1. Zhodnocení platného právního stavu
V souvislosti s rozšířením onemocnění COVID-19, které je způsobené novým koronavirem SARS-CoV-2, došlo v České republice a dalších státech postupně k přijetí celé řady opatření, která dosud nemají obdobu. S ohledem na zhoršující se situaci vláda přistoupila dne 12. března k vyhlášení nouzového stavu pro území celé České republiky a přijala radikální krizová opatření obsahující omezení podle § 5 a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, ve znění pozdějších předpisů. Obdobná opatření přijaly i další státy, které jsou cílovými destinacemi. V důsledku výše uvedených okolností došlo k zásadnímu omezení volného pohybu občanů České republiky. Tato omezení mají pochopitelně i dopady do dalších sfér sociálního a ekonomického života. Šířením onemocnění a navazujícími mitigačními opatřeními je zvláště těžce postižen sektor cestovního ruchu. Trh se zájezdy je téměř zcela paralyzován.
V roce 2018 dosáhly tržby z prodeje zájezdů 26,2 mld. Kč. V roce 2019 dosáhly tyto
tržby rekordních 31,6 mld. Kč, v letošním roce byl plán tržeb z prodeje zájezdů a stanoven na 33,9 mld. Kč. Již nyní je však jisté, že těchto tržeb nebude dosaženo. V současné době se v podstatě zastavil prodej zájezdů, a to i zájezdů na hlavní turistickou sezonu. Velká část prodeje zájezdů byla realizována na přelomu roku 2019/2020 formou „first minute“, který lze zakoupit se speciálními a výraznými slevami za včasný nákup zájezdu. Cestovní kanceláře tak mají v současné době uzavřeny smlouvy o zájezdu v celkovém rozsahu dosahujícím 9 mld. Kč. Značná část těchto prostředků byla přitom již cestovními kancelářemi uhrazena na zálohách dodavatelům jednotlivých služeb cestovního ruchu, které jsou součástí zájezdu (dopravcům, ubytovatelům apod.). Cestovní kanceláře nejsou v důsledku přijatých opatření schopny v současné době realizovat zájezdy. Platná právní úprava obsažená v občanském zákoníku není uzpůsobena faktickému kolapsu trhu zájezdů. Platné znění § 2536a občanského zákoníku ukládá cestovním kancelářím vrátit zákazníkům platby přijaté za neuskutečněné zájezdy nejpozději do 14 dnů od odstoupení od smlouvy o zájezdu. Zachování této lhůty není v podmínkách globální pandemie možné. Vyvolalo by úpadek velké části cestovních kancelářía způsobilo by nevratné hospodářské škody – v odvětví je zaměstnáno kolem 14 tisíc zaměstnanců, hromadné úpadky cestovních kanceláří by se logicky existenčně dotkly také podnikání cestovních agentur, které pro cestovní kanceláře zajišťují prodej zájezdů.
2. Odůvodnění hlavních principů a nezbytnosti navrhované právní úpravy
V souvislosti s rozšířením onemocnění COVID-19 a snahou zmírnit negativní ekonomické a sociální dopady napříč celou společností je nezbytné urychleně přijmout řešení formou navrhované právní úpravy. Cílem navrhované právní úpravy je zmírnit dopady pandemie onemocnění COVID-19 na sektor cestovního ruchu, zároveň však s cílem zachovat rovnováhu mezi oprávněnými zájmy podnikatelů v cestovním ruchu a zákazníků.
K 03. 04. 2020 bylo v ČR provozováno 841 cestovních kanceláří (o 15 méně než před vyhlášením nouzového stavu). Odhaduje se, že v ČR je provozováno cca 800 cestovních agentur.
