Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Požadavek novelizace zákona č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů (dále jen „zákon“), vychází z ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004, kterou se s ohledem na projektové mechanismy Kjótského protokolu mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (dále jen „směrnice“). Směrnice ve svém článku 2 ukládá členským státům povinnost uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 13. listopadu 2005.
Transpozice směrnice je navrhována formou novelizace uvedeného zákona.
Předkládaný materiál zapracovává do ustanovení zákona problematiku projektových mechanismů Kjótského protokolu. Novela zákona rozšiřuje „záběr“ systému obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v tom smyslu, že umožňuje provozovatelům zařízení spadajících do systému obchodování pokrýt jejich emise kromě povolenek též jednotkami získanými investicí do projektových mechanismů podle Kjótského protokolu (jmenovitě projekty Společné implementace (Joint Implementation) a projekty Mechanismu čistého rozvoje (Clean Development Mechanism)). Toto propojení rozšiřuje možnosti plnění požadavků systému obchodování pro provozovatele zařízení, kteří do tohoto systému spadají, tak, že za své emise mohou vyřadit nejen povolenky, ale i jednotky snížení emisí nebo ověřeného snížení emisí (dále jen „jednotky“) z těchto mechanismů. V případě potřeby tak provozovatel zařízení může vyšší potřebu povolenek (danou např. růstem emisí) pokrýt nejen nákupem povolenek, ale i investicí do projektu v souladu s Kjótským protokolem a místo povolenek pokrýt emise emisními jednotkami z projektových činností.
S novelizací zákona z důvodů popsaných výše je zároveň spojena novelizace některých ustanovení jako reakce na problémy, které se objevily při aplikaci zákona v praxi (viz např. §5 odst. 3 písm. c), reakce na podněty správních úřadů (část druhá a třetí - změna zákona o ochraně ovzduší a změna živnostenského zákona) nebo se jedná o pouhé zpřesnění dikce některých ustanovení (viz např. § 1 písm. b)).
Zhodnocení platného právního stavu
Práva a povinnosti provozovatelů zařízení a dalších osob při obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, postup při vydávání povolení, postup při vydávání a přidělování povolenek na emise skleníkových plynů a podmínky obchodování s nimi upravuje zákon č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů, který nabyl účinnosti dne 31. prosince 2004. K zákonu byly dosud vydány dva prováděcí právní předpisy: vyhláška č. 696/2004 Sb., kterou se stanoví postup zjišťování, vykazování a ověřování množství emisí skleníkových plynů, a vyhláška č. 150/2005 Sb., kterou se stanoví formulář žádosti o vydání povolení k emisím skleníkových plynů.
Vzhledem k přijetí směrnice vyvstala potřeba doplnit úpravu obchodování s povolenkami o možnost zapojení se do projektových mechanismů ve smyslu Kjótského protokolu a obchodování s jednotkami získanými investicí do těchto mechanismů.
Současná podoba zákona dále vyžaduje několik drobnějších úprav, zejména z toho důvodu, že v průběhu prvních měsíců obchodování s povolenkami se již objevily některé problémy s aplikací zákona v praxi. Tato situace je způsobená zejména tím, že v podmínkách českého právního řádu se jedná o zcela nový institut v ochraně životního prostředí, zákon byl tudíž připravován bez možnosti navázat na předchozí zkušenosti.
Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Zákon č. 695/2004 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů a o změně některých zákonů, je plně kompatibilní se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES ze dne 13. října 2003 ustavující schéma pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů v rámci Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES.
Potřeba novelizace zákona vyplývá z přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004, kterou se s ohledem na projektové mechanismy Kjótského protokolu mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství. Ta stanoví povinnost pro členské státy transponovat tuto směrnici do 13. 11. 2005.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s akty práva Evropské unie a odůvodnění případných odchylek
Navrhovaná právní úprava je nástrojem plnění závazků přijatých Českou republikou (a Evropskou unií) podpisem a ratifikací Kjótského protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu. Článek 17 protokolu pro tyto účely stanoví: „Strany uvedené v příloze B se mohou podílet na obchodování s emisemi za účelem splnění svých závazků na základě článku 3 protokolu. Každý takový obchod bude doplňkem domácích aktivit za účelem splnění kvantifikovaných závazků na omezení a snížení emisí na základě příslušného článku.“
Bezprostředně provádí navrhovaná právní úprava směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004, kterou se s ohledem na projektové mechanismy Kjótského protokolu mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství. Návrh zákona je s uvedeným aktem komunitárního práva v souladu.
