zákon č. 191/2016 Sb.

ČÁST PRVNÍ

Ochrana státních hranic České republiky

K § 1

Ustanovení obecně vymezuje věcnou působnost zákona, kterou je ochrana hranic proti jejich nedovolenému překračování a vymezení působnosti státních orgánů v této oblasti. Ochrana hranic je na úrovni Evropské unie upravena nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), v platném znění, na nějž zákon navazuje.

K § 2

Ustanovení definuje tři pojmy. Pro stát, jenž je součástí schengenského prostoru, užívá zákon č. 216/2002 Sb. pojem smluvní stát, jímž rozumí stát, pro který jsou závazná ustanovení schengenské dohody. Terminologii předkládaného zákona je ovšem vhodné sladit s novější unijní právní úpravou, Schengenským hraničním kodexem, který užívá pojem členský stát, nicméně ho nedefinuje. Členským státem se v Schengenském hraničním kodexu i v předkládaném zákoně rozumí stát, který uplatňuje Schengenský hraniční kodex v plném rozsahu. Členskými státy Schengenu je v současné chvíli většina členských států EU (s výjimkou Spojeného království, Irska, Kypru, Bulharska, Rumunska a Chorvatska), jakož i některé nečlenské státy EU (Island, Norsko, Švýcarsko a Lichtenštejnsko). Vzhledem k tomu, že státy vstupující do EU se zpravidla zapojují do schengenské spolupráce postupně a Schengenský hraniční kodex neuplatňují v plném rozsahu od okamžiku vstupu do EU, ale až od okamžiku vstupu do Schengenu, a vzhledem k tomu, že některé členské státy EU se rozhodly účastnit se schengenské spolupráce jen částečně (Spojené království a Irsko), je třeba v definici explicitně vymezit, že členskými státy se rozumí ty státy, které uplatňují Schengenský hraniční kodex v plném rozsahu. Na společných (vnitřních) hranicích těchto států pak není prováděna ochrana hranic (vyjma případů dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic). Schengenský hraniční kodex dále neobsahuje definici vnějšího letu a odlišuje pouze vnitřní let od ostatních letů. Pro účely tohoto zákona je vhodné definovat pojem vnější let, kterým se zde rozumí let, při němž dojde k překročení vnější hranice a s nímž je spojeno provedení hraniční kontroly. Jedná se o let ze schengenského státu do neschengenského státu, z neschengenského státu do schengenského státu nebo o let s mezipřistáním v neschengenském státu. Schengenský hraniční kodex obsahuje pouze obecnou definici hraničního přechodu, kterým je „jakýkoliv přechod určený příslušnými orgány pro překračování vnějších hranic“. Úprava zřizování hraničního přechodu je tak ponechána na vnitrostátní legislativě. Členské státy mají jen povinnost Evropské komisi oznámit (a aktualizovat) seznam svých hraničních přechodů. Stávající platná právní úprava definuje hraniční přechod v ustanovení § 3 odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení zůstalo i po vstupu České republiky do schengenského prostoru nezměněno a pod pojem „hraniční přechod“ zahrnuje, vedle mezinárodních letišť s vnější hranicí, i místa pro překračování hranic vymezená mezinárodní smlouvou (bývalé hraniční přechody na pozemní hranici) a prostor mezistátního vlaku a palubu lodě mezistátní osobní nebo nákladní lodní přepravy v době, kdy je v tomto prostoru prováděna hraniční kontrola. Po vstupu České republiky do schengenského prostoru zůstala hraničními přechody ve smyslu Schengenského hraničního kodexu pouze mezinárodní letiště. V současnosti je v České republice 22 hraničních přechodů. Jsou jimi mezinárodní veřejná letiště Brno–Tuřany, Karlovy Vary, Mnichovo Hradiště, Ostrava–Mošnov, Pardubice, Praha– Ruzyně, mezinárodní neveřejná letiště Benešov, České Budějovice, Havlíčkův Brod, Hradec Králové, Chomutov, Kunovice, Praha–Letňany, Liberec, Plzeň, Přerov, Roudnice nad Labem, Vodochody, Vysoké Mýto a vojenská mezinárodní neveřejná letiště Čáslav, Kbely, Náměšť nad Oslavou. Ostatní letiště v České republice mohou provozovat lety toliko v rámci schengenského prostoru. Tento princip vyplývá ze Schengenského hraničního kodexu a navrhovaným zákonem není nijak dotčen. Z důvodu vhodnější systematiky se navrhuje přesunout vymezení hraničního přechodu ze zákona o pobytu cizinců do zákona o ochraně státních hranic České republiky. Navrhovaný zákon uvádí, že hraničním přechodem je prostor na mezinárodním letišti, který je určen pro překračování vnějších hranic. Zúžení definice hraničního přechodu pouze na mezinárodní letiště (resp. jen na vytyčený prostor na letišti) vyplývá z geografické polohy České republiky, resp. z faktu, že Česká republika je zcela obklopena státy schengenského prostoru. Vzhledem k tomu, že vystoupení ze schengenského prostoru není možné bez současného vystoupení z Evropské unie, považuje se tento stav za trvalý. Zřízení mezinárodního letiště, resp. stanovení druhu letiště jako mezinárodního je upraveno v zákoně o civilním letectví. Na tento zákon návrh zákona (o ochraně státních hranic České republiky) odkazuje v poznámce pod čarou. Podle zákona o civilním letectví vydává rozhodnutí o mezinárodním statusu letiště Úřad pro civilní letectví, který je ovšem vázán závazným stanoviskem Ministerstva vnitra. Hraniční přechody na pozemních hranicích se sousedními státy, které jsou vymezeny mezinárodními smlouvami, nejsou hraničními přechody ve smyslu Schengenského hraničního kodexu ani předkládaného zákona. Na tyto „hraniční přechody“ podle bilaterálních smluv je nadále třeba nahlížet jako na standardní místa určená k překračování (pozemních) vnitřních hranic při dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Vedle toho lze v závislosti na bezpečnostní situaci vymezit i další místa pro překračování vnitřních hranic – blíže viz odůvodnění k § 11. Další relevantní definice pojmů jako vnitřní hranice, vnější hranice, ochrana hranic, hraniční kontroly atd. jsou obsaženy v článku 2 Schengenského hraničního kodexu.

K § 3

Ustanovení § 3 vymezuje roli Ministerstva vnitra v řízení o stanovení druhu letiště jako mezinárodního. Navazuje na § 25 zákona o civilním letectví, podle něhož Úřad pro civilní letectví zahájí na základě žádosti provozovatele letiště řízení o určení druhu letiště jako mezinárodního. V rámci řízení zahájí Úřad pro civilní letectví šetření ve své gesci (posouzení technických a provozních podmínek stanovených pro mezinárodní letiště) a zároveň požádá Ministerstvo vnitra o závazné stanovisko pro vydání rozhodnutí o určení letiště jako mezinárodního.

Ustanovení § 3 pak stanovuje hledisko, z jakého Ministerstvo vnitra letiště posuzuje při vydávání závazného stanoviska – jedná se o ty aspekty provozu mezinárodního letiště, které přímo souvisejí s ochranou vnějších hranic a se zřízením hraničního přechodu.

K § 4

Ministerstvo vnitra rozhodne o zřízení hraničního přechodu individuálním správním aktem na základě žádosti provozovatele mezinárodního letiště, tzn. osoby, se kterou bylo u Úřadu pro civilní letectví vedeno řízení o stanovení druhu letiště s výsledkem, že touto osobou provozované letiště má mezinárodní status. Působnost Ministerstva vnitra vyplývá z § 12 odst. 1 písm. j) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého Ministerstvo vnitra zřizuje a uzavírá hraniční přechody. Kladné rozhodnutí Ministerstva vnitra o zřízení hraničního přechodu je podmíněno splněním bezpečnostních podmínek stanovených v § 5, s výjimkou odstavce 6. Ustanovení § 5 odst. 6 upravuje situace, kdy se na mezinárodním letišti, na kterém je již hraniční přechod zřízen, zvýší počet cestujících odbavených na vnějších letech do té míry (až na 5 000, resp. až na 1 000 000 osob), že provozovateli takového mezinárodního letiště vzniknou nové povinnosti (§ 5 odst. 2, resp. odst. 3). Za účelem informování veřejnosti o stávajících i nově zřízených hraničních přechodech bude podle odstavce 2 Ministerstvo vnitra uveřejňovat ve Sbírce zákonů seznam hraničních přechodů. V souladu s přechodným ustanovením § 20 se za hraniční přechody zřízené podle tohoto zákona považují i dříve zřízené hraniční přechody na mezinárodním letišti.