Vzhledem k tomu, že dopad pandemie na cestovní ruch se neodvíjí pouze od epidemiologické situace v České republice, ale i ostatních státech, vztahuje se navrhovaná právní úprava na zájezdy, které se měly uskutečnit již od 20. února 2020, kdy již docházelo k šíření onemocnění zejména v Itálii, což mělo zásadní dopad na trh zájezdů. Z téhož důvodu je navrhována časová působnost zákona na zájezdy uskutečněné až do 31. srpna 2020. Přestože uvolnění ochranných opatření České republice lze očekávat dříve, dopad pandemie na cesty do zahraničí velmi pravděpodobně přetrvá po delší dobu. V případě zrušení zájezdu s termínem zahájení od 20. února 2020 do 31. srpna 2020 z důvodu pandemie má pořadatel možnost odložit vrácení ceny zájezdu zákazníkovi do 31. srpna 2021, kdy skončí ochranná doba. Po dobu trvání ochranné doby zákazník obdrží poukaz na zájezd, který bude moci vyčerpat na náhradní zájezd. Cestovní kancelář bude mít povinnost zákazníkovi po dobu ochranné doby nabídnout bez doplatku ekvivalentní zájezd. Nebude-li to možné, ochranná doba skončí a cestovní kancelář bude povinna uhradit zákazníkovi veškeré platby uhrazené zákazníkem nebo v jeho prospěch za původní zájezd. Na základě navrhovaného opatření zákazníci prakticky budou moci své zájezdy přesunout na pozdější vhodnější dobu. V případě, že zákazník náhradní zájezd v ochranné době nevyčerpá, cestovní kancelář vrátí po skončení ochranné doby zákazníkovi veškeré uhrazené platby. Ochranná doba se neuplatní u zvláště zranitelných skupin zákazníků, kteří budou moci poukazy odmítnout. Návrh zákona dále počítá s okruhem zákazníků, kteří mají zakoupený zájezd s termínem zahájení do 31. srpna 2020 a kteří tento zájezd z řady důvodů nechtějí nebo nemohou absolvovat - např. z důvodu ztráty zaměstnání, jiných sociálních a ekonomických dopadů pandemie, popř. i obav o své zdraví. Tito zákazníci mají sice podle § 2533 odst. 1 občanského zákoníku možnost odstoupit od smlouvy, jsou však povinni cestovní kanceláři uhradit odstupné (tzv. storno poplatky). V tomto případě může zákazník požádat cestovní kancelář o vydání poukazu na zájezd v hodnotě odstupného a přesunout tak svůj zájezd na pozdější dobu. Návrh tak vyvažuje zájmy zákazníků a cestovních kanceláří v tom ohledu, že v období, kdy bude cestovním kancelářím umožněno využít ochranné doby a poskytovat poukazy na náhradní zájezdy, budou moci také zákazníci využít zvýšené flexibility.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Návrh zákona se dotýká zejména ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny základních práv a svobod, dále jen „Listina“) a ústavně zaručeného práva podnikat (čl. 26 Listiny). Při zásazích do těchto základních práv návrh zákona plně respektuje zásadu, že při stanovení mezí základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4 Listiny). Zásahy do uvedených základních práv jsou vyváženy legitimním zájmem na ochraně dlužníků a na eliminaci některých nežádoucích sociálních a ekonomických jevů, které by v případě hromadného úpadku cestovních kanceláří nastaly zejm. v oblasti zaměstnanosti.
4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Navrhovaného zákona se týká především směrnice EU č. 2015/2302 o souborných cestovních službách a spojených cestovních službách. Tato směrnice upravuje vztahy mezi cestujícími a obchodníky o souborných službách pro cesty o spojených cestovních službách. Transponována byla do českého právního řádu zákonem č. 111/2018 Sb., kterým se mění zákon č. 159/1999 Sb., o některých podmínkách podnikání a o výkonu některých činností v oblasti cestovního ruchu, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony. Mezi tyto další související zákony patří i občanský zákoník. Navrhovaný právní předpis není transpoziční, i když se týká práv spotřebitelů při prodeji a poskytování zájezdu. Návrh zákona je