Zhodnocení platného právního stavu
Důchody z důchodového pojištění se zvyšují na základě ustanovení § 67 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). Ode dne účinnosti zákona (tj. od 1. ledna 1996) doznalo toto ustanovení několik zásadních změn.
Původně se důchody zvyšovaly za podmínky, že index spotřebitelských cen vzrostl od posledního zvýšení důchodů aspoň o 5 %. Zvýšení důchodu muselo odpovídat nejméně nárůstu tohoto indexu, a pokud došlo v posledních dvou letech k růstu reálné mzdy, zvyšovaly se důchody ještě aspoň o jednu třetinu růstu reálné mzdy. Od roku 1998 se důchody zvyšovaly tak, aby zvýšení činilo aspoň 70 % růstu cen.
V roce 2002 byl zaveden pravidelný termín zvýšení důchodů a mimořádný termín zvýšení důchodů. V pravidelném termínu, tj. v lednu, se důchody zvyšovaly za podmínky, že zvýšení důchodu by činilo aspoň 2 % z výše průměrného starobního důchodu. Zvýšení důchodu přitom činilo nejméně 100 % růstu cen a dále též nejméně jednu třetinu růstu reálné mzdy. V mimořádném termínu se důchody zvyšovaly, pokud od posledního zvýšení dosáhl růst cen aspoň 10 % a od roku 2008 aspoň 5 %. Ke zvýšení důchodů v mimořádném termínu došlo pouze v srpnu 2008.
Před rokem 2011 stanovovala zvýšení důchodů vláda nařízením. Při splnění stanovených podmínek musela vláda důchody zvýšit, přičemž zákon stanovil minimální zvýšení, avšak vláda mohla rozhodnout i o vyšším zvýšení důchodů. Vláda mohla volit mezi různými způsoby zvýšení. Zvýšení mohlo být jednotné nebo diferencované podle data přiznání důchodu a mohla být zvýšena jen procentní výměra nebo jen základní výměra anebo obě výměry.
K zásadní změně pravidel pro zvyšování důchodů došlo přijetím zákona č. 220/2011 Sb.; tato nová pravidla byla poprvé použita pro valorizaci v roce 2012. Pravidelný termín (leden) a mimořádný termín (za podmínky růstu cen aspoň o 5 %) byly zachovány. Nově byl zcela podrobně definován způsob stanovení zvýšení důchodů na základě statistických údajů o vývoji cen a mezd, bez ponechání možnosti ovlivnit zvýšení důchodů rozhodnutím vlády; výši zvýšení podle zákonných pravidel pak od té doby stanoví Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) vyhláškou.
Zákonná úprava určuje, že pro zvýšení důchodů v pravidelném termínu od ledna se úhrnná výše zvýšení stanoví podle údajů Českého statistického úřadu tak, aby u průměrného starobního důchodu zvýšení činilo částku odpovídající 100 % růstu úhrnného indexu spotřebitelských cen za domácnosti celkem a dále též částku odpovídající jedné třetině růstu reálných mezd. Základní výměry vyplácených důchodů se při zvýšení důchodů v pravidelném termínu zvyšují tak, aby výše základní výměry důchodu činila vždy 9 % průměrné mzdy. Procentní výměry vyplácených důchodů se zvýší o tolik procent, aby u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu odpovídal zvýšení průměrného starobního důchodu stanovenému ve výši součtu růstu cen a jedné třetiny růstu reálné mzdy.
V souvislosti s úsporami ve výdajích státního rozpočtu došlo k dočasné úpravě pravidel pro valorizaci důchodů zákonem č. 314/2012 Sb., který stanovil, že pro zvýšení vyplácených důchodů v období od 1. ledna 2013 do 31. prosince 2015 se při stanovení růstu cen použije jen jedna třetina procentního přírůstku indexu spotřebitelských cen. Upravená pravidla pro zvyšování důchodů v letech 2013 až 2015 měla nepříznivý vliv na reálnou hodnotu důchodů. Zákon č. 183/2014 Sb. proto toto omezující ustanovení zrušil již pro zvyšování důchodů v roce 2015, takže při stanovení růstu cen se opět používá 100 % procentního přírůstku indexu spotřebitelských cen. S cílem posílit reálnou hodnotu důchodů zákon č. 183/2014 Sb. ještě stanovil mimořádnou úpravu pravidel pro zvyšování důchodů v lednu 2015 spočívající v tom, že při zachování všech ostatních pravidel zvyšování důchodů se při zvýšení v lednu 2015 zvýší vyplácené důchody tak, aby úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu činil 1,8 %, pokud by zvýšení vyplácených důchodů stanovené podle 100 % růstu cen bylo nižší (tato upravená pravidla pro zvýšení důchodů v lednu 2015, která zaručovala minimální výši zvýšení, byla zohledněna při stanovení konkrétního zvýšení důchodů ve vyhlášce č. 208/2014 Sb.).