K § 5

V ustanovení jsou uvedeny bezpečnostní podmínky vztahující se k ochraně hranic, které musejí mezinárodní letiště splňovat. Oproti stávající úpravě navrhovaný zákon předpokládá diferenciaci podmínek podle velikosti letiště, resp. podle počtu odbavených cestujících na vnějších letech za kalendářní rok. Při stanovování podmínek se vychází z bodu 2.1.1 přílohy VI Schengenského hraničního kodexu, podle něhož musí provozovatel letiště přijmout opatření k fyzickému oddělení toků cestujících na vnitřních a vnějších letech. Konkrétnější podmínky stanovuje „Aktualizovaný schengenský katalog EU týkající se ochrany vnějších hranic, navracení a zpětného přebírání osob“. Jedná se o nelegislativní dokument Rady Evropské unie (č. 7864/09) obsahující seznam doporučení a osvědčených postupů, který dotváří schengenské standardy v oblasti ochrany hranic. Na „malých“ letištích připouští oddělení cestujících i jiným způsobem než fyzickým oddělením toků (část I, bod 98). Lze pak např. usměrňovat provoz na letišti tak, aby nemohlo dojít ke smísení cestujících na vnitřních a vnějších letech. Dále jsou zde stanoveny požadavky na odbavovací pracoviště pro provádění hraniční kontroly, místnost v tranzitním prostoru pro cestující, kterým byl odepřen vstup, policejní celu či azylové zařízení. Zákon stanovuje nejmírnější podmínky pro mezinárodní letiště, která odbaví na vnějších letech méně než 5 000 cestujících ročně. To se v současné době týká 14 mezinárodních letišť v České republice, která provozují pouze lety všeobecného letectví (pouze nepravidelné lety – např. obchodní, rekreační a sportovní) – letiště Benešov, České Budějovice, Havlíčkův Brod, Hradec Králové, Chomutov, Kunovice, Praha–Letňany, Liberec, Mnichovo Hradiště, Plzeň, Přerov, Roudnice nad Labem, Vodochody a Vysoké Mýto. Na těchto letištích se na vnějších letech ročně odbaví pouze několik desítek, výjimečně stovek cestujících. Není zde zajištěna stálá přítomnost Ředitelství služby cizinecké policie (není zde inspektorát cizinecké policie), hraniční kontrolu provádí příslušníci Policie České republiky ad hoc na základě oznámení – viz odůvodnění k § 9. Tato letiště musejí zajistit pouze podmínky podle odstavce 1, tedy přijmout provozní opatření k zajištění oddělení cestujících na vnějších letech od ostatních cestujících a zajistit místnost pro provádění hraniční kontroly. Hranice 5 000 osob na vnějších letech za rok vychází z předpokladu odbavení maximálně jednoho letu všeobecného letectví denně. Při větší frekvenci letů či při letech letadel s větší kapacitou cestujících již není únosné zajišťovat hraniční kontrolu ad hoc a je nutné vybudovat odpovídající infrastrukturu pro cestující i policisty provádějící hraniční kontrolu. Mezinárodní letiště, která odbaví na vnějších letech 5 000 a více cestujících ročně, zahrnují letiště s pravidelným mezinárodním provozem, v současné době jsou to letiště Brno–Tuřany, Karlovy Vary, Ostrava–Mošnov, Pardubice a Praha–Ruzyně. Letiště s tímto objemem cestujících musejí zajistit splnění podmínek uvedených v odstavci 2. Jedná se o fyzické oddělení prostorů pro cestující na vnitřních a vnějších letech, vytvoření podmínek k provádění hraniční kontroly (zejména vybudování odbavovacích pracovišť a pracoviště tzv. druhé kontrolní linie s vhodnými podmínkami pro vydávání víz na hranicích) a zajištění místnosti pro dočasné umístění cizinců, kterým byl odepřen vstup a kteří budou dopraveni do zahraničí. Letecký dopravce je povinen cizince, kterého dopravil na hraniční přechod, ale kterému byl při hraniční kontrole odepřen vstup, dopravit zpět do zahraničí (zpravidla do státu, odkud cizinec přicestoval). Tato povinnost vyplývá z článku 26 Schengenské prováděcí úmluvy a ze směrnice Rady 2001/51/ES ze dne 28. června 2001, kterou se doplňuje článek 26 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985; v českém právním řádu jsou tyto předpisy transponovány do zákona o pobytu cizinců. Pro letiště, která odbaví na vnějších letech 1 000 000 a více cestujících ročně (v současnosti toliko letiště Praha–Ruzyně), je navíc stanovena podmínka vymezení vhodného prostoru pro zřízení přijímacího střediska podle zákona o azylu. Tento požadavek je kladen pouze na letiště, kde počet cestujících vede k vyšší pravděpodobnosti podávání žádostí o azyl. V letech 2009–2011 bylo na mezinárodních letištích v České republice podáno celkem 191 žádostí o azyl, z toho 188 na letišti v Praze–Ruzyni, 2 na letišti v Pardubicích a 1 na letišti v Brně–Tuřanech. Zároveň se na těchto letištích požaduje vymezení vhodného prostoru pro zřízení policejní cely k umístění osob ohrožujících bezpečnost ostatních cestujících. Vzhledem k dosavadním zkušenostem postačí jen jedna cela, v případě potřeby pak může být některá ze zadržených osob přemístěna do jiné cely. Vymezením vhodného prostoru se v obou případech rozumí vymezení dostatečného prostoru s dostupností energií, který splňuje obecné hygienické a technické standardy. Náklady na opatření podle odstavce 1 až 3 nese provozovatel letiště. Provozovatel letiště je totiž primárním beneficientem zřízení hraničního přechodu na letišti, které se tímto krokem otevře výrazně širšímu počtu potenciálních destinací a cestujících. Z toho důvodu také podle navrhované úpravy přenechá provozovatel letiště vhodný prostor vymezený pro zřízení přijímacího střediska, resp. policejní cely, Ministerstvu vnitra, resp. Policii České republiky, k bezplatnému užívání. Ostatní náklady související s prováděním hraniční kontroly (např. mzdové náklady, technické vybavení pro kontrolu dokladů apod.) nese Policie České republiky. Náklady na zřízení a provoz azylového zařízení na letišti (zejm. platby za energie, vodu, mzdové náklady) hradí Ministerstvo vnitra; náklady na zřízení a provoz policejní cely nese Policie České republiky. Civilní letecká doprava může být provozována i na vojenských letištích. V případě vnějšího letu je třeba rovněž na těchto letištích zajistit hraniční kontrolu. Provozovatel mezinárodního vojenského letiště, na němž je provozována také civilní letecká doprava, resp. Armáda České republiky tudíž musí zajistit splnění minimálních podmínek uvedených v odstavci 1. Ostatní vojenská letiště jsou vzhledem ke specifické povaze provozu vyňata z povinnosti mít předepsanou infrastrukturu. Odstavcem 6 se poskytuje čas pro dodatečné splnění stanovených podmínek v případě, že v určitém kalendářním roce bude na mezinárodním letišti překročen uvedený počet cestujících odbavených na vnějších letech. Prováděcí právní předpis podle odstavce 7 stanoví podrobnější podmínky, které v souvislosti s ochranou hranic musí splňovat mezinárodní letiště. Na mezinárodním letišti potom musí být přijata opatření v souladu s těmito podmínkami.