koncipován jako dočasné řešení, které upravuje vztahy mezi zákazníky a cestovními kancelářemi a to způsobem, který vyvažuje zájmy obou. Návrh zákona reaguje na bezprecedentní situaci, která není směrnicí předvídána. Přitom návrh navazuje na právní úpravu, která s transpoziční souvisí. Za prvé, podle směrnice má zákazník právo odstoupit od smlouvy o zájezdu kdykoliv, avšak je povinen pořadateli uhradit storno poplatky (čl. 12 odst. 1). V současné situaci se velká část zákazníků obává, co budoucnost přinese a raději by rozhodla o koupi zájezdu znovu s vědomím bližších skutečností o možnosti cestovat (např. už nyní zákazníci ruší zájezdy, které se mají uskutečnit v letních měsících, protože se obávají, jaký bude epidemiologický vývoj v destinaci a nevědí, zda omezení na cesty potrvají). Přitom je zákazník povinen uhradit cenu, kterou ve smlouvě s cestovní kanceláří sjednal. Navrhuje se, aby v těchto případech zákazník obdržel voucher od cestovní kanceláře ve výši stornopoplatku, který je povinen v souladu se smlouvou zaplatit. Za druhé, zákazník má právo odstoupit bez zaplacení storno poplatku, pokud v destinaci nebo jejím bezprostředním okolí nastaly nevyhnutelné a mimořádné okolnosti, které mají výrazný dopad na poskytování souborných služeb nebo na přepravu osob do destinace (čl. 12 odst. 2). Za těchto okolností je cestovní kancelář povinna vrátit zákazníkovi veškeré uhrazené platby za zájezd, a to ve lhůtě 14 dnů. Podle čl. 12 odst. 3 písm. b) může pořadatel od smlouvy odstoupit, jestliže mu v plnění smlouvy brání nevyhnutelné a mimořádné okolnosti a o ukončení smlouvy uvědomí cestujícího bez zbytečného odkladu ještě před zahájením poskytování souborných služeb. I v tomto případě musí vrátit cestujícími veškeré uhrazené platby do 14 dnů. Vzhledem k bezprecedentní situaci, která je směrnicí definována jako „mimořádné a nevyhnutelné okolnosti“ (čl. 3 odst. 12, bod odůvodnění 31), a neomezila se jen na destinaci a ČR, ale zasáhla celý svět, se navrhuje, aby pořadatel na místo vrácení uhrazených plateb v uvedené lhůtě směl nabídnout poukaz na zájezd, který je chráněn pro případ úpadku. Zákazník bude mít jistotu, že peněžní prostředky vložené za zájezd mu budou vráceny, anebo je využije na zájezd. Ačkoliv směrnice tuto úpravu neobsahuje, návrh zákona sleduje splnění jejího primárního cíle, kterým je nejen „vysoký standard ochrany spotřebitele“, ale přispěje i k řádnému fungování vnitřního trhu. Na vnitřním trhu fungují nejen cestovní kanceláře a jiní prodejci, ale i poskytovatelé služeb, kteří jsou pandemií postiženi. Využití poukazů pro plnění služeb v době, kdy to epidemiologická a bezpečnostní situace umožní, udrží nejen cestovní kanceláře, ale i poskytovatele služeb (dopravci, hotely, restaurace, průvodci, kulturní a zábavní podniky, sportovní areály) v provozuschopném stavu. Tato okolnost je zároveň klíčová k udržení zaměstnanosti a prosperity podniků na vnitřním trhu. Přičemž návrh bere ohled na skupiny zákazníků, kterým vzhledem k věku, zdravotnímu postižení, či hmotné nouzi, umožňuje poukaz odmítnout a pořadateli tak ukládá vrátit platby v řádné zákonné lhůtě (do 14 dnů od odstoupení). Pro účely hodnocení slučitelnosti návrhu je třeba vzít v potaz i to, jak se koronavirová pandemie promítá do souladu směrnice s obecným unijním právním principem proporcionality, majícím vyšší právní sílu než směrnice. Za situace koronavirové pandemie se její článek 12 odst. 2 v kombinaci s čl. 12 odst. 4 dostávají do rozporu s tímto principem. Návrh tedy zajištuje, aby naše transpoziční úprava byla v tomto ohledu v souladu s unijním principem proporcionality. Navrhovaný zákon je v souladu s předpisy Evropské unie, s judikaturou soudních orgánů Evropské unie a zároveň respektuje též obecné právní zásady práva Evropské unie, především obecnou unijní právní zásadu a proporcionality.