Podrobnosti vydávání a přidělování jednotek snížení emisí a ověřeného sníženíemisí jakož i způsob jejich vyřazování z obchodování upravuje nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice 2003/87/ES Evropského parlamentu a Rady a rozhodnutí 280/2004/ES Evropského parlamentu a Rady (tento předpis je na území České republiky přímo aplikovatelný a bezprostředně účinný), Kjótský protokol a rozhodnutí přijatá na základě Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu nebo Kjótského protokolu.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky
Jak je již popsáno výše, provozovatelé spadající do systému obchodování mohou podle navrhované právní úpravy pokrýt své emise kromě povolenkami též jednotkami získanými investicí do projektových mechanismů podle Kjótského protokolu.
Hlavním cílem tohoto přístupu je na jedné straně snížení nákladů pro provozovatele, protože se očekává, že emisní jednotky z realizace projektů budou levnější než povolenky a budou tak zlevňovat náklady na splnění požadavků systému obchodování (cena povolenky bude pravděpodobně v důsledku propojení nižší než v případě, že by k propojení nedocházelo). Konkrétní ekonomický efekt je však v tuto chvíli obtížně vyčíslitelný, protože pro jeho kvantifikaci je třeba znát na jedné straně cenu povolenky v případě bez propojení a s propojením a také objem povolenek, který bude obchodován. Odlišné efekty se z logiky věci projeví u těch provozovatelů, kteří budou nakupovat (propojení je pro ně výhodné, na nákup vynaloží nižší prostředky) a u těch, kteří budou v pozici prodávajících (nižší výnos). Nicméně vzhledem k tomu, že systém obchodování by měl postupně směřovat k nedostatku povolenek (povolenek by mělo být globálně přidělováno méně než jaká je úroveň emisí), lze propojení považovat z pohledu podnikatelské sféry za pozitivní.
Na druhé straně je propojením sledována též podpora transferu technologií a technologického pokroku v méně rozvinutých zemích, které jsou hostiteli projektů. Zde lze vidět příležitost pro ta odvětví, která jsou schopna spojit investici do projektu (a získávání projektových jednotek) s dodávkami technologií a investicemi, což činí tyto aktivity atraktivnějšími. Zařízení, které tak spadá do systému obchodování a provádí investici v zahraničí tak při splnění určitých podmínek může tento projekt (pokud vede ke snížení emisí skleníkových plynů) deklarovat jako projekt v souladu s Kjótským protokolem a získané jednotky použít pro plnění vlastních závazků redukce emisí. Jedná se tedy opět o efekty, které lze z pohledu podnikatelské sféry považovat za pozitivní.
Náklady na podnikatelské prostředí nelze v tuto chvíli přesně kvantifikovat, protože není známo, zdali bude toto propojení českými podniky využito či nikoliv. Podniky, které projekty realizovat nehodlají, tak samozřejmě nemusí činit a tudíž se pro ně systém nijak nemění. Otázkou zůstává vliv na cenu povolenky, který je však spíše očekáván jako pozitivní, a tudíž snižující potenciální náklady podniků, které musí povolenky nebo jednotky nakupovat. Vzhledem k tomu, že projekty generující jednotky budou realizovány zejména až v následujících letech, nelze v tuto chvíli efekty přesněji kvantifikovat.
Nová úprava má některé postupy pro provozovatele zjednodušit, což bude mít jednoznačně pozitivní vliv na podnikatelské prostředí (jedná se například o změnu výčtu povinných údajů při podávání žádostí o vydání povolení nebo o zjednodušení emisního vykazování).
Z hlediska státního rozpočtu ani ostatních veřejných rozpočtů není očekáván v důsledku navrhované právní úpravy nárůst finančních nároků, administrace projektů bude probíhat v rámci stávajících kapacit státní správy (MŽP a MPO).
Navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady na rovnost mužů a žen. Z předkládaného návrhu zákona nevzniknou ani žádné sociální dopady či negativní dopady na životní prostředí.
K jednotlivým ustanovením
K části první
Čl. I
K bodu 1
K § 1
Navrhovaná novela zapracovává do zákona č. 695/2004 Sb. ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/101/ES ze dne 27. října 2004, kterou se s ohledem na projektové mechanismy Kjótského protokolu mění směrnice 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství. V důsledku toho musí být seznam předpisů Evropského společenství v poznámce pod čarou doplněn.
K bodu 2
K § 1
Návrh zákona v souladu se směrnicí 2004/101/ES zavádí do českého právního řádu instituty používané Rámcovou úmluvou OSN o změně klimatu, resp. Kjótského protokolu k rámcové úmluvě.