K § 6

Ministerstvu vnitra se v ustanovení svěřuje dozorová, resp. kontrolní pravomoc vůči provozovatelům mezinárodních letišť ve vztahu k povinnostem souvisejícím s ochranou vnějších hranic na mezinárodních letištích. Ministerstvo vnitra tedy posuzuje jak splnění stanovených podmínek před získáním statusu mezinárodního letiště při vydávání závazného stanoviska podle § 3 a poté při rozhodování o zřízení hraničního přechodu, tak jejich dodržování v dalším období. Zjistí-li Ministerstvo vnitra v rámci své kontrolní pravomoci nedodržení stanovených podmínek, může rozhodnout o uzavření hraničního přechodu, pokud provozovatel mezinárodního letiště nedostatky ve lhůtě stanovené Ministerstvem vnitra neodstraní. Uzavření hraničního přechodu musí být přiměřené míře porušení povinnosti, resp. míře ohrožení provádění ochrany hranic na mezinárodním letišti. Porušení povinností nižší intenzity lze sankcionovat pokutou podle § 18. Podle odstavce 3 může Ministerstvo vnitra rozhodnout o uzavření hraničního přechodu také bez předchozí výzvy, pokud by provoz hraničního přechodu představoval vážné ohrožení vnitřního pořádku, bezpečnosti, obrany státu nebo života a zdraví a osob. V takovém případě může být rozhodnutí Ministerstva vnitra o uzavření hraničního přechodu prvním úkonem v řízení a odkladný účinek rozkladu proti němu je vyloučen. V obou výše uvedených případech je provozovatel mezinárodního letiště jediným účastníkem řízení. Pokud odpadnou důvody, pro které Ministerstvo vnitra hraniční přechod uzavřelo, Ministerstvo vnitra rozhodnutí o uzavření hraničního přechodu zruší buď na žádost provozovatele mezinárodního letiště, nebo z moci úřední. Své rozhodnutí podle odstavců 2, 3 a 6 Ministerstvo vnitra pro informaci zašle Úřadu pro civilní letectví a v případě vojenského letiště také Ministerstvu obrany.

K § 7

Hraniční přechod zřízený na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra lze zrušit opět toliko rozhodnutím Ministerstva vnitra, a to buď na základě žádosti provozovatele mezinárodního letiště (např. z důvodu, že provozovatel neplánuje žádné vnější lety na svém letišti a plnění povinností vztahujících se k hraničnímu přechodu je pro něj neekonomické), nebo z moci úřední, a to jednak v případě, že je hraniční přechod uzavřen (§ 6) po dobu delší šesti měsíců, jednak v návaznosti na rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví, jehož výsledkem je ztráta statusu mezinárodního letiště (v tomto případě představuje rozhodnutí o zrušení hraničního přechodu v zásadě formální završení řízení před Úřadem pro civilní letectví). K případům, kdy o zrušení hraničního přechodu požádá provozovatel mezinárodního letiště, bude docházet jen výjimečně, mimo jiné i proto, že provozovatel mezinárodního letiště je oprávněn požádat na základě zákona o civilním letectví Úřad pro civilní letectví o změnu druhu letiště nebo o zrušení povolení provozovat letiště, v důsledku čehož následně ztratí letiště svůj mezinárodní status a Ministerstvo vnitra bude oprávněno zrušit hraniční přechod z moci úřední. Zrušení hraničního přechodu je projevem státní suverenity, a proto není možné ponechat otázku další existence hraničního přechodu pouze na ekonomických potřebách provozovatele letiště. Rozhodnutí o žádosti je ponecháno na správní úvaze Ministerstva vnitra. Žádost je potom posuzována z hlediska ochrany hranic. Vyhoví-li Ministerstvo vnitra žádosti, určí v rozhodnutí den, ke kterému se hraniční přechod zrušuje. Toto ustanovení umožní Ministerstvu vnitra reagovat na situace, kdy je nutné dočasně zachovat existenci hraničního přechodu např. z důvodu zachování kontinuity provozu na letišti, koordinace postupů s Úřadem pro civilní letectví, aktuálních bezpečnostních hrozeb aj. Hraniční přechod může být zřízen pouze na mezinárodním letišti. Snahou předkladatele je provázat institut mezinárodního letiště s institutem hraničního přechodu. V praxi bude výjimečně docházet k případům, kdy bude po určitou dobu existovat mezinárodní letiště bez hraničního přechodu, nebo naopak hraniční přechod na letišti, které ztratilo svůj mezinárodní status. Z dlouhodobého hlediska půjde o situace nežádoucí, a proto je nutné stanovit nástroje, které by tento nesoulad odstranily. (Zákon o civilním letectví již obsahuje takové ustanovení.). Na situace, kdy letiště ztratí mezinárodní status, reaguje odst. 1 písm. b) bod 2. Vzhledem k tomu, že připravovaná novela zákona o civilním letectví spojuje ztrátu mezinárodního statusu letiště i s úmrtím, resp. zánikem jeho provozovatele, není stanovena povinnost rušit hraniční přechod ve všech případech, kdy letiště ztratí mezinárodní status. Zrušení a opětovné zřízení hraničního přechodu v případě, že v provozování mezinárodního letiště bude pokračovat právní nástupce původního provozovatele, by bylo v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Rozhodnutí o zrušení hraničního přechodu Ministerstvo vnitra pro informaci zašle Úřadu pro civilní letectví a v případě vojenského letiště také Ministerstvu obrany.

K § 8

Ustanovení konkretizuje bod 2.3.1 přílohy VI Schengenského hraničního kodexu, když stanovuje, že velitel letadla na soukromém vnějším letu předá před odletem (ať už z České republiky do třetí země, nebo ze třetí země do České republiky) letový plán a údaje o cestujících Ředitelství služby cizinecké policie. Údaje o cestujících budou pro účely hraniční kontroly předem prověřeny v příslušných policejních databázích. Hraniční kontrolu totiž nelze provádět na malých mezinárodních letištích (tedy bez zázemí, které poskytuje inspektorát cizinecké policie na mezinárodním letišti) bez dlouhých čekacích dob. Údaji o cestujících se rozumí údaje o všech cestujících, včetně velitele letadla. Údaje zahrnují rovněž informaci o státním občanství. Nezbytnost předávání informace o státním občanství vyplývá z potřeby ochrany vnějších hranic, jelikož velké množství osob překračujících vnější hranice je přirozeně spojeno s rizikem záměny různých cestujících. Údaj tak jednoznačně nabývá identifikační povahy.

K § 9

Ustanovení ukládá provozovateli mezinárodního letiště, na němž není zajištěna stálá přítomnost Ředitelství služby cizinecké policie, povinnost oznámit Ředitelství služby cizinecké policie údaje o plánovaném vnějším letu. Předepsané údaje provozovatel mezinárodního letiště oznámí nejpozději 24, resp. 48 hodin před příletem či odletem letadla, a to prostřednictvím aktuálního kontaktu na příslušné pracoviště Ředitelství služby cizinecké policie uvedeného v letecké informační příručce (Aeronautical Information Publication, AIP). Na základě tohoto oznámení bude zajištěna v potřebný čas přítomnost dostatečného počtu příslušníků Policie České republiky, kteří u cestujících a členů posádky provedou hraniční kontrolu. Tento požadavek vychází mj. i ze současné praxe, kdy provozovatelé mezinárodních letišť předávají údaje o plánovaném vnějším letu s uvedeným časovým předstihem na základě třístranných dohod s Ředitelstvím služby cizinecké policie a Celní správou České republiky. V současnosti je inspektorát cizinecké policie zřízen na letištích v Brně–Tuřanech, Karlových Varech, Ostravě–Mošnově, Pardubicích a Praze–Ruzyni. Lety na tato letiště a odlety z nich tedy nepodléhají oznamovací povinnosti. Na mezinárodních letištích, na nichž není zajištěna stálá přítomnost Ředitelství služby cizinecké policie, nelze vyloučit přistání či odlet letadla na vnějším letu, který nemohl být včas oznámen. Proto se provozovatelům těchto letišť ukládá povinnost informovat Ředitelství služby cizinecké policie o příletu či odletu letadla na vnějším letu, a to v provozní době letiště bezodkladně a mimo provozní dobu letiště bezodkladně poté, co se o této skutečnosti dozví. Od provozovatelů letišť se v tomto případě očekává sdělení údajů, které jsou jim o uvedeném letu známy (tzn. údajů sdělených velitelem letadla na vnějším letu a údajů a skutečností, o kterých se dozvěděli jinou cestou – např. na základě vlastního pozorování). Vnitrostátní letiště nejsou hraničním přechodem a nemohou odbavovat vnější lety, nelze nicméně vyloučit přistání či odlet letadla na vnějším letu ani na těchto letištích. Proto se také provozovatelům vnitrostátních letišť ukládá povinnost informovat Ředitelství služby cizinecké policie o příletu či odletu letadla na vnějším letu, a to v provozní době letiště bezodkladně a mimo provozní dobu letiště bezodkladně poté, co se o této skutečnosti dozví. Od provozovatelů letišť se v tomto případě očekává sdělení údajů, které jsou jim o uvedeném letu známy (tzn. údajů sdělených velitelem letadla na vnějším letu a údajů a skutečností, o kterých se dozvěděli jinou cestou – např. na základě vlastního pozorování). Za účelem kontroly plnění uvedené informační povinnosti je Ředitelství služby cizinecké policie nově oprávněno nahlížet do záznamů o příletech a odletech letadel na vnějším letu; konkrétně se bude jednat o deník letištní letové informační služby (Aerodrome Flight Information Service, AFIS), je-li na letišti poskytována, nebo o deník poskytování informací známému provozu na letišti, kde nejsou poskytovány letové navigační služby. V souvislosti s povinností uvedenou v § 5 odst. 2 písm. c) ukládá ustanovení provozovateli mezinárodního letiště, na němž je zajištěna místnost pro dočasné umístění cizince, kterému byl odepřen vstup a který bude dopraven do zahraničí, adekvátní povinnost strpět užívání této místnosti cizinci, kteří mají povinnost vycestovat (byť jim byl odepřen vstup na území České republiky a uložena povinnost vycestovat na jiném letišti), a to po dobu nezbytně nutnou.