5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaný zákon je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny
Navrhovaný zákon má za cíl odvrátit hrozící hromadné úpadky cestovních kanceláří, kterým v souvislosti s dopady pandemie chybí likvidní finanční prostředky. Očekává se pozitivní dopad na podnikatelské prostředí a zachování zaměstnanosti v oboru cestovního ruchu. Návrh vyjmenovává skupiny zvláště zranitelných zákazníků, kteří budou mít možnost běh ochranné doby jednostranným prohlášením ukončit. Jedná se např. o osoby zdravotně postižené, osoby vedené v evidenci úřadu práce jako uchazeč o zaměstnání, osoby čerpající mateřskou nebo rodičovskou dovolenou nebo osoby starší 65 let. Ochranná doba se dále neuplatní v případě zaměstnanců, kteří nemohli konat práci pro jiné překážky na straně zaměstnavatele podle § 208 a 209 zákoníku práce. Jedná se o fyzické osoby, které jsou v souvislosti se současnou koronavirovou krizí obzvláště zranitelné a v důsledku čerpání poukazu by se mohla prohloubit jejich tíživá ekonomická nebo sociální situace.
7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaný zákon nebude mít žádné dopady na ochranu soukromí a osobních údajů.
8. Zhodnocení korupčních rizik
Navrhovaný zákon nezakládá žádná korupční rizika.
9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo ochranu státu a dopady na životní prostředí
Navrhovaný zákon nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu ani na životní prostředí.
K § 1
Úvodní ustanovení vymezuje předmět zákona, kterým jsou opatření reagující na následky epidemie koronaviru SARS-CoV-2 na trh zájezdů v České republice. Krizová opatření v České republice a ostatních státech se zásadním způsobem dotkla jak příjezdového cestovního ruchu, tak především cestovního ruchu výjezdového. Pandemie onemocněni COVID-19 v podstatě znemožnila pořádání zájezdů.
K § 2
Stanoví se, že se zákon použije na zájezdy s termínem zahájení od 20. února 2020 do 31. srpna 2020. Dopad pandemie na trh zájezdů se neodvíjí pouze od epidemiologické situace v České republice, ale i ostatních státech. Přibližně od 20. února 2020 docházelo k rozšíření onemocnění na území Itálie, což mělo významný negativní vliv na trh zájezdů v České republice. Přestože uvolnění opatření České republice lze očekávat dříve, dopad pandemie na cesty do zahraničí velmi pravděpodobně přetrvá po delší dobu. Pořadatelům zájezdů i zákazníkům musí být umožněno reagovat na aktuální možnosti cestování. Z tohoto důvodu je navrhována časová působnost zákona na zájezdy s termínem zahájení až do 31. srpna 2020.
K § 3
Ustanovení upravuje „ochrannou dobu“, tj. dobu, po kterou se odkládá povinnost pořadatele k vrácení plateb uhrazených zákazníkem podle § 2536a občanského zákoníku, jestliže původní závazek ze smlouvy ze zájezdu zanikl z důvodu zásahu vyšší moci, v daném případě pandemie onemocnění COVID-19. Ochranná doba počíná běžet dnem doručení poukazu na zájezd zákazníkovi a končí dnem 31. srpna 2021, neskončí-li podle tohoto zákona dříve. Pořadatelům je tak poskytnuta dostatečně dlouhá doba k překonání současné tíživé situace. Zároveň zákazníkovi je poskytnuta dostatečně dlouhá doba k tomu, aby poukaz na zájezd mohl vyčerpat. Návrh chrání zvláště zranitelné skupiny zákazníků, u nichž lze očekávat, že opatření související s pandemií mohou mít negativní vliv na jejich již tak tíživou ekonomickou nebo sociální situaci. Tito zákazníci budou mít možnost poukaz na zájezd pořadateli vrátit a jednostranným prohlášením ukončit běh ochranné doby. Opětovně jim tedy vznikne nárok na vrácení plateb za původní zrušený zájezd v penězích.
K § 4 až 6
Cestovní kancelář, která využije zákonné možnosti ochranné doby, je povinna o této skutečnosti informovat zákazníka a vystavit mu poukaz na zájezd nejméně v hodnotě zájezdu, na který byla sjednána původní smlouva. Není vyloučeno, aby cestovní kancelář vystavila poukaz na zájezd ve vyšší hodnotě, tak se ostatně v některých případech i dosud dělo. Poukaz na zájezd musí být platný po celou dobu ochranné doby, aby jej zákazník mohl po dobu trvání ochranné doby vyčerpat za náhradní zájezd. Návrh stanoví některé minimální formální náležitosti poukazu na zájezd. Poukaz musí být zákazníkovi předán v listinné podobě. V případě, že původní smlouva o zájezdu byla uzavřena prostředky komunikace na dálku, např. prostřednictvím internetu, nebo s tím zákazník vyslovil souhlas, je možné poukaz na zájezd předat rovněž elektronicky.
