zákon č. 195/2016 Sb.

K části první

K čl. I

K bodu 1 (§ 6 odst. 3) Ustanovení § 6 odst. 3 se doplňuje o pravidlo, podle kterého neběží lhůty týkající se provádění úkonů v řízení po dobu opatřování odborných stanovisek Archivu bezpečnostních složek, Ústavu pro studium totalitních režimů a dalších vědeckých institucí. Jde zejména o lhůty pro vydání rozhodnutí ve smyslu § 71 správního řádu. Správní řád obecně neumožňuje přerušit řízení po dobu opatřování podkladů pro rozhodnutí; v tomto případě však zákon ministerstvu ukládá v každém řízení opatřit zákonem vyžadovaná stanoviska od Archivu bezpečnostních složek a v případě potřeby i jiných institucí. Ministerstvo ovšem nemůže dobu, za kterou stanoviska obdrží, nijak ovlivnit. Tím v současné době není schopno ani zajistit vydávání osvědčení v zákonných lhůtách. Tento nežádoucí stav návrh odstraňuje. Aby účinek stavění lhůty byl v řízení zachován nejen pro opatřování stanoviska Archivu bezpečnostních složek, ale i dalších institucí, musí existovat důvodná potřeba opatření si takového stanoviska. Bezúčelné opatřování stanovisek jiných institucí než Archivu bezpečnostních složek by vliv na běh lhůt nemělo.

Navrhované řešení stavění lhůty bylo upřednostněno před výslovným stanovením pevné lhůty, v níž by Archiv bezpečnostních složek, popř. Ústav pro studium totalitních režimů a další vědecké instituce byly povinny předložit ministerstvu potřebné podklady. Opatření odborných stanovisek je totiž spojeno s vyhledáním patřičných archivních materiálů, a mnohdy je proto časově náročné s tím, že není možné odhadnout a obecně stanovit dobu, během které by měly dotčené instituce zaslat Ministerstvu obrany svá stanoviska. Jednotlivé případy jsou různě složité, k některým lze dohledat stovky archivních dokumentů, k jiným nejsou k dispozici žádné.

Pro úplnost uvádíme, že Archiv bezpečnostních složek je správním úřadem na úseku archivnictví a výkonu spisové služby. Pokud jde tedy o jeho postup, archiv je při pořizování stanoviska vázán ustanovením § 6 odst. 1 správního řádu, podle kterého jako správní orgán vyřizuje věci bez zbytečných průtahů, přičemž nečiní-li tak ve lhůtě přiměřené, použije se ke zjednání nápravy ustanovení o ochraně před nečinností, tj. § 80 správního řádu.

S ohledem na navrhované stavění lhůt pro vydání rozhodnutí se do § 6 odst. 3 také doplňuje, že ministerstvo vyrozumí žadatele o tom, že požádalo Archiv bezpečnostních složek, Ústav pro studium totalitních režimů, popř. další vědecké instituce o stanovisko. Žadatel tak bude informován o tom, že lhůta pro vydání rozhodnutí se v určitý okamžik staví a začne znovu běžet až v okamžiku, kdy budou ministerstvu požadovaná stanoviska ze strany předmětných subjektů předložena. Toto doplnění textu zákona má sloužit k zajištění informovanosti žadatele o průběhu řízení o jeho žádosti před ministerstvem.

K bodu 2 (§ 7 odst. 1) Standardní organizaci správních úřadů předpokládá Ústava ve svém čl. 79 odst. 1. Tomuto ustanovení by odpovídalo legislativní řešení spočívající v rozšíření působnosti Ministerstva obrany o agendu zákona č. 262/2011 Sb. (srov. § 1 a 16 zákona č. 2/1969 Sb. ve spojení s § 1 a 6 zákonem č. 262/2011 Sb.). „Odvolacím“ orgánem Ministerstva obrany je dle § 152 odst. 2 správního řádu ministr obrany, dle § 178 odst. 2 správního řádu je ministr obrany též nadřízeným orgánem Ministerstva obrany. Odpovědnost ministra obrany za výkon agendy svěřené zákonem Ministerstvu obrany vyplývá z čl. 68 odst. 2 Ústavy; ministr má ministerstvo „řídit“.