Současně platný systém zvyšování důchodů je tedy plně automatický, navázaný na statisticky zjištěné údaje a bez možnosti jej ovlivnit rozhodnutím vlády.
Popis problému
Současná valorizační pravidla mohou v určitých situacích vést k velmi nízkému nominálnímu zvýšení vyplácených důchodů. Za nominálně velmi nízké zvýšení důchodů je považováno zvýšení o takovou částku, která je výrazně v nesouladu s příjmy ostatních skupin obyvatelstva, tj. s růstem mezd a HDP. Dochází k tomu při výrazném zpomalení růstu parametrů určujících výši valorizace, a to zejména růstu cen. Následně po obnovení růstu sice většinou dojde i k reakci v rámci valorizačního mechanismu, ale až se zpožděním 1 až 2 roky. Pro valorizační účely např. nedošlo dosud po roce 2011 k zohlednění růstu reálné mzdy (neboť přechozí pokles reálných mezd bude překonán až zvýšenou mzdovou dynamikou v roce 2015), což spolu s pomalým růstem cen o 0,3 % (v období od září 2014 do srpna 2015) způsobilo, že zvýšení důchodů od ledna 2016 činí pouze 40 Kč. Pokud by nebyl v roce 2014 přijat zákon zaručující valorizaci o 1,8 % (nominálně zvýšení o 200 Kč u průměrného starobního důchodu), bylo by i valorizační zvýšení od ledna 2015 nominálně rovněž velmi nízké a činilo by 0,6 %, tj. u průměrného starobního důchodu 69 Kč.
Očekává se, že pro následující období od roku 2017 bude již vývoj rozhodných statistických ukazatelů standardnější a podle aktuálních odhadů by se valorizace mohla pohybovat v rozmezí asi 200 - 300 Kč. Nicméně při setrvání nízké cenové inflace může být nižší, neboť dynamika růstu reálných mezd se promítá jen jednou třetinou. Opakování kombinace velmi nízké inflace a nízkého mzdového růstu pak nelze v budoucnu zcela vyloučit. Situace s nominálně nízkými valorizacemi se tak může při stávající právní úpravě v nízkoinflačním prostředí opakovat.
V situacích nízkého růstu průměrné mzdy (která určuje růst základní výměry důchodu) a nízké inflace (která určuje rozhodující měrou celkové zvýšení důchodů) dochází k tomu, že je zejména pro poživatele nízkých důchodů jejich životní situace obtížněji zvládnutelná. Naskýtá se otázka, zda současná pravidla valorizace dostatečně chrání, zejména příjemce nízkých důchodů, před rizikem chudoby.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a cíle, kterého má být dosaženo
V cílovém stavu bude vytvořen nástroj či postup, který umožní zmírnit nebo úplně odstranit dopady nominálně nízkého zvýšení důchodů. V rámci diskuze o cílovém řešení diskutovali zástupci MPSV možné nastavení s pověřenými experty koaličních stran, kteří navrhli umožnit vládě zvýšení příjmů důchodců při nízké valorizaci až do výše 1,7 %. Tento limit navrhuje i vláda a předpokládá, že cílovým řešením bude zajištěno, že se již nebude opakovat situace roku 2016, při které nebylo možné na stav, kdy se podle zákonných pravidel důchody zvyšují od ledna pouze o 40 Kč, nijak včas reagovat.
Návrh řešení
Navrhuje se změna valorizačního mechanismu, která zajistí, že při zvýšení důchodů v pravidelném termínu by se procentní výměry vyplácených důchodů mohly zvýšit až o tolik procent zaokrouhlených s přesností na jedno desetinné místo, aby u průměrného starobního důchodu úhrn částky zvýšení základní výměry důchodu a částky zvýšení procentní výměry důchodu činil 1,7 % jeho výše, pokud by zvýšení vyplácených důchodů bylo nižší, přičemž vlastní zvýšení důchodů stanoví vláda svým nařízením, což představuje částečný návrat k legislativnímu stavu platnému před zářím 2011.
Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a na ostatní veřejné rozpočty
Dokumentace dopadů je uvedena třemi způsoby:
- průměrné dopady za období 2003 – 2015,
- maximální očekávané roční náklady do roku 2020 (zmocnění využito vždy a v plném rozsahu),
- maximální očekávané náklady v dlouhodobém výhledu (zmocnění využito vždy a v plném rozsahu).
Dopad navrhované právní úpravy do budoucna je vyčíslen jako maximální. Jedná se o dodatečné náklady na maximální možné posílení příjmu důchodců realizované v každém roce, ve kterém indexy určená valorizace nedosáhne limitu 1,7 %. Není však pravděpodobné, že skutečné náklady budou maximální. Dopady jsou konkrétně tyto:
od roku 2003 by se v rámci vyššího zvýšení vyplatilo na důchodech 25,2 mld. Kč, tj.
v průměru 2,1 mld. Kč ročně;
do roku 2020 se dle aktuálních odhadů neočekává potřeba využití vyššího zvýšení;
z dlouhodobého pohledu přináší navrhovaná právní úprava průměrné dodatečné
výdaje na důchody maximálně na úrovni 0,3 % HDP, tj. v hodnotách HDP roku 2015 cca 14 mld. Kč.
Navrhovaná úprava si nevyžádá dodatečné administrativní náklady na straně ČSSZ ani dalších plátců důchodů.
Navrhovaná právní úprava ve svých důsledcích ovlivní, v návaznosti na růst cen a mezd v daných obdobích a na rozhodnutí vlády, výdaje státního rozpočtu. Na ostatní veřejné rozpočty nebude mít žádný vliv.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, především s ohledem na čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobod ústavně zaručující právo na přiměřené hmotné zabezpečení a na čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod garantující rovnost obecně i rovnost v základních právech zaručených ústavním pořádkem. Návrh zákona je též v souladu s čl. 78 Ústavy, neboť stanoví příslušné meze pro rozhodování vlády o výši zvýšení.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s právními akty Evropské unie
Česká republika je v oblasti důchodového pojištění vázána dvoustrannými a mnohostrannými úmluvami. Mezi mnohostranné úmluvy patří Úmluva MOP č. 102 o minimálních standardech sociálního zabezpečení, Úmluva MOP č. 128 o invalidních, starobních a pozůstalostních dávkách a Evropský zákoník sociálního zabezpečení. Navrhovaná opatření nejsou s dvoustrannými a mnohostrannými úmluvami, které Česká republika ratifikovala, v rozporu. Nejsou v rozporu ani s právními předpisy Evropské unie, zejména pak s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/04 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a prováděcím předpisem k tomuto nařízení, tj. nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/09, a se směrnicí Rady EHS 79/7 o postupném zavedení zásady rovného zacházení pro muže a ženy v otázkách sociálního zabezpečení.
„Vláda je i bez konkrétního zákonného zmocnění oprávněna podle čl. 78 Ústavy vydávat nařízení k provedení zákona a v jeho mezích. Tato její ústavní pravomoc tedy není neomezená, neboť nesmí překročit meze prováděného zákona a musí se tak pohybovat „secundum et intra legem“, a nikoliv „praeter legem“. Meze zákona jsou přitom vymezeny buď výslovně, anebo vyplývají z jeho smyslu a účelu. Navíc exekutiva v tomto směru nikdy zcela volnou úvahou nemůže disponovat, neboť je omezena Ústavou, mezinárodními smlouvami a obecnými právními principy.“ – rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2010, čj. 4 Ads 120/2009-88.
Zhodnocení navrhované právní úpravy ve vztahu k zákazu diskriminace
Návrh zákona není diskriminační k žádné skupině osob; z hlediska rovnosti mužů a žen je návrh neutrální, neboť navrhovaná právní úprava je pro obě pohlaví stejná.
Zhodnocení sociálních dopadů a dopadů na životní a na podnikatelské prostředí
Návrh zákona bude mít potenciálně pozitivní dopad na poživatele důchodů, neboť povede k možnosti vyššího zvýšení důchodů při splnění stanovených podmínek a tím ke zlepšení jejich příjmové situace a tedy i jejich životní úrovně. Návrh nebude mít žádné dopady na životní ani na podnikatelské prostředí.