K § 10

Určení orgánu příslušného k realizaci opatření k ochraně vnějších hranic ponechává Schengenský hraniční kodex na členských státech. Stejně jako podle stávající úpravy se tato působnost svěřuje Policii České republiky. Rovněž otázku prohlídek osob, zavazadel a dopravních prostředků ponechává Schengenský hraniční kodex národní úpravě. Navrhovaný zákon tyto prohlídky v souvislosti s hraniční kontrolou umožňuje. Ustanovení je přitom nutno vykládat v kontextu čl. 6 odst. 1 a 2 Schengenského hraničního kodexu, tj. hraniční kontrola musí být prováděna za podmínky přiměřenosti, úcty k lidské důstojnosti a nediskriminace. Ustanovení je dále speciální vůči § 42 zákona o policii, který upravuje zastavení a prohlídku dopravního prostředku, i vůči ustanovením, na základě kterých jsou příslušníci policie oprávněni provádět prohlídku osoby [§ 29, § 35, § 42 odst. 4, § 48 odst. 4 nebo § 49 odst. 2 písm. a) zákona o policii]. Obdobné oprávnění obsahuje již zákon č. 216/2002 Sb. Policie přitom musí vždy postupovat tak, aby v důsledku jejího postupu žádné osobě nevznikla bezdůvodná újma (zásada přiměřenosti, § 11 zákona o policii). Prohlídku osoby lze potom provádět pouze tehdy, je-li to třeba ke zjištění skutečností, které jsou obecně důvodem pro odepření vstupu podle zákona o pobytu cizinců (např. zjištění, zda osoba překračující vnější hranice není považována za hrozbu pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost). Podobně jako v zákoně o policii jsou zde dále stanovena pravidla pro provádění prohlídky osoby [srov. § 111 písm. b) zákona o policii]. Oprávnění nahlížet do palubního deníku letadla má sloužit k ověření splnění povinnosti předat letový plán a údaje o cestujících podle § 8 a oznámit údaje o vnějším letu podle § 9.

K § 11

Základním principem fungování schengenského prostoru je právo osob překračovat vnitřní hranice, tj. hranice mezi schengenskými členskými státy, aniž by byly kontrolovány. Ve výjimečných případech odůvodněných závažnou hrozbou pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost však Schengenský hraniční kodex umožňuje tento princip krátkodobě suspendovat prostřednictvím tzv. dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic (dále též jen „znovuzavedení“). Rámcově je znovuzavedení upraveno v ustanoveních čl. 23 a násl. Schengenského hraničního kodexu. Způsob provádění znovuzavedení spadá do působnosti členských států a Schengenský hraniční kodex v této oblasti ponechává prostor pro vnitrostátní úpravu. V evropské praxi byl dosud institut znovuzavedení schengenskými státy využíván velmi zřídka, a to zpravidla při příležitosti konání významných politických událostí (např. vrcholná jednání NATO, OSN, G8) či masových sportovních akcí (olympiáda, mistrovství světa či Evropy ve fotbale). V schengenském prostoru dochází ke znovuzavedení průměrně asi pětkrát ročně,přičemž intenzita prováděných kontrol se různí. Některé schengenské státy včetně České republiky či např. Slovenska znovuzavedení dosud nerealizovaly. V roce 2015 potom některé schengenské státy (Německo, Rakousko, Slovinsko) přistoupily ke znovuzavedení ochrany svých vnitřních hranic z důvodu ohrožení veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti v souvislosti s masovou migrací do Evropy. Migrace sama o sobě nicméně důvodem pro znovuzavedení být nemůže. Podle stávající právní úpravy (zákon č. 216/2002 Sb.) rozhoduje o znovuzavedení vláda České republiky, a to formou nařízení. Forma právního předpisu pro vyhlášení znovuzavedení však není nejvhodnějším řešením, neboť vyhlášení znovuzavedení je svým obsahem aktem s konkrétním předmětem ve vztahu k neurčenému počtu adresátů. Nařízení vlády se navíc může v praxi ukázat jako příliš rigidní v situacích, kdy je nutné zavést ochranu hranic bezodkladně. Tragické události z Norska z 22. července 2011 (bombový útok v Oslo a střelba na ostrově Utøya, po nichž zavedly hraniční kontroly Norsko i Švédsko) ukazují na potřebu mít k dispozici pružnější mechanismus znovuzavedení, který umožní okamžitou reakci.

Viz Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o používání hlavy III (Vnitřní hranice) nařízení (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob ze dne 15. 10. 2010, dokument Rady EU č. 14999/2010.

