zákon č. 222/2016 Sb.

1. Důvod předložení a cíle

1.1. Název

Zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv).

1.2. Definice problému

Stávající podoba vyhlašování právních předpisů neodpovídá nárokům na ni kladeným

– závazná listinná podoba je obtížně dostupná, neumožňuje tvorbu úplných znění právního předpisu a její pořizování je poměrně nákladné. Laická i odborná veřejnost je proto nucena pracovat nikoli se závaznou listinnou podobou právního předpisu, ale užívat místo ní veřejně dostupné zdroje úplných znění nebo komerční právní informační systémy, jejichž účel je jiný a jejichž obsah není garantovaný státem. Pro řadu subjektů – občanů, malých podnikatelů a obcí – tak zůstávají informace o platném a účinném znění právních předpisů z ekonomických důvodů nedostupné nebo hrozí, že tyto subjekty získají mylnou představu o obsahu právního předpisu.

Uvedený stav by tak mohl způsobit, že nebude splněn předpoklad platnosti základní právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“. Její součástí je i požadavek naplnění povinnosti státní moci umožnit subjektům ničím neomezený a přehledný přístup k tomu, co je v daném čase platným a účinným právem. V opačném případě je v demokratickém a právním státě zpochybnitelné, do jaké míry lze adresáty povinností vyjádřených v právních normách vázat těmito normami, mohou-li být nad rozumnou míru i po čistě formální stránce komplikované a nepřehledné.

Absence oficiálního a moderního právního informačního systému omezuje informovanost o právní úpravě Evropské unie a představuje konkurenční nevýhodu pro české podnikatele oproti podnikatelům ze zemí, které moderní právní informační systémy bezplatně poskytují. Představuje tak překážku pro další rozvoj trhu s komerčními právními informačními systémy.

Tato situace je předmětem časté kritiky ze strany odborné a laické veřejnosti a médií. Existuje proto nebezpečí, že občané budou čerpat informace o platném právu z jiných než závazných či alespoň oficiálních zdrojů, a může se stát, že budou informace o obsahu svých práv a povinností mylně interpretovat. Zároveň hrozí, že Ústavní soud může přistoupit s ohledem na výše uvedené k zrušování těch nejvíce nepřehledných a nejčastěji novelizovaných právních předpisů. Oblast tvorby práva postrádá kromě moderních nástrojů a podoby legislativní práce jednotná pravidla tvorby právních předpisů, dostatečné a jasně srozumitelné odůvodňování návrhů právních předpisů a vyšší míru transparentnosti.

Značné problémy lze identifikovat i v současné podobě legislativního procesu. Té je vyčítána řada nedostatků majících původ v historických událostech, politických příčinách, až po personální, institucionální a procedurální důvody. Stávající iniciativy přitom zcela opomíjí oblast podoby nástrojů a podoby samotné tvorby právního předpisu a oblast pravidel tvorby právních předpisů, která podstatným způsobem ovlivňuje výslednou kvalitu právních předpisů. Také srovnání s vyspělými zahraničními zeměmi ukazuje na snahu využít možností moderních informačních technologií a poskytnout legislativním pracovníkům moderní nástroje tvorby, projednání a oběhu legislativních dokumentů, které jednak zbaví legislativní odborníky nadměrné administrativní zátěže, jednak pomohou omezit výskyt jinak zbytečně vznikajících legislativně technických chyb.

Další oblastí, která je v současné době opomíjena, je podoba textu právního předpisu. Práce založená na přípravě jednotlivých novelizačních bodů je náročná a přitom neposkytuje přehled o navrhovaných změnách, případně o dopadu uplatňovaných připomínek či pozměňovacích návrhů na předmětný návrh nebo celý právní řád. I v této oblasti lze v zahraničí vysledovat sílící trend zapojovat do legislativní práce i do závazného textu právního předpisu úplné znění právního předpisu jako nástroj, který nejlépe umožňuje posuzovat navrhované změny a poskytuje adresátům práva přehled o tom, jaké je v daném okamžiku znění předmětného právního předpisu.

Zkušenosti členských zemí Evropské unie, kde je využívání informačních technologií v rámci tvorby práva standardem, ukazují, že využívání moderních informačních technologií v legislativní práci řadu procesů spojených s tvorbou a publikací právních předpisů zrychlilo a zkvalitnilo.

Ukazuje se současně, že zajištění dostupnosti a srozumitelnosti práva je komplexním úkolem vyžadujícím opatření jak v oblasti vyhlašování, tak v oblasti tvorby práva. Reforma metod a nástrojů legislativní práce ve spojení s dalšími opatřeními zvyšujícími srozumitelnost právních předpisů a dodržování existujících pravidel a jejich sjednocení se proto jeví jako nezbytná podmínka pro další eventuální reformu tvorby práva v České republice, ukáže-li se po provedení změn jako nezbytná. Zároveň je třeba ji spojit s reformou v oblasti vyhlašování právních předpisů, se kterou úzce souvisí. Obdobná opatření vyžaduje i oblast tvorby právních předpisů územních samosprávných celků. Určitý prostor pro zlepšení se nabízí, alespoň pokud jde o pomocné elektronické nástroje, i v oblasti procesu tvorby a vyhlašování mezinárodních smluv.

Cílem předkládaného návrhu je, v reakci na popsané nedostatky, rizika a zjištění, zajistit zvýšení dostupnosti, přehlednosti a srozumitelnosti platného práva a zvýšení kvality, efektivity a transparentnosti jeho tvorby.

Návrh zákona je připravován na základě rozhodnutí vlády České republiky, která přijala navrhované řešení schválením věcného záměru zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů dne 4. srpna 2010 usnesením č. 554. Její rozhodnutí akceptovalo 10 let přípravných prací, vzalo v potaz závazky vyplývající z členství v Evropské unii a navázalo na předchozí usnesení č. 975/2009, které zakotvilo obecné principy obsažené ve věcném i legislativním řešení. Obsahuje požadavek vytvoření elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodní smluv („e-Sbírka“) a elektronického systému tvorby právních předpisů („e-Legislativa“) a vytvoření související právní úpravy ve formě nového zákona nahrazujícího stávající právní úpravu vyhlašování práva obsaženou v zákoně č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Úkol spočívající v realizaci projektu e-Sbírka a e-Legislativa byl uložen rovněž v rámci Vládní koncepce boje s korupcí na léta 2015 až 2017, schválené usnesením vlády ze dne 15. prosince 2014 č. 1057 (úkol 2.1.2.)

Vláda zahrnula přípravu návrhu právní úpravy a realizaci projektu “Elektronická sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ do programového prohlášení vlády a učinila z něj pevnou součást rámce svých strategických cílů, zejména zvyšování konkurenceschopnosti České republiky, snižování korupčních rizik, včetně korupčních rizik při přípravě a projednávání právních předpisů (Akční plán boje s korupcí na rok 2015), a posilování demokratického prvku přípravy právních předpisů.

Realizace projektu v programovém období 2007 – 2013 v rámci Integrovaného operačního programu probíhala po uvolnění odpovídajících finančních prostředků od počátku 2013 do konce března roku 2014. Následně musela být, s ohledem na časový posun uvolnění dotace a harmonogramu čerpání prostředků Integrovaného operačního programu a s tím spojeným rizikem dodatečných nákladů pro státní rozpočet, ve stávajícím programovém období zastavena, o čemž byla vláda dne 28. 4. 2014 informována. Vzhledem k významu zajištění přístupu k právním předpisům a vytvoření adekvátních nástrojů pro jejich efektivní a transparentní tvorbu pro občany a obecně pro fungování veřejné správy současně Ministerstvo vnitra připravuje implementaci projektu v rámci programového období 2014+ jako jednu ze svých priorit v rámci Integrovaného regionálního operačního programu. Předpokládaný termín předložení související právní úpravy vládě navrhlo Ministerstvo vnitra vládě na 30. 8. 2015. Předpokládaným datem předložení žádosti o kofinancování projektu v programovém období 2014+ je prosinec 2015 a dokončení realizace technické části projektu je očekáváno k 31. 12. 2018.

Obsah navrhované úpravy vychází z rozhodnutí vlády č. 554/2010, které vymezuje legislativní a věcné řešení. Hodnocení dopadů navrhované úpravy (RIA) se proto zaměřilo na zhodnocení dopadů řešení, které vláda tímto rozhodnutím předkladateli uložila realizovat. Alternativní varianty kromě varianty nulové nejsou definovány. Závěrečná zpráva RIA vychází z hodnocení zvolené varianty řešení věcného záměru zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů, shrnuje a aktualizuje jeho výsledky a zapracovává výsledky Studie proveditelnosti projektu e-Sbírka a e-Legislativa, který je věcným řešením navrhované právní úpravy a tvoří zároveň předpoklad implementace navrhované právní úpravy.

1.3. Popis existující regulace

Přístup k informacím o právu České republiky a Evropské unie

Podobu přístupu k platnému právu (či přesněji k celostátně závaznému platnému právu) v současné době upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále „zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv“). Oficiální podoba přístupu k platnému právu a k informacím o právních předpisech je založena na právně závazné listinné podobě oficiálních sbírek [listinná podoba Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv je zakotvena nepřímo (ale jednoznačně) v § 8 odst. 1, § 10 odst. 1, § 11 odst. 1 a § 12 odst. 2 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv]. Vydávání a vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv v České republice je tak založeno na tradiční podobě úřední sbírky právních předpisů. Její aplikaci lze na našem území vysledovat již od roku 1780, kdy byla poprvé vydána oficiální sbírka právních předpisů rakouské monarchie s názvem „Justizgesetzsammlung“. Jejími hlavními rysy jsou listinná podoba a právní závaznost vyhlašovaných textů právních předpisů, které tvoří zároveň jediný právně závazný zdroj informací o právní úpravě. Jejich správnost je garantována státní mocí. V oficiální sbírce jsou publikovány právní předpisy obvykle v plném znění, ve formě základních předpisů a jejich novel, doplněných v některých případech i úplným zněním právního předpisu. To ovšem postrádá závazný charakter. Redakční práce a lhůty jejich vydávání musí respektovat zákonitosti soudobé předtiskové přípravy textu a tiskařské práce.

Právně závaznou listinnou podobu doplňuje informativní elektronické vyhotovení Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv zpřístupňované na internetových stránkách Ministerstva vnitra, které není považováno za Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv, a aktuální informativní úplná znění právních předpisů poskytovaná v sekci „Zákony“ na portálu veřejné správy (bez garance úplnosti a správnosti). Veřejná správa dále publikuje na internetových stránkách jednotlivých úřadů metodická a výkladová stanoviska k právním předpisům. Odůvodnění právních předpisů je dostupné prostřednictvím informačních systémů Poslanecké sněmovny, Senátu a elektronické knihovny Úřadu vlády České republiky (eKLEP). Jednotlivé výše uvedené zdroje informací o právních předpisech nejsou navzájem propojeny a související odůvodňující dokumenty nejsou provázány s textem právních předpisů. Texty aktuálních úplných znění pocházejí z komerčních zdrojů a jejich správnost a úplnost není státem ověřována a garantována.

Bezplatnou dostupnost oficiální podoby platného práva České republiky a Evropské unie zajišťuje § 13 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Vyžaduje, aby Sbírku zákonů zpřístupňovaly v pracovních dnech kraje, obce, městské obvody a městské části územně členěných statutárních měst. Zajištění přístupnosti Sbírky mezinárodních smluv a Úředního věstníku Evropské unie je úkolem krajů a hlavního města Prahy. Statistiky odběru listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv nicméně ukazují, že oficiální podobu obou oficiálních sbírek České republiky zpřístupňuje pouze cca 1/3 povinných subjektů, zatímco ostatní volí místo jejich odběru náhradní řešení (tisk ze stejnopisu na vyžádání, zapůjčení atd.). Důvody pro relativně nízkou úroveň plnění této povinnosti způsobem v plném rozsahu odpovídajícím požadavkům zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv lze nalézt jednak ve finanční a administrativní náročnosti odběru a uložení obou oficiálních sbírek, jednak v zanedbatelném zájmu občanů o poskytnutí přístupu k oběma oficiálním sbírkám touto formou.

Podstatnou otázku vzhledem k úzké propojenosti právního řádu České republiky a Evropské unie představuje dostupnost informací o právu Evropské unie a zohlednění vzájemných vazeb obou právních řádů v nástrojích poskytujících tento přístup. Základním informačním nástrojem pro právo Evropské unie je právní informační systém Evropské unie EUR-Lex, dostupný v českém jazyce. Oficiální české zdroje právních informací jsou se systémem EUR-Lex propojeny pouze velmi omezeně a nezohledňují v rámci textů právních předpisů vazby mezi českými a evropskými právními předpisy. Druhým významným evropským zdrojem informací o právních předpisech je evropský portál pro přístup k národním právním informačním systémům zemí Evropské unie N-Lex. Systém N-Lex je propojen pouze s informativními úplnými zněními právních předpisů poskytovanými na portálu veřejné správy, ačkoli s ohledem na oficiální charakter systému N-Lex by bylo žádoucí zpřístupnit oficiální a vyhlášenou podobu právních předpisů vyhlášenou ve Sbírce zákonů místo jejich aktuálních úplných znění.

Pro zhodnocení výše popsané podoby vyhlašování právních předpisů v České republice a oficiálních zdrojů informací o právních předpisech je vhodné čerpat z praxe a zkušeností jiných členských států Evropské unie a z výsledků práce Evropského fóra úředních listů, které slouží jako platforma pro výměnu informací v této oblasti a jehož činnosti se Česká republika aktivně účastní. Dominujícím trendem mezi státy Evropské unie je zavádění závazné elektronické podoby právního předpisu. V současné době ji zavedlo již 18 z 28 zemí a řada dalších členských států její zavedení připravuje.

Státy, které zavedly závaznou elektronickou podobu právního předpisu, zvolily různé modely vzájemného vztahu elektronické a listinné podoby právního předpisu. Některé země zcela opustily vydávání závazné listinné podoby oficiálních sbírek a listinnou podobu vydávají pouze jako informativní, nebo ji dokonce nevydávají vůbec. V těchto zemích je existence právně závazné elektronické podoby právních předpisů chápána jako logický krok, který zvyšuje dostupnost platného práva a při zrušení závazné listinné podoby právního předpisu vede k efektivnějšímu, ekonomičtějšímu a ekologičtějšímu způsobu vyhlašování právních předpisů. Jiné státy vydávají paralelně závaznou elektronickou i listinnou podobu. V těchto případech je důraz kladen na zachování přístupu k závazné listinné podobě pro osoby, které z nejrůznějších důvodů nechtějí elektronickou podobu využívat. Ze dvou možných variant právní úpravy zvolily tyto státy v případě textových rozdílů mezi oběma podobami sbírky buď přednost elektronické podoby právního předpisu (dříve například Slovinsko), nebo ponechaly oběma podobám stejnou závaznost (například Francie). Vzhledem k postupující elektronizaci tvorby právních předpisů se v případě souběžně publikované závazné listinné a závazné elektronické podoby neupřednostňuje listinná podoba, neboť elektronická podoba je považována za původní a vzhledem k výrazně vyššímu zájmu uživatelů za převažující. Zkušenosti z těchto zemí ukazují, že případy výskytu rozdílů mezi elektronickým a listinným zněním jsou extrémně vzácné – doposud je znám pouze jeden takový případ z Francie – a nepředstavují zásadní problém. Zavedení právně závazné elektronické podoby oficiálních sbírek dále provází radikální pokles zájmu o právně závaznou listinnou podobu. Paralelní vydávání právně závazné listinné a elektronické podoby se tak jeví být pouze přechodnou fází, která vyústí nevyhnutelně ve vydávání právně závazné elektronické podoby jako jediné právně závazné podoby oficiálních sbírek.

Ve skupině zemí, které doposud jako právně závaznou uznávají pouze listinnou podobu oficiální sbírky či sbírek, je tento stav považován pouze za dočasný výsledek aktuálních (zejména finančních) omezení a ve výhledu považují přechod k závazné elektronické podobě oficiálních sbírek za nezbytný krok.

Oficiální sbírka, je-li vydávána v závazné elektronické podobě, je ve všech takových státech adresátu práva poskytována bezplatně. Listinná podoba, je-li vydávána ve větších nákladech a pro veřejnost, je vždy distribuována za poplatek – výjimkou je pouze zajištění základního přístupu v případě, kdy je listinná podoba jedinou závaznou podobou.

Novější trend v právní úpravě elektronického vyhlašování právních předpisů představuje postupné prosazování právně závazného úplného (konsolidovaného) znění právních předpisů. Tato iniciativa vychází z jednoznačné uživatelské preference úplných znění právních předpisů jak u laických uživatelů, tak i v odborných kruzích a při normotvorbě. Úplné znění svou podobou nejblíže odpovídá podobě právního předpisu, se kterou je při aplikaci práva třeba pracovat, a tím i potřebám právní praxe mnohem více než stávající podoba základních předpisů a jejich novel.

K zavedení závaznosti úplného znění jako první přistoupily některé země bývalého východního bloku (Slovinsko, Estonsko), které se, stejně jako Česká republika, potýkají s následky radikálních změn právního řádu v prvé polovině 90. let 20. století a musí hledat cestu, jak právní řád jeho adresátům zpřehlednit. Existuje dále skupina zemí (např. Irsko, Lucembursko), ve kterých má oficiální úplné znění právního předpisu fakticky povahu pramene práva a lze jej použít i při soudním řízení, ačkoli formálně právně závazné není. Tam, kde úplné znění doposud nenašlo cestu mezi závazné podoby právního předpisu (typicky země západní Evropy), jsou využívány jiné formy zpřehlednění právní úpravy

– opětovné schválení celého textu právního předpisu v případě jeho zásadních změn nebo proces rekodifikace.

Oproti zavádění elektronické formy publikace právních předpisů je prosazování závazné povahy úplných znění obtížnější. Důvody spočívají zejména v nutnosti prosadit schvalování úplných znění právních předpisů v rámci celého legislativního procesu, což vyžaduje výrazné změny zavedených postupů při tvorbě a schvalování právních předpisů a současně vytvoření moderních nástrojů pro jejich tvorbu a vyhlašování a jejich plné zavedení do praxe. Je nicméně zřejmé, že po dokončení probíhajících modernizačních prací lze v řádu několika dalších let očekávat, že se úplné znění stane s ohledem na neustále rostoucí počet změn právních předpisů právně závaznou podobou textu právního předpisu v řadě evropských zemí. Důkazem významu úplného znění právního předpisu je pozornost, kterou členské země Evropské unie věnují rozvoji oficiálních právních informačních systémů, jejichž klíčovou součástí jsou právě texty právních předpisů v úplném znění.

Oficiální právní informační systémy představují nezbytný technologický protějšek zavádění právně závazného elektronického znění právních předpisů a jejich úplných znění. Úloha těchto systémů spočívá ve zpřístupnění elektronických textů právních předpisů, včetně jejich úplných znění, propojení těchto textů s judikaturou, právními předpisy Evropské unie a odůvodňujícími a metodickými dokumenty a umožnění jejich vyhledání uživatelem. Systémy poskytují dále informační služby o změnách právního řádu a představují klíčový zdroj ověřených strukturovaných dat pro elektronické nástroje tvorby právních předpisů. V členských státech Evropské unie převažuje přesvědčení, že teprve poskytnutím komplexního oficiálního zdroje ověřených informací o právních předpisech jsou v podmínkách složitých a rychle se měnících právních řádů členských států Evropské unie završeny předpoklady pro skutečnou dostupnost informací o platném právu, a tím naplněna podmínka pro aplikaci zásady „neznalost zákona neomlouvá“. Tyto systémy vedle své základní úlohy, zprostředkování přístupu k právním informacím, hrají důležitou roli při rozvíjení národních trhů s právními informacemi. Existence bezplatně či za mírný poplatek dostupných úplných znění právních předpisů vede k tomu, že se výrobci komerčních právních informačních systémů mohou soustředit na vývoj pokročilých funkcionalit, které poskytují nové možnosti, například při vyhledávání, automatickém zpracování obsahu právních předpisů, jejich pojmovém a obsahovém popisu, simulaci rozhodovacích procesů při aplikaci právních norem a při boji proti organizovanému zločinu.

Zavádění elektronického vyhlašování právních předpisů a moderních právních informačních systémů členskými státy Evropské unie i orgány Evropské unie samotné vytváří kromě nového standardu přístupnosti pramenů práva také zcela nové příležitosti při seznamování se s právním řádem Evropské unie. Díky systémům EUR-Lex a N-Lex a jejich propojení s národními právními databázemi vzniká pro podnikatele, právní experty, legislativce i laickou veřejnost možnost bezplatného přístupu k rozsáhlé síti právních dat.

Hodnotíme-li stávající situaci vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv, je třeba zodpovědět, nakolik tradiční postup splňuje podmínku platnosti základní právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“, kterou je naplnění povinnosti státní moci umožnit adresátům práva ničím neomezený a přehledný přístup k tomu, co je v daném čase platným a účinným právem. Tento přístup zahrnuje jak bezplatnou dostupnost závazného znění právního předpisu, tak i možnost získat na základě vyhlášené závazné podoby právního předpisu informaci o tom, co je platným a účinným právem. Dalším důležitým kritériem hodnocení je efektivita redakčních postupů při vydávání oficiálních sbírek.

První kritérium platnosti zásady „neznalost zákona neomlouvá“ je skutečná dostupnost pramenů práva. V plné šíři jsou oficiální a závazné zdroje informací o právním řádu České republiky, Evropské unie a o mezinárodních závazcích České republiky dostupné pouze v sídlech krajů (a to pouze ve všedních dnech), v omezené míře (Sbírka zákonů) pak v každé obci. Řada povinných subjektů svou povinnost vůči občanům pro její finanční a organizační náročnost neplní. I z hlediska časové náročnosti (doprava do nejbližší obce, navíc ve všední, tedy pracovní den, zapůjčení textu a seznámení se s ním) se získání přístupu k oficiálním sbírkám jeví značně obtížným a pro adresáta práva prakticky nepoužitelným. Alternativní zdroj informací přitom nemá adresát práva k dispozici, neboť stávající právní úprava o elektronickém vyhotovení Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv jednoznačně stanoví, že není Sbírkou zákonů a Sbírkou mezinárodních smluv. Nemůže tudíž sloužit jako zdroj právně relevantních informací o platném a účinném právu. Podstatným negativem je i skutečnost, že tradiční listinná podoba oficiálních sbírek limituje možnost seznámit se s platným právem. V případech, kdy je třeba právní předpis vyhlásit urychleně (například při potřebě řešit důsledky přírodních katastrof), je právní předpis obvykle vytvořen, schválen a vyhlášen v týž den. Vzhledem k tomu, že platnost a účinnost právního předpisu je vázána na vyhlášení právního předpisu a za datum vyhlášení se považuje okamžik rozeslání uvedený na částce Sbírky zákonů, musí tento okamžik, vzhledem k časovým nárokům distribuce zásilek obsahujících částky Sbírky zákonů, nutně předcházet momentu, kdy se adresát může se závazným textem právního předpisu skutečně seznámit. Samostatný problém představuje omezená dostupnost listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv i jejich elektronického vyhotovení (částečně nestrukturovaná, obrazová PDF) pro osoby se zdravotním (zejména zrakovým) postižením.

Druhým nedostatkem, který zásadním způsobem komplikuje možnost seznámit se prostřednictvím stávající závazné podoby právního předpisu s platnou a účinnou právní úpravou, je tradiční forma právního předpisu sestávající ze základního předpisu a jeho novel. Výjimkou není výskyt právních předpisů s velkým množstvím novelizací, v některých případech i s více než stovkou novel. V takové situaci nezbývá adresátu práva než si platné znění právního předpisu sestavit (a to doslova fyzicky) z listinné podoby základního předpisu a jeho novelizací – je nutné obstarat si všechny novely, které danou právní normu nebo její části (aspoň přímo) měnily či rušily, přičemž řada novel je součástí tzv. změnových zákonů a nelze je dohledat podle názvu těchto zákonů, dále je nutné zjistit eventuální posunutí účinnosti, eventuální novelizaci přechodných ustanovení apod. Tyto operace nelze fyzicky s bezplatně zapůjčeným výtiskem sbírky provádět a je nezbytné si opatřit (a tedy i zakoupit) kopii vlastní. Vzhledem k členství České republiky v Evropské unii je navíc naše právní úprava v některých případech pouze komplementem úpravy Evropské unie, a je tak třeba si pro doplnění komplexního obrazu o platné právní úpravě obstarat i text právního předpisu Evropské unie. Tím je výrazně omezena možnost bezplatného přístupu k platnému a účinnému znění právního předpisu a opatření si platného a účinného znění právního předpisu se stává časově i finančně náročnou záležitostí, fakticky neuskutečnitelnou.