Zhodnocení dopadů navrhované právní úpravy ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Návrh zákona se nevztahuje k osobním údajům ani nemá vliv na soukromí.
Zhodnocení dopadů do státní statistické služby
Návrh zákona nemá žádný vliv na rozsah zjišťovaných statistických údajů (nezakládá povinnost zjišťovat některé nové údaje) a tedy ani na státní statistickou službu.
Zhodnocení korupčních rizik
Návrh zákona nevytváří žádná korupční rizika.
Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení
Vzhledem k tomu, že podle § 67 zákona má zvýšení důchodů v lednu 2017 stanovit prováděcí právní předpis do 30. září 2016 a při přetrvávající nízké cenové dynamice nelze zcela vyloučit možnost, že by zvýšení důchodů v lednu 2017 mohlo být podle stávajících pravidel u průměrného starobního důchodu nižší než 1,7 % jeho výše, bude přínosné podle navrhované změny pravidel zvýšení důchodů postupovat již při přípravě tohoto prováděcího předpisu, tj. nařízení vlády, a je tedy nutné, aby návrh zákona byl schválen včas a mohl nabýt účinnosti od 1. srpna 2016, což umožní připravit, projednat a schválit nařízení vlády do 30. září 2016. Navrhuje se proto, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení v režimu podle § 90 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny.
K části první (změna zákona č. 155/1995 Sb.)
K čl. I
K bodu 1
Období pro zjišťování růstu cen se stanoví tak, že prvním měsícem tohoto období je kalendářní měsíc následující po posledním kalendářním měsíci období pro zjišťování růstu cen použitého při předchozím zvýšení procentní výměry důchodu a posledním měsícem tohoto období je při zvýšení důchodů v pravidelném termínu červen kalendářního roku, který o jeden rok předchází kalendářnímu roku, do něhož spadá pravidelný termín zvýšení důchodů. Toto rozhodné období tak bude zahrnovat období červenec až červen následujícího kalendářního roku (dosud to bylo období září až srpen následujícího kalendářního roku). Pravidlo, že toto období zahrnuje 12 kalendářních měsíců, se zachovává, s výjimkou rozhodného období pro zvýšení v lednu 2017, které bude v důsledku navržené změny činit 10 kalendářních měsíců (od září 2015 do června 2016). Posun tohoto období tak, aby posledním měsícem byl červen, je odůvodněn tím, že se navrhuje, aby o zvýšení důchodů rozhodovala vláda svým nařízením, přičemž toto nařízení musí být vydáno do 30. září; je proto nutné znát včas potřebné údaje o růstu cen v daném období, tj. již v polovině července, aby bylo možné připravit, projednat a schválit nařízení vlády do tohoto dne. Vzhledem k možnosti vlády rozhodnout o vyšším zvýšení (až do 1,7 %) je účelné, aby návrh nařízení vlády byl řádně projednán v připomínkovém řízení. Časově je proces vydání nařízení vlády náročnější než vydání vyhlášky MPSV, která navíc vzhledem k tomu, že nebyla možnost se odchýlit od daných pravidel zvýšení, neprocházela připomínkovým řízením.
K bodu 2
Navrhuje se umožnit s přihlédnutím k potřebě posílit příjmovou úroveň příjemců důchodů rozhodnutí o vyšším zvýšení důchodů, než které odpovídá 100 % růstu cen a jedné třetině růstu mezd, pokud by zvýšení důchodů bylo příliš nízké. Tato možnost se bude týkat jen procentní výměry důchodu, neboť základní výměra činí přímo na základě zákona 9 % průměrné mzdy a její výši nelze v rámci zvyšování důchodů dále upravovat. Možnost vyššího zvýšení bude však limitována, a to hranicí 1,7 % částky průměrného vypláceného starobního důchodu. Rozmezí pro uplatnění vyššího zvýšení důchodů bude tedy dáno dolní hranicí, kterou je zvýšení podle uvedených valorizačních pravidel, a horní hranicí, kterou je 1,7 % částky průměrného vypláceného starobního důchodu.