Výkon agendy dle zákona č. 262/2011 Sb. je tedy zabezpečován v prvním stupni Ministerstvem obrany jako ústředním správním úřadem, druhostupňová agenda je ve vymezené části zabezpečována Etickou komisí jako samostatným správním orgánem a ve zbytku ministrem obrany.

Ke stávajícímu i navrhovanému znění § 7 odst. 1 zákona č. 262/2011 Sb. je třeba předeslat, že postavení Etické komise nemá v právním řádu České republiky obdoby.

Etická komise je zřízena proto, aby nezávisle věcně posuzovala hraniční a složité případy a při zachování zásady legality zvýšenou měrou garantovala etickou stránku svého rozhodování (ta mj. vyplývá z vysoké legitimity Etické komise dané jejím specifickým konstituováním a volbou, resp. jmenováním jejích členů).

Z výše uvedených důvodů se předkládá specifickým potřebám praxe nejlépe odpovídající legislativní řešení, které lze stručně popsat tak, že Etická komise má primárně věcně korigovat rozhodovací praxi Ministerstva obrany, a to včetně případů uplatnění mimořádných opravných prostředků, popřípadě prostředků dozorčích. Pravomoc Etické komise v případech mimořádných opravných a dozorčích prostředků, tedy nemá být podmíněna tím, zda před právní mocí rozhodnutí v konkrétní věci rozhodovala, neboť by to vedlo k rozštěpení působnosti v meritorně totožných případech, což by z hlediska jednotnosti správní praxe nebylo účelné ani přehledné pro adresáty právní úpravy.

Ve všech ostatních případech, tedy tam, kde nepůjde o přezkumy rozhodnutí o vydání osvědčení, rozhodnutí o tom, že se osvědčení nevydá, rozhodnutí o zrušení osvědčení a usnesení o zastavení řízení či o mimořádné opravné prostředky proti těmto rozhodnutím, je navrženo zachování standardní procesní role ministra obrany, jakožto obecně nadřízeného správního orgánu Ministerstvu obrany. Ministr obrany tak bude příslušný k rozhodnutí zejména o opatřeních proti nečinnosti podle § 80 správního řádu a k rozhodnutí o rozkladech proti procesním usnesením, jimž se řízení ve věci nekončí (např. proti usnesením o přerušení řízení).

Navržená úprava tedy zohledňuje specifické postavení nezávislé Etické komise stojící mimo strukturu Ministerstva obrany, které samo o sobě vytváří podstatnou odchylku od obecné úpravy správního řízení, a je tedy třeba je zohlednit i v některých procesních pravidlech.

V zájmu odstranění nejasností se upřesňuje rozsah pravomoci Etické komise ve správních řízeních vedených podle § 6 zákona. Je upřesněno, proti kterým vydávaným rozhodnutím je možno podat odvolání k Etické komisi. Má jít vždy o rozhodnutí ve věci; Etické komisi jako specifickému orgánu zabývajícímu se vždy obsahovou stránkou věci nepřísluší řešení procesních otázek nebo např. ochrana proti nečinnosti Ministerstva obrany; to zůstane v kompetenci ministra obrany jako obecného nadřízeného správního orgánu.

Specifická situace je upravena pro případ, že bude podán podnět k přezkumnému řízení proti meritornímu rozhodnutí. Na rozdíl od obecného pravidla, které vyplývá ze správního řádu, že je k provedení přezkumného řízení příslušný ministr obrany a k rozhodnutí o obnově řízení ministerstvo, se zde zavádí speciální kompetence Etické komise provést přezkumné řízení nebo rozhodnout o obnově.

Pokud by naopak v přezkumném řízení proti meritornímu rozhodnutí Ministerstva obrany rozhodoval ministr obrany, mohlo by dojít k nežádoucí situaci, kdy by se jeho závazné právní názory mohly rozcházet s právními názory a rozhodovací praxí Etické komise, což by bylo v rozporu požadavkem právní jistoty účastníků řízení, potažmo všech adresátů právní úpravy.