Třetí kritérium přístupnosti k pramenům práva představuje otázka, zda adresát práva může z textu právních předpisů, byť sestavených do podoby platného či účinného úplného znění, získat informaci o svých právech a povinnostech. Významnou překážku tvoří nepřehlednost a nesystematičnost právního řádu, který v sobě nese stopy významných a zásadních společenských změn a historických událostí, mnohdy svým charakterem protichůdných. Situaci nikterak nezlepšuje celkově velké množství právních předpisů a jejich časté změny, stejně jako nedostatky současné tvorby a výsledná kvalita právních předpisů (o kterých bude pojednáno dále). Má-li po adresátu práva být za této situace požadováno, aby se právním řádem řídil a znal své povinnosti, je nezbytné vytvořit dostatečné podmínky pro to, aby jej byl schopen alespoň v zásadních obrysech pochopit. To nezbytně vyžaduje, aby stát spolu se závazným textem právního předpisu poskytl adresátu práva i základní popis právního řádu, vztahů právních předpisů navzájem a popisy obsahu jednotlivých právních předpisů ve formě obecně srozumitelné. Dále by měl adresátu práva nabídnout prostředky, které mu umožní vnímat jednotlivé souvislosti uvnitř právních předpisů, uvnitř právního řádu jako celku, vztah právního řádu České republiky k právnímu řádu Evropské unie a právu mezinárodnímu. Oficiální sbírky a informační systémy provozované státní správou České republiky (např. aplikace „Sbírka zákonů“ na internetových stránkách Ministerstva vnitra, sekce „Zákony“ na stránkách portálu veřejné správy České republiky, viz výše) obsahují pouze kusé informace bez vzájemných souvislostí a bez propojení se zdroji informací o právu Evropské unie a výše popsané možnosti neposkytují. Absence moderního oficiálního právního informačního systému je zde velmi citelná.

V důsledku popsané situace je laická i odborná veřejnost nucena pracovat nikoli se závaznou listinnou podobou právního předpisu, ale užívat místo ní veřejně dostupné kusé zdroje úplných znění nebo komerční právní informační systémy, jejichž účel je zcela jiný a jejichž obsah není státem garantován; s tím souvisí i problém nákladnosti udržování aktuálních komerčních právních informačních systémů, která může vést u osob aplikujících právo k vysokým provozním výdajům. Pro řadu subjektů – občanů, malých podnikatelů a obcí

– tak zůstávají informace o platném a účinném znění právních předpisů z ekonomických důvodů nedostupné. Důkazem snižující se užitnosti stávajícího způsobu publikace právních předpisů a mezinárodních smluv je i trvale klesající odběr Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv, vycházejících oproti období před 10 lety v nákladu nižším o 76 %.

Tato situace je předmětem časté kritiky ze strany odborné a laické veřejnosti a médií. Její neudržitelnost konstatoval i Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06. Ústavní soud uvádí: „Orientace adresáta právní normy v právním řádu se bez použití přístrojů informačních technologií stává zcela nemožnou. Přitom § 13 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, předvídá, že územní samosprávné celky mají povinnost umožnit každému nahlížení do Sbírky zákonů. O povinnosti poskytnout každému přístup k informačnímu systému obsahujícímu úplné znění právních předpisů v elektronické podobě zákon mlčí. Přitom je zřejmé, že bez možnosti používání těchto systémů se dnes již v právním řádu České republiky nelze vyznat, a tak se problematizuje uplatnění obecné zásady právní, podle které neznalost zákona neomlouvá. Právo se tak stává pro své adresáty zcela nepředvídatelné. Zmíněná zásada je sice nutnou podmínkou efektivity každého systému platného práva, nelze ji však vykládat pouze k tíži adresátů práva, nýbrž též jako závazek veřejné moci vůbec učinit právo poznatelným, protože jen takovým právem se lze řídit.“

Vedle uvedených problémů vykazuje současná právní úprava další méně závažné nedostatky. Jsou jimi nadužívání stanovení nabytí účinnosti právního předpisu dnem vyhlášení, které omezuje možnost adresátů práva seznámit se se závazným zněním právního předpisu dříve, než nabude účinnosti, absence možnosti opravy „tiskových chyb“ u aktů vyhlašovaných podle § 2 zákona o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv a celková vágnost právní úpravy ve vztahu k procesu vyhlašování právního předpisu. Tyto nedostatky dále limitují možnosti současné právní úpravy.

Řada nedostatků je spojena i se stávající právní úpravou vyhlašování mezinárodních smluv. Mezinárodní smlouvy nejsou spojeny s právními předpisy natolik zřejmě, aby adresát práva při hodnocení svých práv a povinností vycházel z vědomí, že mezinárodní smlouvy za podmínky čl. 10 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále „Ústava České republiky“) představují jeden z pramenů práva České republiky. Úplný text některých mezinárodních smluv není adresátu práva bezprostředně přístupný – důvodem je možnost vyhlašovat je v případě, kdy smlouvy nejsou schvalovány Parlamentem a týkají se pouze malého počtu fyzických a právnických osob, bez uveřejnění plného znění jejich příloh spolu s uvedením údaje o tom, kde lze do těchto příloh nahlédnout a pořizovat si z nich opisy a výpisy.

Hodnotíme-li současný postup při přípravě vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv z hlediska efektivity a kvality výstupů, dospějeme k následujícím závěrům. Redakční a předtisková příprava je technologicky a odborně velmi náročná, neboť vyžaduje jednotné a bezchybné zpracování vstupů o různém stupni kvality a v různých listinných i elektronických formátech (jednotné formáty nejsou stanoveny), často pod časovým tlakem. Cenou za zajištění kvality výstupu publikačního procesu je pak personální a organizační náročnost jak na straně Ministerstva vnitra a Tiskárny Ministerstva vnitra, tak i na straně orgánů žádajících o publikaci aktu ve Sbírce zákonů nebo ve Sbírce mezinárodních smluv. Odborníci, kteří jsou zaměstnanci žadatelů o publikaci, často musí věnovat spolupráci s Ministerstvem vnitra v rámci redakčních prací čas a síly, které by bylo efektivnější vynaložit na tvůrčí legislativní práci. Publikační proces je co do rychlosti vázán na kapacity redakce Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv a Tiskárny Ministerstva vnitra a na technologické možnosti předtiskové přípravy, tisku a distribuce listinné podoby oficiálních sbírek.

Závěrem lze konstatovat, že nedostatky v oblasti vyhlašování právních předpisů jsou natolik zásadní, že do určité míry zpochybňují splnění předpokladu zásady „neznalost zákona neomlouvá“, totiž zajištění reálné možnosti přístupu k právnímu předpisu a jeho obecnou srozumitelnost adresátu práva. Samotný publikační proces je neefektivní, zatěžuje odborné kapacity orgánů účastnících se legislativního procesu a je limitován technologickými možnostmi publikace listinných částek Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Zahraniční zkušenosti potvrzují význam moderních státem poskytovaných nástrojů právní informatiky, které jsou považovány za jedny ze základních služeb informační společnosti. Je proto třeba učinit kroky k nápravě, přičemž jako vhodná cesta se jeví zavedení závazné elektronické podoby právního předpisu, akcentace významu úplného znění právního předpisu a poskytnutí bezplatného přístupu ke komplexnímu a ověřenému zdroji dat o platném právu.

Tvorba právních předpisů

Právní i interní úprava tvorby právních předpisů je obsažena v řadě dokumentů. Základ právní úpravy legislativního procesu je obsažen v hlavách druhé a třetí Ústavy České republiky, v zákoně č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (dále „Jednací řád Poslanecké sněmovny“) a v zákoně č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále „Jednací řád Senátu“). Na vládní úrovni jsou zásadním materiálem, byť nikoli charakteru právního předpisu, Legislativní pravidla vlády schválená usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188, ve znění pozdějších usnesení, (dále „Legislativní pravidla vlády“), usnesení vlády ze dne 14. prosince2011 č. 922 o Obecných zásadách pro hodnocení dopadů regulace (RIA) a o změně Legislativních pravidel vlády a Jednacího řádu vlády (dále „Obecné zásady hodnocení regulace“) a Jednací řád vlády schválený usnesením vlády ze dne 16. září 1998 č. 610, ve znění pozdějších usnesení, (dále „Jednací řád vlády“). Projednání návrhu v Legislativní radě vlády a jejích komisích upravuje Jednací řád Legislativní rady vlády schválený usnesením vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534, ve znění pozdějších usnesení, (dále „Jednací řád Legislativní rady vlády“).

Vedle tradiční podoby legislativního procesu Ústava České republiky v čl. 2 odst. 2 otevírá možnost, aby lid vykonával státní moc přímo, stanoví-li tak ústavní zákon. Vytváří tak prostor pro úpravu přijímání zákonů všelidovým hlasováním. Právní úprava obecného referenda nebyla doposud přijata a tato možnost zůstává pouze hypotetickou.

Legislativní pravidla vlády, která spolu s Jednacím řádem vlády upravují legislativní proces na úrovni vlády, stanoví procesní pravidla projednání návrhu jednotlivých druhů právních předpisů. Ukládají zpracovateli návrhu a dalším účastníkům řadu povinností, které je třeba při tvorbě a projednání právního předpisu splnit. Návrh musí splňovat základní požadavky na předchozí analýzu, kvalitu legislativního jazyka a na soulad s právním řádem České republiky (zejména s předpisy vyšší právní síly a ústavním pořádkem České republiky) i se závazky vyplývajícími z členství v Evropské unii a z mezinárodního práva. V případě nové či na nových principech založené zákonné úpravy je požadováno vytvoření, projednání a schválení kvalifikované podoby legislativního záměru – věcného záměru zákona. Návrh musí respektovat legislativně technická pravidla tvorby právního předpisu, zakotvená v části sedmé Legislativních pravidel vlády, vycházející z tradičního pojetí právního předpisu a jeho bodových novel. Úplné znění právního předpisu ve znění navrhovaných změn má pouze informativní povahu. Návrh musí být odůvodněn, a to ve svých obecných principech i konkrétních ustanoveních. Je zakotven základní, neopominutelný okruh připomínkových míst, přičemž tato připomínková místa mohou uplatňovat připomínky zásadního charakteru (s ohledem na stávající praxi včetně připomínek k vyhláškám). Ty je pak předkladatel návrhu povinen s původcem připomínky projednat.

Odborným garantem kvality legislativní práce je Legislativní rada vlády a její pracovní komise. Tyto orgány po ukončení připomínkového řízení projednávají jednotlivé návrhy dle jejich závažnosti a rozsahu a zaujímají k nim stanoviska, která se stávají jedním z podkladů pro jednání vlády o návrzích. Silný důraz je kladen na zajištění souladu návrhů právních předpisů s právem Evropské unie. Pravidla tvorby obsahu právního předpisu dále upřesňuje a rozvíjí doporučující metodika zpracovaná kolektivem legislativních odborníků Legislativní rady vlády.

V oblasti podoby právního předpisu a nástrojů legislativní práce se stanoví povinnost zajistit shodu elektronické a listinné podoby předkládaných dokumentů, přičemž v případě rozdílu mezi listinnou a elektronickou podobou dokumentu se zavádí přednost podoby elektronické. Klíčovým nástrojem pro administraci je systém elektronické knihovny Úřadu vlády České republiky (dále též „eKLEP“, součást komplexu informačních systémů Úřadu vlády České republiky nazývaných ODOK). Slouží k výměně elektronických dokumentů v rámci legislativního procesu na úrovni vlády. Součástí systému eKLEP nejsou (a ani v jeho modernizované podobě nebudou) specializované systémy pro tvorbu práva a systém neposkytuje ověřený zdroj dat o textu právního předpisu pro legislativní práci. K samotné tvorbě právního předpisu jsou používány legislativní šablony pro program MS Word, vytvořené na počátku minulé dekády Kanceláří Senátu. Jejich úkolem je umožnit vyšší jednotu formy a stylu právního předpisu v souladu s Legislativními pravidly vlády, šablony nejsou s ohledem na jejich účel propojeny se žádnou databází textů právních předpisů, neumožňují pokročilé operace s textem právního předpisu a možnosti verifikace jsou omezené. Elektronická podoba návrhů právních předpisů je veřejnosti zpřístupňována prostřednictvím Knihovny připravované legislativy systému ODOK.

Postup při projednávání návrhů zákona a jejich projednávání Parlamentem je zakotven v Ústavě České republiky. Pro podrobnější úpravu jednání Poslanecké sněmovny, Senátu a úpravu styku obou komor mezi sebou předpokládá Ústava České republiky přijetí Jednacího řádu Poslanecké sněmovny, Jednacího řádu Senátu a zákona upravujícího styk obou komor, který doposud přijat nebyl.

Jednací řád Poslanecké sněmovny se věnuje především procesní úpravě projednání ústavních zákonů, zákonů a návrhu zákona o státním rozpočtu. Z procesní úpravy je pro tvorbu návrhu zákona klíčová fáze projednání návrhu ve druhém a třetím čtení, upravená v § 92 až 96, ve které dochází k předkládání návrhů změn zákona a k projednání těchto návrhů. Zpracování často velkého množství vzájemně konfliktních pozměňovacích návrhů podaných ve druhém čtení do konsolidovaného dokumentu umožňující jejich projednání představuje náročný úkol, stejně jako administrace jejich projednání ve třetím čtení a závěrečná redakce textu návrhu zákona po jeho schválení. Jednací řád Poslanecké sněmovny umožňuje ve třetím čtení podávat návrhy na opravy legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových a návrhy úprav, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, což svědčí o náročnosti projednávání pozměňovacích návrhů a náchylnosti procesu jejich projednání k chybám.

Pokud jde o úpravu tvorby zákonů, Jednací řád Poslanecké sněmovny na základě Čl. 41 Ústavy České republiky přiznává právo předkládat Poslanecké sněmovně návrhy zákonů jednotlivým poslancům, skupině poslanců, Senátu, vládě a zastupitelstvu vyššího územního samosprávného celku. Ustanovení § 86 odst. 2 až 5 Jednacího řádu Poslanecké sněmovny stanoví požadavky na předkládané návrhy zákonů co do obecných náležitostí, odůvodnění a doprovodných dokumentů. Jedná se ve srovnání s Legislativními pravidly vlády o velmi stručné požadavky, které se nedotýkají pravidel formy a tvorby obsahu právního předpisu.

V případě návrhů změn k projednávaným návrhům zákonů není odůvodnění Jednacím řádem Poslanecké sněmovny požadováno vůbec. Legislativní proces v Poslanecké sněmovně je díky změnám, které přinesl zákon č. 375/2011 Sb., který mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, založen na souběžné elektronické a listinné podobě návrhu, přičemž k projednávání návrhu zákona slouží především podoba elektronická. Při předkládání návrhu se požaduje současné předložení listinné a elektronické podoby návrhu. Přístup k dokumentům, jejich předkládání a zveřejňování je realizováno prostřednictvím informačního systému Poslanecké sněmovny. Pro tvorbu návrhů zákonů a jejich změn není vyžadován jednotný elektronický formát a informační systém Poslanecké sněmovny nenabízí specializované nástroje pro tvorbu práva, ani nástroje pro usnadnění projednání pozměňovacích návrhů. Systém není propojen s informačním systémem Senátu, je však propojen se systémem eKLEP.

Jednací řád Senátu přistupuje k projednání návrhu zákona, zákonného opatření Senátu a návrhu senátního návrhu zákona obdobně jako Jednací řád Poslanecké sněmovny. Určitý rozdíl lze nalézt u předkládání pozměňovacích návrhů, kde je preferováno jejich předkládání při projednání návrhu zákona ve výboru v písemné podobě a před jednáním pléna a je zmiňováno odůvodnění návrhu jako vhodná praxe. Pro projednání možných dopadů pozměňovacího návrhu předloženého na plénu Senátu umožňuje jednání pléna přerušit na dobu nezbytnou k jeho projednání a k zaujetí stanoviska předkladatele návrhu. Pokud jde o podobu návrhu a jeho projednání, text Jednacího řádu Senátu počítá zásadně s listinným projednáním (toto plyne např. z ust. § 101 a § 149 jednacího řádu Senátu) návrhů právních předpisů. Pro předkládání návrhů senátních návrhů zákona nestanovuje přímo žádná pravidla a odkazuje na příslušná ustanovení jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Ani Senát nenabízí specializovaný systém pro projednávání a tvorbu právních předpisů, včetně tvorby a projednání pozměňovacích návrhů, nicméně byla to právě Kancelář Senátu, která na základě Legislativních pravidel vlády vytvořila legislativní šablony MS WORD pro tvorbu právního předpisu.

Styk obou sněmoven, jak bylo uvedeno výše, nebyl doposud legislativně upraven. Jak vyplývá z textu obou jednacích řádů, návrhy právních předpisů jsou mezi komorami a komorami a prezidentem republiky v oficiální podobě předávány v listinné podobě. Poslanecká sněmovna ani Senát nepřijaly žádnou samostatnou ani společnou úpravu pravidel tvorby zákonů.

Stejně jako v oblasti publikace právních předpisů je vhodné i v případě tvorby právních předpisů obrátit pozornost k zahraničním zkušenostem. Situaci tvorby práva v České republice co do jejích nástrojů a podoby je žádoucí porovnat se situací v dalších evropských zemích. Zdrojem informací byly, stejně jako v případě části věnované publikaci práva v zahraničí, výsledky práce Evropského fóra úředních listů a informace poskytnuté zástupci jednotlivých členských zemí.

Na prvním místě je třeba konstatovat, že ve všech vyspělých zemích jsou ke tvorbě práva využívány specializované elektronické prostředky. Jejich základní podobu, dnes výrazně ustupující do pozadí, představují běžné kancelářské softwarové nástroje, doplněné o specializované šablony jednotlivých druhů legislativních dokumentů, které respektují formální strukturu právního předpisu. Důvodem jsou specifické požadavky tvorby právních předpisů, které nejsou obecné nástroje v plném rozsahu schopné zajistit, a nezbytnost pojmout nástroje pro tvorbu práva komplexněji a v propojení se zdrojem dat o právní úpravě.

Novější a pokročilejší podobou legislativního nástroje je specializovaný editor pro tvorbu správně formátovaného legislativního návrhu. Tyto systémy jsou už schopny využívat texty právních předpisů dostupné v oficiálních právních databázích a zapracovávají pravidla tvorby právních předpisů a jejich projednání. Umožňují sjednotit používané formáty, ověřovat jejich formální správnost a produkují standardizované dokumenty, jejichž předpublikační příprava není spojena s dodatečnými náklady. Stále více se prosazují nástroje, které umožňují pracovat v úplném znění právního předpisu a tuto podobu automatizovaně konvertovat do podoby novelizačních bodů a zpět. Nalézáme i plnou integraci časových aspektů právního předpisu (platnost, účinnost, přechodná ustanovení). Mezi státy využívající či připravující progresivní legislativní nástroje patří např. Francie, Německo, Španělsko, Velká Británie, Slovensko, Dánsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a další.

Vedle specializovaných nástrojů tvorby práva se mezi evropskými zeměmi prosazuje stále více koncept jednotného systému oběhu legislativních dokumentů v elektronické podobě v rámci celého legislativního procesu. Přináší řadu výhod – urychluje předávání legislativního návrhu mezi jednotlivými subjekty legislativního procesu, je spojen s využíváním standardizovaných formátů elektronických dokumentů, je efektivní, ekologický a při využití odpovídajících nástrojů (např. systému zaručené posloupnosti tvorby dokumentu) je schopen garantovat transparentní tvorbu právního předpisu – identifikovat původce, čas a charakter změny legislativního návrhu a garantovat, že do textu návrhu nemohla zasahovat neoprávněná osoba. V takovém systému jsou návrhy včetně těch dřívějších snadno dostupné a dohledatelné, což usnadňuje rešerše spojené s předpřípravnou fází tvorby právního předpisu. Jednotné systémy oběhu legislativních dokumentů jsou využívány nebo se připravují např. ve Francii, Itálii, Dánsku, Nizozemsku, Velké Británii, Slovinsku, Španělsku, Německu, Portugalsku, Finsku a Estonsku. S problematikou systému jednotné tvorby a oběhu legislativních dokumentů úzce souvisí zajištění autenticity elektronického dokumentu. Je-li takový systém zaveden, je možné spojit tvorbu právního předpisu i s nástroji pro zajištění autenticity – zaručenými elektronickými podpisy, časovými razítky, zabezpečenými servery nebo systémem zaručené posloupnosti tvorby dokumentu. Využívání zaručených elektronických postupů je vždy spojeno se zavedením jednotného závazného formátu legislativního dokumentu.

Je třeba zdůraznit, že sjednocování tvorby a oběhu dokumentů v rámci jednoho komplexního systému představuje obvykle náročný úkol. Jeho náročnost spočívá spíše v rovině politické a organizační než technické – legislativního procesu se účastní řada subjektů, jejichž vzájemná nezávislost je zakotvena v ústavní rovině. Nezřídka proto probíhá paralelní a nekoordinovaný vývoj několika druhů nástrojů, na jejichž používání jednotlivé subjekty obvykle důsledně trvají. Zároveň může v některých stadiích legislativního procesu přetrvávat používání listinné podoby návrhu. Výsledkem je nejednotnost podoby a formátů legislativního dokumentu, nemožnost kontroly jeho oběhu, obtížné prosazování jednotných legislativních pravidel, formální chyby návrhů, jejich nechtěné změny způsobené konverzí a neekonomičnost modernizačního úsilí. Jako příklad může sloužit Evropská unie, která je sice průkopníkem na poli právní informatiky, zatím ale nezavedla jednotné nástroje pro tvorbu práva a její jednotlivé orgány vyvíjejí nástroje tvorby právních předpisů samostatně a bez vzájemné koordinace. Opačným příkladem je Dánsko, kde dánský parlament prosadil jednotné používání nástrojů pro tvorbu, projednání a vyhlašování práva.

Situaci v oblasti pravidel tvorby právních předpisů lze srovnat se Slovenskou republikou, kde Národná rada Slovenskej republiky usnesením č. 519 z 18. prosince 1996 stanovila pravidla tvorby zákonů, která jsou na Slovensku vodítkem všech orgánů účastnících se legislativního procesu a subjektů se zákonodárnou iniciativou při přípravě legislativních návrhů. Tato pravidla byla publikována v Zbierke zákonov Slovenskej republiky jako č. 19/1997 Zz.

Pokud se týče podoby, ve které se právní předpis tvoří a schvaluje, lze sledovat jednoznačný posun k maximálnímu využívání úplného znění právního předpisu. Řada nových či připravovaných systémů se zaměřuje na práci s úplným zněním právního předpisu a předpokládá jeho budoucí schvalování a závazné vyhlašování. Plná implementace úplného znění je spojena s řadou předpokladů – zavedení moderních nástrojů tvorby práva a jednotných systémů jejich oběhu, úzká koordinace jednotlivých legislativních subjektů, prosazení změny zažité podoby legislativní práce a novelizace právní úpravy legislativního procesu, zejména na půdě zákonodárných sborů. Po splnění těchto předpokladů se úplné znění bude moci stát jednou ze schvalovaných, a tedy i právně závazných podob právního předpisu. Touto cestou se vydaly Francie, Dánsko, Nizozemsko, Slovensko, Itálie, Německo a Španělsko. Probíhající modernizace nástrojů legislativního procesu vytváří obdobné možnosti i v dalších zemích. Obecně lze konstatovat, že překážku nepředstavuje technologie, která je v současné době v plném rozsahu schopna poskytnout odpovídající nástroje pro tvorbu právního předpisu v úplném znění, ale spíše prosazení změny podoby legislativní práce a nezbytných legislativních změn. V souvislosti s užíváním úplného znění je třeba zmínit i další postupy využívané evropskými státy, jejichž cílem je zpřehlednění legislativní práce a jejích výstupů. Jak již bylo uvedeno v části věnující se publikaci právních předpisů, v některých zemích probíhá proces rekodifikace, případně platí zásada, že dojde-li k zásadním změnám textu právního předpisu, je třeba vydat zákon nový (tzv. „recast“). To je časté zejména v zemích západní Evropy, jejichž právní řád neprošel v průběhu 20. století zásadními změnami. Naopak, země bývalého východního bloku usilují častěji o zavedení tvorby či právně závazného vyhlašování úplného elektronického znění (Slovensko, Slovinsko, Estonsko).