Zvýšení důchodů o nízkou částku může nastat i v případě, kdy je rozhodné období nestandardně krátké v důsledku vysokého tempa růstu cen, které vyvolalo zvýšení důchodů v mimořádném termínu. V takovém případě nelze považovat následné zvýšení důchodů v řádném, tj. pravidelném termínu za nominálně nízké, neboť při zvýšení v mimořádném termínu dojde ke zvýšení procentních výměr důchodů vždy nejméně o 5 %. Cílem zvýšení důchodů v mimořádném termínu je rychlejší reakce na zvýšenou cenovou dynamiku a následné zvýšení důchodů v pravidelném termínu není tedy možné posuzovat samostatně, ale vždy ve vazbě na předchozí zvýšení v mimořádném termínu, které má v tomto ohledu charakter „předsunutého“ řádného zvýšení. Navrhuje se proto vyloučit možnost vyššího zvýšení v případech, kdy před zvýšením důchodů v pravidelném termínu došlo ke zvýšení důchodů v mimořádném termínu.
K bodu 3
Legislativně-technická úprava odkazu, která navazuje na změnu v počtu odstavců a jejich přeznačení podle bodu 2.
K bodu 4
V souvislosti s návrhem umožnit stanovení vyšší částky zvýšení vyplácených důchodů (až do 1,7 %) podle bodu 2 se navrhuje, aby o zvýšení vyplácených důchodů opět rozhodovala vláda, jako tomu bylo před úpravou provedenou zákonem č. 220/2011 Sb. Není důvodné, aby o tomto vyšším zvýšení rozhodoval jeden správní úřad, tj. MPSV. Vzhledem k tomu, že jednotlivé nově stanovované prvky důchodového pojištění pro následující kalendářní rok (tj. všeobecný vyměřovací základ, přepočítací koeficient pro úpravu tohoto základu a redukční hranice a u nově přiznávaných důchodů též základní výměra) jsou vzájemně provázány, je účelné, aby všechny tyto prvky včetně zvýšení vyplácených důchodů (tj. zvýšení základní výměry i procentní výměry) byly stanoveny jedním právním předpisem, tj. nařízením vlády; před rokem 2011 to bylo nařízení vlády a poté vyhláška MPSV. Z dosavadní úpravy se přebírá zmocnění vlády k určení, které nemoci se považují za nemoci z povolání a stanovení seznamu těchto nemocí; toto zmocnění navazuje na § 25 odst. 2 zákona.
K bodům 5 a 6
V návaznosti na bod 4 se adekvátně upravuje i zmocnění MPSV k vydání prováděcí vyhlášky, kdy se toto zmocnění zužuje o ty případy, kdy se úprava nově svěřuje do pravomoci vlády.
K čl. II
Z důvodu právní jistoty se stanoví, že dosavadní vyhlášky vydané MPSV k provedení zákona o důchodovém pojištění zůstávají ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nadále platné i účinné, neboť podle nového zmocnění je k vydání prováděcího právního předpisu příslušná vláda.
K části druhé (změna zákona č. 198/1993 Sb.) a třetí (změna zákona č. 357/2005 Sb.)
K čl. III a V
V zákoně č. 198/1993 Sb. a v zákoně č. 357/2005 Sb. je obsaženo zmocnění ke zvýšení příplatků k důchodům, přičemž se tyto příplatky zvyšují stejným způsobem a ve stejných termínech, jako se zvyšuje procentní výměra důchodů. Podle současné úpravy se příplatky k důchodům zvyšují vyhláškou MPSV, což odpovídá tomu, že i důchody se zvyšují vyhláškou MPSV. V návaznosti na navrhovanou změnu, aby zvýšení důchodů stanovovala vláda svým nařízením, se obdobně navrhuje upravit i zmocnění v těchto zákonech pro zvýšení příplatků k důchodům.
K čl. IV a VI
Z důvodu právní jistoty se stanoví, že dosavadní vyhlášky vydané MPSV k provedení zákona č. 198/1993 Sb. a zákona č. 357/2005 Sb. upravující zvýšení příplatků k důchodu zůstávají ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nadále platné i účinné, neboť podle nového znění zmocňovacího ustanovení v těchto zákonech je k vydání prováděcího právního předpisu příslušná vláda.
K části čtvrté (účinnost)
K čl. VII
Navrhuje se, aby zákon nabyl účinnosti dnem 1. srpna 2016, aby bylo dostatek času připravit, projednat a schválit nařízení vlády upravující zvýšení důchodů v lednu 2017, které musí být podle § 67 zákona vydáno do 30. září 2016.
V Praze dne 17. února 2016
Předseda vlády:
Mgr. Bohuslav Sobotka v.r.
Ministryně práce a sociálních věcí:
Mgr. Michaela Marksová v.r.