Navrhovaný zákon proto upravuje jinou formu vyhlášení znovuzavedení – opatření obecné povahy. Rozlišuje přitom standardní postup, kdy lze znovuzavedení vyhlásit opatřením vlády v případě jak předvídatelných, tak nepředvídatelných závažných hrozeb (§ 11), a postup zvláštní, kdy je nutné z důvodu potřeby přijetí okamžitých opatření vyhlásit znovuzavedení opatřením Ministerstva vnitra, což je možné jen v případě nepředvídatelných bezprostředních vážných hrozeb (§ 12). S jednotlivými variantami jsou potom spojeny také odlišné právní následky. Rozdělení je do určité míry inspirováno Schengenským hraničním kodexem, který ale rozdělení zavádí především ve vztahu k proceduře konzultací o chystaném znovuzavedení s Evropskou komisí a členskými státy, přičemž u jednotlivých variant stanovuje odlišnou celkovou dobu trvání znovuzavedení. Při znovuzavedení dle čl. 23 Schengenského hraničního kodexu lze znovu zavést ochranu vnitřních hranic po omezenou dobu nepřesahující 30 dní nebo po předvídatelnou dobu trvání závažné hrozby, pokud tato doba přesahuje 30 dní. Trvá-li závažná hrozba déle, lze ochranu vnitřních hranic prodloužit vždy nejvýše o 30 dní. Celková doba znovuzavedení však nesmí přesáhnout šest měsíců. Při znovuzavedení dle čl. 25 Schengenského hraničního kodexu (zvláštní postup) lze znovu zavést ochranu vnitřních hranic okamžitě na omezenou dobu nepřesahující 10 dní. Trvá-li závažná hrozba déle, lze ochranu vnitřních hranic prodloužit vždy nejvýše o 20 dní. Celková doba znovuzavedení však nesmí přesáhnout dva měsíce. Ustanovení § 11 upravuje standardní postup pro znovuzavedení, kdy se navrhuje zachovat rozhodování o znovuzavedení na úrovni vlády, avšak formou opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy bude konkretizovat podobu znovuzavedení tím, že upraví časový a územní rozsah znovuzavedení, tedy vymezí konkrétní dny a konkrétní úsek vnitřních hranic (např. znovuzavedení ochrany vnitřních hranic podél celé státní hranice České republiky se Spolkovou republikou Německo od 1. do 15. května daného roku), a způsob či intenzitu provádění ochrany vnitřních hranic (např. kontroly budou prováděny namátkově na silnicích a železnicích). Přitom je třeba dbát na zásady stanovené Schengenským hraničním kodexem, podle nějž rozsah a doba trvání znovuzavedení nesmí překročit míru, která je nezbytně nutná jako reakce na danou závažnou hrozbu. Variace opatření na vnitřních hranicích může být velmi široká – od kontrol vytipovaných cestujících na některých úsecích vnitřních hranic (příp. i jen na vnitroschengenských letech na některých letištích) až po obnovení ochrany hranic v téměř předschengenské podobě, tj. se systematickou kontrolou všech cestujících a zákazem překračování zelené hranice. Bude-li to vyžadovat bezpečnostní situace, může vláda v opatření obecné povahy stanovit, že vnitřní hranice lze překračovat pouze na určitém místě a v určité době. V takovém případě bude opatření obecné povahy obsahovat také výčet míst, na nichž lze překračovat tento konkrétní úsek vnitřních hranic, a případně i dobu, kdy tak lze na jednotlivých místech učinit (např. státní hranice České republiky se Spolkovou republikou Německo lze překračovat na silnici č. I/62 v Hřensku v době od 6.00 do 22.00 hod. atd.). Jako minimální standard však bude vždy nutné umožnit průjezd či průchod přes vnitřní hranice alespoň v místech a provozní době bývalých hraničních přechodů definovaných v bilaterálních smlouvách uzavřených se sousedními státy před vstupem České republiky do schengenského prostoru. Překročení vnitřních hranic mimo vymezená místa bude možné sankciovat jako přestupek podle § 17. Odstavec 4 pamatuje na situace, kdy opatření obecné povahy vydané vládou podle § 11 odst. 1 předchází dřívější znovuzavedení ochrany vnitřních hranic mimořádným opatřením Ministerstva vnitra podle § 12 odst. 1. V takovém případě vláda současně s vydáním opatření zruší mimořádné opatření Ministerstva vnitra, pokud toto do té chvíle nepozbylo platnosti. Opatření vlády, které bezprostředně navazuje na mimořádné opatření, je nutné chápat jako prodloužení původního mimořádného opatření Ministerstva vnitra ve smyslu čl. 25 Schengenského hraničního kodexu. To znamená, že může být vydáno pouze na omezenou dobu nepřesahující 20 dní s možností prodloužení, kdy celková doba znovuzavedení nesmí překročit dva měsíce. Pokud důvody pro znovuzavedení ochrany vnitřních hranic odpadnou, ustanovení odstavce 5 stanoví, že vláda opatření obecné povahy, jež vydala podle § 11 odst. 1, zruší.

K § 12

Nově se navrhuje zavedení procedury, která umožní realizovat znovuzavedení bezodkladně. Ustanovení pokrývá situace, kdy vzhledem k bezprostřednosti vážné hrozby pro veřejný pořádek nebo vnitřní bezpečnost neexistuje časový prostor pro přijetí opatření obecné povahy vládou podle § 11. V takovém výjimečném případě může o znovuzavedení rozhodnout Ministerstvo vnitra mimořádným opatřením, které je opatřením obecné povahy. Na základě znovuzavedení podle § 12 bude možné provádět kontroly na vnitřních hranicích (buďto na vybraných místech, nebo po celé délce hranic). Vzhledem k mimořádnosti tohoto způsobu znovuzavedení a velmi krátké době umožňující seznámit se s tímto opatřením však nebude možné ukládat sankce podle § 17. Vyhlášení znovuzavedení mimořádným opatřením Ministerstva vnitra je koncipováno jako určité krizové řešení pro situace, kdy z časových důvodů nelze uplatnit standardní postup, tj. znovu zavést ochranu vnitřních hranic vládním opatřením obecné povahy. Proto je jeho platnost omezena na 5 dní. Během této doby může být vládou přijato opatření obecné povahy podle § 11 odst. 1, které umožní ve znovuzavedení pokračovat (případně i se změněnými parametry znovuzavedení); v opačném případě znovuzavedení vyhlášené Ministerstvem vnitra po 5 dnech automaticky skončí. Pokud však ještě během této doby důvody pro znovuzavedení odpadnou, Ministerstvo vnitra mimořádné opatření zruší opatřením obecné povahy.

K § 13

Vydávání opatření obecné povahy podle tohoto zákona je upraveno speciálně v ustanovení § 13. Použití § 172 správního řádu se vylučuje. Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu, musí obsahovat odůvodnění a oznamuje se veřejnou vyhláškou Ministerstva vnitra. Dále pak ze znění § 173 odst. 1 správního řádu vyplývá, že opatření obecné povahy se zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se opatření obecné povahy týká. Vzhledem k tomu, že naprostá většina úkonů policie spojených s institutem dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic (provádění kontrol, umísťování bezpečnostních prostředků aj.) bude probíhat na území příhraničních obcí, bude se povinnost zveřejnit opatření obecné povahy týkat především příhraničních obcí. Upravuje se rovněž uveřejňování informace o znovuzavedení ochrany vnitřních hranic.

K § 14

Je-li znovu zavedena ochrana vnitřních hranic, použijí se podle článku 28 Schengenského hraničního kodexu obdobně (mutatis mutandis) příslušná ustanovení hlavy II Schengenského hraničního kodexu (vnější hranice). Na vnitřní hranici potom lze do určité míry provádět obdobná opatření jako na hranici vnější, čemuž odpovídají pravomoci policie v § 14.

Kontroly na vnitřních hranicích je třeba provádět tak, aby účinným a přiměřeným způsobem vedly k zabránění hrozbě, jež je důvodem znovuzavedení. Ustanovení § 14 je přitom nutno vykládat v kontextu čl. 6 odst. 1 a 2 Schengenského hraničního kodexu, tj. kontroly na vnitřních hranicích musí být prováděny za podmínky přiměřenosti, úcty k lidské důstojnosti a nediskriminace, a dále v kontextu čl. 7 odst. 4 a 5 Schengenského hraničního kodexu, které se týkají provádění kontroly a informační povinnosti. Během těchto kontrol se na základě nově navrhované úpravy znění § 5 zákona o pobytu cizinců použijí přiměřeně příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců, zejména § 16 odst. 1 písm. a) (přechodný pobyt na území) ve spojení s § 9 (odepření vstupu na území) a § 10. Dále lze plně vykonávat policejní, případně celní, zdravotní a jiné pravomoci podle vnitrostátních oprávnění, které jsou za běžného stavu omezeny ve smyslu článku 21 Schengenského hraničního kodexu. Vzhledem k tomu, že prakticky nelze provádět ochranu vnitřních hranic jen na hraniční čáře a z bezpečnostních a technických důvodů často ani v její bezprostřední blízkosti, umožňuje zákon provést kontrolu na nejbližším místě od vnitřních hranic, které je vhodné pro provedení kontroly. Takové místo musí být vybráno tak, aby byla minimální pravděpodobnost smísení osob, které překročily vnitřní hranice nebo je hodlají překročit, s jinými osobami. V případě železniční dopravy se za nejbližší místo od vnitřních hranic vhodné pro provedení kontroly považuje mezinárodní vlak, a to na trati mezi hranicemi a nejbližší železniční stanicí na území České republiky, ve které vlak pravidelně zastavuje. Obdobně v případě vodní dopravy se za nejbližší místo od vnitřních hranic vhodné pro provedení kontroly považuje plavidlo, a to na vodní cestě mezi hranicemi a nejbližším přístavem na území České republiky, ve kterém plavidlo pravidelně zastavuje. Kontrola tak bude moct být provedena bez zastavení dopravního prostředku a přitom v době, kdy nejsou smíseny osoby, které překročily vnitřní hranice nebo je hodlají překročit, s jinými osobami. Pojem dopravní prostředek vychází z úpravy v § 42 zákona o policii. Rozumí se jím silniční vozidlo nebo jiné vozidlo pohybující se po pozemní komunikaci, drážní vozidlo, plavidlo i letadlo. Způsob zastavení a prohlídky bude pak dán charakterem konkrétního dopravního prostředku. Provádění prohlídek osob, zavazadel a dopravních prostředků je upraveno stejným způsobem jako při hraniční kontrole na vnějších hranicích (viz odůvodnění k § 10). Za účelem účinné ochrany hranic, zejména výkonu hlídkové činnosti podél hranic, se policii umožňuje v desetikilometrovém příhraničním pásmu vstupovat i na jiný než veřejný pozemek. Je-li to možné, vstup na pozemek se provádí za součinnosti s vlastníkem či oprávněným uživatelem pozemku. V urgentních případech (např. pronásledování osob podezřelých z neoprávněného překročení hranic) lze vstoupit na pozemek i bez součinnosti vlastníka či oprávněného uživatele pozemku.