Snahy o zajištění lepší přístupnosti a srozumitelnosti práva vedly v některých zemích k prosazení nového pohledu na odůvodnění právního předpisu. Vyžaduje se stručný popis obsahu právních předpisů (tzv. „citizen summary“), který je obecně srozumitelný a je v průběhu legislativního procesu neustále aktualizován, aby měl budoucí adresát právního předpisu k dispozici nástroj, který mu umožní porozumět obsahu navrhovaného a schváleného právního předpisu. Tato praxe je běžná např. ve Velké Británii nebo při přípravě legislativních návrhů Evropské unie. Současně se zdůrazňuje nezbytnost účasti odborné i laické veřejnosti a zejména zainteresovaných subjektů na tvorbě právního předpisu. To je považováno za jeden z nástrojů, jak zvýšit jejich kvalitu a zároveň snížit nadbytečnou regulatorní zátěž.

Hodnotíme-li proces tvorby právních předpisů v České republice, dospíváme k závěru, že legislativní proces v současné době trpí řadou nedostatků, které se objevují v některých nebo ve všech fázích legislativního procesu.

V etapě před zahájením přípravy právního předpisu k projednání je jako negativum shledávána především nedostatečná analýza stávající právní úpravy a společenských vztahů, které má právní předpis buď zcela nově, nebo novým způsobem regulovat. V některých případech předkladatelé v nedostatečné míře hodnotí možné dopady připravované regulace a zpracovávají, konzultují a hodnotí varianty věcného a legislativního řešení.

V etapě přípravy právního předpisu v legislativním procesu je kritizována nedostatečná koordinace mezi jednotlivými resorty a jejich legislativními záměry a nedostatečná spolupráce s odbornou i laickou veřejností při vytyčování základů právní úpravy. Analogicky, u návrhů zákonů předkládaných jinými orgány než vládou někdy schází užší spolupráce s odpovědnými orgány vlády a věcnými a legislativními odborníky. Pokud jde o legislativní kvalitu návrhů, mnohdy schází odpovídající plné provázání navrhovaného právního předpisu s jinými právní předpisy tvořícími právní řád České republiky (včetně provázání terminologického) a s předpisy Evropské unie a normami mezinárodního práva. Ne vždy jsou plně respektována pravidla tvorby obsahu právního předpisu a souvisejících dokumentů, zejména pokud jde o vypracování podrobného a srozumitelného odůvodnění jak obecných principů, tak i samotné právní úpravy, které by usnadnilo ostatním účastníkům legislativního procesu i budoucímu adresátu právního předpisu orientaci ve smyslu právního předpisu jako celku i jednotlivých právních norem.

V rámci meziresortního připomínkového řízení a v rámci projednání v legislativních orgánech vlády a ve vládě může docházet k znepřehlednění nebo k posunům smyslu právní normy způsobeným změnami navrhované právní úpravy. Tato fáze bývá v některých případech prostřednictvím výjimek z řádného průběhu legislativního procesu neúměrně zkracována či opomíjena a řada chyb či kolizí se související právní úpravou zůstává neodhalena. Představuje také administrativně a časově náročný proces, který zatěžuje odborné legislativní pracovníky. Po meziresortním připomínkovém řízení či po projednání v legislativních orgánech vlády a ve vládě není při zásadní změně návrhu často zpracováno nové zhodnocení dopadů právního předpisu a zajištěna důsledná úprava odůvodnění návrhu. V některých případech dochází i k netransparentním změnám textu právního předpisu, nevyplývajícím z výsledků projednání v meziresortním připomínkovém řízení, projednání v legislativních orgánech vlády či projednání vládou.

Obecným problémem výše uvedených fází přípravy právního předpisu jsou pak ve vztahu ke kapacitním možnostem ústřední státní správy nedostatečně stanovené termíny pro zpracování návrhů právních předpisů a jejich následné projednání.

V rámci projednání návrhu právního předpisu v Poslanecké sněmovně a v Senátu, včetně jednání v jejich výborech, je častým problémem jednak nepřehledné hlasování o ne vždy s textem normy zcela provázaných pozměňovacích návrzích, jednak nedostatečná spolupráce s orgány veřejné správy, jež mají předmětnou právní úpravu v gesci, i s odbornou a laickou veřejností při jejich předkládání. Problém představují také tzv. „přílepky“ – změny právního řádu účelově spojované s návrhy, se kterými věcně nesouvisí, a komplexní pozměňovací návrhy, které významně posouvají obsah návrhu bez předchozího komplexního projednání v legislativním procesu. Překážku pro projednání návrhu právního předpisu, jeho schvalování, budoucí interpretaci a celkovou transparentnost jeho tvorby tvoří skutečnost, že pozměňovací návrhy jednotlivých členů zákonodárných sborů i jejich výborů nemusí být spojeny s odůvodněním navrhované změny a jejích dopadů (a to ani v případě zásadních změn) a že odůvodnění právního předpisu neodráží změny provedené v rámci projednání právního předpisu v obou komorách Parlamentu.

Současně je za problém považována především administrativní, organizační, ekonomická a ekologická náročnost stávající podoby legislativního procesu.

Po obsahové stránce jsou zásadním problémem právního řádu vnitřní rozpornost právního řádu a právních předpisů, věcné i formální nedostatky právních textů, jejich vícevýznamovost, rozvláčnost, nepřehlednost, nepřesnost a nesrozumitelnost, nejednoznačnost a nestálost právních pojmů nebo jejich logický nesoulad. Nedostatkem sui generis je i hypertrofie právních norem a iniciativní návrhy právních předpisů, nejsou-li vedeny základními principy tvorby právního řádu. Jak bylo uvedeno výše, pochopení obsahu právních předpisů brání absence stručného a finálnímu textu právního předpisu odpovídajícího odůvodnění jeho obsahu a souvislostí v rámci právního řádu. Typický je častý výskyt legislativně technických, jazykových a gramatických chyb návrhů.

Požadavkům na obsahovou kvalitu právního předpisu se věnuje právní teorie a ve své judikatuře i Ústavní soud. Obsahová kvalita práva je v jejich pohledu spojena s principem právního státu, ze kterého pro právní řád vyplývají určité formální požadavky – pravidelnost, předvídatelnost, trvalost, srozumitelnost a jednota právního řádu. Tyto zásady jsou považovány za záruku existence práva jako takového a dále za podmínku jeho akceptace a aplikovatelnosti. Zároveň jsou chápány jako podmínka důvěry v právo a prvek principu právní jistoty. Právní předpis jako pramen práva, má-li naplnit tyto požadavky a principy, musí být jak z hlediska formy, tak co do obsahu předvídatelný a konzistentní, tedy i srozumitelný a vnitřně bezrozporný. Tvorba práva pak musí respektovat požadavek stability práva a zákonnosti jeho tvorby. Ústavní soud dále cituje ve spojitosti s výše uvedenými úvahami v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 teoretický koncept práva na dobré zákony. „Právo na dobré zákony“ je založeno na předpokladu, že tvorba „dobrého“ práva nezbytně vyžaduje, aby celý legislativní proces respektoval celistvou koncepci jeho tvorby, přinesl jasná pravidla tvorby práva, a tím i záruky kvality legislativní činnosti, a vyvaroval se tak nahodilostem podkopávajícím právní jistotu adresátů práva. Zdůrazňuje se, že „dobré“, tj. srozumitelné a předvídatelné právo je jednou z podmínek naplnění právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“. S těmito požadavky je pak konfrontována realita právního řádu, které je vytýkána hypertrofie a nepříliš dobrá kvalita právních norem. Ta je spojována se spěchem při přípravě právních předpisů, s jejich nepromyšleností a účelovostí, spolu s úzkými skupinovými zájmy projevujícími se v procesu přijímání zákonů. V nepromyšlenosti a účelovosti některých návrhů a ve spěchu při jejich přípravě je spatřován i důvod nutnosti časté novelizace právních předpisů, jejichž kvalita je poznamenána uvedenými nedostatky legislativního procesu.

Má-li být obraz současné situace tvorby práva úplný, je třeba se zaměřit na aspekty doposud nedostatečně zdůrazňované či zcela opomíjené, zejména na aspekty technické, které ovšem poměrně úzce souvisejí s výše uvedenými problémy i úvahami Ústavního soudu. Jsou jimi otázka dostatečnosti a způsobu odůvodňování a popisu legislativních návrhů, problematika sjednocování pravidel tvorby práva pro jednotlivá stadia legislativního procesu a rozbor adekvátnosti používaných postupů a nástrojů tvorby práva a hledání možností, jak jejich eventuální modernizací při zachování stávajících obrysů právní a zejména ústavní úpravy legislativního procesu dosáhnout odstranění či alespoň zmírnění některých nedostatků.

Pro současný legislativní proces je typické, že přes určité změny reprezentované stávající podobou legislativních pravidel vlády neexistuje jednotná forma legislativního dokumentu. V různých jeho stadiích je za oficiální formu považována buď podoba listinná, nebo podoba elektronická, přičemž dokument je opakovaně konvertován z jedné podoby do druhé, případně mezi různými elektronickými formáty navzájem. Tyto změny podoby a formátu dokumentu vyžadují zvýšenou péči o shodu původní a nové verze dokumentu a přes veškerou vynakládanou péči vedou k častému výskytu nezamýšlených změn v návrzích dokumentů i v jejich schváleném textu. Zachovávání (částečné či plné) závazné listinné podoby dokumentu v situaci, kdy je s dokumentem pracováno především v jeho elektronické podobě, představuje dále zdroj nadbytečných administrativních nákladů a ekologickou zátěž.

Tvůrce právního předpisu nemá v současné době k dispozici jednotný formát elektronického dokumentu implementující strukturu právních předpisů a souvisejících dokumentů a spojený s elektronickým nástrojem pro tvorbu právního předpisu a oficiálním a ověřeným zdrojem dat o textu právních předpisů. Legislativní práce se odehrává za využití standardních kancelářských nástrojů, a autoři právních předpisů tak nemají nástroj pracující se strukturovanou podobou právního předpisu a doprovodných dokumentů ani základní automatizovanou zpětnou vazbu k legislativně technickým aspektům, jakými jsou vnitřní a vnější odkazový aparát, formální struktura právního předpisu, forma výčtů, číslování a podobně. Autor právního předpisu musí věnovat nadměrnou pozornost ryze technické stránce tvorby předpisu, což je vzhledem k relativně krátkým termínům pro zpracování návrhů a personálním kapacitám legislativních útvarů obvykle na úkor úsilí věnovanému obsahové stránce návrhu. V úvahu je třeba vzít i skutečnost, že tvůrcem právního předpisu v některých jeho stadiích není vždy legislativní odborník, může jím být i odborník na věcnou problematiku nebo člen zákonodárného sboru. V jejich případě schází nástroj, který by takového tvůrce, alespoň co do formálních náležitostí při tvorbě právního předpisu, vedl při jeho práci. Výsledkem je často buď nepřijatelný návrh, nebo zbytečně vynakládané úsilí legislativních odborníků na zajištění základních náležitostí formálně nepřijatelného právního předpisu. Tvorba právního předpisu je v důsledku absence moderních nástrojů celkově náročným procesem, který pouze velmi omezeně usnadňují elektronické nástroje pro jeho tvorbu ve formě šablon stylů právních předpisů a nástroje oběhu elektronických dokumentů (eKLEP, informační systém Poslanecké sněmovny).

Ze současného stavu státem poskytovaných nástrojů právní informatiky (viz výše) dále vyplývá, že autor právního předpisu nemá v elektronické, pro svou práci využitelné podobě, k dispozici ověřený elektronický zdroj informací o textu vyhlášených právních předpisů, včetně jejich účinného či platného znění. Je-li zpracováváno úplné znění právního předpisu, ať už v rámci přípravy návrhu novely, nebo na základě zmocnění obsaženého ve schváleném právním předpisu, zpracovatel ne vždy vychází z platného znění zákona jako zdroje pro jeho zpracování a důsledně do textu úplného znění nepromítá navrhované či schválené změny právní úpravy. Do textu návrhů právních předpisů (a úplných znění promítajících navrhované změny) se tak zanáší i chyby či subjektivní interpretace.

Absence moderních elektronických nástrojů tvorby právních předpisů se projevuje i při zpracování hodnocení dopadů návrhu na adresáty právních norem a dalších souvisejících dokumentů návrhu právního předpisu. Například příprava hodnocení dopadů návrhu na adresáty právních norem není spojena s žádným elektronickým nástrojem, který by její tvorbu usnadnil a umožnil jednodušeji vyčíslit dopady právního předpisu či provést konzultace návrhu.

Absence moderních nástrojů dopadá nejen na samotnou tvorbu, ale i na projednávání a schvalování návrhů právních předpisů. Komplikuje možnost posoudit dopad a reálnou podobu navrhovaných změn, formulaci připomínek a posouzení jejich dopadů na text navrhovaného předpisu. Zpracování v různých formátech předkládaných připomínek je časově náročné a neumožňuje jejich flexibilní třídění. Zároveň výsledný materiál neposkytuje dostatečný přehled a nikterak není schopen upozornit na kolize mezi návrhy jednotlivých připomínek a akceptovanými připomínkami. Totéž se vztahuje i pro připomínky uplatňované v rámci projednání návrhu právního předpisu v legislativních orgánech vlády. Nejmarkantnější je jejich absence v procesu podávání a projednávání pozměňovacích návrhů k návrhům zákonů v Parlamentu, kde je pro členy zákonodárného sboru při velkém množství pozměňovacích návrhů nebo jejich komplexní povaze velmi obtížné, ne-li nemožné, posoudit jejich možný dopad na právní předpis a jejich možné vzájemné působení. Výsledkem je jednak vždy ne zcela konsistentní výsledný text právního předpisu, jednak řada případů, kdy se součástí textu právního předpisu stávají ustanovení prosazující dílčí zájmy.

Překážku systematické legislativní práci představuje i neexistence jednotného a plně elektronického systému oběhu legislativních dokumentů. Oběh dokumentů je díky tomu zdlouhavý, zahrnuje administrativně náročné zajišťování velkého množství listinných výtisků, neumožňuje sledovat životní cyklus návrhu od počátku prací až po publikaci a získat bez nadměrného úsilí informace o historii předchozích návrhů. Stávající využívání systému elektronické knihovny Úřadu vlády České republiky (eKLEP) přineslo sice určité zefektivnění, ale neodbouralo úplně využívání listinné podoby, ani neposkytuje uživatelsky příznivé prostředí a nástroje potřebné pro tvorbu a projednání návrhů právních předpisů.

V neposlední řadě schází i nástroje umožňující zapojení veřejnosti do tvorby právních předpisů, ať už formou tzv. „veřejného připomínkového řízení“, nebo vytvářením odborných konzultačních skupin.

Důležitá je i otázka formy, ve které je právní předpis tvořen, projednáván a schvalován. Tvorba návrhu právního předpisu probíhá de facto jako tvorba izolovaných dokumentů v tradiční formě právního předpisu – základního předpisu a jeho novely. Tato podoba vychází z podmínek, kdy ke změnám právních předpisů docházelo s relativně velkými časovými odstupy a pro tvorbu právního předpisu byl vyhrazen mnohem delší časový úsek. V současné době není výjimkou několik novelizací téhož předpisu v průběhu jednoho roku, často paralelně připravovaných. Situace při jejich tvorbě se tak stává částečně či zcela nepřehlednou. Za této situace se legislativní práce často obrací k úplným zněním zobrazujícím dopad navrhovaných změn jako k jedinému nástroji, který umožňuje systematickou práci s návrhem právního předpisu. Tato úplná znění ovšem nejsou součástí samotného textu návrhu právního předpisu, nevyužívají ověřených zdrojů dat o textu právního předpisu, jsou zpracovávána paralelně vedle novel a nemají žádnou jinou než pouze informativní hodnotu.

Samostatnou oblastí jsou pravidla tvorby právních předpisů. Pro tvorbu práva na úrovni vlády existují podrobná pravidla upravující formální i obsahové náležitosti právních předpisů, jejichž dodržování je kontrolováno prostřednictvím Legislativní rady vlády. Oproti tomu jiné než vládní návrhy a pozměňovací návrhy jsou podrobeny pouze vágním pravidlům a existující úprava se soustředí především na procedurální stránku jejich tvorby. To odporuje faktu, že právo tvoří jednotný celek a jeho tvorba by ve všech stadiích měla s ohledem na jeho srozumitelnost a systematičnost podléhat stejným zásadám. Jak je uváděno výše ve spojení s judikaturou Ústavního soudu, podmínkou kvalitní novotvorby je i celistvá koncepce tvorby práva a její jasná a jednotná pravidla. Příkladem může být již zmiňované Slovensko, kde Národná rada Slovenské republiky přijala pravidla tvorby zákonů, která jsou jednotně aplikovaná v legislativním procesu.

Jak je uvedeno výše, současné podobě legislativního procesu je vyčítána řada nedostatků, majících původ v historických událostech, politických příčinách, až po personální, institucionální a procedurální důvody. Často jsou k jejich nápravě předkládány návrhy, jejichž cílem je nedostatky odstranit. Tyto návrhy, případně jejich částečné řešení se však doposud setkaly pouze s dílčími úspěchy. Stávající iniciativy přitom zcela opomíjí oblast podoby nástrojů a podoby samotné tvorby právního předpisu a oblast pravidel tvorby právních předpisů, která podstatným způsobem ovlivňuje výslednou kvalitu právních předpisů. Také srovnání s vyspělými zahraničními zeměmi ukazuje na snahu využít možností moderních informačních technologií a poskytnout legislativním pracovníkům moderní nástroje tvorby, projednání a oběhu legislativních dokumentů, které jednak zbaví legislativní odborníky nadměrné administrativní zátěže, jednak pomohou omezit výskyt jinak zbytečně vznikajících legislativně technických chyb.

Současně je zřejmé, že legislativní proces vyžaduje vzhledem k nezbytné jednotě právního řádu i jednotná pravidla pro tvorbu práva, a to bez ohledu na navrhující či projednávající orgán. To vyplývá i z judikatury Ústavního soudu a názorů právní teorie.

Další oblastí, která je v současné době opomíjena, je podoba textu právního předpisu. Práce založená na přípravě jednotlivých novelizačních bodů je náročná a přitom neposkytuje přehled o navrhovaných změnách, případně o dopadu uplatňovaných připomínek či pozměňovacích návrhů na předmětný návrh nebo celý právní řád. I v této oblasti lze v zahraničí vysledovat sílící trend zapojovat do legislativní práce i do závazného textu právního předpisu úplné znění právního předpisu jako nástroj, který nejlépe umožňuje posuzovat navrhované změny a poskytuje adresátům práva přehled o tom, jaké je v daném okamžiku znění předmětného právního předpisu.

Z hlediska možnosti kvalitního projednání, transparentnosti a následné interpretace právního předpisu existují značné mezery v oblasti odůvodňování návrhu právních předpisů, připomínek k návrhu a pozměňovacích návrhů. Tyto nedostatky jsou stejně jako v případě nástrojů a podoby legislativní práce opomíjeny. V zahraničí se také často vyžaduje stručný popis obsahu právních předpisů (tzv. „citizen summary“) a jeho průběžná aktualizace v průběhu legislativního procesu.

Shrneme-li výše uvedené, je zřejmé, že v oblasti podoby a nástrojů tvorby práva a popisu legislativních návrhů existuje prostor pro alespoň dílčí zlepšení stávající situace, aniž by navrhovaná opatření mohla být považována za kontroverzní, a tudíž odmítána. Zároveň lze konstatovat, že jejich modernizace je nezbytnou podmínkou pro přezkoumání všech možností stávající legislativní úpravy a kapacit účastníků legislativního procesu. Reforma metod a nástrojů legislativní práce ve spojení s dalšími opatřeními zvyšujícími srozumitelnost právních předpisů a dodržování existujících pravidel, a jejich sjednocení se proto jeví jako nezbytná podmínka pro další eventuální reformu tvorby práva v České republice, ukáže-li se po provedení změn jako nezbytná. Zároveň je třeba ji spojit s reformou v oblasti vyhlašování právních předpisů, se kterou úzce souvisí. Obdobná opatření vyžaduje i oblast tvorby právních předpisů územních samosprávných celků. Určitý prostor pro zlepšení se nabízí, alespoň pokud jde o pomocné elektronické nástroje, i v oblasti procesu tvorby a vyhlašování mezinárodních smluv.

Hodnocení stávajícího stavu ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Stávající právní úprava je ve vztahu k oblasti rovnosti mužů a žen svými dopady neutrální.

1.4. Identifikace dotčených subjektů

Při hodnocení dopadů při přípravě věcného záměru a předkládané právní úpravy byly identifikovány následující subjekty (skupiny subjektů) dotčené realizační variantou (připravovaná právní úprava):

1) Vláda České republiky zajistí prosazením navrhované právní úpravy a její realizací

naplnění předpokladu právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“, dostupného a přehledného práva, i jednu ze svých základních povinností. Současně tak odvrátí riziko rušení komplikovaných a často novelizovaných předpisů Ústavním soudem, které by jinak v případě neřešení stávající situace hrozilo. Zvýší se efektivita přípravy vládních návrhů zákonů a jiných právních předpisů. Modernizace nástrojů a postupů legislativního procesu pak přispěje k naplnění dalších významných cílů vlády – zvýšení konkurenceschopnosti České republiky a snížení korupčních rizik v oblasti legislativního procesu.

2) Ústřední státní správa (Ministerstvo vnitra a další ústřední správní úřady).

Při tvorbě a vyhlašování právních předpisů budou postupovat obligatorně prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a jejich nástrojů, čímž se zkvalitní legislativní proces. Používání moderních nástrojů tvorby práva zvýší efektivitu jejich legislativního úsilí a sníží riziko vzniku nezamýšlených změn a chyb v návrzích právních předpisů. Dále budou mít zajištěn bezplatný a nepřetržitý moderní přístup k pramenům platného práva a bude snížena administrativní náročnost tvorby práva.

3) Orgány moci zákonodárné (Poslanecká sněmovna, Senát) budou postupovat

při tvorbě a vyhlašování právních předpisů obligatorně prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a jejich nástrojů, čímž se zkvalitní legislativní proces na úrovni Parlamentu. Členům zákonodárného sboru se co do tvorby návrhů poskytnou stejné možnosti a nástroje, jaké budou využívat orgány státní správy, což umožní zkvalitnit jimi připravované návrhy právních předpisů a zefektivnit legislativní práci. Současně se zvýší transparentnost tvorby právních předpisů na úrovni Parlamentu, a to jednak jednotným používáním elektronických nástrojů, jednak povinným odůvodňováním pozměňovacích návrhů a důsledným zaznamenáním jejich původců. Propojení informačních systémů Poslanecké sněmovny a Senátu se systémem e-Sbírka a e-Legislativa usnadní přístup občanů k informacím v těchto systémech obsaženým, a zvýší se tak jejich dopad.

4) Územní samosprávné celky, případně další nositelé působnosti kontaktních míst veřejné správy budou v případě přijetí právní úpravy poskytovat bezplatný přístup

k pramenům platného práva prostřednictvím elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, resp. prostřednictvím listinných výstupů z tohoto systému, čímž se významně sníží jejich administrativní zátěž a zvýší se reálný pozitivní dopad této formy přístupu pro adresáty práva. Proškolení pracovníků poskytujících přístup k závazné elektronické verzi zajistí Ministerstvo vnitra v rámci projektu “Elektronická sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“, jejich vybavení nezbytnou výpočetní technikou již bylo zajištěno v rámci jiných projektů eGovernmentu. Krajská zastupitelstva budou muset používat elektronický systém tvorby právních předpisů k tvorbě návrhů zákonů, což umožní jejich vyšší legislativně technickou kvalitu. Realizace právní úpravy a věcného řešení otevře cestu k modernizaci tvorby a publikace právních předpisů územních samosprávných celků.