Do zákona se v souvislosti s výše uvedeným procesním zpřesněním kompetencí Etické komise doplňuje i ustanovení řešící otázku nadřízeného správního orgánu k Etické komisi. Výslovné zakotvení nadřízeného správního orgánu vůči Etické komisi se ukázalo jako potřebné i v návaznosti na rozšíření pravomocí Etické komise. Nově může totiž dojít i k situaci, kdy Etická komise vydá prvostupňové rozhodnutí, proti němuž je přípustný opravný prostředek, o němž rozhoduje nadřízený správní orgán. Jako příklad lze uvést např. rozhodnutí o obnově řízení. V praxi může nastat situace, kdy poté, co Etická komise rozhodla o odvolání proti rozhodnutí ministerstva, přičemž ve svém rozhodnutí odvolání zamítla a rozhodnutí ministerstva potvrdila, vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, ale účastník řízení je nemohl v původním řízení uplatnit, a které mohou odůvodňovat jiné řešení otázky, jež byla předmětem rozhodnutí, (např. se nalezne nějaký zásadní archivní materiál svědčící o účasti žadatele na odboji a odporu proti komunismu). V takovém případě účastník původního řízení může podle § 100 správního řádu podat žádost o obnovu řízení, o níž rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni, což by byla v popisovaném případě Etická komise. Pokud by ovšem Etická komise obnovu řízení nepovolila, mohl by se účastník řízení proti takovému rozhodnutí Etické komise odvolat k jí nadřízenému správnímu orgánu.

S ohledem na poněkud netradiční a specifické postavení Etické komise bylo zvoleno řešení, podle kterého si bude Etická komise nadřízeným správním orgánem. Jedná se fakticky o potvrzení současného právního stavu, nicméně absence výslovné úpravy byla způsobilá vyvolat výkladové problémy.

K bodu 3 (§ 7 odst. 3) Ustanovení se uvádí do souladu s § 7 odst. 2, dle kterého po dvou členech Etické komise volí a odvolává Poslanecká sněmovna, Senát, vláda a Rada Ústavu pro studium totalitních režimů a jednoho člena jmenuje a odvolává prezident republiky.

V souladu s terminologií zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, se pojem „způsobilost k právním úkonům“ nahrazuje pojmem „svéprávnost“.

V zájmu jednoznačné interpretace a aplikace § 7 odst. 3 se doplňuje do tohoto ustanovení i vymezení bezúhonnosti a spolehlivosti jako podmínek pro výkon funkce člena Etické komise. Bude tak vyplněna existující mezera v právní úpravě způsobem konvenujícím dosavadní aplikační praxi.

V případě bezúhonnosti je doplňována úprava obdobná úpravě obsažené v zákoně č. 181/2007 Sb., o Ústavu pro studium totalitních režimů a o Archivu bezpečnostních složek a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, která podmiňuje bezúhonností výkon funkce člena Rady Ústavu pro studium totalitních režimů. Tato inspirace byla zvolena s ohledem na povahu a obsahovou náplň Rady Ústavu pro studium totalitních režimů a jejich jistou podobu z hlediska věcného zaměření s Etickou komisí.

Podmínka spolehlivosti je vymezena s ohledem na povahu činnosti Etické komise a na charakter materie, o níž Etická komise rozhoduje, obecně tak, aby se členem Etické komise nestala osoba, která se v době od 25. února 1948 do 17. listopadu 1989, tj. v době nesvobody podle § 2 písm. a) zákona č. 262/2011 Sb., dopustila takového jednání, které zpochybňuje její schopnost nestranně a nezávisle vykonávat funkci člena Etické komise. Není ani žádoucí, ani vhodné, aby o žádostech o vydání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu rozhodovali např. příslušníci, zaměstnanci či spolupracovníci tehdejších bezpečnostních složek a jiné osoby, jejichž jednání v době, kdy v Československu vládl totalitní komunistický režim, zpochybňuje jejich schopnost nezaujatě posoudit činnost tvrzenou jednotlivými žadateli o vydání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu a především odpovědně a nestranně zhodnotit shromážděné důkazy, včetně vyhledaných historických dokumentů, a následně pak rozhodnout o tom, zda konkrétní osoba se některou z forem stanovených § 3 zákona č. 262/2011 Sb. účastnila odboje a odporu proti komunismu s cílem odstranit, výrazně oslabit či narušit anebo jinak poškodit komunistickou totalitní moc v Československu a obnovit svobodu a demokracii.