K § 15

Postupem podle § 11 odst. 3 může vláda (podle § 12 odst. 3 také Ministerstvo vnitra) rozhodnout, že vnitřní hranice lze překračovat pouze v místech a v dobách určených v opatření obecné povahy. Na ostatních místech, zejména např. na lesních a polních cestách, může policie umístit bezpečnostní prostředek k zabránění přejezdů hranic vozidly. Zpravidla se bude jednat o umístění přenosného zátarasu (tzv. „ježek“), jež není stavbou ve smyslu stavebního zákona, případně o instalaci mechanické uzamykatelné závory. Půjde ovšem spíše o výjimečný případ, kdy bude umístění takového bezpečnostního prostředku nezbytné vzhledem k závažnosti hrozby, která vedla ke znovuzavedení. Cílem navrhované úpravy je vymezit podmínky, za kterých může policie umísťovat tyto prostředky na pozemcích ležících v bezprostřední blízkosti státních hranic, tzn. v zásadě do vzdálenosti 50 m od státních hranic. Pokud se bude výjimečně jednat o stavbu, bude se na umísťování prostředků vztahovat stavební zákon s tím, že půjde o drobné stavby v zájmu bezpečnosti státu [funkci stavebního úřadu vykonává podle § 16 odst. 2 písm. b) stavebního zákona Ministerstvo vnitra]. Při umístění bezpečnostních prostředků má policie v zákoně stanovenou povinnost šetřit práva a majetek jak vlastníků, tak oprávněných uživatelů pozemků. Po splnění účelu bezpečnostního prostředku je dána přednost uvedení pozemku do původního stavu před náhradou škody. K ochraně bezpečnostního prostředku před jeho zničením, poškozením, svévolným přemístěním či odstraněním má sloužit jeho označení, že se jedná o majetek Policie České republiky.

K § 16

Navrhovaná úprava vyplývá z ústavní ochrany vlastnického práva. Pro případy, kdy není možné uvést pozemek po umístění nebo odstranění bezpečnostního prostředku do původního stavu, se stanoví postup, na jehož základě poskytuje stát finanční náhradu. Uplatnění nároků za majetkovou újmu a omezení vlastnického nebo užívacího práva k pozemku jsou upravena obdobně jako v zákoně č. 312/2001 Sb., o státních hranicích.

K § 17

Ustanovení vymezuje skutkové podstaty přestupků na úseku ochrany státních hranic. Tento druh přestupků byl doposud upraven v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o přestupcích“). Z důvodu systematiky zákona se tyto přestupky převádějí do zákona o ochraně státních hranic České republiky. Úprava přestupku podle odstavce 1 směřuje k zabezpečení fungování policií instalovaných bezpečnostních prostředků k ochraně státních hranic. Má být postihováno jejich zničení, poškození, svévolné přemístění či odstranění. Toto ustanovení současně umožňuje postih vlastníka či oprávněného uživatele pozemku, jenž by svým jednáním umístění bezpečnostního prostředku znemožnil nebo ztížil. Přestupek podle odstavce 2 (překročení vnějších hranic mimo hraniční přechod nebo vyhnutí se hraniční kontrole) vychází ze stávajícího § 44a odst. 2 zákona o přestupcích, kde je však formulován pouze ve vztahu k občanům České republiky a pouze při vstupu na území České republiky (nikoli též při vycestování). S tímto přestupkem se částečně překrývá přestupek podle § 34a zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o cestovních dokladech“), který se vztahuje i na vycestování. Ve vztahu k cizincům je obdobný přestupek řešen v zákoně o pobytu cizinců. Úprava v navrhovaném zákoně vychází z univerzální povahy zákona o ochraně státních hranic České republiky a nečiní rozdíl mezi občany České republiky, dalšími občany Evropské unie a státními příslušníky třetích zemí. Tento přestupek lze spáchat pouze ve vztahu k vnějším hranicím schengenského prostoru na území České republiky, tzn. pouze při uskutečnění mezinárodních letů ze třetích zemí či do třetích zemí. Trestá se nedovolené překročení vnějších hranic ve směru do České republiky i z České republiky. Stávající výše uvedené přestupky dle zákona o přestupcích (§ 44a odst. 2), zákona o cestovních dokladech (§ 34a) a zákona o pobytu cizinců [§ 156 odst. 1 písm. a) a b)] se zrušují, resp. nahrazují přestupkem dle § 17 odst. 2 zákona o ochraně státních hranic České republiky.

Přestupek podle odstavce 3 (překročení vnitřních hranic při dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic mimo místo určené k překračování vnitřních hranic či v jiné než stanovené době nebo vyhnutí se kontrole) navazuje na novou úpravu dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Stávající úprava sankce za nedovolené překročení vnitřních hranic speciálně neupravuje – uplatňovány by byly sankce dle stávajícího § 44a odst. 2 zákona o přestupcích, které se týkají hranic obecně (vnějších a v případě dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic i vnitřních). Odpovědnost za přestupek za jednání uvedené v odstavci 3 vzniká fyzické osobě pouze v případě znovuzavedení ochrany vnitřních hranic opatřením obecné povahy podle § 11 odst. 1 (vládou). Vzhledem k tomu, že mimořádné opatření Ministerstva vnitra (§ 12) bude vydáváno v naléhavých situacích, nebude mít veřejnost pravděpodobně dostatek času na seznámení se s tímto mimořádným opatřením a z tohoto důvodu nebude porušení povinnosti konkretizované v mimořádném opatření sankcionováno. Přestupky podle odstavce 4 (nepředání letového plánu či údajů o cestujících nebo odlet bez souhlasu, resp. povolení) představují nové skutkové podstaty, které navazují na body 2.3.1 a 2.1.4 přílohy VI Schengenského hraničního kodexu. Skutková podstata prvního přestupku spočívá v nepředání letového plánu nebo údajů o cestujících ze strany velitele letadla před odletem na soukromém vnějším letu (§ 8). Dále se velitel letadla na vnějším letu ze třetí země dopustí přestupku tehdy, když pokračuje po přistání na území České republiky v letu z místa, které není součástí mezinárodního letiště, na němž je zřízen hraniční přechod, bez souhlasu, resp. povolení Ředitelství služby cizinecké policie a Celní správy České republiky. S takovou možností počítá Schengenský hraniční kodex v případech, kdy z důvodů vyšší moci, bezprostředního nebezpečí nebo na pokyn úřadů musí letadlo přistát mimo mezinárodní letiště, případně když takové letadlo přistane bez povolení. Sankce jsou diferencované se zřetelem na závažnost protiprávního jednání. Závažnost přestupku podle odstavce 1 je nižší vzhledem k tomu, že zmíněný bezpečnostní prostředek slouží k zabránění přejezdů státní hranice vozidly během dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Jedná se tedy o opatření preventivní, sekundární vůči případnému požadavku překračovat vnitřní hranice v určených místech a v určených dobách.