5) Občané budou mít k dispozici bezplatný přístup k právně závazným informacím

o platném právu, včetně právně závazných úplných znění právních předpisů. Současně budou moci pracovat bezplatně s moderním portálem právních informací, a tudíž budou lépe informováni o právní úpravě a jejích změnách, zvýší se srozumitelnost právních předpisů a usnadní se pochopení jejich obsahu. Modernizace nástrojů a postupů legislativní práce přispěje k přehlednějším, srozumitelnějším a kvalitnějším právním předpisům, které mají široký dopad na každodenní život občanů. Nástroje elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv usnadní účast veřejnosti na přípravě právních předpisů. Budou moci využívat širší paletu služeb založených na technologiích právní informatiky.

6) Podnikatelské subjekty budou mít rovněž bezplatný a nepřetržitý přístup

k pramenům práva, zvýší se srozumitelnost právních předpisů a usnadní se pochopení jejich obsahu. Podnikatelské subjekty získají snazší přístup k informacím o změnách právní úpravy v oblasti jejich podnikatelské činnosti a k účasti na veřejných připomínkových řízeních právních předpisů, které mohou mít na jejich podnikatelskou činnost dopad. Zvýší se i kvalita regulace a zefektivní hodnocení jejich dopadů. Podnikatelské subjekty v oblasti informačních technologií získají zdarma přístup ke zdroji dat o textu právních předpisů a budou moci rozvíjet své služby prostřednictvím služeb založených na přidané hodnotě k bezplatně dostupným textům právních předpisů. Zvýší se jejich možnost získat relevantní informace o právní úpravě v jiných členských zemích EU, a posílí se tak jejich mezinárodní konkurenceschopnost.

7) Nevládní a neziskové organizace, občanská a zájmová sdružení budou mít

bezplatný a nepřetržitý přístup k pramenům platného práva. Zvýší se srozumitelnost právních předpisů a usnadní se pochopení jejich obsahu. Usnadní a zefektivní se účast na veřejných připomínkových řízeních právních předpisů, které mohou mít na jejich činnost dopad. Budou na základě bezplatně dostupných dat o právních předpisech (Open Data) moci budovat služby, které pomohou zvýšit informovanost občanů a usnadní kontrolu veřejné správy.

Oblasti dotčené regulací

- informační technologie (eGovernment)

- naplnění ústavněprávních principů

- veřejná správa

- zákonodárná činnost

- administrativní zátěž

- dostupnost právních předpisů

- informovanost občanů

- boj proti korupci

- opakované užití dat vytvářených veřejnou správou

- právo Evropské unie

- životní prostředí

1.5. Popis cílového stavu

Cílem regulace je zvýšení dostupnosti, přehlednosti a srozumitelnosti platného práva a zároveň usnadnění, zkvalitnění a zefektivnění jeho tvorby ve všech stadiích legislativního procesu. Navrhovaná úprava zároveň směřuje k větší transparentnosti legislativního procesu, a tím k prevenci korupčních rizik spojených s tvorbou práva.

Cílový stav se bude vyznačovat těmito vlastnostmi:

1. Maximální míra dostupnosti platného práva a zvýšení srozumitelnosti obsahu právního předpisu prostřednictvím právně závazné elektronické publikace právních předpisů a mezinárodních smluv, včetně závazné publikace úplného znění právních předpisů. 2. Dostupnost závazné listinné verze právního předpisu pro osoby preferující listinnou formu před formou elektronickou, včetně dostupnosti formou výstupu z informačního systému veřejné správy poskytovaného prostřednictvím kontaktních míst veřejné správy. 3. Zvýšení informovanosti o právní úpravě a informační hodnoty zpřístupněných textů a úplných znění právních předpisů díky bezplatně dostupné moderní databázi informací o aktech obsahující státním orgánem ověřené a garantované texty a úplná znění právních předpisů, vybavené schopností zřetelným způsobem zobrazit rozdíly mezi jednotlivými úplnými zněními téhož předpisu a poskytnout s textem provázané popisné údaje a pokročilý systém vyhledávání. 4. Efektivnější využití existujících zdrojů informací a lepší informovanost o právu Evropské unie díky propojení elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a dalších systémů obsahujících informace o legislativním procesu (eKLEP, Parlamentní knihovna apod.), o právu Evropské unie (EUR-Lex) a o právu jiných členských zemí EU (NLex). 5. Plná přístupnost informací o právních předpisech pro osoby se zdravotním postižením zajištěná plnou digitalizací dat o právních předpisech a moderním portálem pro přístup k nim. K zajištění přístupu informací o právních předpisech pro osoby se zdravotním postižením se Česká republika zavázala v rámci EU. 6. Modernizace a významné zpřehlednění podoby právního předpisu prostřednictvím zavedení úplného znění jako povinné součásti předkládaného, projednávaného, schvalovaného a vyhlašovaného textu právního předpisu. 7. Povinné předkládání návrhu právního předpisu prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů jako nástroje vyšší kvality a efektivity legislativní práce díky využití pokročilých nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů umožňujících přípravu právního předpisu ve formě úplného znění, včetně automatizovaného vytváření novelizačních bodů z provedených změn. 8. Zefektivnění a zkvalitnění výsledků projednání legislativních návrhů prostřednictvím využití nástrojů umožňujících projednání návrhu právního předpisu, tvorbu a projednání připomínek a pozměňovacích návrhů a dalších dokumentů a zpráv za využití úplného znění právního předpisu. 9. Efektivní, bezchybný a rychlý, jednotný a plně elektronický oběh a elektronické podepisování legislativních návrhů prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů propojeného s dalšími systémy legislativního oběhu (eKLEP, informační systém Poslanecké sněmovny, informační systém Senátu). 10. Vyšší transparentnost přípravy a projednání návrhů v připomínkových řízeních a v Parlamentu prostřednictvím jednoznačné identifikace autora pozměňovacího návrhu a povinného odůvodnění pozměňovacího návrhu. 11. Vyšší srozumitelnost legislativních návrhů prostřednictvím povinné tvorby stručného popisu obsahu právního předpisu, zkvalitnění odůvodnění návrhů právních předpisů a propojení legislativních dokumentů a metodických a vysvětlujících dokumentů v elektronickém systému tvorby právních předpisů. 12. Sjednocování postupů tvorby právních předpisů prostřednictvím jednotného povinného používání elektronického systému tvorby právních předpisů zapracovávající legislativně technická pravidla tvorby právních předpisů. 13. Naplnění základního registru agend orgánů veřejné moci a některých práv a povinností právními přesnými a ověřenými informacemi o právních předpisech a poskytování těchto informací jiným systémům či informačním zdrojům veřejné správy. 14. Vyšší míra integrace hodnocení dopadů regulace a hodnocení korupčních rizik do celého legislativního procesu. 15. Snížení ekologické zátěže prostřednictvím plné elektronizace legislativního procesu a elektronizace vyhlašování aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. 16. Poskytování dokumentů obsažených v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv k opětovnému užití v souladu se směrnicí 2003/98/ES, zejména jejich využití v rámci iniciativy „Open Data“.

1.6. Zhodnocení rizika spojeného s nečinností

Stávající podoba vyhlašování právních předpisů neodpovídá požadavkům na ni kladeným – závazná listinná podoba je obtížně dostupná, neumožňuje tvorbu úplných znění právního předpisu a její pořizování je poměrně nákladné. Laická i odborná veřejnost je proto nucena pracovat nikoli se závaznou listinnou podobou právního předpisu, ale užívat místo ní veřejně dostupné zdroje úplných znění nebo komerční právní informační systémy, jejichž účel je jiný a jejichž obsah není garantovaný státem. Pro řadu subjektů – občanů, malých podnikatelů a obcí – tak zůstávají informace o platném a účinném znění právních předpisů z ekonomických důvodů nedostupné nebo hrozí, že tyto subjekty získají mylnou představu o obsahu právního předpisu.

Uvedený stav by tak mohl vyvolat přímý rozpor se základní právní zásadou „neznalost zákona neomlouvá“. Její součástí je i požadavek naplnění povinnosti státní moci umožnit subjektům ničím neomezený a přehledný přístup k tomu, co je v daném čase platným a účinným právem. V opačném případě je v demokratickém a právním státě, kterým Česká republika podle preambule Ústavy České republiky je, sporné, do jaké míry lze adresáty povinností vyjádřených v právních normách vázat těmito normami, mohou-li být nad rozumnou míru i po čistě formální stránce komplikované a nepřehledné.

Výše uvedená situace je předmětem časté kritiky ze strany odborné a laické veřejnosti a médií. Existuje proto nebezpečí, že občané budou dále čerpat informace o platném právu z jiných než závazných či alespoň oficiálních zdrojů, a může se stát, že budou informace o obsahu svých práv a povinností mylně interpretovat.

Současné podobě legislativního procesu je vyčítána řada nedostatků, majících původ v historických událostech, politických příčinách, až po personální, institucionální a procedurální důvody. Často jsou k jejich nápravě předkládány návrhy, jejichž cílem je nedostatky odstranit. Tyto návrhy, případně jejich částečná řešení se však doposud setkaly pouze s dílčími úspěchy. Stávající iniciativy přitom zcela opomíjí oblast podoby nástrojů a podoby samotné tvorby právního předpisu a oblast pravidel tvorby právních předpisů, která podstatným způsobem ovlivňuje výslednou kvalitu právních předpisů. Také srovnání s vyspělými zahraničními zeměmi ukazuje na snahu využít možností moderních informačních technologií a poskytnout legislativním pracovníkům moderní nástroje tvorby, projednání a oběhu legislativních dokumentů, které jednak zbaví legislativní odborníky nadměrné administrativní zátěže, jednak pomohou omezit výskyt jinak zbytečně vznikajících legislativně technických chyb.

Zároveň je zřejmé, že legislativní proces vyžaduje vzhledem k nezbytné jednotě právního řádu i sjednocování postupů a obsahových požadavků na tvorbu práva, a to bez ohledu na navrhující či projednávající orgán. To vyplývá i z judikatury Ústavního soudu a názorů právní teorie.

Další oblastí, která je v současné době opomíjena, je podoba textu právního předpisu. Práce založená na přípravě jednotlivých novelizačních bodů je náročná a přitom neposkytuje přehled o navrhovaných změnách, případně o dopadu uplatňovaných připomínek či pozměňovacích návrhů na předmětný návrh nebo celý právní řád. I v této oblasti lze v zahraničí vysledovat sílící trend zapojovat do legislativní práce i do závazného textu právního předpisu úplné znění právního předpisu jako nástroj, který nejlépe umožňuje posuzovat navrhované změny a poskytuje adresátům práva přehled o tom, jaké je v daném okamžiku znění předmětného právního předpisu.

Z hlediska možnosti kvalitního projednání, transparentnosti a následné interpretace právního předpisu existují značné mezery v oblasti odůvodňování návrhu právních předpisů, připomínek k návrhu a pozměňovacích návrhů. Tyto nedostatky jsou stejně jako v případě nástrojů a podoby legislativní práce opomíjeny. V zahraničí se také často vyžaduje stručný popis obsahu právních předpisů (tzv. „citizen summary“) a jeho průběžná aktualizace v průběhu legislativního procesu.

Modernizace podoby a nástrojů tvorby práva a popisu legislativních návrhů je nezbytnou podmínkou pro přezkoumání všech možností stávající legislativní úpravy a kapacit účastníků legislativního procesu. Reforma metod a nástrojů legislativní práce ve spojení s dalšími opatřeními zvyšujícími srozumitelnost právních předpisů a dodržování existujících pravidel a jejich sjednocení se proto jeví jako nezbytná podmínka pro další eventuální reformu tvorby práva v České republice, ukáže-li se po provedení změn jako nezbytná. Zároveň je třeba ji spojit s reformou v oblasti vyhlašování právních předpisů, se kterou úzce souvisí.

Na základě výše popsaných nedostatků dospěla vláda k přijetí věcného záměru zákona o elektronické Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a elektronické tvorbě právních předpisů dne 4. srpna 2010 usnesením č. 554. Její rozhodnutí akceptovalo 10 let přípravných prací, vzalo v potaz závazky vyplývající z členství v Evropské unii a navázalo na předchozí usnesení č. 975/2009, které zakotvilo obecné principy obsažené ve věcném i legislativním řešení. Obsahuje požadavek vytvoření elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a vytvoření související právní úpravy ve formě nového zákona nahrazujícího stávající právní úpravu vyhlašování práva obsaženou v zákoně o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Rozhodnutí vlády stanovilo požadavek na plnou realizaci věcného a legislativního řešení do 1. ledna 2014. Vláda zároveň zahrnula projekt „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ do programového prohlášení vlády a učinila z něj pevnou součást rámce svých strategických cílů, zejména zvyšování konkurenceschopnosti České republiky, posuzování dopadů a korupčních rizik návrhů právní úpravy, snižování korupčních rizik při přípravě a projednávání právních předpisů, posilování demokratického prvku přípravy právních předpisů a zvýšení konkurenceschopnosti České republiky.

Nedostatek prostředků na 85% kofinancování projektu z prostředků Integrovaného operačního programu Evropské unie od poloviny roku 2010 způsobil, že příprava projektu musela být na konci roku 2010 pozastavena. Od počátku roku 2011 až do současnosti hledalo Ministerstvo vnitra cesty, jaké alternativní řešení financování by mohlo umožnit realizaci projektu. Vzhledem k přetrvávajícímu nedostatku prostředků z programového financování, limitům programového financování z prostředků Evropské unie a nemožnosti projekty plně financovat ze státního rozpočtu pak Ministerstvo vnitra nemohlo do konce roku 2012 realizaci projektu zahájit.

V období let 2010 až 2012, kdy projekt „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ nemohl být z finančních důvodů realizován, dále zesílily negativní jevy, které vládu v roce 2010 vedly ke schválení jeho realizace.

Zejména se jedná o dále rostoucí komplexitu a objem právní úpravy, která klade na všechny skupiny adresátů práva (občany, podnikatele, samosprávy a státní správu) čím dál tím větší požadavky, pokud se chtějí seznámit s platnou či minulou právní úpravou. Odborná i laická veřejnost dlouhodobě požaduje zavedení právně závazného elektronického vyhlašování právních předpisů a zpřístupnění ověřené databáze minulých a aktuálních znění právních předpisů. Odrazem nedostatečnosti stávající právní úpravy i oficiálních prostředků pro přístup k informacím o právních předpisech jsou připravované legislativní iniciativy krajů, jejichž obsahem je právě zavedení právně závazného elektronického vyhlašování právních předpisů.

Stejnou měrou sílila i kritika zhoršující se kvality návrhů právních předpisů a nedostatečnosti nástrojů pro jejich tvorbu, a to ze strany odborné a laické veřejnosti a mnohdy i samotných legislativců. Jako příklad negativní odezvy lze uvést poměrně ostrou kritiku stavu právního řádu a kvality jeho tvorby, která zazněla z úst renomovaných odborníků účastnících se konference Vymahatelnost práva v České republice (listopad 2012), která nalezla širokou mediální odezvu.

K prohloubení dříve identifikovaných problémů se připojily nové skutečnosti, které posilují potřebu realizace projektu. Ústřední správní úřady čelí tlaku na snižování personálních kapacit legislativních i věcných útvarů, což obtížnou situaci v oblasti tvorby práva dále zhoršuje. Významně by jim mohlo pomoci právě zavedení moderních nástrojů tvorby práva, které zbaví legislativní pracovníky zbytečné administrativní zátěže a umožní jim plně se soustředit na obsahovou stránku legislativní práce.

V oblasti publikace práva představuje významnou změnu realizovaný přechod Evropské unie na právně závazné elektronické vyhlašování Úředního věstníku Evropské unie k 1. červenci 2013, který je obdobou české Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Realizace projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ by po zavedení právně závazného elektronického Úředního věstníku Evropské unie znamenala, že občané by se mohli seznamovat s právními předpisy Evropské unie i České republiky v oficiální elektronické podobě a vzájemných souvislostech. To by přispělo ke snazšímu zjišťování práv a povinností.

S problematikou konkurenceschopnosti České republiky a českých podnikatelů v Evropské unii přímo souvisí i potřeba plného zapojení do systému pro přístup k národním právním úpravám států Evropské unie N-Lex. Neexistence oficiální a moderní databáze právních předpisů České republiky, jakou má zajišťovat elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, neumožňuje plnou informovanost o právní úpravě České republiky a omezuje komparace právních úprav států Evropské unie ze strany českých subjektů.

Dalším významným faktorem je rozvíjející se iniciativa „Open Data“, která se stává jednou z priorit vlády. Iniciativa „Open Data“, respektive kvalitativně vyšší forma „Linked Open Data“ vyžaduje v oblasti informací o právní úpravě existenci vysoce ověřené, otevřené a v souladu se standardy „Linked Open Data“ strukturované databáze právních předpisů. Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv by tyto požadavky naplnil a současně by umožnil rozvoj navazujících služeb veřejné, neziskové a komerční sféry.

Na základě výše uvedených informací lze konstatovat, že důvody pro realizaci projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ ve srovnání s rokem 2010, kdy vláda přijala rozhodnutí o přípravě a věcné realizaci předkládané právní úpravy, dále zesílily o široké spektrum velmi závažných důvodů.

V roce 2013 byly dále zahájeny některé iniciativy, které mají pro nalezení adekvátního řešení synergický efekt. Je třeba zmínit zejména návrh poslanců Věry Jourové, Petra Gazdíka, Pavla Bělobrádka a dalších na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, který mimo jiné zavádí povinnost odůvodňovat pozměňovací návrhy, a dále iniciativu „tzv. legislativní stopy“, která usiluje o dohledatelnost původců a inspirátorů navrhovaných a přijatých legislativních změn.

Podrobný popis stávajícího stavu, jeho nedostatků a srovnání se zahraniční situací je obsažen v kapitole 1.3. této zprávy.

Existující situace, resp. její neřešení, přináší následující závažná rizika:

1. Pokračující omezená dostupnost informací o platném a minulém právu a jeho snižující se kvalita. Ta přináší zpochybnění naplnění předpokladu zásady „neznalost zákona neomlouvá“, kterou tvoří reálná dostupnost a srozumitelnost právně závazné podoby právních předpisů jako pramenů informací o platném právu. Stávající forma přístupu k platnému právu (a k právu minulému) a podoba a výstupy legislativního procesu jsou zdrojem rostoucí kritiky nejvyšších představitelů justice, zákonodárců, podnikatelů i široké veřejnosti. Existuje nikoli nevýznamná pravděpodobnost, že Ústavní soud může v případě napadení současného stavu rušit komplikované či často novelizované právní předpisy. 2. Omezená efektivita legislativní práce způsobená zastaralostí nástrojů legislativní práce. Jejím důsledkem je výskyt zbytečných legislativně technických chyb a přetížení útvarů podílejících se na tvorbě právních předpisů, vedoucí jednak ke zhoršování legislativní i obsahové kvality právních předpisů, jednak ke zbytečným výdajům státního rozpočtu. 3. Omezená transparentnost legislativního procesu, zejména pak předkládání a projednání pozměňovacích návrhů v Parlamentu České republiky. Ta je v případě přijetí právní úpravy, jejíž součástí jsou ustanovení prosazující partikulární zájmy, zdrojem korupčních rizik a následně zvýšených nákladů veřejných rozpočtů. 4. Trvající administrativní a finanční zátěž územních samosprávných celků spojená s povinným poskytováním bezplatného přístupu k listinné Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv. 5. Pokračování trendu snižování kvality návrhů právních předpisů, která v kombinaci s nízkou dostupností pramenů práva vede ke snižování konkurenceschopnosti České republiky. 6. Absence ověřených informací o textu právních předpisů, znemožňující řádné fungování a další rozvoj základního registru agend orgánů veřejné moci a některých práv a povinností, integraci a konsolidaci souvisejících informačních služeb veřejné správy a rozvoj právní informatiky v České republice.

Rizikem svého druhu je i vysoká pravděpodobnost, že v případě neřešení stávající situace by byl přijat legislativní návrh poslanců, Senátu či některého krajského zastupitelstva, jehož cílem by bylo zajistit vyšší dostupnost platného práva či omezit finanční a administrativní zátěž obcí, krajů a hlavního města Prahy spojenou s povinností odebírat a zpřístupňovat právně závaznou listinnou podobu Sbírky zákonů. Reálnost tohoto rizika dokládá fakt, že připravované zákonodárné iniciativy s dílčím záběrem a omezenou systematičností řešení bylo Ministerstvo vnitra doposud schopno odvrátit pouze s tím, že je připravováno komplexní legislativní a věcné řešení nedostatků stávající situace. Další odložení by již pravděpodobně nebylo ze strany zákonodárce či krajů akceptováno. Dílčí legislativní či technická řešení by mohla dostupnost právně závazné podoby platného práva ještě více omezit a mohla by vést k nezbytnosti realizace technických opatření, která by si vyžádala investice v desítkách milionů Kč nefinancovatelné z prostředků Evropské unie a ohrozila by komplexní řešení problémů tvorby a přístupnosti práva z prostředků strukturálních fondů Evropské unie.

2. Návrh variant řešení

Stanovení variant řešení vychází z výše popsané situace – varianty věcného řešení byly zvažovány v rámci přípravy a projednání věcného záměru, přičemž vláda rozhodla usnesením č. 554/2010 o realizaci varianty zapracované do předkládaného legislativního řešení.

Mezitímní vývoj v období, kdy ji nebylo s ohledem na přechodný nedostatek finančních prostředků v Integrovaném operačním programu realizovat, i v období, kdy byl projekt realizován v rámci Integrovaného operačního programu, potvrdil předpoklady, které vedly při zpracování věcného záměru k preferenci připravované varianty:

- Neudržitelnost stávajícího stavu. Analýza současného stavu a následný vývoj

ukázaly, že je nezbytné urychleně hledat cesty řešení závažných problémů. Situaci v oblasti vyhlašování právních předpisů a částečně i jeho tvorby je možné hodnotit jako ohrožení předpokladu platnosti zásady „neznalost zákona neomlouvá“, která je stavebním kamenem právního státu a která vyžaduje dostupnost a srozumitelnost platného práva. Dosavadní snahy o zvýšení kvality výstupů legislativního procesu a jeho nízké efektivity zaměřené na zásadní legislativní změny neuspěly. Je proto třeba hledat možnosti řešení v oblasti nástrojů a postupů legislativní práce, která byla doposud zanedbávána.

- Technický pokrok. Soudobá právní informatika nabízí technologie, které umožňují

vytvářet nástroje respektující formální náležitosti, vnitřní strukturu a vnější vztahy právního předpisu. Tyto nástroje jsou schopny operace spojené se zobrazováním časových rovin a promítnutím textových změn provádět na základě pokynů obsluhy sytému automatizovaně a bezchybně, dávají možnost soustředit se při zpracování legislativního dokumentu především na jeho obsahovou stránku. Technologie zpracování právního i přirozeného jazyka dále umožňují analyzovat text a na základě výsledků analýzy nabízet metodickou nápovědu. Soudobé formáty elektronických dokumentů a nástroje pro zajištění jejich autenticity a dlouhodobého uchovávání zajišťují, aby práce s elektronickým dokumentem mohla probíhat bez obavy o zpochybnění jeho právní hodnoty.

- Nezbytnost souběžného přijetí technických a legislativních opatření. Zavedení

elektronických nástrojů tvorby a vyhlašování práva je třeba spojit s legislativními opatřeními. Tato opatření jsou nezbytná pro změnu podoby legislativní práce spočívající v zavedení plně elektronické formy legislativního procesu a zakotvení úplného znění jako primárního prostředku legislativní práce. Umožní se tak povinné jednotné využívání legislativních nástrojů od počátku tvorby právního předpisu až po jeho vyhlášení. Legislativní opatření vyžaduje i sjednocení pravidel tvorby práva a odůvodňování legislativních návrhů, která budou, alespoň zčásti, vtělena do elektronických nástrojů tvorby práva. Legislativní opatření přitom nespočívají ve změně ústavních základů právní úpravy tvorby či vyhlašování právních předpisů.