K bodu 4 (§ 7 odst. 4) Legislativně technická úprava ustanovení se uvádí do souladu s § 7 odst. 2, dle kterého po dvou členech Etické komise volí a odvolává Poslanecká sněmovna, Senát, vláda a Rada Ústavu pro studium totalitních režimů a jednoho člena jmenuje a odvolává prezident republiky.

K bodu 5 (§ 7 odst. 5)

Vzhledem k nezávislosti Etické komise se navrhuje výslovně vymezit důvody

pro odvolání člena Etické komise v průběhu jeho funkčního období. Úprava je inspirována nálezem Ústavního soudu č. 160/2008 Sb. Navrženou úpravou současně dochází k odstranění duplicitního ustanovení týkajícího se délky funkčního období člena Etické komise, která je již upravena v § 7 odst. 4.

K bodu 6 (§ 7 odst. 7) Oprava písařské chyby.

Po vzoru novelizačního bodu 1 (změna § 6 odst. 3) se i pro orgán druhého stupně upravuje stavění lhůt pro vydání rozhodnutí. Na rozdíl od Ministerstva obrany zde však zákonodárce předpokládá úzkou formu spolupráce toliko s Archivem bezpečnostních složek a Ústavem pro studium totalitních režimů. Pokud by Etická komise potřebovala pro své rozhodnutí získávat stanoviska a podklady i od jiných institucí a z tohoto důvodu by nebylo možné dodržet lhůty v řízení, mohla by tak činit prostřednictvím Archivu bezpečnostních složek nebo Ústavu pro studium totalitních režimů. Obdobně jako v § 6 odst. 3 se i zde doplňuje povinnost Etické komise vyrozumět účastníka řízení, resp. žadatele o osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu, že Etická komise požádala o podklady a informace Ústav pro studium totalitních režimů nebo Archiv bezpečnostních složek. Důvodem tohoto doplnění § 7 odst. 7 je stejně jako v případě úpravy § 6 odst. 3 (novelizační bod č. 1) snaha zajistit informovanost žadatele o průběhu řízení o jeho žádosti před odvolacím správním orgánem.

K bodu 7 (§ 7 odst. 8) Postavení Etické komise jako instituce bylo v zákoně č. 262/2011 Sb. zakotveno až dodatečně novelou provedenou zákonem č. 250/2014 Sb., o změně zákonů souvisejících s přijetím zákona o státní službě. Tímto zákonem bylo v zákoně č. 262/2011 Sb. výslovně stanoveno, že Úřad vlády České republiky zabezpečuje celou agendu Etické komise vyplývající ze zákona, tedy nejen samotné rozhodování Etické komise, ale také např. slavnostní předávání osvědčení účastníka odboje a odporu proti komunismu oceněným, účast Etické komise na pietních akcích souvisejících s působností zákona, nebo spolupráci s obdobnými zahraničními institucemi. Nyní navrhovaným doplněním se dodatečně a jednoznačně řeší i odměňování členů Etické komise, resp. právní vztah, na základě kterého budou členové Etické komise ve vztahu k České republice - Úřadu vlády České republiky vykonávat svou činnost a následně i odměňováni.

Navržená úprava, tj. řešení odměňování členů Etické komise, představuje naplnění požadavku vyplývajícího z čl. 28 Listiny základních práv a svobod, podle kterého zaměstnanci mají právo na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky, přičemž podrobnosti má stanovit zákon, a odstraňuje rozpor stávající úpravy, resp. praxe, s ústavním pořádkem.