K § 18

Navrhované ustanovení vymezuje skutkové podstaty správních deliktů, jejichž subjektem může být právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba. Subjektem deliktu podle odstavce 1, který se týká bezpečnostního prostředku k zabránění nedovolenému překračování hranic, je právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba, která například svému zaměstnanci nařídí, aby provedl určité práce v bezprostřední blízkosti umístěného bezpečnostního prostředku, jejichž důsledkem bude jeho zničení nebo poškození. Může jít také o případy, kdy výkopovými nebo jinými obdobnými pracemi bude bezpečnostní prostředek vyřazen z provozu. Subjektem deliktu podle odstavce 2 je provozovatel mezinárodního letiště, na kterém je zřízen hraniční přechod. Ten může být postižen za nesplnění povinností stanovených v § 5 odst. 1 až 3, tj. za nezajištění infrastruktury stanovené pro mezinárodní letiště s určeným objemem provozu (dle počtu cestujících odbavených na vnějších letech). Dále může být sankcionován za nesplnění nově formulovaných oznamovacích povinností. Provozovatel mezinárodního letiště, na němž není zajištěna stálá přítomnost Ředitelství služby cizinecké policie, může být postižen za neoznámení údajů o plánovaném vnějším letu, za neinformování o změně letiště skutečného příletu nebo za neinformování o neavizovaném vnějším letu Ředitelství služby cizinecké policie. Neoznámení příletu ze třetí země nebo odletu do třetí země na těchto mezinárodních letištích v zásadě znemožňuje provedení hraniční kontroly. Rozpětí výše sankce pak umožňuje odlišit např. úplné neoznámení letu od dílčího pochybení (např. neuvedení jen některého z požadovaných údajů). Subjektem deliktu podle odstavce 3 je provozovatel vnitrostátního letiště, který může být postižen za neinformování Ředitelství služby cizinecké policie o vnějším letu. Na tomto letišti není zřízen hraniční přechod a nejsou na něm provozovány vnější lety. Nelze však zcela zabránit tomu, aby neplánovaně a bez předchozího upozornění na takovém letišti letadla na vnějších letech přistávala. Z důvodu potřeby provedení hraniční kontroly osob i v těchto případech je nutné stanovit informační povinnost také pro provozovatele letišť, na nichž není hraniční přechod zřízen. Sankce jsou diferencované se zřetelem na závažnost, způsob a následky protiprávního jednání a okolnosti spáchání. Závažnost deliktu podle odstavce 1 je nižší vzhledem k tomu, že zmíněný bezpečnostní prostředek slouží k zabránění přejezdů státní hranice vozidly během dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Jedná se tedy o opatření preventivní, sekundární vůči případnému požadavku překračovat vnitřní hranice v určených místech a v určených dobách. Nejzávažnějším deliktem je nesplnění povinností stanovených v § 5 odst. 1 až 3, tj. nezajištění infrastruktury stanovené pro mezinárodní letiště s určeným objemem provozu.

K § 19

Společná ustanovení ke správním deliktům, ať už se jich dopustila fyzická, právnická, nebo podnikající fyzická osoba, obsahují standardní úpravu liberačních důvodů, zániku odpovědnosti a věcné příslušnosti. Odpovědnost za správní delikty podle § 18 se stanovuje jako objektivní s možností liberace. Obecným liberačním důvodem je vynaložení veškerého úsilí, které je možno požadovat, aby subjekt deliktu porušení právní povinnosti zabránil. Za takový důvod je možné považovat i např. neoznámení přistání neohlášeného letadla na letišti mimo provozní dobu letiště, neboť po provozovatelích zejména vnitrostátních letišť nebo mezinárodních letišť s minimálním mezinárodním provozem nelze spravedlivě požadovat zajištění nepřetržitého dozoru na letišti. Orgánem příslušným k projednání správních deliktů podle § 17 odst. 1 a § 18 odst. 1, které se týkají ochrany bezpečnostních prostředků umístěných na hranici, je obecní úřad obce s rozšířenou působností. Působnost svěřená obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností je výkonem přenesené působnosti. U těchto správních deliktů se tak pravidla příslušnosti ve srovnání se stávající právní úpravou (zákon č. 216/2002 Sb.) nemění. Ředitelství služby cizinecké policie je příslušné k projednání správních deliktů souvisejících s nedovoleným překračováním vnějších hranic [§ 17 odst. 2 a § 17 odst. 4 písm. b) a c)] a předáváním údajů o vnějším letu [§ 17 odst. 4 písm. a), § 18 odst. 2 písm. b) až d) a § 18 odst. 3]. K projednání přestupků souvisejících s nedovoleným překračováním vnitřních hranic při dočasném znovuzavedení (§ 17 odst. 3) je příslušný útvar policie odpovědný za ochranu daného úseku vnitřních hranic; místně příslušný odbor cizinecké policie v případě pozemních hranic, Ředitelství služby cizinecké policie v případě letišť. Správní delikty související s nedovoleným překračováním hranic (bez rozlišení vnějších a vnitřních hranic) byly doposud podle zákona č. 216/2002 Sb. svěřeny do působnosti obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Vzhledem ke specifické povaze a nízké četnosti těchto deliktů se jejich projednání svěřuje do působnosti specializovaného orgánu – Ředitelství služby cizinecké policie (resp. i odboru cizinecké policie).

Příslušnost k projednání správního deliktu podle § 18 odst. 2 písm. a), který se týká zajištění podmínek provozu mezinárodních letišť z hlediska infrastruktury nutné pro ochranu hranic, se svěřuje Ministerstvu vnitra. Tento správní delikt je do zákona zařazen nově. Příslušnost souvisí s kontrolní a dozorovou pravomocí Ministerstva vnitra ve vztahu k infrastruktuře letišť. Pokutu uloženou podle tohoto zákona vybírá orgán, který ji uložil, ale vymáhá ji obecný správce daně v duchu § 8 odst. 2 písm. a) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

K § 20

Přechodné ustanovení stanoví právní fikci, že hraniční přechody na mezinárodních letištích zřízené před nabytím účinnosti tohoto zákona se považují za hraniční přechody zřízené podle tohoto zákona. Na tyto hraniční přechody se tedy budou plně vztahovat všechna ustanovení tohoto zákona.

ČÁST DRUHÁ

Změna zákona o přestupcích

K § 21 a 22

Navrhuje se změnit ustanovení zákona o přestupcích. Přestupky na úseku ochrany státních hranic jsou dosud součástí zákona o přestupcích. Obsah skutkových podstat přestupků souvisejících s ochranou státních hranic zůstává zachován, dochází pouze k jejich přesunu do speciální právní úpravy, tj. do zákona o ochraně státních hranic. Přechodná ustanovení jsou navržena tak, aby byl zajištěn bezproblémový přechod ze současné právní úpravy na právní úpravu novou.

ČÁST TŘETÍ

Změna zákona o pobytu cizinců na území České republiky

K § 23 a 24

Navrhuje se změnit ustanovení zákona o pobytu cizinců.

Změny zákona o pobytu cizinců navrhované v novelizačních bodech 1, 3, 7 až 10 jsou

důsledkem zrušení zákona č. 216/2002 Sb. a jeho nahrazení novou právní úpravou. Otázky spojené s prováděním hraniční kontroly jsou navíc upraveny v Schengenském hraničním kodexu.

Změna zákona o pobytu cizinců navrhovaná v novelizačním bodě 2, vychází ze skutečnosti,

že současný zákon o pobytu cizinců nerozlišuje terminologicky mezi hraniční kontrolou, která je prováděna při překročení vnějších hranic, a kontrolou, která je prováděna při překročení vnitřních hranic během dočasného znovuzavedení ochrany vnitřních hranic. Navrhovaný zákon o ochraně státních hranic ovšem oba případy terminologicky rozlišuje. Je-li pak znovu zavedena ochrana vnitřních hranic, použijí se podle článku 28 Schengenského hraničního kodexu obdobně (mutatis mutandis) příslušná ustanovení hlavy II Schengenského hraničního kodexu (vnější hranice). Z logiky věci vyplývá, že ne všechna ustanovení, která se plně uplatňují na vnějších hranicích, bude možné plně uplatnit na vnitřních hranicích, a příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců se tak použijí přiměřeně.