- Pozitivní zahraniční zkušenosti. Ty potvrzují, že zvolené prostředky – elektronické

nástroje, komplexní pokrytí legislativního procesu a zavedení závazné elektronické podoby legislativního dokumentu jsou adekvátní cestou ke zvolenému cíli, a osvědčují, že takové řešení bude efektivní a spolehlivé. Tyto prostředky zároveň umožní České republice přistoupit k zahraniční spolupráci, která zvýší dostupnost platného práva včetně práva Evropské unie, posílí konkurenceschopnost podnikatelských subjektů České republiky oproti subjektům z jiných členských zemí Evropské unie a usnadní práci legislativců při implementaci práva Evropské unie.

- Hlediska efektivnosti, ekonomičnosti a ekologičnosti. Elektronické zpracování textu

je obecně spojeno s vyšší efektivitou – rychlejším oběhem dokumentů, vyšší legislativně technickou kvalitou spojenou s komplexním pokrytím legislativního procesu a nápovědnými funkcemi. Toto zpracování odstraní zvýšené náklady a ekologickou zátěž spojené s paralelním oběhem elektronické a listinné verze dokumentu a neustálou transformací dokumentů mezi listinnou a elektronickou podobou. Odstraněním využívání listinné podoby legislativních dokumentů, snadným a přehledným zobrazením a zapracováním změn či zobrazením možných dopadů připomínek či pozměňovacích návrhů na právní předpis, související dokumenty a další uplatněné připomínky či pozměňovací návrhy se stane právní úprava přehlednější a její tvorba kvalitnější a transparentnější.

- Existence finančních prostředků na realizaci komplexních a inovativních technických řešení. Projekt „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv

a elektronická tvorba právních předpisů“ patří mezi projekty, které jsou financovatelné v rámci Integrovaného regionálního operačního programu pro léta 2014 až 2020. Podmínky Integrovaného regionálního operačního programu umožňují při 19,137 % podílu státního rozpočtu získat dalších 80,863 % prostředků ze strukturálních fondů Evropské unie. Podmínky Integrovaného regionálního operačního programu zároveň poskytují nezbytný čas na realizaci projektu. Až doposud byla možnost vytvoření adekvátních moderních elektronických nástrojů tvorby a vyhlašování práva znemožněna nedostatkem finančních prostředků na realizaci takového projektu.

Předkladatel s ohledem na výše uvedené pracuje pouze se dvěma variantami, variantou nulovou a variantou realizační. Ekonomické analýzy pak byly zpracovány pro variantu realizační.

2.1 Varianta 0 – nulová, ponechání stávajícího stavu beze změny

Při výběru této varianty by byl zachován stávající stav – právní úprava vydávání a vyhlašování právních předpisů a dalších aktů státních orgánů České republiky bude nadále obsažena v zákoně o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Nezměněna zůstane právní úprava legislativního procesu v Jednacím řádu Poslanecké sněmovny a v Jednacím řádu Senátu, na vládní úrovni potom v Legislativních pravidlech vlády a z ní vyplývající smíšená listinná a elektronická podoba legislativního procesu a listinná podoba Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Stávající situace přitom neodpovídá požadavkům naplnění předpokladů zásady „neznalost zákona neomlouvá“, způsobuje problematickou kvalitu některých právních předpisů a je předmětem široké kritiky adresátů práva i jeho tvůrců.

Z technického a ekonomického hlediska je stávající podoba tvorby a vyhlašování práva nejednotná a netransparentní, vede k neefektivnímu využívání odborné pracovní síly, nedostatečnému využívání existujících zdrojů informací (EUR-Lex, N-Lex, Parlamentní knihovna atd.) a nevyužívá možností poskytovaných moderními informačními technologiemi. Zároveň lze v budoucnu očekávat, že vzhledem k pokračujícímu poklesu odběru Sbírky zákonů se stane v horizontu několika let vyhlašování právních předpisů a jiných aktů ekonomickou zátěží pro státní rozpočet, aniž by skutečně plnilo svůj účel – seznamovat občany s obsahem právního řádu České republiky.

Se zachováním stávajícího právního a věcného řešení tvorby a vyhlašování právních předpisů jsou spojena významná rizika, jejichž výčet je uveden v kapitole 1.6.

2.2. Varianta realizační – zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv)

Návrh právní úpravy vychází z rozhodnutí vlády č. 554/2010, které akceptovalo základní princip věcného řešení – dojde-li k modernizaci nástrojů tvorby a vyhlašování právních předpisů, některé fáze legislativního procesu či úkony se stanou méně náročnými, odstraní se chyby technického charakteru a efektivní nástroje tvorby a vyhlašování právních předpisů umožní odborným pracovníkům soustředit svou pozornost na obsahovou stránku tvorby právních předpisů. Na základě výsledů této modernizace a rozboru přetrvávajících problémů pak bude v další fázi možné přistoupit k další eventuální potřebné reformě legislativního procesu, například v oblasti lhůt projednávání návrhů právních předpisů nebo opatření umožňujících rychlejší implementaci závazků České republiky vůči Evropské unii. Řešit veškeré problémy tvorby právních předpisů současně by nebylo reálně uskutečnitelné a s ohledem na výše uvedené ani metodicky správné.

Předkládané řešení proto spočívá v přijetí legislativních změn a technických opatření zaměřených na celkovou elektronizaci tvorby a vyhlašování práva a na zakotvení užívání úplného znění právního předpisu při tvorbě a vyhlašování právního předpisu. Jejich společným cílem je zvýšení dostupnosti a srozumitelnosti práva, zkvalitnění, zefektivnění a vyšší transparentnost jeho tvorby prostřednictvím zavedení forem a nástrojů legislativní práce a vyhlašování práva.

Návrh ponechává otázku tvorby a vyhlašování právních předpisů územních samosprávných celků k řešení v další fázi modernizace. Důvody jsou v tomto případě především praktické. Technické a legislativní řešení modernizace tvorby a vyhlašování právních předpisů vyhlašovaných v současnosti ve Sbírce zákonů a ve Sbírce mezinárodních smluv poskytne prostředky, které budoucí modernizaci regionální normotvorby a přístupu k ní výrazně usnadní. Současná modernizace v oblasti celostátně i regionálně závazných právních předpisů by zároveň vyžadovala vyšší finanční i personální kapacity, než jaké má státní správa v současné době k dispozici.

Nová úprava podoby vyhlašování a tvorby práva si vyžádá přípravu nového zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv).

Současně budou novelizovány Jednací řád Poslanecké sněmovny, Jednací řád Senátu a zákon o Ústavním soudu. Rovněž je třeba provést terminologické změny řady zákonů v souvislosti se sjednocením Sbírky zákonů a mezinárodních smluv do jedné Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.

Nezbytná bude i úprava či přijetí dalších dokumentů upravujících legislativní proces na vládní úrovni – Legislativních pravidel vlády, Jednacího řádu vlády a Jednacího řádu Legislativní rady vlády, a případných legislativních pravidel komor Parlamentu. V souvislosti s vyhlašováním mezinárodních smluv a jiných souvisejících aktů bude třeba odpovídajícím způsobem upravit i dokumenty stanovící postup při jejich vyhlašování – Směrnici pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv a Směrnici ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání.

Stávající zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv bude k datu nabytí účinnosti nové právní úpravy zrušen.

V oblasti vyhlašování platného práva se navrhuje zavedení právně závazného elektronického vyhlašování právních předpisů a dalších aktů. Právní závaznost elektronické podoby právního předpisu je s ohledem na potřebu zajištění dostupnosti pramenů práva neustále se měnícího právního řádu zcela nezbytným opatřením. Právně závaznou elektronickou podobu doprovodí i podoba listinná, která bude druhou závaznou podobou pramenů práva.

Dalším klíčovým opatřením spojeným se zavedením elektronického legislativního procesu a elektronického vyhlašování právních předpisů je změna podoby novely právního předpisu. Součástí vyhlašovaného znění právního předpisu bude v případě novely i úplné znění právního předpisu, které se stane primárním nástrojem tvorby práva a součástí textu návrhu již v průběhu legislativního procesu. Toto úplné znění zohlední i rozdílnou textaci ustanovení s ohledem na nabytí účinnosti jednotlivých novel předpisu. Také nálezy Ústavního soudu, kterými se zrušuje právní předpis či jeho část, budou nadále vyhlašovány elektronicky, a to včetně úplného znění dotčeného právního předpisu ve znění rozhodnutí Ústavního soudu, bude-li to s ohledem na konkrétní charakter nálezu Ústavního soudu možné. Tím bude dále přiblíženo naplnění jednoho z předpokladů aplikace zásady „neznalost zákona neomlouvá“, totiž aby pramen práva poskytoval srozumitelnou informaci o jeho aktuální podobě. Text úplného znění bude rovněž závazným zněním.

Na základě zvažování možných variant v rámci věcného návrhu zákona a předchozích koncepčních materiálů byl zvolen model postupného nabývání závaznosti obsahu portálu elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. To znamená, že obsah bude na počátku pouze informativní (byť oficiální a ověřený) a bude nabývat právní závaznosti tím, jak v ní budou vyhlašována závazná elektronická znění právních předpisů vyhlášených od okamžiku účinnosti nové právní úpravy podle této nové právní úpravy. S ohledem na životní cyklus právních předpisů lze očekávat, že v horizontu přibližně pěti let od plného nabytí účinnosti navrhované úpravy bude v e-Sbírce k dispozici drtivá většina všech platných právních předpisů v závazné elektronické podobě včetně jejich právně závazného úplného znění. Vedle závazné podoby právních předpisů budou v databázi informací o aktech elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv k dispozici i informativní a ověřené texty a elektronická úplná znění právních předpisů vyhlášených ve Sbírce zákonů a ve Sbírce mezinárodních smluv do okamžiku nabytí účinnosti nové právní úpravy.

Předkládání aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv bude podle nové právní úpravy možné pouze v elektronické podobě a ve strukturovaném formátu prostřednictvím nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů. Příprava nové právní úpravy zároveň poskytuje možnost přesněji upravit postup předkládání a vyhlašování všech druhů právních předpisů a dalších aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

V souvislosti se zcela novou právní úpravou vyhlašování aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, založenou na přednostním postavení elektronického znění, bude nezbytné nově upravit celou řadu otázek s vyhlašováním právních předpisů a dalších aktů spojených. Jednou z podstatných otázek je bezplatný přístup ke Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, který bude asistovaný a který bude nadále povinnými subjekty poskytován v elektronické podobě. Dalšími instituty, jejichž podobu je nezbytné uzpůsobit elektronizaci, jsou platnost a účinnost právního předpisu, podoba částky, opravy eventuálních chyb a další.

Návrh předpokládá jednotnou Sbírku zákonů a mezinárodních smluv místo oddělené Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Důvody k oddělení obou sbírek byly do značné míry praktické a ekonomické. Zájem o akty vyhlašované ve Sbírce mezinárodních smluv byl vždy mnohem nižší než o akty vyhlašované ve Sbírce zákonů. Vzhledem ke značnému objemu některých mezinárodně smluvních dokumentů by odběr spojené sbírky v listinné podobě představoval značnou zátěž pro adresáty práva i pro subjekty poskytující bezplatný přístup ke Sbírce zákonů, zejména pro obce. Tyto důvody nejsou v situaci, kdy se primárním zdrojem informací o platném právu stane elektronická podoba oficiální sbírky, nadále relevantní. Sloučení obou oficiálních sbírek zároveň reflektuje čl. 10 Ústavy České republiky, který v současném znění (přijatém po schválení zákona č. 309/1999 Sb.) do určité míry smazává hranici mezi mezinárodním a vnitrostátním právem.

S ohledem na význam právních předpisů a dalších aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv je nezbytné zajistit jejich trvalé uchování, a to v rámci národního archivního dědictví. V případě aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv se předpokládá ponechání stávající praxe, kdy předarchivní péči (uchování do okamžiku výběru za archiválie) o dokumenty obsahující návrhy aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a dokumenty mající původ v době před jejich oficiálním předložením zajistí subjekty participující na legislativním procesu, po jejich předložení k projednání Ministerstvo vnitra jako správce elektronických systémů tvorby právních předpisů, respektive Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (z hlediska terminologie archivnictví a spisové služby tzv. určení původci). Vlastní výběr za archiválie a následné uložení a péči pak provede příslušný archiv, jímž je Národní archiv. Dokumenty budou archivovány jak v podobě listinné, tak i v podobě digitální v rámci digitálního archivu Národního archivu. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, stanoví, že se dokumenty obsahující zásadní informace týkající se tvorby právních předpisů včetně jejich nerealizovaných návrhů vybírají automaticky jako archiválie.

V oblasti tvorby právních předpisů se navrhuje zakotvit, že právní předpisy se budou nadále projednávat a předkládat k publikaci pouze prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů a výhradně elektronicky. Z procesu projednávání bude vyloučena (až na zcela výjimečné případy) listinná podoba právního předpisu. Povinnost využívat elektronický systém tvorby právních předpisů k předkládání, projednání, podepisování a vyhlašování právních předpisů se bude vztahovat na vládní i jiné návrhy právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Po přechodnou dobu bude umožněno, aby s ohledem na nezbytnost projednání návrhů, jejichž projednávání bylo zahájeno dříve, bylo takové návrhy možné projednat podle stávající právní úpravy.

Právní předpis bude v případě novely předkládán, projednáván a schvalován v úplném znění a ve znění novelizačních bodů, přičemž elektronický systém tvorby právních předpisů zajistí generování návrhu zpracování změn do podoby novelizačních bodů, který bude nabídnut tvůrci právního předpisu k volbě optimálního promítnutí. Přes maximální důraz na kvalitu a přesnost konsolidovaných znění obsažených v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a přesnost nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů pro promítnutí změn do podoby novelizačních bodů nelze zcela vyloučit možnost, že konsolidované znění nebude odpovídat řádnému promítnutí přijaté změny do posledního platného znění právního předpisu. Vzájemný poměr textu návrhu změny a jeho zapracování do úplného znění bude proto upraven tak, že se stanoví pravidlo přednosti textace změny před jejím promítnutím do konsolidovaného znění, neboť textace změny představuje jednoznačný způsob, jak se text právního předpisu mění, a tím odráží vůli zákonodárce. Zároveň se zavádí institut opravy chyby, jehož obsahem je povinnost Ministerstva vnitra provést opravu chyby a vyhlásit o tomto úkonu sdělení, zjistí-li, že úplné znění právního předpisu, který byl vyhlášen ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, neodpovídá přijaté změně právního předpisu nebo poslednímu platnému znění právního předpisu. Uvedené změny přispějí ve spojení s nástroji elektronického systému tvorby právních předpisů k větší systematičnosti a transparentnosti legislativní práce a ke zvýšení srozumitelnosti a výsledné kvality právních předpisů.

S ohledem na jednotnost právního řádu a jednotně využívané nástroje jeho tvorby zákon upraví obecné základní zásady tvorby právních předpisů v úplném znění a jejich odůvodnění. Podrobná legislativně technická a procesní pravidla budou součástí pravidel tvorby právních předpisů, která připraví ve vzájemné spolupráci vláda, Poslanecká sněmovna a Senát. Procedurální pravidla zůstanou nadále zakotvena v jednacích řádech obou komor Parlamentu a v Legislativních pravidlech vlády. Tato pravidla budou následně zapracována do e-Šablony jako předpřipravené formuláře jednotlivých druhů ustanovení nebo jako upozornění a nápověda systému, která tak usnadní všem tvůrcům právních předpisů jejich dodržování. Sjednocování pravidel tvorby právních předpisů a jejich odůvodňování umožní následné sjednocování jejich formální úpravy, terminologie a způsobu formulace jejich obsahu, přispěje k vyšší srozumitelnosti obsahu výsledných právních předpisů a sníží počet legislativně technických chyb vyskytujících se při jejich tvorbě. Přispěje k upevňování jednoty právního řádu a jeho terminologie.

Vedle změn vyplývajících z nové povahy legislativní práce bude nově upraveno odůvodňování návrhů právních předpisů, připomínek a pozměňovacích návrhů. Povinnost připravit odůvodnění odrážející obsah navrhovaných změn bude zakotvena, včetně standardů odůvodnění, formou minimálních požadavků pro všechny subjekty legislativního procesu zákonem. K textu právního předpisu (jak původního, tak i novely) bude připojen stručný popis jeho obsahu, který bude pro adresáty práva jasně srozumitelný a který později využijí adresáti právního předpisu při jeho interpretaci. Tato opatření přispějí k lepší orientaci adresáta práva ve výsledném textu právního předpisu, k vyšší transparentnosti tvorby právních předpisů a jejímu zkvalitnění. Důsledné odůvodňování návrhu a jeho změn zároveň posílí postavení odůvodnění při výkladu obsahu právního předpisu, sníží potřebu novelizací právního předpisu, a umožní tak vyšší stálost textu právních předpisů. Tyto požadavky jsou chápány jako základní společný standard, který případně doplní (například v oblasti hodnocení dopadů regulace) pravidla tvorby právních předpisů přijatá vládou, nebo pravidla přijatá komorami Parlamentu.

Vzhledem k převážně technickému charakteru navrhovaných změn tvoří základní předpoklad pro realizaci navrhovaného řešení vybudování systému e-Sbírka a e-Legislativa, který tvoří systém pro tvorbu a projednání legislativních návrhů (elektronický systém tvorby právních předpisů, „e-Legislativa“) a systém pro vyhlašování právních předpisů, mezinárodních smluv a dalších aktů ve Sbírce zákonů (elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, „e-Sbírka“). Zákon pověří přípravou, správou a provozováním obou systémů Ministerstvo vnitra. Ministerstvo bude postupovat ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky a Ministerstvem zahraničních věcí a dalšími orgány účastnícími se legislativního procesu a procesu vyhlašování aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

Elektronický systém tvorby právních předpisů, respektive Sbírky zákonů a mezinárodních smluv budou využívat ve svých nástrojích úplné znění právního předpisu. Umožní tvořit právní předpis v úplném znění a zobrazovat jeho úplné znění či (v případě novely) ve znění novelizačních bodů a generovat úplné znění ke zvolenému časovému okamžiku či ve znění libovolné změny, připomínky či pozměňovacího návrhu. Zároveň umožní dokument převést do různých elektronických formátů nebo vytisknout v listinné podobě bez jakýchkoli textových odchylek. Tyto možnosti obou systémů vyplývají z využití moderních legislativních šablon formátu XML a datového modelu právního předpisu, které zapracovávají vlastnosti právního předpisu a jeho vztahy k jiným předpisům a právnímu řádu jako celku, k právnímu řádu Evropské unie a právu mezinárodnímu, jednak z popisu jednotlivých elementů právních předpisů v průběhu tvorby ověřeného datového zdroje elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a v průběhu tvorby nových předpisů v elektronickém systému tvorby právních předpisů. Využívání úplného znění povede k systematičtější tvorbě práva a přehlednějšímu výslednému textu právního předpisu a možnosti poskytovat služby, které usnadní porozumění právnímu předpisu a jeho změnám.

Oba systémy budou založeny na principu jednotnosti a nezměnitelnosti legislativního dokumentu. To znamená, že cokoli bude v textu právního předpisu i doprovodných dokumentů změněno, stane se součástí jednotného dokumentu a nebude už moci být změněno, pouze v dalším kroku následně překryto novou vrstvou úprav. Legislativní dokument bude v rámci systému existovat jako souhrn jednotlivých vrstev změn uzamčených proti následným úpravám a odrážejících provedené změny, propojené s textem připomínek, pozměňovacích návrhů a odůvodnění a jednoznačnou identifikací původce změny. Zároveň bude právní předpis evidován ve formě dokumentů, které budou obsahovat závaznou elektronickou podobu vyhlášeného právního předpisu, případně schválený text předpisu po projednání v daném stadiu legislativního procesu. Zvolené pojetí zajistí bezpečnost a autenticitu elektronického dokumentu a zvýší transparentnost procesu tvorby práva. Bude vyloučeno, aby návrh tvořila, tak jako dnes, navzájem neprovázaná změť dokumentů v různé podobě a formátu a umístěných na různých místech, ztěžující orientaci při práci s návrhem a jeho pozdější interpretaci. Současně bude prostřednictvím nastavení obou systémů zajištěno, aby dokumenty s pracovním či dílčím charakterem byly dostupné pouze těm subjektům, kterým jsou určeny.

Elektronický systém tvorby právních předpisů a elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv budou vzájemně propojeny. Vytvoří uzavřený systém oběhu legislativních dokumentů, který umožní sledovat jejich změny, garantovat autenticitu a rychlé předávání legislativních dokumentů. Vzhledem k tomu, že oba systémy si budou vzájemně zdrojem dat (textu právních předpisů a jiných dokumentů včetně jejich úplných znění), bude jejich provoz spojen s nižšími náklady. Zároveň využijí existující zdroje dat ze systémů Parlamentní knihovny a systému eKLEP (ODOK). Ten zajistí i rozesílání upozornění a distribuci dokumentů exportovaných z elektronického systému tvorby právních předpisů.

Systémy e-Legislativa a ODOK budou úzce propojeny, aby byly eliminovány jakékoli duplicity a s nimi spojená administrativní zátěž. Ministerstvo vnitra v této věci úzce spolupracuje s Úřadem vlády České republiky. Vzájemné propojení jednotlivých systémů bude založeno na principu, že v systému e-Legislativa bude probíhat editace návrhů, tvorba připomínek, příprava jejich vypořádání atd. a výsledné dokumenty spolu s návrhy změny stavu projednávání dokumentů (předložení do připomínkového řízení, předložení připomínky, předložení vládě atd.) předány do ODOK, kde budou potvrzovány. V obou systémech budou dostupné informace o aktuálním stavu a v ODOK pak finalizované, elektronicky podepsané dokumenty obsahující dokumenty daného stadia legislativního procesu. Oba systémy na sebe budou, co se týče úkonů, které je třeba provádět ve druhém systému, odkazovat. Z hlediska uživatele je řešení koncipováno tak, že bude maximálně přehledné a intuitivní. V současné době též probíhají jednání s Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jejichž cílem je nalezení vhodného řešení vzájemného propojení systémů legislativního procesu a způsobu napojení jednotlivých informačních systému na systém e-Legislativa. Preferovaným řešením Ministerstva vnitra ve vztahu k informačním systémům Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky je řešení obdobné řešení propojení s ODOK.

Elektronický systém tvorby právních předpisů a elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv budou plnit důležitou roli ve vztahu k základnímu registru agend orgánů veřejné moci a některých práv a povinností, provozovaného na základě zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech. Základní registr agend orgánů veřejné moci a některých práv a povinností bude odkazovat na řadu konkrétních ustanovení právních předpisů, a vyžaduje tudíž ověřený a aktualizovaný zdroj dat o textu právních předpisů. Tento zdroj dat zajistí elektronický systém tvorby právních předpisů a elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Zároveň se druhý z uvedených systémů stane obecně místem, kam bude možné směřovat odkazy na text právních předpisů a jejich úplné znění ke zvolenému časovému okamžiku.

Nedílnou součástí realizace systémů bude postupné uvolňování jednotlivých dokončených funkcionalit obou systémů a jejich testování v praxi. První takovou funkcionalitou bude jednoduchá legislativní šablona pro tvorbu právních předpisů, postupně budou zpřístupňována i informativní úplná znění v databázi informací o aktech elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. V průběhu závěrečného roku realizace projektů bude probíhat testování obou systémů jako celku a školení vybraných skupin jejich budoucích uživatelů – legislativních pracovníků, poslanců, senátorů a osob zajišťujících zpřístupňování závazné elektronické podoby v rámci úřadů územních samospráv.

Elektronický systém tvorby právních předpisů a elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv budou maximálně otevřeny následnému řešení dalších otázek souvisejících s modernizací tvorby práva a přístupu k němu. Pro budoucnost ponechávají v případě zájmu územních samosprávných celků možnost na projekt navázat a využívat systémů i pro tvorbu a vyhlašování právních předpisů územních samosprávných celků. Díky existujícím nástrojům tak bude po dokončení realizace obou projektů možné zaměřit se na odstraňování nedostatků tvorby a vyhlašování právních předpisů připravovaných a vyhlašovaných územními samosprávnými celky a správními úřady s regionální působností. Elektronický systém tvorby právních předpisů a elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv dále budou otevřeny i pro možnost budoucího vyhlašování jiných druhů dokumentů a judikatury vyšších soudních instancí.

Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude místem pro závazné elektronické vyhlašování Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a bude zároveň sloužit jako oficiální a ověřený zdroj právních informací. Poskytne adresátům práva veškeré funkcionality, které je v souladu s judikaturou Ústavního soudu stát povinen poskytovat jako předpoklad platnosti právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“ (viz sp. zn. Pl. ÚS. 77/06).

Bude se dělit na dvě části – portál, kde budou vyhlašována závazná elektronická znění aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, a databázi informací o aktech, která bude sloužit k pružné práci s texty právních předpisů a bude obsahovat související dokumenty.

Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv umožní závazné elektronické vyhlašování právních předpisů a dalších aktů a zpřístupní je způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zároveň umožní i vyhlašování závazné listinné podoby právního předpisu textově zcela identické s podobou elektronickou. Závazná elektronická podoba právního předpisu bude vyhlašována ve stanoveném formátu (formátu PDF/A-1a) a opatřena prostředky umožňujícími adresátu práva ověřit autenticitu dokumentu (uznávanou elektronickou značkou a kvalifikovaným časovým razítkem). Vedle závazné podoby bude právní předpis v elektronické podobě zpřístupněn i v dalších formátech umožňujících různé způsoby využití. Závazná elektronická podoba bude elektronicky uchovávána, čímž bude trvale zajištěna její autenticita a zároveň zachována právní hodnota. Závazná elektronická podoba právního předpisu bude dostupná nepřetržitě, bezplatně a způsobem umožňujícím dálkový přístup.

Předpokladem pro vytvoření elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv jako oficiálního zdroje právních informací je vytvoření datové báze systému. Její součástí se stanou texty a všechny časové podoby platných právních předpisů, dalších právních předpisů vyhlášených ve Sbírce zákonů od 4. 4. 1945, právních předpisů, které byly vyhlášeny před 4. 4. 1945 a byly právními předpisy vydávanými od 4. 4. 1945 ve Sbírce zákonů novelizovány, a právních předpisů novelizujících platné právní předpisy vydané před 4. 4. 1945. Dále bude obsahovat mezinárodní smlouvy a další akty. V průběhu tvorby datové báze bude správnost textů ověřovat Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky. Tyto texty budou mít informativní charakter, nebudou právně závazným zdrojem informací o textu právních předpisů. Ověřená informativní znění se stanou základem pro zpracování úplných znění při tvorbě právních předpisů v elektronickém systému tvorby právních předpisů před okamžikem, kdy budou v rámci systému dostupná úplná znění právních předpisů jako součást právních předpisů projednaných prostřednictvím tohoto systému a vyhlášených prostřednictvím elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Tvůrce právního předpisu tak bude mít k dispozici „autorizované“ úplné znění právního předpisu, jehož text bude moci korigovat v případě, že v něm nalezne chybu. Budou propojeny se souvisejícími právními předpisy, předpisy Evropské unie a mezinárodními smlouvami a s dalšími dokumenty, které se stanou součástí elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (odůvodnění právních předpisů, dokumenty dokladující projednání návrhu vládou a Parlamentem apod.), a dalšími dokumenty uloženými v systému eKLEP nebo Parlamentní knihovny.

Díky komplexnímu datovému zdroji bude moci elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv prostřednictvím databáze informací o aktech poskytnout přístup k informativnímu úplnému znění právního předpisu (platného či účinného) ke zvolenému okamžiku, a to včetně všech souvisejících právních předpisů České republiky a Evropské unie a dalších dokumentů, které pomohou adresátu práva objasnit obsah právního předpisu. V elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude možné vyhledávat prostřednictvím moderních nástrojů usnadňujících nalezení odpovídajícího právního předpisu nebo jeho části i v případě laicky formulovaného dotazu. Vyhledávat bude možné i v textech předpisů, které byly právně závazně vyhlášeny v elektronické podobě (tedy podle nové právní úpravy). V rámci výsledků vyhledávání poskytne systém informaci o tom, zda se jedná o právně závaznou podobu dokumentu, nebo jestli má pouze informativní charakter, a umožní třídit výsledky vyhledávání podle oblastí právní úpravy, typu dokumentu, pojmů tezauru EuroVoc, nově vytvořeného tezauru terminologie českého práva CzechVoc apod. Dále poskytne uživatelům (všem, kteří se přihlásí k odběru upozornění) službu upozornění na vyhlášení nových aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a v Úředním věstníku Evropské unie.

Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude koncipován jako systém uživatelsky příznivý, přizpůsobitelný potřebám individuálních uživatelů, který poskytne vybrané služby tzv. sociálního webu (možnosti diskuze nad právními předpisy a jejich návrhy, vytváření a publikování kolekcí souborů apod.) a nabídne systém nápovědy a telefonní linku pro pomoc uživatelům. Díky tomu bude moci poskytovat i důležitou zpětnou vazbu jak pro tvůrce systému, tak i pro gestory jednotlivých právních předpisů.

Databáze právních informací o aktech bude poskytnuta zdarma k dispozici tvůrcům komerčních právních informačních systémů. Tím jim bude jednak kompenzována a usnadněna změna struktury trhu právních informací, jednak se otevře prostor pro další rozvoj právní informatiky v České republice založený na poskytování přidané hodnoty k ověřeným úplným zněním právních předpisů a dalším souvisejícím dokumentům a zároveň bude vyhověno požadavkům směrnice 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru.

Elektronický systém tvorby právních předpisů bude koncipován jako elektronický asistent legislativce a zároveň jako komplexní nástroj pokrývající celý legislativní proces od počátku tvorby předpisu až po podání požadavku o vyhlášení. Jeho cílem je usnadnit formální a administrativní stránku tvorby právních předpisů a umožnit autorům legislativních návrhů soustředit se na obsahovou část legislativní práce. Dále bude sloužit pro předkládání mezinárodních smluv a jiných aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv k vyhlášení.

Základními funkcionalitami, které elektronický systém tvorby právních předpisů poskytne, jsou jednak editor pro tvorbu a projednání právních předpisů (e-Šablona), zapracovávající pravidla tvorby formy a obsahu právního předpisu, právní tezaurus a slovník CzechVoc a dále systém pro oběh, podepisování a vyhlašování návrhu právního předpisu a pro předkládání schváleného právního předpisu redakci Sbírky zákonů a mezinárodních smluv k vyhlášení. Tyto nástroje se stanou integrální součástí legislativní práce v průběhu celého legislativního procesu. Elektronický systém tvorby právních předpisů a jeho jednotlivé nástroje budou koncipovány tak, aby umožnily rychle změnit své nastavení v reakci na eventuální změnu legislativních pravidel.

Vedle nástrojů pro tvorbu a projednání návrhů právních předpisů nabídne elektronický systém tvorby právních předpisů elektronický nástroj pro vyhlašování jiných aktů než právních předpisů. Zohlední formální náležitosti těchto aktů a nabídne elektronický editor pro tvorbu jejich odůvodnění a případných informativních úplných znění. Pro psaní textu mezinárodních smluv, jejich snazší strukturování a tvorbu jejich odůvodnění poskytne e-Legislativa elektronický editor, jehož využívání bude dobrovolné.

Návrhy právních předpisů budou vytvářeny, projednávány, podepisovány a odesílány k vyhlášení výlučně prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů. V tomto systému budou ukládány i veškeré související dokumenty a zaznamenáván průběh projednání návrhu. Elektronický systém tvorby právních předpisů bude zároveň sloužit jako nástroj k povolování eventuálních výjimek v rámci projednání návrhu. Po ukončení jednotlivých fází legislativního procesu (předložení do meziresortního připomínkového řízení, předložení na jednání vlády, po schválení vládou, po schválení komorami Parlamentu) a po konečném schválení návrhu budou návrhy podepisovány uznávaným elektronickým podpisem a opatřeny kvalifikovaným časovým razítkem. Zároveň s podpisem budou vytvořeny dokumenty ve formátu PDF/A-1a označené uznávanou elektronickou značkou a opatřené kvalifikovaným časovým razítkem, sloužícím pro archivační účely. Tentýž postup se uplatní i pro připomínky, pozměňovací návrhy, zpravodajské zprávy, stanoviska Legislativní rady vlády a jejích komisí apod.

Pro tvorbu právního předpisu nabídne e-Šablona specializované legislativní šablony s možností zobrazovat text předpisu v úplném znění či ve znění novel, možností výběru druhu právního předpisu, formátováním vzhledu právního předpisu, členění právního předpisu, formátování pro tvorbu úvodní věty, ustanovení obsahujících předmět právní úpravy, pro tvorbu ustanovení obsahujících pojmosloví, pro tvorbu sankčních ustanovení (správní trestání), pro tvorbu kompetenčních ustanovení, pro tvorbu zmocňovacích ustanovení, pro tvorbu společných, přechodných a závěrečných ustanovení atd. Zároveň nabídne nástroj pro podrobné odůvodnění obsahu jednotlivých ustanovení a právních norem v nich obsažených a pro zpracování dalších částí odůvodnění.

Při psaní textu právního předpisu bude mít autor dále k dispozici CzechVoc, který automaticky označí všechny právní pojmy v textu předpisu, nabídne jejich legální definici (existuje-li) a prostřednictvím systému EuroVoc (a N-Lex) poskytne i možnost komparace s právními předpisy Evropské unie a jejích členských států.

Elektronický systém tvorby právních předpisů zároveň poskytne možnost kontroly formálních a některých obsahových náležitostí dokumentu (struktura předpisu, interní a externí odkazový aparát, provázanost prováděcího právního předpisu se zmocňujícími ustanoveními atd.).

V rámci připomínkového řízení bude tvorba připomínek probíhat s využitím e-Šablony, takže jednotlivé připomínky budou moci být (nebudou-li obecné povahy) zapracovávány k jednotlivým ustanovením formou navrhovaných změn a jejich odůvodnění. Uplatněné připomínky bude možné uspořádat a vypořádací tabulku generovat podle zvolených kritérií (dle připomínkového místa, ustanovení, nebo jejich zásadního či doporučujícího charakteru atd.). Autor předpisu bude mít možnost sledovat dopad jednotlivých připomínek a jejich vzájemné působení přímo v rámci textu úplného znění předpisu, čímž se sníží pravděpodobnost nechtěných dopadů přijetí připomínky nebo přijetí připomínek, které si navzájem odporují. Systém nabídne možnost rozšiřovat okruh připomínkových míst o subjekty, jejichž účast uzná předkladatel za vhodnou. Jiným předkladatelům právních předpisů než vládě, ústředním správním úřadům a České národní bance systém nabídne možnost uspořádání obdoby připomínkového řízení. Zvolená koncepce poskytne přístup všem připomínkovým místům (včetně těch nepovinných, pokud budou „autorem“ návrhu do připomínkového řízení zařazeny) do elektronického systému e-Legislativy.

Pro projednání právního předpisu v Legislativní radě vlády a jejích komisích poskytne elektronický systém tvorby právních předpisů jednak obecné funkcionality e-Šablony, jednak specializované nástroje pro tvorbu zpravodajské zprávy a stanovisek komisí Legislativní rady vlády, Legislativní rady vlády a předsedy Legislativní rady vlády. Tato stanoviska budou provázána přímo s úplným zněním právního předpisu a odůvodněním, takže usnadní předkladateli jejich případné zapracování.

Členové vlády budou mít pro účely jednání vlády k dispozici verzi e-Šablony, která umožní zobrazit spolu s úplným zněním znění jednotlivých rozporů, stanovisek a případných podkladů připravených pro jednání vlády.

Elektronický systém tvorby právních předpisů poskytne pro projednání návrhu v Parlamentu nástroje umožňující tvorbu zpravodajských zpráv, tvorbu a předkládání pozměňovacích návrhů a oprav legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písařských nebo tiskových, úpravy, které vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů (tvořených v e-Šabloně v úplném znění předpisu a včetně odůvodnění). Dále umožní přípravu vyjádření zpravodaje či předkladatele k pozměňovacímu návrhu či návrhu na opravu chyb, vygenerování textu předpisu ve znění předložených pozměňovacích návrhů, zobrazení dopadů pozměňovacích návrhů na text návrhu a souvisejících právních předpisů, automatické upozornění na možné kolize mezi jednotlivými pozměňovacími návrhy, tvorbu návrhu na hlasování pozměňovacích návrhů a zpracování konečného znění návrhu.

Schválený právní předpis bude předkládán prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů k vyhlášení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Součástí nástroje pro předložení aktu k vyhlášení bude i elektronická šablona zohledňující formální náležitosti daného druhu aktu.

Elektronický systém tvorby právních předpisů prostřednictvím spolupráce se systémem eKLEP zajistí napojení na elektronické spisové služby jednotlivých subjektů účastnících se legislativního procesu, pokud tyto subjekty nevykovávají spisovou službu jiným zákonem stanoveným způsobem. Výrazně tak sníží administrativní zátěž spojenou s administrací legislativního procesu. Systém bude propojen s informačními systémy Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.

Vedle nástrojů pro tvorbu právních předpisů poskytne nástroje pro předkládání jiných aktů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv k vyhlášení. Stejně jako právní předpisy budou i mezinárodní smlouvy a další akty předkládány k vyhlášení výlučně prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů.

Systém e-Sbírka a e-Legislativa bude vybudován a provozován v souladu s ustanoveními zákona o kybernetické bezpečnosti a jeho prováděcími předpisy jako významný informační systém.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1. Identifikace nákladů a přínosů

Realizační varianta

A. Přínosy Realizace navrhované právní úpravy spolu s jejím věcným řešením bude mít významný pozitivní dopad na řadu oblastí spojených přímo či nepřímo s právním řádem, jeho tvorbou a přístupem k němu.

Nejpodstatnější přínos představuje naplnění předpokladu základní právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“, která je základem pro vymahatelnost práva. Navrhované řešení přinese takovou kombinaci legislativních a věcných opatření, která zajistí reálnou dostupnost pramenů práva a nezbytných souvisejících informací v prostředí často se měnícího právního řádu a moderní informační společnosti počátku 21. století. Současně vytvoří předpoklady pro postupné zvyšování kvality, přehlednosti a srozumitelnosti právních předpisů, čímž dále posílí naplnění předpokladů výše uvedené zásady. V případě zvolení realizační varianty bude naplněn požadovaný cílový stav uvedený v kapitole 1.5.

Zvolení realizační varianty bude mít další vyčíslitelné přínosy, jimiž jsou zejména: 1. Úspory spojené se zavedením plně elektronického legislativního procesu. 2. Snížení nákladů cílových skupin v důsledku usnadnění práce s prameny práva. 3. Snížení nákladů na odběr listinné Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv a jejich povinné zpřístupňování územními samosprávnými celky. 4. Snížení finančních dopadů legislativních chyb vyplývajících z nedostatečnosti stávajících nástrojů, nutnosti soustředit se na formální stránku tvorby předpisů a omezené transparentnosti legislativního procesu a souvisejících korupčních rizik.

B. Náklady

Náklady realizační varianty jsou spojeny s nezbytností realizovat projekt „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ v rozsahu popsaném v kapitole 1.5. jako podmínky pro věcnou implementaci a dosažení výše popsaných přínosů. Současně si realizace věcného řešení vyžádá nezbytnost hradit jeho provozní náklady. Tyto náklady budou vyčísleny v následující kapitole.

Nulová varianta

Nulová varianta představuje zachování stávajícího nevyhovujícího stavu popsaného v kapitole 1.3. s významnými riziky identifikovanými v kapitole 1.6.

Přínosem této varianty je tak de facto pouze skutečnost, že by nebyla provedena náročná investice do komplexního řešení oblasti tvorby a vyhlašování právních předpisů a obecně přístupu k informacím o právních předpisech.

Tato varianta nepředstavuje sice žádné přímé náklady, byl by však zakonzervován současný nevyhovující stav, který hraničí s nedodržováním zásady „neznalost zákona neomlouvá“, jejíž součástí je i požadavek naplnění povinnosti státní moci umožnit subjektům ničím neomezený a přehledný přístup k tomu, co je v daném čase platným právem. Nevýhodu této varianty dále tvoří zvýšená administrativní a časová náročnost přístupu k právním předpisům a formalizovaný, zdlouhavý a neefektivní legislativní proces. Náklady nulové varianty tak lze vyjádřit jako absenci všech přínosů, které nebudou realizovány, vyčíslitelných i nevyčíslitelných.

3.2. Náklady

Realizační varianta

Náklady varianty 1 jsou zejména náklady na realizaci projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“, který představuje věcnou stránku implementace navrhovaných změn. Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv bude plnit úlohu oficiálního a státem garantovaného zdroje informací o právních předpisech. Elektronický systém tvorby právních předpisů pak zajistí všechny činnosti legislativního procesu od tvorby právního předpisu, přes jeho projednání, schválení až po vyhlášení v e-Sbírce. Na obě části je třeba nazírat jako na spojené nádoby. Kvalitní elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv umožní kvalitní elektronický systém tvorby právních předpisů a vice versa.

Níže uvedené kalkulace vycházejí z obecné architektury elektronického systému tvorby právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a studie proveditelnosti projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“.

Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv nahradí tradiční i současné primární a jediné závazné listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv podobou primárně elektronickou. V ní budou vyhlašována právně závazná konsolidovaná („úplná“) znění právních předpisů (tedy „okamžitě čitelné a srozumitelné platné právo“).

Jedním ze zásadních cílů projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ je autorizace textů právních předpisů v elektronické podobě a postupné povýšení jejich aktuální konsolidované podoby do pozice právní závaznosti prostřednictvím jejich tvorby, projednání a schvalování v nástrojích elektronického systému tvorby právních předpisů. Tedy do stavu, kterým nedisponuje (a z povahy věci ani nemůže disponovat) žádný z komerčních právních systémů. Data elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv budou představovat výchozí bod pro tvorbu právního předpisu, přesnost jejich textu a konsolidovaných znění je klíčová

– celý systém může fungovat pouze za předpokladu, že data budou prakticky bezchybná a legislativci budou považována za naprosto spolehlivá. Právní závaznost lze definovat jako záruku státu za data elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a zajištění správnosti z toho vyplývající.

Česká republika na rozdíl od jiných členských států do oblasti oficiální databáze právních předpisů od počátku 90. let neinvestovala. Výstup z projektu v podobě databáze by měl být využitelný bez omezení v budoucnu. Kompromisní řešení v oblasti kvality datové báze by představovala de facto zmaření investice České republiky do projektu. Systémy dat, za která by se stát mohl plně zaručit a transparentně deklarovat proces a zásady uplatněné při jejich vzniku, tedy na kterých by bylo ve zkratce možné vystavět právně závazný zdroj konsolidované legislativy pro všechny adresáty práva pro budoucí desetiletí, trh v České republice nenabízí (a s ohledem na účel komerčních právních informačních systémů a ekonomické možnosti jejich tvůrců ani nemůže nabízet).

Je proto třeba přistoupit k řešení tak, že data budou v rámci projektu znovu vytvořena podle nejpřísnějších kritérií kvality a transparentním a veřejně ověřitelným způsobem, aby byly splněny podmínky pro důvěru veřejnosti i legislativců v data elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Významnou přidanou hodnotou tohoto postupu bude mimo jiné možnost identifikovat všechny chyby, které se staly součástí textu právního předpisu díky komplikovanému a obtížně přehlednému systému tvorby práva založenému na změnách původního textu předpisu vrstvami následujících bodových novel. Jakmile bude připravována prvá změna takového předpisu v elektronickém systému tvorby právních předpisů, tvůrce právního předpisu bude o všech těchto problematických místech informován a bude je moci opravit. Význam pro přehlednost a srozumitelnost právního řádu bude nesporný.

Ve finančním vyjádření výše popsané principy řešení a výchozí situace implementace technického řešení znamenají: − 37,5 mil. Kč (včetně DPH) za vlastní rekonstrukci obsahu celkově 320 tisíc stran 35 tisíc předpisů (a mezinárodních smluv a dalších aktů) obsahujících kromě textů i 31 tisíc tabulek a 10 tisíc netextových objektů, tedy vzorců, obrázků příloh, formulářů. − 17,2 mil. Kč (včetně DPH) za uspořádání těchto dat do strukturovaného databázového datového modelu včetně zapracování téměř 1 milionu odkazů uvnitř právních předpisů a mezi právními předpisy. − 24,2 mil. Kč (včetně DPH) za konsolidaci, tedy zapracování 17 tisíc novelizačních předpisů, které mění základní předpisy.

Celkem tedy vytvoření databáze českého práva pro účely projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ vyžaduje investici ve výši 78,9 mil. Kč (včetně DPH).

Dále je třeba vytvořit předpoklady pro vytvoření právně závazného zdroje práva. Závazným se obsah elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv stane až po průchodu legislativním procesem, tedy s využitím elektronického systému tvorby právních předpisů. Elektronický systém tvorby právních předpisů však vyžaduje podrobnější úroveň strukturování než elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, a to až na úroveň jednotlivých lingvistických entit obsahu, zejména označování odstavců, vět, částí vět, dále pak zevrubnou hierarchizaci příloh právních předpisů s nesourodou strukturou, vnořených dokumentů mezinárodních smluv a v neposlední řadě logické strukturování předpisů (normativní část, novelizační část/blok/body/bod atd., přechodná ustanovení atd.), aby s nimi bylo možné v legislativním procesu správně a podle existujících legislativních tradic a zvyklostí pracovat. Zejména pak ze změn konsolidovaného znění vytvořených legislativcem algoritmicky generovat novely, což je základním předpokladem pro právní závaznost konsolidovaných znění i pro přijetí a používání elektronického systému tvorby právních předpisů v legislativním procesu. Tato etapa je rámcově kalkulována na 48,4 mil. Kč včetně DPH.

Správná data jsou základem úspěchu legislativního i technického řešení projektu. Naopak připustit možnost chyb v datech představuje základ neúspěchu celého projektu. Proto je součástí tvorby datové báze dodatečná verifikace dat v hodnotě 60,5 milionů Kč (vč. DPH), tedy téměř 50 % ceny vlastního vytvoření databáze.

Tato verifikace dat (v rámcové kalkulaci 60,5 mil. Kč včetně DPH) v databázi, která po konsolidaci obsahuje téměř 20 milionů jednotlivých entit textových informací, navíc ve vzájemných vazbách a souvislostech, zahrne: − kontrolní digitalizaci 1/4 objemu stran, dodatečnou kontrolu úplnosti, správnosti, strukturování (14 milionů Kč včetně DPH), − křížovou kontrolu vůči ostatním referenčním zdrojům – komerčním právním systémům (18 milionů Kč včetně DPH), − algoritmickou i operátorskou kontrolu správnosti slov, slovních spojení, cizojazyčných názvů, lingvistických entit (9 milionů Kč včetně DPH, zde je např. navrhována spolupráce s odborným univerzitním či akademickým pracovištěm se zkušenostmi v této oblasti), − detailní kontrolu správnosti provedení konsolidace (10 milionů Kč včetně DPH), − vytvoření validačních testů pro kontrolu a korekturu formální správnosti databáze s validací odkazů (4 miliony Kč včetně DPH), − právní analýzu konfliktů v konsolidacích i odkazech s právním doporučením jejich řešení (6 mil. Kč včetně DPH).

Celková investice do databáze práva České republiky si dohromady vyžádá 187,8 milionů Kč včetně DPH.

K této investici je pro kompletaci všech funkcionalit, které elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv pro naplnění svých cílů vyžaduje, třeba přidat 29,6 milionů Kč včetně DPH, v rámci kterých budou vytvořeny: − tezaurus českého práva CzechVoc (propojený s tezaurem EU EuroVoc), nástroj pro poloautomatickou indexaci CzechVoc a provedení indexace datové báze elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv tezaurem CzechVoc, které dohromady umožní jednak pokročilé vyhledávání v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a v elektronickém systému tvorby právních předpisů, jednak kontrolu a zvyšování kvality pojmosloví právních předpisů v průběhu jejich tvorby − modul EUR-Lex, který propojí texty právních předpisů elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv se souvisejícími texty právních předpisů EU obsaženými v systému EUR-Lex. Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv tak získá schopnost zobrazovat komplexně platné právo, které v současnosti tvoří platné právní předpisy České republiky a platné přímo závazné právní předpisy EU. Významnou pomoc tato vlastnost databáze poskytne i tvůrcům právních předpisů, neboť cca 50 % veškerých návrhů právních předpisů je vázáno na právní předpisy EU. − komplexní prostředí pro školení uživatelů elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického systému tvorby právních předpisů, včetně jeho obsahu, které vytvoří předpoklady pro efektivní používání obou systémů.

