přínos eliminace či snižování prodlev ve výstavbě strategické silniční infrastruktury je značný. V hodnocení dopadů regulace se odhadly úspory související se zkrácením realizace výstavby této infrastruktury v rozsahu 2,24 mld. Kč. Neopomenutelné jsou přínosy pro uživatele silniční infrastruktury, včetně podnikatelů, související s úsporami času, úsporami energie (pohonných hmot), snížením opotřebení vozidel a snížením nehodovosti. Počítat lze též s nepřímými pozitivními dopady souvisejícími se zvýšením pracovních příležitostí, vytvářením obchodních a průmyslových zón, lepší dostupností území pro cestovní ruch či zvýšenou stavební činností. Avizovaná významná redukce počtu, rozsahu a finanční náročnosti služeb poskytovaných prostřednictvím externích dodavatelů bude mít na podnikatelské prostředí naopak dílčí negativní dopad.

G.3. Předpokládané sociální dopady

Nepředpokládá se, že by navrhovaná právní úprava vyvolávala zvláštní sociální dopady.

G.4. Předpokládané dopady na životní prostředí

Nepředpokládá se, že by navrhovaná právní úprava vyvolávala zvláštní dopady na životní prostředí.

H) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na ochranu soukromí a osobních údajů. Nezakládá žádný nový informační systém, v němž by byly vedeny osobní údaje, počítá toliko s dílčí modifikací údajů v informačních systémech veřejné správy vedených, což odpovídá požadavku nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), dle jehož čl. 5 odst. 1 písm. d) musí být osobní údaje přesné a v případě potřeby aktualizované.

I) Zhodnocení korupčních rizik

V zásadě jakákoliv právní regulace s sebou přináší potenciální korupční rizika. Proto je při jejich zhodnocení namístě zaměřit se na konkrétní aspekty navrhované právní úpravy, stejně jako jejích jednotlivých institutů. Zhodnocení korupčních rizik bylo provedeno podle Metodiky CIA (Corruption Impact Assessment – Metodika hodnocení korupčních rizik), kterou uveřejnil Vládní výbor pro koordinaci boje s korupcí.

I.1. Přiměřenost

Nejprve je třeba konstatovat s odkazem na část C této důvodové zprávy, že navržená právní úprava je pro dosažení sledovaných cílů nezbytná a těchto cílů není možné dosáhnout prostředky nezasahujícími do právního řádu. Rozsah ukládaných povinností odpovídá danému účelu, nepředstavuje pro adresáty právní úpravy nadměrnou zátěž a nevyžaduje vynaložení nepřiměřených nákladů na přizpůsobení se novým požadavkům.

I.2. Efektivita

Navrhovaná právní úprava je dostatečně určitá a předpokládá, že veřejná správa (ať již v pozici orgánu vykonávajícího funkce zakladatele Ředitelství silnic a dálnic s.p., nebo Státní fond dopravní infrastruktury) bude schopna kontrolovat a vynucovat dodržování dané právní regulace.

I.3. Odpovědnost

Nedochází k excesivnímu rozšíření kompetencí orgánů veřejné moci. Počítá se především s použitím obecné právní úpravy, přičemž návrh zákona vymezuje specificky vybrané úkoly Ministerstva dopravy coby orgánu vykonávajícího funkci zakladatele Ředitelství silnic a dálnic s.p. a Státního fondu dopravní infrastruktury.

I.4. Opravné prostředky

Navrhovaná právní úprava nepředpokládá vedení správního řízení (byť drobně upravuje dílčí aspekty postupu týkajícího se zápisů v obchodním rejstříku a počítá s dílčí modifikací údajů vedených v informačních systémech veřejné správy) a nezakládá ani specifické nástroje proti nesprávnému postupu orgánů veřejné správy.

I.5. Kontrolní mechanismy

Předkladatel se snažil navrženou právní úpravu formulovat jednoznačně, protože jednoznačná právní úprava poskytuje větší míru právní jistoty a usnadňuje kontrolu nad aplikační praxí ze strany orgánů veřejné moci a tím snižuje reálný prostor pro korupci. Navržená právní úprava obsahuje jasné vymezení práv a povinností všech dotčených orgánů a osob. V rámci všech procesů jsou nastaveny kontrolní mechanismy, které limitují možnosti korupce. U plateb za služby provozu, údržby a správy majetku státu, které budou poskytovány Státním fondem dopravní infrastruktury na základě smlouvy nově uzavírané mezi tímto fondem a Ředitelstvím silnic a dálnic s.p., nebude Státní fond dopravní infrastruktury kontrolovat hospodárnost, účelnost ani efektivitu jejich užití. Počítá se však s tím, že výkon této činnosti zabezpečí Ministerstvo dopravy coby orgán vykonávající funkci zakladatele státního podniku, a to dle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), (dále jen „zákon o finanční kontrole“) a zákona o státním podniku.

I.6. Dobrá praxe

Navrhovaná právní úprava využívá již existující postupy vyplývající z obecných právních předpisů.

I.7. Transparentnost a otevřená data

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Přesto, že je navrhována změna právní formy stávajícího subjektu, nikoli jeho založení, počítá návrh zákona s vydáním zakládací listiny ze strany Ministerstva dopravy, a to za účelem zajištění standardní existence tohoto dokumentu vymezujícího postavení, právní poměry a činnost státního podniku; tento dokument je přitom právně významný jak dovnitř uvedeného subjektu, tak navenek vůči třetím osobám. S ohledem na shora uvedené je zřejmé, že významnost korupčních rizik navrhované právní úpravy je nízká.

J) Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Nepředpokládá se, že by navrhovaná právní úprava vyvolávala zvláštní dopady na bezpečnost nebo obranu státu.