K bodu 3
K § 1 písm. b)
Zákon č. 695/2004 Sb. uvádí nepřesný název povolení, správný název má znít „povolení k emisím skleníkových plynů“.
K bodu 4
K § 1 písm. d)
Jedná se o rozšíření předmětu úpravy zákona o možnosti používání jednotek snížení emisí a jednotek ověřeného snížení emisí z projektových činností.
K bodu 5 a 6
K § 2
§ 2 je rozšířen o pojmy související s použitím jednotek snížení emisí a jednotek ověřeného snížení emisí z projektových činností a zpřesněna je i úprava sčítání kapacit činností provozovaných ve stejném zařízení.
K bodu 7
K § 3
Původní návrh zákona stanovil, že povolení vydá Ministerstvo životního prostředí. Slova „po dohodě s Ministerstvem průmyslu a obchodu“ byla do návrhu vložena na základě poslanecké iniciativy v Parlamentu ČR. Navrhujeme tato slova vypustit, neboť takto formulované ustanovení neodpovídá platnému a účinnému správnímu řádu. Správní řád institut „po dohodě“ vůbec nezná. Žádosti o povolení jsou komplexně posuzovány pracovníky Ministerstva životního prostředí, zatěžování dalších resortů je v tomto případě nadbytečné zejména z toho důvodu, že při splnění podmínek požadovaných zákonem je na vydání povolení právní nárok.
Ministerstvo průmyslu a obchodu s vypuštěním souhlasí.
K bodu 8
K § 5 odst. 1
Viz vysvětlení k bodu 7.
K bodu 9
K § 5 odst. 3 písm. c)
Je navrhováno odstoupit od požadavku vyžadovat od provozovatele zařízení údaj o parcelních číslech jako údaj o umístění zařízení. Návrh na vypuštění reaguje na problémy při aplikaci tohoto ustanovení v praxi. Jedno zařízení se může nacházet (a velmi často nachází) na několika parcelních číslech najednou. Objevily se i případy, kdy provozovatel musel jako podklad pro vydání povolení dodat seznam parcelních čísel čítající i několik stran. Problém nastal se zpracováním těchto údajů, kdy čísla musela být přepisována do formuláře a stejně tak do samotného rozhodnutí o vydání povolení.
Vypuštění požadavku uvádět čísla parcelní si klade za cíl jednak co nejvíce zjednodušit žadateli podávání žádostí o vydání povolení a jednak urychlit vydávání rozhodnutí ze strany správního úřadu.
Nadále však budou požadovány ostatní údaje (obec, katastrální území a číslo popisné), které zajistí identifikaci zařízení dostatečně a jednoznačně.
K bodu 10
K § 7 odst. 1
Současné znění zákona požaduje po provozovatelích, aby předkládali výkaz množství emisí skleníkových plynů ze zařízení za předcházející kalendářní rok do 28. února následujícího roku a dále doklady o ověření tohoto výkazu do 31. března. Provozovatelé však v praxi mohou narazit na problém shromáždit všechny potřebné údaje za předcházející rok v tak krátkém časovém horizontu a stihnout je do konce února zpracované předat ministerstvu.
Vypuštění povinnosti předkládat nejprve neověřený výkaz množství emisí si klade za cíl usnadnit provozovatelům zařízení postup vykazování emisí. Nově by provozovatel předkládal všechny potřebné údaje najednou (emisní výkaz a doklady o jeho ověření) a sice do 31. března běžného kalendářního roku.
Vypuštěním předmětného ustanovení nenastane rozpor se směrnicí 2003/87/ES, která stanoví pouze povinnost odevzdání emisního výkazu, neudává však termín, do kterého je provozovatel povinen tuto povinnost splnit. Podle návrhu novely provozovatel povinnost vykázat a nechat ověřit množství emisí splní, nikoliv však ve dvou krocích, nýbrž zjednodušeně v jednom.
K bodu 11
K § 7 odst. 3
Návrh stanoví povinnost předložit emisní výkaz a doklady o jeho ověření do 31. března kalendářního roku.
Vysvětlení viz k bodu 10.
K bodu 12
K § 8 odst. 6 a 7
Navrhovaná úprava řeší otázku ochrany investic do nových zařízení či do rekonstrukce zařízení stávajících tím, že investorovi, resp. provozovateli zařízení garantuje množství povolenek na úrovni očekávané výše emisí (tj. aby nemusel povolenky nakupovat) na dostatečně dlouhé období. Tímto způsobem dochází ke zvýšení investiční jistoty a tím podpoře opatření vedoucích k modernizaci a zefektivnění průmyslu v rámci ČR, protože délka obchodovacího období (max. 5 let) je z pohledu garance pro zajištění investice, které mají často životnost v desítkách let, příliš krátká. Jedná se o úpravu, jejíž věcný obsah je předmětem diskusí mezi členskými státy, a bude některými z nich ze stejných důvodů implementována.