Portál elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude postaven nad autorizovanými daty. Portál umožní tvorbu a doplňování dat, uživatelskou práci, včetně pokročilého vyhledávání, a poskytne rozhraní pro opakované užití dat obsažených v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Vlastní cena naprogramování a otestování portálu je 31 mil. Kč včetně DPH.

Spolu s elektronickým systémem Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude vytvořen elektronický systém tvorby právních předpisů. Úkolem elektronického systému tvorby právních předpisů je komplexní zajištění nástrojů legislativního procesu od počátku legislativních prací až po konečné vyhlášení navrhované úpravy ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a spolupráce se systémem ODOK a informačními systémy Poslanecké sněmovny a Senátu. Bude zahrnovat tyto nástroje:

- e-šablona, „editor pro plusovou osu“ jako rozhraní, kterým elektronický systém tvorby právních předpisů poskytuje uživatelům nástroje pro kreativní práci s právními předpisy, zejména založení, editaci, konsolidaci, linkování, tvorbu připomínek a pozměňovacích návrhů. e-Šablona umožní práci s právním předpisem v úplném znění a ve všech relevantních souvislostech českého a evropského práva.

- Generátor novel z konsolidovaných znění, který je dalším zásadním pilířem elektronického systému tvorby právních předpisů. Změny (novely) jsou v prostředí e-Šablony vpisovány přímo do konsolidovaného textu měněného (konsolidovaného) předpisu. Text novelizačního bodu je pak vygenerován programem na základě vzorů vytvořených detailní analýzou konsolidace právních předpisů. Program typicky vygeneruje několik variant novely, z nich si uživatel vybere. Tímto způsobem se zajistí vždy jednoznačnost a identita ustanovení konsolidovaného znění a novely, která je hlavním zdrojem možnosti závaznosti konsolidovaného znění předpisu.

- Modul připomínkových řízení. Působnost tohoto modulu je zejména v přípravné fázi legislativního procesu. Principem připomínkového řízení je nedotknutelnost připomínkovaného textu, názor autora připomínek je reprezentován komentářem, tedy připomínkou. Editor připomínek umožní přidat připomínku k jakékoliv části hierarchie návrhu právního předpisu. Připomínky mohou být vkládány i bez vazby na připomínkovaný text editorem připomínek, nebo mohou být vkládány také formou souborových příloh. Další součástí modulu Připomínková řízení je „agregátor“ připomínek, který vložené připomínky sumarizuje, seskupí, umožní různé pohledy na ně a jejich vypořádání.

- Modul Podpora pozměňovacích návrhů a schvalování, zaměřený na procesy probíhající v Parlamentu České republiky, umožňuje formou pozměňovacích návrhů modifikovat text schvalovaného předpisu s přidaným vysvětlením a zdůvodněním změny. Editor pozměňovacích návrhů pracuje na stejném principu jako generátor novel z konsolidovaných znění. Pozměňovací návrh musí být vepsán pomocí e-Šablony formou změny konsolidovaného znění se současným zdůvodněním změny, následně je jeho obsah vygenerován generátorem novel a upraven do příslušné formy. Pozměňovací návrhy jsou následně agregovány a sumarizovány a mohou být využity pro doporučování pořadí, v jakém se pozměňovací návrhy mají dostat na pořad jednání.

- Automatizovaná sazba, jejímž účelem je zajistit přesnou shodnou reprezentaci dokumentu v aplikacích umožňujících jeho prohlížení, tisk či převody do již zavedených publikačních formátů PDF/A, který je následně podepsán uznávaným elektronickým podpisem a připraven pro vyhlášení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Je tvořena serverovou komponentou vyvinutou na bázi standardů technik formátovacích objektů (XSL-FO). Ty dovolují přesně určit takové parametry, jako jsou rozměry stránky, způsob zarovnání, použité písmo, dělení slov, vícesloupcová sazba, poznámky pod čarou, tabulky aj. Podkladem pro tvorbu souboru s formátovacími objekty je XML dokument a transformační soubor ve formátu XSL, prostřednictvím kterého se převádí logická struktura dokumentu na její vizuální reprezentaci.

- Portál e-Legislativa, který představuje „řídící centrum“ pro všechny pokryté činnosti legislativního procesu ve všech jeho fázích a poskytuje úplnou sadu nástrojů pro všechny způsoby aktivních i pasivních vstupů do legislativního procesu (viz výše) od tvorby koncepcí, záměrů či jiných impulzů k zahájení procesů právní úpravy, po výsledné právní předpisy, a to v rámci legislativního plánu vlády i mimo něj, včetně vazeb na relevantní akty v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, které představují vlastně zdroj a cíl procesů elektronického systému tvorby právních předpisů, speciálních funkcionalit (připomínkových řízení i jejich vypořádání a přehledu nad nimi, pozměňovacích návrhů a přehledu nad nimi, obsluhy negativního zákonodárství Ústavního soudu, vyhlašovací fáze), vše s personalizovaným, bezpečným přístupem pro účastníky legislativního procesu. Každý účastník legislativního procesu bude vybaven funkcemi a možnostmi danými jeho právy a povinnostmi podle jeho role v legislativním procesu a každý účastník legislativního procesu bude mít k dispozici na portálu e-Legislativa svůj prostor pro ukládání své práce. Portál bude v kontrolované a omezené podobě opatřen funkcionalitami „sociálního webu“.

- Publikační systém úplných znění. Závaznost elektronických znění předpisů je jedním z cílů realizace projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“. Vyhlášení předpisů v závazné elektronické podobě bude zajištěno prostřednictvím skupiny softwarového vybavení – publikačního systému závazných elektronických znění (a dalších dokumentů) úzce svázaného s elektronickým systémem tvorby právních předpisů. Publikační systém je využíván ve vyhlašovací fázi legislativního procesu a musí splňovat následující požadavky: kontrola neměnnosti vyhlašovaného dokumentu, uzamčení finální elektronické (XML) podoby proti změnám a opatření právního předpisu kvalifikovaným časovým razítkem, poskytnutí elektronické podoby (po kontrole neměnnosti) systémům pro vyhledávání, zobrazení, atd., automatické vygenerování autorizované listinné podoby a autorizované elektronické podoby ve formátu PDF/A podle odpovídající šablony, označené uznávanou elektronickou značkou a opatřené kvalifikovaným časovým razítkem potvrzujícím nezměněnost elektronické podoby dokumentu po jeho vygenerování (určeno jak pro koncové klienty, tak např. pro vytvoření autorizované listinné podoby např. na kontaktním místě veřejné správy).

Celkové náklady na vybudování všech nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů, které umožní inovativní práci s konsolidovaným zněním právního předpisu v celém legislativním procesu a ve všech souvislostech právního řádu České republiky a Evropské unie a jeho terminologie, vyžadují investici ve výši 167 mil. Kč včetně DPH.

Technické zázemí elektronických systémů tvorby právních předpisů a Sbírky zákonů a mezinárodních smluv – 2 geograficky oddělená datová centra, 1 geograficky oddělené záložní centrum, nezbytný operační, databázový a vyhledávací software vyžaduje investici ve výši 67,8 mil. Kč včetně DPH.

K těmto nákladům je třeba připočíst 43,8 milionů Kč včetně DPH, které tvoří náklady na zpracování projektové dokumentace, obecné architektury projektu, detailního technického řešení, architektonický dohled, propagaci projektu a další související služby a případné náklady spolupracujících institucí na vzájemné propojení s existujícími systémy. Z těchto nákladů bylo již cca 20,5 mil. Kč (včetně DPH) vynaloženo na tvorbu obecné a podrobné architektury systému, která je k dispozici pro pokračování implementačních prací na projektu.

Celkové náklady na realizaci projektu tak tvoří 527 mil. Kč včetně DPH.

K nákladům řešení je třeba připočíst náklady na provoz systému a jeho obnovu. Pro účely stanovení nákladů a přínosů řešení kofinancovaného z Integrovaného regionálního operačního programu je třeba počítat s 10 lety udržitelnosti (tj. 10 lety provozu) řešení. Provozní náklady byly stanoveny komplexně a zahrnují mzdové náklady, náklady na údržbu SW a HW systému a nezbytnou reinvestici HW a SW reflektující morální zastarání opotřebení HW a SW. Tyto náklady za dobu 10 let činí celkem 389 milionů Kč včetně DPH (z toho výše reinvestice do HW a SW cca po 5 letech provozu činí cca 109 milionů Kč včetně DPH).

Pro účely analýzy vyčíslitelných nákladů a přínosů se tedy počítá s 527 mil. Kč (včetně DPH) nákladů na realizaci projektu, s 389 miliony Kč (včetně DPH) nákladů na provoz a reinvestice po dobu 10 let od dokončení elektronických systémů tvorby právních předpisů, respektive Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Pro úplnost byla tato částka navýšena ještě o odhadovaných cca 13 mil. Kč mzdových nákladů, které odpovídají předpokládanému objemu práce odvedené na projektu zaměstnanci Ministerstva vnitra a dalších úřadů a institucí. Jedná se v tomto případě o odhad platových výdajů na systemizovaná místa zaměstnanců, kteří se budou v rámci svých pracovních úkolů podílet na realizaci projektu e-Sbírka a e-Legislativa. Nejedná se přitom o náklady, které budou hrazeny v rámci rozpočtu projektu. Celková hodnota investice činí 540 mil Kč a celkové náklady pro účely srovnání nákladů a přínosů po dobu investice a udržitelnosti projektu jsou vyčísleny na 928 mil. Kč včetně DPH.

K těmto nákladům je třeba poznamenat, že se jedná o stropní náklady. Jejich reálná výše se může snížit na základě výsledku otevřené veřejné zakázky na implementátora a dalších veřejných zakázek realizovaných v rámci implementace nebo v důsledku volby řešení zajišťování provozu systému.

Nároky systémů na výpočetní techniku uživatelů budou malé, nebudou vyžadovat upgrade stávajícího vybavení a postačí výpočetní technika obvykle dostupná ve státní správě. Další náklady na dovybavení výpočetní technikou a na proškolení uživatelů elektronického systému tvorby právních předpisů s ohledem na úplnou penetraci výpočetní techniky na správních úřadech i v obou komorách Parlamentu České republiky, na nízké nároky systému a začlenění školení do projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ nevzniknou.

Pokud jde o náklady územních samosprávných celků, i zde došlo v souvislosti s elektronizací k vybavení jejich úřadů výpočetní technikou v míře dostatečné pro účely poskytování bezplatného nahlížení do elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.

Navrhované řešení bude kofinancováno z Integrovaného regionálního operačního programu Evropské unie (80,863 % nákladů projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“, 409,6 milionů Kč včetně DPH).

Potřebné prostředky na 19,137% kofinancování ve výši 117,4 mil. Kč (včetně DPH) Ministerstvo vnitra zajistí v rámci rozpočtu na roky 2015 až 2018 (20,5 mil. Kč již bylo z této částky investováno v roce 2013). Potřebné provozní náklady včetně personálních nároků budou součástí dlouhodobých výhledů rozpočtu Ministerstva vnitra pro léta 2019 až 2028.

Nulová varianta:

Náklady nulové varianty v oblasti přímo nevyčíslitelné představuje setrvání nevyhovujícího stávajícího stavu, který neodpovídá zásadě „neznalost zákona neomlouvá“ a požadavku na dobré, tj. přehledné a srozumitelné právo. S touto situací jsou spojena významná rizika a dopady popsané v kapitole 1.6.

S ohledem na skutečnost, že přínosy a náklady realizační varianty jsou vyjadřovány vůči stávající situaci (tj. situaci nulové varianty), lze vyčíslitelné náklady nulové varianty vyjádřit jako absenci přínosů vypočtených v realizační variantě. Vyčíslitelné roční náklady nulové varianty tak tvoří cca 300 milionů Kč ročně včetně DPH.

Významnou potenciální zátěží spojenou s nerealizací navrhovaného řešení by bylo riziko přijetí jiného než vládního návrhu řešení problémů v oblasti přístupu k informacím o právních předpisech či v oblasti tvorby práva. Takové řešení by jednak vyvolalo náklady ve výši desítek milionů Kč, plně hrazených ze státního rozpočtu, jednak by uzavřelo cestu ke kofinancování komplexnějšího a inovativnějšího řešení kofinancovaného ze strukturálních fondů Evropské unie.

3.3. Přínosy

Realizační varianta:

Hlavním záměrem navrhované právní úpravy je dostupné, přehledné, srozumitelné a kvalitní právo České republiky jako předpoklad platnosti zásady „neznalost zákona neomlouvá“ v prostředí moderní společnosti. Česká republika doposud neprovedla potřebné modernizační kroky, které by reagovaly na enormní nárůst objemu právního řádu po roce 1990, na přistoupení České republiky k Evropské unii, které přineslo úzké propojení práva České republiky a Evropské unie, a celkový nárůst komplexity práva. Odstranění stávající situace, kdy podoba pramenů práva a kvalita právní úpravy významně omezují možnost občana seznámit se s platným právem, je s ohledem na povinnosti státní moci vůči občanům a s ohledem na oprávněné požadavky Ústavního soudu a odborné i laické veřejnosti zcela nezbytné a představuje zásadní přínos této varianty. V případě zvolení realizační varianty bude naplněn požadovaný cílový stav uvedený v kapitole 1.5.

Existence kvalitního, srozumitelného a snadno dostupného práva bude navíc spojena s řadou velmi významných nepřímých přínosů: − vyšší důvěra obyvatel ČR v právo, vyšší důvěra v český stát obecně a v činnost subjektů účastnících se legislativního procesu zvláště, − zlepšení právního rámce podnikatelského prostředí, − snížení míry porušování práva v důsledku jeho neznalosti, − zlepšení možnosti veřejné kontroly veřejné správy, − zvýšení demokratického prvku legislativního procesu.

Vyčíslení výše těch přínosů, které lze finančně vyjádřit, vychází z následujících kalkulací a odhadů: 1. Snížení osobních výdajů ve státní správě na legislativní proces. Výpočet vychází z počtu cca 350 legislativců na všech úrovních státní správy a průměrného platu v oblasti právo a legislativa ve výši 33 203 Kč (včetně ostatních nákladů minimálně 450 Kč/hod.). Legislativní proces svou administrativní náročností značně zatěžuje limitované personální kapacity legislativních útvarů, což se projevuje ve zvýšené potřebě přesčasové práce. Odhadované snížení pracnosti administrativní stránky tvorby právních předpisů představuje min. 10 hod. měsíčně. Celková roční úspora činí 350 x 0,450 x 10 x 12, tedy 18,9 milionů Kč ročně. 2. Snížení osobních výdajů ve státní správě při zjišťování platné právní úpravy. Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv usnadní zjišťování právní úpravy a vyhledávání souvisejících předpisů a dokumentů. Vychází se z počtu cca 500 správních úřadů a odhadu, že v rámci těchto úřadů průměrně 4 úředníci musí pracovat aktivně s obsahem Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Průměrný plat ve státní správě je 26 590 Kč (vč. ostatních nákladů min. 360 Kč/hod.). Odhad snížení administrativního zatížení je minimálně o 1,5 hod. měsíčně. Celková roční úspora činí 500 x 4 x 0,360 x 1,5 x 12, tedy 12,96 milionů Kč ročně. 3. Snížení osobních výdajů v územní samosprávě při práci s obsahem Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv usnadní zjišťování právní úpravy a vyhledávání souvisejících předpisů a dokumentů. Vychází se z existence cca 6250 obcí a 14 vyšších územních samosprávných celků a z odhadu, že v rámci těchto úřadů alespoň 1 úředník pracuje aktivně s obsahem Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Náklady činí minimálně 300 Kč/hod. Odhad snížení administrativního zatížení je minimálně o 1,5 hod. měsíčně. Celková roční úspora činí 6264 x 1 x 0,300 x 1,5 x 12, tedy 33,825 milionů Kč ročně. 4. Snížení ostatních výdajů spojených s prací s platným právem (odběr předplatného listinné Sbírky zákonů, nákup licencí právních informačních systémů apod.) ve správních úřadech ve vazbě na budoucí elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Vychází se z počtu cca 500 správních úřadů, ceny 1 ročního předplatného Sbírky zákonů ve výši cca 14.000,- Kč/rok a úspory nákladů na licence právního IS ve výši 10 síťových licencí na úřad, cca 70.000,- Kč/rok. Celková roční úspora činí 500 x (14 + 70), tj. 42 milionů Kč. 5. Snížení ostatních výdajů spojených s prací s platným právem (povinný odběr předplatného listinné Sbírky zákonů, nákup licencí právních informačních systémů apod.) v územní samosprávě při práci s obsahem budoucího elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a zajišťováním povinností vůči občanům. Výpočet vychází z konzervativních odhadů počtu obcí reálně odebírajících Sbírku zákonů a objednávajících právní informační systémy (1000 obcí) a existence 14 vyšších územních samosprávných celků. Sbírka zákonů v listinné podobě stojí cca. 14.000,- Kč/rok, právní informační systém cca 50.000,- Kč (úspora nákladů za pořízení pěti samostatných licencí). Celková roční úspora činí 1014 x (14 + 50), tedy 65,536 milionů Kč. 6. Snížení administrativní náročnosti a výdajů (nákup licencí, osobní náklady podnikových právníků apod.) podnikatelských subjektů při práci s obsahem budoucího elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Systém sníží náročnost zjišťování platného i minulého práva a významně sníží i potřebu nákupu licencí právního IS. Vychází se z existence 6 500 středních podniků a 1 400 velkých podniků, z nichž minimálně 30 % využívá právní IS. Náklady na pořízení 5 síťových licencí činí cca. 35.000,- Kč. Tyto podniky současně zaměstnávají celkem minimálně 300 podnikových právníků či externích poskytovatelů právních služeb s průměrnými náklady minimálně 950 Kč/hod. Odhad snížení pracnosti administrativního zatížení činí minimálně 0,5 hod. měsíčně. Celková roční úspora činí (6 500 + 1 400) x 0,3 x 35 a 300 x 0,950 x 0,5 x 12, tedy 84,66 milionů Kč. 7. Snížení ztrát na HDP v důsledku nekonzistence, nejasností a podcenění dopadu přijímaných právních úprav. Elektronický systém tvorby právních předpisů umožní snížit množství legislativně technických chyb i chyb obsahových, a dále netransparentní změny návrhu předpisu při jeho projednávání sloužící partikulárním zájmům. Vychází se z minimálně 3 případů řešení oprav chyb technických, hrubých chyb či omylů nebo netransparentních ovlivnění textu právního předpisu, které negativně ovlivní podobu právní úpravy s ekonomicky velmi významným dopadem na státní rozpočet či HDP ročně. Způsobené ztráty v důsledku takové zásadní chyby se odhadují v širokém rozptylu mezi 100 miliony Kč až 10 miliardami Kč na jednu takovou chybnou právní úpravu. Projekt může mít vliv na prevenci minimálně u 20 % chyb (stanoveno velmi kritickým a konzervativním odhadem). Při výpočtu se vychází ze spodní hranice 100 milionů Kč. Celková roční úspora činí 3 x 0,2 x 100 000, tedy 60 milionů Kč. 8. Snížení výdajů spojených se zjišťováním právních úprav v zemích Evropské unie. Elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv bude napojen na obdobné systémy Evropské unie a umožní snazší zjišťování zahraniční právní úpravy a její srovnávání s právním řádem České republiky. Minimálně je odhadována potřeba dohledat zahraniční právní úpravu na 1 000 případů/rok s náklady 0,5 tisíc EUR, počítá se s minimálně 20% snížením náročnosti díky elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a kurzu 25,5 Kč vůči euru. Celková roční úspora činí 1 000 x 0,5 x 0,2 x 25,5 - tedy 2,55 milionů Kč. 9. Zvýšení HDP (vč. snížení ztrát) plynoucí ze zvýšení kvality právního vědomí u ekonomicky aktivních obyvatel (cca. 70 % populace). Odhadem minimálně 1 x za 5 let alespoň 20 % z ekonomicky aktivních obyvatel řeší určitý problém s právní relevancí. Počítá se, že ušetří („vydělá“) díky lepšímu a komplexnímu přístupu k informacím o právním řádu alespoň 100 Kč. Celková roční úspora činí 7 000 000 x 0,2 x 0,2 x 0,1 – tedy 28 milionů Kč. 10. Nárůst daně z příjmu u dodavatelů řešení projektu (jen v době realizace projektu). Jedná se o technickou položku, která je odrazem investice Ministerstva vnitra. Minimální marže 10 %, cena dodávek cca 500 milionů Kč, 19 % daně z příjmu právnických osob. Celkový přínos činí 0,1 x 500 000 x 0,19 – tedy 9,5 milionů Kč.

Vyčíslitelné přínosy představují průměrnou výši cca 359 milionů Kč na jeden rok v průběhu následujících 10 let po nabytí účinnosti právní úpravy a spuštění elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického systému tvorby právních předpisů do ostrého provozu.

Výše uvedené výpočty jsou založeny na materiálech přípravné fáze projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ (Studie proveditelnosti a CBA analýza), dále byly analyzovány, kriticky posuzovány a využity podklady z veřejně přístupných zdrojů, výsledky průzkumu na relevantních webech, byly využity dostupné statistické zdroje a odhady provedené v průběhu osobních konzultací s odborníky působícími ve státní správě, eventuálně podílejícími se na přípravě a realizaci projektů pro veřejný sektor. Důležité je také zmínit skutečnost, že k vyčíslování přínosů projektu bylo přistupováno pokud možno kriticky, byť jejich číselné vyjádření je značně obtížné a z povahy věci se jedná o odhady. Závěrem je třeba zdůraznit, že finanční přínosy navrhovaného řešení jsou ve vztahu k ekonomickým přínosům projektu sekundární.

Nulová varianta

Přínosem této varianty je vzhledem k přetrvávající neakceptovatelné situaci v oblasti tvorby a vyhlašování právních předpisů tak de facto pouze skutečnost, že by nebyla provedena náročná investice do komplexního řešení oblasti tvorby a vyhlašování právních předpisů a obecně přístupu k informacím o právních předpisech. To znamená, že by nebyla provedena investice ve výši 527 milionů Kč včetně DPH + 13 mil. Kč mzdových nákladů, tedy 540 milionů Kč investice, spojená s provozními a reinvestičními náklady po dobu dalších 10 let ve výši 389 milionů Kč včetně DPH (spolu s technickými položkami 929 mil. Kč včetně DPH).

Váhu toho „přínosu“ ovšem významně neguje fakt, že přínosy spojené s realizační variantou tuto „úsporu“ značně převýší, ale zejména skutečnost, že nebudou odstraněny nedostatky a rizika stávající podoby nástrojů a postupů tvorby a vyhlašování práva.

3.4. Vyhodnocení nákladů a přínosů variant

Realizační varianta

Realizační varianta představuje komplexní řešení, které poskytuje odpověď na většinu nedostatků stávajícího stavu vyhlašování právních předpisů, včetně bezplatného a operativního vyhlašování závazných úplných znění právních předpisů a zpřístupnění aktuálních i minulých úplných znění právních předpisů. Nabízí i vyšší míru automatizace. Tato varianta předpokládá výrazné snížení administrativní zátěže všech skupin dotčených regulací a zvýšení informovanosti a přístupnosti právních předpisů (pokročilé vyhledávání, popisná metadata), umožní rychlejší a méně formalizovaný, a tedy efektivnější legislativní proces. Systémy e-Sbírka a e-Legislativa dále budou propojeny se stávajícími systémy eKLEP, eVláda a elektronickou knihovnou Parlamentu a systémy Evropské unie EUR-Lex a N-Lex.