Pokud jde o samotný způsob odměňování členů Etické komise, předpokládá se uzavření dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr. Na základě počtu vykázaných pracovních hodin bude členům Etické komise vyplácena odměna. Způsob odměňování členů Etické komise na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr byl vyhodnocen s ohledem na povahu vykonávané činnosti, frekvenci jednání Etické komise a rozsah projednávaných materiálů jako nejvhodnější. S ohledem na počet odpracovaných hodin, jenž je v případě předsedy Etické komise odhadován na 288 hodin a v případě ostatních členů Etické komise na 240 hodin ročně, bude zřejmě využito dohod o provedení práce, obecnější formulace však v případě nečekaně vyššího nápadu agendy umožňuje i využití dohod o pracovní činnosti. V podrobnostech k odůvodnění tohoto návrhu odkazujeme na obecnou část důvodové zprávy, kde jsou uvedeny i konkrétní kalkulace a finanční dopady navrhovaného řešení.

Pro úplnost se uvádí přehled jednání Etické komise v uplynulém období její činnost:

k 28. 4.celkem

Etická komise a Oddělení sekretariátu 2012 2013 2014

2015k 28. 4. 2015

Počet jednání 9 11 14 6 40

Počet obdržených spisů 75 39 105 46 265

Projednáno Etickou komisí 64 46 69 40 219

Meritorní rozhodnutí v právní moci 59 43 63 17 182

Rozhodnuto o udělení osvědčení 4 8 15 3 30

Rozhodnuto o udělení postavení

0 0 1 0 1

válečného veterána

Jen v roce 2014 se jednalo o cca 155 000 stran spisového materiálu.

K čl. II

Přechodná ustanovení návrhu zakládají příslušnost Etické komise, případně ministra obrany, ve věcech, k nimž budou tyto orgány příslušné po nabytí účinnosti novely zákona, i pro dříve učiněná podání, která nebudou do účinnosti novely vyřízena.

Zároveň se obnovuje běh lhůt podle správního řádu, které po účinnosti novely zákona začnou běžet nově od počátku (v praxi může jít zejména o lhůty pro provedení přezkumného řízení, případně obnovy řízení). Jakkoliv je uvedená úprava retroaktivní, je nezbytná k ochraně práv a oprávněných zájmů dotčených osob, neboť z důvodu nejasnosti současné právní úpravy zde docházelo k prodlevám při vyřizování takových podání a mnohdy i k marnému uplynutí lhůt například pro přezkumné řízení, aniž by věci byly vyřízeny. Retroaktivita tedy směřuje k nápravě stávajícího nežádoucího stavu a k zajištění ochrany práv dotčených osob.

K části druhé K čl. III

Předloženou novelou se navrhuje upravit i § 2 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a to z důvodu jednoznačného vyřešení postavení členů Etické komise. Jejich doplněním do § 2 zákona o státní službě bude napříště bez pochyb stanoveno, že členové Etické komise nejsou státními zaměstnanci ve služebním poměru podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů.

K části třetí K čl. IV

Stanoví se účinnost navrhovaného zákona počínaje prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů.

Rozsah a závažnost agendy tohoto zákona vyžaduje sice přijmout legislativní opatření k dosažení žádoucího stavu v jejím vyřizování co nejdříve (s ohledem na potřebu vyjasnit procesní situaci a s ohledem na žadatele, kterými jsou ve většině případů osoby vyššího věku), nicméně vzhledem k zachování alespoň minimální legisvakance se navrhuje nabytí účinnosti prvním dnem druhého kalendářního měsíce následujícího po vyhlášení zákona.

Tato minimálně měsíční legisvakance například umožní Úřadu vlády České republiky přijmout personální a organizační opatření k zajištění navrhovaného způsobu odměňování členů Etické komise, včetně časového prostoru pro uzavření příslušných dohod se členy Etické komise.

V Praze dne 29. července 2015

Mgr. Bohuslav Sobotka, v. r. předseda vlády

MgA. Martin Stropnický, v. r. ministr obrany

Mgr. Jiří Dienstbier, v. r. ministr pro lidská práva, rovné příležitosti a legislativu