K bodu 13
K § 10a obecně
Novým § 10a se do stávajícího zákona doplňuje nově problematika použití jednotek snížení emisí a ověřeného snížení emisí z projektových činností.
Zatímco dosavadní úprava umožňovala pouze obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, novela zákona má umožnit obchodování i s dalšími instituty vycházejícími s Kjótského protokolu a sice s jednotkami snížení emisí a jednotkami ověřeného snížení emisí z projektových činností.
K § 10a odst. 1
Navrhovaná úprava rozšiřuje záběr systému obchodování v tom smyslu, že umožňuje provozovatelům zařízení spadajících do systému obchodování pokrýt jejich emise kromě povolenkami též jednotkami získanými investicí do projektů Mechanismu čistého rozvoje (Clean Development Mechanism - CDM) nebo investicí do projektu Společné implementace (Joint Implementation - JI). Oba typy projektů vymezuje článek 6 a článek 12 Kjótského protokolu a rozhodnutí přijatá na základě Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu nebo Kjótského protokolu. Rozšiřuje se tak flexibilita systému v tom smyslu, že provozovatelé mají další možnosti jak dostát závazkům vyplývajícím ze systému obchodování tím, že tunu emisí pokryjí jednotkami snížení emisí a jednotkami ověřeného snížení emisí z projektových činností.
Používání jednotek je umožněno od počátku druhého obchodovacího období (od roku 2008). Provozovatel musí dále splnit podmínku, že uvedené jednotky použije jen do výše odpovídající procentu přídělu povolenek. Toto procento určuje pro jednotlivá zařízení národní alokační plán.
K § 10a odst. 2
Tento odstavec vyjmenovává druhy projektových činností, ze kterých nelze vzniklé jednotky pro účely obchodování podle tohoto zákona použít. Co se týče pojmů „využívání území, změny využívání území nebo lesnictví“, jde o pojmy používané organizací Mezinárodního panelu pro změny klimatu (The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)), přičemž se jedná o činnosti definičně vymezené Rámcovou úmluvou Organizace spojených národů o změně klimatu a Kjótským protokolem. Uvedené činnosti zahrnují veškeré aktivity člověka, které souvisejí s využíváním a péčí o existující území (pastviny, těžba dřeva atd.), s jeho změnami v důsledku lidské činnosti a s hospodařením v lesích, které mohou mít dopad na lokální či globální změnu klimatu.
K § 10a odst. 3
V praxi systém funguje tak, že za každou jednotku (představující ekvivalent tuny CO2) je v registru vydána a okamžitě zrušena jedna povolenka. Provozovatel může tímto způsobem použít takové množství jednotek, které odpovídá procentnímu podílu alokace, což stanovuje národní alokační plán (členský stát stanoví omezení pro použití těchto jednotek).
Jedním z hlavních elementů je snaha o zabránění tzv. dvojího započítávání jednotek, čímž se rozumí to, aby se emisní redukce dosažená jedním projektem neobjevila v systému dvakrát. Tento problém je řešen tak, že jednotky nelze vydat za realizaci projektů snižující emise ze zařízení, na která se vztahuje systém obchodování s povolenkami, pokud není stejný počet povolenek, jako je počet generovaných jednotek provozovatelem daného zařízení, zrušen (tzv. přímé snížení nebo omezení emisí – zjednodušeně řečeno, chce-li investor projektové činnosti získat jednotky, musí provozovatel zařízení, ve kterém byla projektová činnost realizována, vyřadit počet povolenek odpovídající počtu vygenerovaných jednotek).
K § 10a odst. 4
Nepřímým snížením nebo omezením emisí se rozumí realizace projektové činnosti, která není realizována v zařízení, na které se vztahuje zákon, ale která vede ke snížení nebo omezení znečištění v zařízení, na které se zákon vztahuje.
Vzhledem k tomu, že na rozdíl od „přímého snížení nebo omezení emisí“ nelze identifikovat konkrétní zařízení tímto projektem ovlivněné, je třeba v národním alokačním plánu vytvořit specifickou rezervu povolenek, která nebude rozdělena mezi zařízení předem (bude ji spravovat stát), a ze které budou vyřazovány povolenky v množstvích odpovídajících množství jednotek generovaných realizovanými projekty (v případech přímého i nepřímého snížení emisí jsou míněny projekty realizované na území ČR, kdy kredity generuje ČR).