Pro vyloučení jakýchkoliv pochybnosti návrh stanoví, že poukaz na zájezd musí být chráněn pro případ úpadku cestovní kanceláře podle zákona č. 159/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Návrh poskytuje zákazníkovi dodatečnou ochranu v podobě povinnosti pořadatele nabídnout zákazníkovi náhradní zájezd v přiměřené lhůtě. Zákazník bude moci poukaz na zájezd vyčerpat flexibilně po dobu trvání ochranné doby. Lhůta 30 dnů se vztahuje k podání nabídky náhradního zájezdu pořadatelem, samotné čerpání služeb cestovního ruchu v podobě náhradního zájezdu může být uskutečněno v době pozdější. V případě, že nabídnutý náhradní zájezd bude stejné jakosti, zákazník bude moci využít poukaz bez doplatku. V případě nabídky zájezdu vyšší jakosti je doplatek ceny možný jen tehdy, pokud cestovní kancelář zároveň nabídne také zájezd stejné jakosti bez doplatku a zákazník tuto nabídku nepřijme. Nepodá-li pořadatel ve lhůtě 30 dnů od žádosti zákazníka nabídku ekvivalentního náhradního zájezdu, ochranná doba skončí. Skončením ochranné doby se stává opět splatným původní peněžitý dluh pořadatele vůči zákazníkovi. V případě, že poukaz na zájezd nebude v ochranné době zákazníkem vyčerpán, vrátí cestovní kancelář zákazníkovi veškeré uhrazené platby za původní zájezd nejpozději do 14 dnů od skončení ochranné doby.
K § 7
Řada zákazníků se v souvislosti s pandemií onemocnění COVID-19 potýká se sociálními a ekonomickými obtížemi, které jim neumožňují realizovat objednané zájezdy. Mnoho zákazníků se obává vycestovat také ze zdravotních důvodů. V případě, že není dosud jasné, zda bude konkrétní zájezd možné realizovat, jsou nyní zákazníci postaveni před obtížnou volbu, zda zájezd zruší již nyní, často za cenu zaplacení odstupného. Aby byly vyváženy zájmy cestovních kanceláří a zákazníků, navrhuje se ve stejném období, kdy mohou cestovní kanceláře využít ochrannou dobu, poskytnout vyšší flexibilitu k plánování dovolené zákazníkům. V případě, že zákazníkovi v tomto období vznikne povinnost zaplatit cestovní kanceláři odstupné (storno poplatky), bude zákazník moci cestovní kancelář požádat o vydání poukazu na zájezd v hodnotě zaplaceného odstupného. Poukaz na zájezd bude moci zákazník využít k úplné nebo částečné úhradě ceny náhradního zájezdu. O vydání poukazu na zájezd může zákazník požádat do 3 měsíců ode dne zániku smlouvy o zájezdu.
K § 8
Návrh upravuje absolutní neplatnost ustanovení vylučujících nebo omezujících práva zákazníků podle tohoto zákona. Není však vyloučeno, aby se zákazník s cestovní kanceláří dohodli na řešení, které je pro zákazníka výhodnější.
K § 9
S ohledem na současnou situaci, kdy Světová zdravotnická organizace (WHO) prohlásila epidemii koronaviru SARS-CoV-2 za pandemii, nelze postupovat podle § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, tj. nelze stanovit účinnost k 1. lednu nebo k 1. červenci kalendářního roku. Naopak vzhledem k tomu, že tento zákon je předkládán v souvislosti s vyhlášeným nouzovým stavem, je třeba stanovit datum účinnosti co nejdříve, tj. dnem vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů.
V Praze dne 6. dubna 2020
Předseda vlády: Ing. Andrej Babiš v. r.
Ministryně pro místní rozvoj: Ing. Klára Dostálová v. r.