Nová ustanovení navrhovaná v novelizačním bodě 4 vyplývají z potřeby upravit situace, kdy

byl na mezinárodním letišti odepřen vstup na území cizinci, jehož nelze dopravit neprodleně z tohoto letiště zpět do zahraničí. Navrhovaný § 9 odst. 6 umožní policii dopravit takového cizince na jiné mezinárodní letiště, z něhož bude neprodleně dopraven zpět do zahraničí. Podle současné právní úpravy tuto možnost policie nemá a uspokojivé řešení takové situace chybí. Nelze-li takového cizince dopravit neprodleně zpět do zahraničí ani z jiného mezinárodního letiště, je třeba zajistit jeho základní komfort a umožnit mu užívat místnost pro cizince, kterému byl odepřen vstup na území, do doby, než opustí území České republiky. Povinnost zajistit tuto místnost je podle zákona o ochraně státních hranic uložena mezinárodním letištím, jež odbaví na vnějších letech 5 000 a více cestujících ročně (aktuálně se jedná o pět letišť). Navrhované ustanovení umožní policii dopravit takového cizince na jiné vhodné mezinárodní letiště, na němž je tato místnost zajištěna. Jiné vhodné mezinárodní letiště by mělo být pokud možno geograficky blízké a jeho provoz by měl umožňovat nepřetržitý přístup cizince k této místnosti. Pro účely vycestování pak navrhované ustanovení umožní policii dopravit cizince na mezinárodní letiště, z něhož bude dopraven zpět do zahraničí. Pro ilustraci lze uvést hypotetickou situaci, kdy je na mezinárodním letišti např. v Chomutově cizinci odepřen vstup na území. Je-li to možné, cizinec je neprodleně dopraven zpět do zahraničí přímo z letiště v Chomutově. Zajistí-li dopravce neprodlenou dopravu cizince zpět do zahraničí z jiného mezinárodního letiště – např. z letiště v Praze–Ruzyni, z něhož bude letadlo odlétat v řádu hodin –, převeze policie cizince na toto letiště. Není-li možné cizince dopravit neprodleně zpět do zahraničí ani z jiného mezinárodního letiště a cizinec bude nucen fakticky setrvat na území České republiky v řádu dní, zajistí policie dopravu cizince na letiště v Karlových Varech, kde je dle zákona o ochraně státních hranic k dispozici místnost pro osoby, kterým byl odepřen vstup na území, a tam cizinec setrvá do doby odletu letadla. Návrh počítá také s tím, že dopravce zajistí dopravu cizince zpět do zahraničí o několik dní později z jiného mezinárodního letiště, než na němž se cizinec zdržuje a využívá místnost pro osoby, kterým byl odepřen vstup na území. Pak policie převeze cizince na letiště, odkud bude dopraven zpět do zahraničí, např. zpátky na letiště v Chomutově.

Navrhovaný § 9 odst. 7 stanoví, že setrvání cizince, kterému byl odepřen vstup, na území České republiky se nepovažuje za pobyt podle zákona o pobytu cizinců, stejně jako je tomu u cizince, kterému byl odepřen vstup na území a který setrvává na území ze zdravotních důvodů (podle § 10 odst. 3 zákona o pobytu cizinců).

Nové ustanovení navrhované v novelizačním bodě 6 vychází ze skutečnosti, že současná

právní úprava stanoví povinnost zajistit dopravu cizince, kterému byl odepřen vstup na území, do zahraničí a nést náklady spojené s jeho pobytem na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště na území pouze dopravci, tedy fyzické nebo právnické osobě, jejímž povoláním je poskytovat přepravu osob. Současně zakazuje leteckému dopravci dopravit na území cizince, který nemá cestovní doklad nebo vízum, je-li vyžadováno. Současné znění § 104 vychází z článku 26 Schengenské prováděcí úmluvy (resp. zajišťuje plnou transpozici směrnice Rady 2001/51/ES ze dne 28. června 2001, kterou se doplňuje článek 26 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985) a z přílohy V části A odst. 3 písm.

a) Schengenského hraničního kodexu. Sledovaným cílem současné právní úpravy je zajistit, aby na území schengenských států nezůstávali cizinci, kterým byl odepřen vstup na území těchto států, nebo cizinci, kteří byli přes území těchto států přepravováni a kterým byl odepřen vstup na území jiného státu, a z tohoto důvodu byli vráceni zpět do státu, kterým cizinec projížděl. Navrhovaný odstavec 6 nově ukládá stejné povinnosti velitelům letadel na soukromém vnějším letu. Sledovaný cíl je totiž třeba zajistit bez ohledu na to, jedná-li se o obchodní, nebo soukromý let.

Nové ustanovení navrhované v novelizačním bodě 11 stanoví, že dopravu a střežení cizince,

kterému byl odepřen vstup na území, pokud má být převezen na jiné mezinárodní letiště, zajišťuje Ředitelství služby cizinecké policie. Ředitelství služby cizinecké policie bude dopravu a střežení cizince zajišťovat i při dočasném znovuzavedení ochrany vnitřních hranic, jelikož by v takovém případě mělo zajišťovat ochranu vnitřních hranic na letištích.

Novelizačním bodem 12 se ruší zákonné zmocnění Ministerstva vnitra stanovené v zákoně

o pobytu cizinců vyhlásit sdělením ve Sbírce zákonů seznam hraničních přechodů a rozsah provozu na těchto přechodech, neboť dochází k přesunu tohoto zmocnění do návrhu zákona o ochraně státních hranic (ustanovení § 4 odst. 3). S tím pak souvisí i změny zákona o pobytu

cizinců navrhované v novelizačním bodě 5. Změna zákona o pobytu cizinců navrhovaná v novelizačním bodě 13 odstraňuje jednu ze dvou

poznámek pod čarou, které jsou označeny číslem 27. Konkrétně odstraňuje odkaz na sdělení č. 104/1991 Sb., o sjednání Úmluvy o právech dítěte, a zavádí odkaz na toto sdělení v poznámce pod čarou č. 53. Poznámka pod čarou č. 27, která je obsažena v § 15 a odkazuje na vízový kodex, je zachována. Obsah skutkových podstat přestupků cizince, který vstoupí na území České republiky mimo hraniční přechod nebo v jiném místě anebo čase určeném k provádění hraniční kontroly, případně se vyhne hraniční kontrole, zůstává zachován, pouze dochází k jeho přesunu do speciální právní úpravy, tj. do zákona o ochraně státních hranic. Přechodné ustanovení je navrženo tak, aby byl zajištěn bezproblémový přechod ze současné na novou právní úpravu.

ČÁST ČTVRTÁ

Změna zákona o cestovních dokladech

K § 25 a 26

Navrhuje se změnit ustanovení zákona o cestovních dokladech.

Přestupek na úseku cestovních dokladů týkající se povinnosti fyzické osoby podrobit se kontrole cestovních dokladů při překračování státních hranic na hraničních přechodech je dosud součástí zákona o cestovních dokladech. Obsah skutkové podstaty tohoto přestupku zůstává zachován, dochází pouze k jeho přesunu do speciální právní úpravy, tj. do zákona o ochraně státních hranic. Přechodná ustanovení jsou navržena tak, aby byl zajištěn bezproblémový přechod ze současné na novou právní úpravu.

ČÁST PÁTÁ

Zrušovací ustanovení

K § 27

Navrhuje se zrušit ustanovení, která návrh zákona nahrazuje novou právní úpravou.

ČÁST ŠESTÁ

Účinnost

K § 28

Navrhované ustanovení upravuje den nabytí účinnosti nového zákona. Současně upravuje pozdější datum nabytí účinnosti ustanovení, v němž se stanoví povinnost zajistit na mezinárodním letišti, na němž se na vnějších letech odbaví alespoň 5 000 osob v kalendářním roce, místnost pro osoby, kterým byl odepřen vstup na území (§ 5 odst. 2 písm. c). Dotčená letiště tak budou mít více času ke splnění uvedené podmínky.

V Praze dne 30. září 2015

Mgr. Bohuslav Sobotka v. r. Předseda vlády

Milan Chovanec v. r. Ministr vnitra