Množství snížení tun skleníkových plynů se stanoví hypoteticky specifickou metodikou.
Vydávání a přidělování povolenek podle odstavce 3 a 4 upravuje přímo aplikovatelné nařízení Komise (ES) č. 2216/2004 o standardizovaném a bezpečném systému rejstříků podle směrnice 2003/87/ES Evropského parlamentu a Rady a rozhodnutí 280/2004/ES Evropského parlamentu a Rady, Kjótský protokol a rozhodnutí přijatá na základě Rámcové úmluvy Organizace spojených národů o změně klimatu nebo Kjótského protokolu.
K bodu 14
K § 11
Navrhované znění upravuje okamžik převodu povolenky na nového majitele a přehledně člení dosavadní znění § 11 na odstavce.
K bodu 15
K § 12 odst. 3
Směrnice dává členskému státu na výběr, zda umožní provozovatelům převádět povolenky z prvního do druhého obchodovacího období.
Navrhované ustanovení převod povolenek v souladu se schváleným alokačním plánem neumožní. Jedná se o doplnění stávající právní úpravy.
K bodu 16
K § 16 písm. d)
Pravomoc Ministerstva životního prostředí vydávat rozhodnutí o autorizaci je již zakotvena zákonem č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší, v platném znění. Toto duplicitní ustanovení se tedy ruší.
K bodu 17, 18, 20,21 a 23
K § 17 písm. c), § 17 písm. d), § 18 odst.1 a odst. 3 písm. b)
Do sankčních ustanovení se doplňuje sankce za nesplnění nápravného opatření uloženého provozovateli inspekcí, která v současném znění zákona chybí a kterou je třeba v zájmu vynucení provedení nápravného opatření doplnit. Tento delikt bude projednávat inspekce.
S touto změnou souvisí i změna kompetenčního ustanovení inspekce, kde se množné číslo slova „opatření“ mění na číslo jednotné, aby mohlo být následně sankciováno i nesplnění jen jednoho z opatření a nikoli více, jak to ze současného znění vyplývá.
K bodu 19, 22 a 24
K § 18 odst. 1, § 19 odst. 1 a 5 a 6
Ustanovení je upraveno z důvodů sladění zákona s koncepcí správního trestání na základě připomínek Ministerstva vnitra. V § 18 je subjekt skutkových podstat správních deliktů v tomto ustanovení obsažených označen slovy „ten, kdo“. K označení pachatele správního deliktu nelze slov „ten, kdo“ vůbec použít, protože tato slova zahrnují osoby v odlišném odpovědnostním režimu, to je právnické a podnikající fyzické osoby na straně jedné (odpovědnost za správní delikt) a fyzické osoby na straně druhé (odpovědnost za přestupek). Z § 2 odst. 1 písm. d) návrhu je zřejmé, že provozovatelem zařízení, který se jednáním uvedeným v § 18 dopouští správního deliktu může být jen právnická nebo podnikající fyzická osoba. Jedná se tedy o odpovědnost za správní delikt právnické, resp. podnikající fyzické osoby, která by mohla být v návětí § 18 označena jako subjekt deliktu slovy „provozovatel zařízení“ nikoli však slovy „ten, kdo“.
V § 19 nebylo použito ustanovení o odpovědnosti podnikající fyzické osoby, kterým se řeší uplatnění odpovědnosti v případech, kdy pachatelem správního deliktu není osoba právnická, ale osoba fyzická, která správní delikt spáchá jako podnikatel.
K § 19 odst. 5
Na základě požadavku Komise je do zákona doplněn způsob výpočtu emisí pro případ, že má být uložena pokuta podle § 18 odst. 4 a provozovatel v rozporu se zákonem nevykázal množství jeho zařízením emitovaných emisí za uplynulý kalendářní rok.
K bodu 25
K § 23
1. 1. 2006 nabude účinnosti zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Do tohoto data by s ním měly být sladěny všechny zvláštní právní předpisy. Rozsah působnosti nového správního řádu bude širší a bude se vztahovat nejen na „formální“ správní řízení, tedy rozhodování (jak je uvedeno v § 23), ale také na veškeré ostatní postupy správních orgánů při výkonu veřejné správy. Je tedy vhodné, aby v ustanovení § 23 nebylo nadále pozitivní vymezení použitelnosti správního řádu, neboť to vyplývá již z § 1 nového správního řádu. Za předpokladu, že je určitá odchylka od správního řádu odůvodněna, což i tento případ, je nutné uvést, že se nepoužije část druhá a třetí správního řádu.