Elektronický systém tvorby právních předpisů ve spojení s navrhovanými legislativními opatřeními umožní zvyšování legislativně technické kvality návrhů. Stane se tak prostřednictvím editoru pro tvorbu návrhů právních předpisů v úplném znění právního předpisu, elektronický systém tvorby právních předpisů nabídne systém pro rychlejší, ekonomičtější a ekologičtější oběh a projednání legislativních dokumentů včetně jejich elektronického podepisování, využije systému ODOK a knihovnu Parlamentu České republiky jako zdroje informací o historii tvorby práva, bude obsahovat elektronický slovník právních pojmů používaných v právním řádu České republiky a poskytne nástroje usnadňující tvorbu odůvodnění a dalších dokumentů souvisejících s návrhem a snižujících administrativní zátěž legislativních pracovníků.

Tato varianta také bude mít pozitivní dopady na ekonomiku České republiky (kvalitnější právní regulace), životní prostředí (úspora papíru), urychlí oběh dokumentů v rámci legislativního procesu a urychlí také jejich vyhlašování. Zvýší transparentnost legislativního procesu, a sníží tak korupční rizika s ním spojená.

Ministerstvo vnitra nebude muset nadále odebírat služby spojené s poskytováním textů předpisů na portálu veřejné správy, nahradí jej elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv poskytující ověřená úplná znění právních předpisů.

Jelikož se počítá se zachováním závazné listinné podoby Sbírky zákonů pro osoby preferující listinnou formu před formou elektronickou, nedojde k omezení přístupu těchto osob.

Realizační varianta tak povede k naplnění cílového stavu popsaného v kapitole 1.5. a odstranění rizik popsaných v kapitole 1.6.

Ministerstvo vnitra zpracovalo v rámci žádosti o financování projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“, který je věcným naplněním a zároveň věcným předpokladem implementace právní úpravy, analýzu nákladů a přínosů (CBA) realizace nové regulace a s ní spjatého technického řešení (projekt e-Sbírka a e-Legislativa).

Hodnocení nákladů a přínosů vycházelo z výše popsaného vyčíslení nákladů a přínosů realizační varianty. Jednotlivé ukazatele v číselném vyjádření poskytují následující hodnoty klíčových ukazatelů (u finančních částek v tisících Kč):

Kriteriální ukazateleVzorec Výsledek Interpretace výsledku hodnoty nákladů a přínosů Současná ekonomická

Současná ekonomická hodnota je vyšší než

hodnota (EPV)n

CFsouhrn investičních výdajů projektu, proto je t

PVt =∑2 679 380řešení z hlediska výše současné ekonomické

t t=1 (1 +r)hodnoty přijatelný. PV překračuje 4,95 krát souhrnnou hodnotu investic projektu.

Ekonomická čistánEkonomická čistá současná hodnota splňuje

CF t

současná hodnotaNPV =1 451 870 Kčzákladní podmínku přijatelnosti, tzn. je větší

∑t

(ENPV)(1 +r)než 0.

t=0

Vnitřní výnosové

nVnitřní výnosové procento projektu dosahuje

procento (ERR)CFt

0=∑výše 35,4 % což je více než šestkrát míra t

t= 0 (1 +IRR)35,4 %

diskontní sazby.

Index rentability (ENPV/I)

Index rentability je rovněž přijatelný, neboť je vyšší než nula.

2,68

Doba návratnosti N/A

Doba návratnosti na základě kumulovaných ekonomických hotovostních toků vychází

1,65 roku

mírně pod 2 roky, což je z hlediska zvolené doby životnosti projektu minimální doba.

Ekonomická analýza CBA jednoznačně prokazuje smysluplnost a udržitelnost celého řešení realizační varianty. Vyčíslené socioekonomické přínosy projektu spolehlivě pokryjí nejen veškeré investiční náklady, ale hlavně i následující projektem vyvolané provozní náklady (údržba, obnova HW i SW) po uvažovanou dobu životnosti, která činí deset let.

Nulová varianta

Nulová varianta znamená ponechání stávajícího stavu se všemi nedostatky popsanými v kapitole 1.3 a s nimi spojenými riziky vyjádřenými v kapitole 1.6. Mezi nimi je třeba zdůraznit zejména skutečnost, že stávající podoba tvorby a publikace práva nenaplňuje předpoklady klíčové právní zásady „neznalost zákona neomlouvá“, dostupné a srozumitelné prameny práva a v širším smyslu existenci přesného a ověřeného bezplatně dostupného oficiálního zdroje informací o právních předpisech a jejich souvislostech.

Jedinou vyjádřitelnou výhodou je absence nákladů investice a provozu věcného řešení realizační varianty v celkové výši 929 milionů Kč (s provozem systému po dobu 10 let). Tu je ovšem třeba postavit proti absenci ekonomických přínosů a dále proti úsporám provozních nákladů realizační varianty, které činí přibližně 389 milionů Kč ročně, takže i z tohoto hlediska je hodnocení nulové varianty značně negativní.

4. Návrh řešení

4.1 Stanovení pořadí jednotlivých variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Jak bylo uvedeno výše, RIA je prováděna v okamžiku, kdy předkladatel realizuje specifické zadání legislativního a věcného řešení zvoleného a schváleného usneseními vlády č. 975/2009 a č. 554/2010. Hlavním záměrem navrhovaného řešení (realizační varianta) je dostupné, přehledné, srozumitelné a kvalitní právo České republiky. Česká republika doposud neprovedla potřebné modernizační kroky, které by reagovaly na enormní nárůst objemu právního řádu po roce 1990, na přistoupení České republiky k Evropské unii, které přineslo úzké propojení práva České republiky a Evropské unie, a na celkový nárůst komplexity práva. Odstranění stávající situace, kdy podoba pramenů práva a kvalita právní úpravy významně omezují možnost občana seznámit se s platným právem, je s ohledem na povinnosti státní moci vůči občanům a s ohledem na oprávněné požadavky Ústavního soudu a odborné i laické veřejnosti zcela nezbytné.

Cílem hodnocení popsaných variant, varianty realizační a varianty nulové, je ověřit, zda platí východiska rozhodnutí přijatého usnesením vlády č. 554/2010 a ověřit ekonomické parametry tohoto řešení.

Výše provedené hodnocení realizační varianty oproti variantě nulové dospělo k závěru, že realizační varianta povede k odstranění řešených problémů, poskytne komplexní řešení problematiky tvorby práva a přístupu k němu a eliminuje či podstatně sníží rizika popsaná v kapitole 1.6. Existence kvalitního, srozumitelného a snadno dostupného práva bude spojena s řadou velmi významných přínosů, které, byť nejsou vyčíslitelné, budou pro Českou republiku zcela zásadní: vyšší důvěra jejích obyvatel v právo, vyšší důvěra v český stát obecně a v činnost subjektů účastnících se legislativního procesu zvláště, zlepšení právního rámce podnikatelského prostředí, snížení míry porušování práva v důsledku jeho neznalosti, zlepšení možnosti veřejné kontroly veřejné moci, zvýšení demokratického prvku legislativního procesu, rozvoj právní informatiky v České republice, možnost budování neziskových projektů založených na principech Open data využívajících data elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv atd. Široká paleta přímých i nepřímých přínosů vyplývá jednak z klíčové role práva při výkonu veřejné moci i v každodenním životě všech občanů, jednak z komplexního a inovativního řešení, které realizační varianta navrhuje.

Provedené hodnocení vyčíslitelných nákladů a přínosů realizační varianty vůči nulové variantě prokázalo, že vyčíslitelné přínosy navrhovaného řešení významně převýší jeho náklady. Vhodnost realizační varianty tak byla prokázána i z ekonomického hlediska.

Předkladatel navrhuje financování navrhovaného řešení prostřednictvím kofinancování z Integrovaného regionálního operačního programu Evropské unie (IROP; 80,863 % nákladů projektu). Potřebné provozní náklady včetně personálních nároků budou po schválení IROP zapracovány do dlouhodobých výhledů rozpočtu Ministerstva vnitra.

Předkladatel dospěl k závěru, že provedení hodnocení potvrzuje závěry, které vedly k přijetí usnesení vlády č. 554/2010, které ukládá realizovat navrhované řešení. Realizační varianta umožní řešit problematický přístup k platnému právu, jeho snižující se kvalitu a omezenou transparentnost jeho tvorby a současně je spojena s významnými ekonomicky nevyjádřitelnými i vyjádřitelnými přínosy vyplývajícími z komplexního přístupu k oblasti tvorby práva a přístupu k němu a ze zásadních inovací obsažených v navrhovaném řešení.

Na základě výše popsaných závěrů přistoupil předkladatel k přípravě legislativního řešení v intencích usnesení vlády č. 554/2010 (realizační varianta) a následně přistoupí k předložení žádosti o kofinancování věcné části řešení, projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“, z Integrovaného regionálního operačního programu Evropské unie.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování

5.1. Implementace

Dosažení cílů zvolené varianty předpokládá jako nezbytné přijmout zákon o Sbírce

zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Dále je třeba provést dílčí novelizaci Jednacího řádu Poslanecké sněmovny, Jednacího řádu Senátu a zákona o Ústavním soudu a řady dalších zákonů. Spolu s těmito zákonnými úpravami bude nezbytné přijmout změny pravidel upravujících legislativní proces na úrovni vlády – Legislativní pravidla vlády, Jednací řád vlády.

Nedílnou součástí implementace je i vytvoření elektronického systému tvorby

právních předpisů a elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Účinnost nové právní úpravy se předpokládá k 1. 1. 2019. Náklady na implementaci této varianty by činily 527 milionů Kč, z toho 117,4 mil. Kč (včetně DPH) bude hrazeno ze státního rozpočtu (z toho 20,5 mil. Kč z této částky již bylo investováno v roce 2013) a 409,6 mil. Kč (včetně

DPH) z Integrovaného regionálního operačního programu. Za implementaci této varianty odpovídá v souladu s usnesením vlády č. 554/2010 Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky.

Dosavadní a plánovaný postup věcné realizace projektu popisují materiály

č. j. 9/13, předložený na jednání vlády dne 16. ledna 2013, a č. j. 290/13, vládou projednaný dne 3. dubna 2013 a dále informace o zastavení a přesunu projektu e-Sbírka a e-Legislativa do programového období 2014+ předložená vládě na jednání dne 28. dubna 2014.

Zavádění změn podpoří školící aktivity v rámci projektu „Elektronická Sbírka

zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“. Současně je ponechán dostatečný časový prostor mezi dokončením systému (31. březen 2018) a datem nabytí účinnosti (1. leden 2019), který poskytne možnost systém otestovat a v pilotním provozu si plně osvojit práci s elektronickým systémem tvorby právních předpisů a elektronickým systémem Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.

5.2. Vynucování

Rozsah ukládaných povinností navrhovanou právní úpravou je omezený. Povinnými subjekty jsou převážně účastníci legislativního procesu.

Navrhovaná právní úprava předpokládá povinné vytváření legislativních návrhů prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů. Zde navazuje na již existující povinnost vyplývající z Legislativních pravidel vlády i Jednacího řádu Poslanecké sněmovny, které vyžadují povinné předložení návrhu legislativní úpravy v elektronické podobě prostřednictvím systému eKLEP, respektive prostřednictvím informačního systému Poslanecké sněmovny. Stávající postup předkládání legislativních návrhů je obecně respektován, přičemž sankcí za jeho porušení je skutečnost, že na návrh, který povinnost nesplňuje, se hledí jako by nebyl podán.

Nově se zavádí povinnost územních samosprávných celků poskytovat bezplatný přístup ke Sbírce zákonů a mezinárodních smluv prostřednictvím elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv v elektronické podobě. S ohledem na skutečnost, že nahrazuje finančně a administrativně náročnou povinnost zpřístupňovat Sbírku zákonů a Sbírku mezinárodních smluv v listinné podobě, a územní samosprávné celky jsou výpočetní technikou i internetovým připojením dostatečně vybaveny, není důvod očekávat při jejím naplňování problémy.

Podstatným prvkem posilujícím naplňování navrhované právní úpravy bude i kontrola správnosti tvorby legislativních návrhů prováděná automaticky samotným elektronickým systémem tvorby právních předpisů prostřednictvím jeho vnitřních kontrolních mechanizmů.

Kontrolní a koordinační činnost nad dodržováním ustanovení nového zákona

o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv) bude vykonávat na základě zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, Ministerstvo vnitra v oblasti vyhlašování právních předpisů a jiných aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, v oblasti legislativního procesu ve vzájemné spolupráci s Úřadem vlády České republiky. Dodržování právní úpravy na půdě Poslanecké sněmovny a Senátu je v kompetenci příslušné komory Parlamentu České republiky.

S ohledem na výrazně inovativní řešení vtělené do nástrojů elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, respektive tvorby právních předpisů, které jsou primárně zaměřeny na usnadnění a zkvalitnění legislativní práce, a na snížení administrativní zátěže při poskytování bezplatného přístupu k platnému právu, lze očekávat, že převážná většina zaváděných legislativních opatření i elektronických nástrojů bude povinnými subjekty dodržována dobrovolně.

6. Přezkum účinnosti regulace

V průběhu několika let po zavedení regulace (s ohledem na zásadní charakter navrhovaných změn a plánovanou reinvestici věcného řešení optimálně v horizontu 4 let) bude zpracována zpráva o účinnosti řešení. V souladu s předpoklady realizační varianty bude současně vyhodnoceno, které problémy tvorby práva setrvávají i přes provedenou modernizaci nástrojů a postupů tvorby práva a jaká další případná opatření ve vztahu ke kvalitě a efektivitě legislativního procesu je třeba přijmout. Informace bude předložena na jednání vlády.

V souvislosti se spolufinancováním ze strukturálních fondů Evropské unie a dodržováním pravidel pro financování v rámci Integrovaného regionálního operačního programu pro léta 2014 až 2020 se předpokládá naplňování cílů projektu po dobu nejméně 10 let. V rámci prokazování udržitelnosti celkového řešení bude prokazována účinnost navrhované regulace i věcného řešení.

7. Konzultace a zdroje dat 7.1. Konzultace

Prvá část konzultací navrhovaného řešení proběhla v rámci meziresortního

připomínkového řízení k materiálu „Koncepce elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického legislativního procesu“, který byl rozeslán do meziresortního připomínkového řízení dne 28. dubna 2008 s termínem pro zaslání připomínek do 16. května 2008. Připomínky uplatnilo 44 připomínkových míst, z toho celkem 73 připomínek bylo zásadních; všechny zásadní připomínky byly s jejich předkladateli vypořádány. V rámci připomínkového řízení byla navrhovaná úprava konzultována se státními orgány, zástupci Parlamentu a jeho legislativních orgánů, Svazu měst a obcí České republiky, jednotlivých územních samosprávných celků, podnikatelských svazů a se zástupci osob zdravotně postižených. Materiál, který je předmětem věcného záměru, tak byl projednán se zástupci všech skupin dotčených regulací a upraven v souladu s jejich zásadními připomínkami. Z důvodu značné obsáhlosti odkazujeme na výsledky těchto konzultací v materiálu „Vyhodnocení připomínkového řízení k materiálu Koncepce elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronického legislativního procesu“, který je přístupný v elektronické knihovně Úřadu vlády České republiky (eKLEP).

Výsledkem konzultací v rámci připomínkového řízení byl souhlas s navrhovanou

variantou, realizační variantou. Oslovené subjekty modernizaci nástrojů legislativní práce a jejích pravidel uvítaly a zároveň pozitivně hodnotily bezplatnou dostupnost ověřeného zdroje textů právních předpisů a sjednocování legislativních pravidel. S ohledem na jejich připomínky byla z návrhu vypuštěna možnost svodu platného práva, která spočívala v opětovném schválení veškerých platných právních předpisů v elektronickém a úplném znění. Důvodem bylo riziko nezařazení některého platného právního předpisu do svodu a dále vysoká organizační náročnost a nejistý výsledek při projednání souboru platného práva Parlamentem.

Druhá část konzultací proběhla v rámci připomínkového řízení k věcnému záměru

zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o elektronické tvorbě právních předpisů. Materiál byl rozeslán k připomínkám dne 12. března 2010, lhůta pro sdělení připomínek byla stanovena na 1. dubna 2010. Předmětem připomínkového řízení již byly podrobné rysy navrhované právní úpravy i věcného řešení. Zásadní připomínky zaslalo celkem 12 připomínkových míst, která uplatnila celkem 63 zásadních připomínek. Navrhovaná úprava byla v připomínkovém řízení přijata kladně, byla potvrzena varianta zvolená, realizační. Zásadní připomínky byly zapracovány, přičemž došlo k úpravě navrhovaného řešení účinnosti a přechodných ustanovení právní úpravy. Diskuze se vedla k oblasti vyhlašování mezinárodních smluv a jiných aktů, kde byla současná situace některými účastníky považována za nevyhovující.

V období let 2010 až 2012, kdy nemohlo být legislativní i věcné řešení realizováno

s ohledem na nedostatek finančních prostředků, dále probíhaly konzultace věcného řešení. Tyto konzultace byly využity při úpravách legislativního a věcného řešení.

V rámci realizace projektu v předchozím programovém období 2007 – 2013 byl již návrh zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv do mezirezortního připomínkového řízení vypraven v červenci 2013. K návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv bylo následně uplatněno 22 připomínkovými místy celkem 122 zásadních připomínek, k návrhu změnového zákona pak 9 připomínkovými místy celkem 25 zásadních připomínek.

Nad rámec standardního připomínkového řízení dále připomínky uplatnili zástupci legislativních útvarů Poslanecké sněmovny a Senátu. V návaznosti na připomínkové řízení proběhla jednání s Úřadem vlády, legislativními útvary Poslanecké sněmovny a Senátu, na základě kterých bylo upraveno řešení schvalování a vyhlašování konsolidovaných znění zákona a další dílčí komponenty řešení. Dne 11. dubna 2014 byl dopisem náměstkyně ministra vnitra pro veřejnou správu a legislativu připomínkovým místům rozeslán návrh vypořádání připomínek vznesených v rámci mezirezortního připomínkového řízení. Ke dni 28. dubna 2014 odbor legislativy a koordinace předpisů obdržel 10 odpovědí. Ze 123 zásadních připomínek vznesených k návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv se podařilo vypořádat 18 zásadních připomínek. Po pozastavení realizace projektu bylo přerušeno další meziresortní projednání návrhu s tím, že akceptovatelné připomínky byly při přípravě aktualizované verze návrhu zohledněny

Materiál byl také projednáván a opakovaně diskutován v letech 2009 až 2011

na půdě Parlamentu České republiky a v rámci Legislativní rady vlády. Dne 25. března 2013 proběhl veřejný seminář k projektu pod záštitou Poslanecké sněmovny, kde byly široce diskutovány různé aspekty technického a legislativního řešení za účasti poslanců, senátorů, odborníků z oblasti právní informatiky, akademické sféry, státní správy a územních samospráv, justice a neziskového sektoru. Navrhované řešení bylo účastníky semináře přijato pozitivně, přičemž diskuze se vedla převážně k rozsahu aktů obsažených v elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a otázce způsobu zveřejňování judikatury.

Významným místem konzultací návrhů bylo i Evropské fórum úředních listů

(European Forum of Official Gazettes), jež sdružuje národní publikační úřady členských států Evropské unie. Se zahraničními kolegy byly již od roku 2004 projednávány možné varianty, jejich přínosy a aktuální trendy v oblasti elektronického vyhlašování a tvorby práva. Jednoznačným závěrem bylo, že využití moderních elektronických nástrojů tvorby práva může významně přispět k jeho zkvalitňování a vyšší srozumitelnosti a že optimálním nástrojem pro tvorbu právního předpisu je jeho úplné znění. Jejich zkušenosti se promítly zásadním způsobem do tvorby věcného záměru. Výsledkem konzultací byla jednoznačná preference realizační varianty, přičemž zkušenosti s nově realizovanými projekty po roce 2010 zvolené řešení potvrzují.

Navrhované řešení bylo v rámci mezinárodní výměny informací konzultováno

se zástupci polského Úřadu vlády v rámci konference pořádané k otázce elektronizace oficiálního přístupu k textu právních předpisů.

Konzultace se zahraničními podnikateli v oblasti informačních technologií proběhla

v rámci konference JURIX konané ve dnech 17. až 19. prosince 2009 a 12. až 16. prosince 2011. Zkušenosti zahraničních podnikatelů v oblasti právních informačních systémů ukazují na poměrně bezproblémový přechod na novou podobu trhu právních informací po zavedení moderních právních informačních portálů, je-li doprovázen bezplatným poskytnutím úplných znění právních předpisů jako základu pro poskytování služeb s vysokou přidanou hodnotou.

Konzultace s tuzemskými podnikateli v oblasti informačních technologií probíhala

po celou dobu přípravy projektu v rámci významných konferencí v oblasti informačních technologií (Internet ve státní správě a samosprávě, České právo a internet). Konzultace ukázaly obecnou připravenost komerčních poskytovatelů služeb právní informatiky na změnu, kterou realizace projektu “Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ přinese, a rostoucí orientaci na poskytování služeb s přidanou hodnotou v jejich komerčních právních informačních systémech (literatura, judikatura, komentáře, formuláře a výpočty).

Ministerstvo vnitra v období 2011 až 2013 opakovaně konzultovalo připravované

zákonodárné iniciativy, jejichž cílem bylo řešit naléhavé problémy spojené s vyhlašováním právních předpisů. Středobodem těchto iniciativ byla administrativní a finanční zátěž spojená se zpřístupňováním právně závazné listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Údaje postoupené Krajem Vysočina ukázaly, že zájem občanů o tuto službu je minimální (v průměru 0,29 návštěvy na 1 obec ročně), zatímco administrativní a finanční zátěž územních samosprávných celků, které tuto povinnost plní (v Kraji Vysočina 57 %), nikoli nepodstatná. Konzultace vyústily v závěr, že pro územní samosprávné celky je problém povinného poskytování přístupu k právně závazné listinné podobě Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv podstatným problémem, který je povede v případě, že nebude realizováno připravované legislativní a věcné řešení, k předložení dílčí legislativní úpravy. Současně prokázalo faktickou nefunkčnost institutu povinného poskytování přístupu k právně závazné listinné podobě Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv. Tyto konzultace zároveň vedly k upřesnění legislativního řešení.

Celkově konzultace prokázaly vysokou poptávku po připravovaném řešení a jeho

nezbytnost a potvrdily, že představuje adekvátní nástroj řešení problémů stávající situace. Současně ukázaly, že zejména ze strany územních samosprávných celků a členů Parlamentu České republiky lze očekávat předložení iniciativních legislativních návrhů, jejichž účelem bude dílčí řešení problémů přístupu k platnému právu, který jejich autoři považují za nejpalčivější, pokud nebude komplexní úprava připravovaná Ministerstvem vnitra a Úřadem vlády České republiky bezodkladně realizována.

7.2. Další zdroje informací

Vedle konzultací čerpalo Ministerstvo vnitra z řady pramenů – vlastních dokumentů, podkladů domácích i zahraničních.

Nejdůležitějšími podklady pro zpracování analýzy nákladů a přínosů tvoří dokumenty zpracované v souvislosti s přípravou žádosti o financování projektu „Elektronická Sbírka zákonů a mezinárodních smluv a elektronická tvorba právních předpisů“ z IROP, zejména Studie proveditelnosti projektu e-Sbírka a e-Legislativa a Analýza nákladů a přínosů projektu e-Sbírka a e-Legislativa.

Dalšími prameny, které byly při zpracování RIA využity, zejména pro mezinárodní komparaci, byly dokumenty Evropského fóra úředních listů (European Forum of Official Gazettes).

Ministerstvo vnitra dále vycházelo z předchozích dokumentů popisujících legislativní a věcné řešení modernizace tvorby práva a přístupu k informacím o právu České republiky. Zejména je třeba uvést věcný záměr právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronické tvorby právních předpisů a jeho přílohy, včetně závěrečné zprávy o hodnocení RIA věcného záměru.

Další údaje, zejména o obecném hodnocení situace tvorby a vyhlašování práva, byly čerpány z otevřených zdrojů (tištěná i elektronická média atd.).

II. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Zhodnocení navrhované úpravy vyžaduje zhodnocení několika dílčích otázek s ní spojených.

Prvou otázku představuje možnost zavedení elektronické podoby tvorby a vyhlašování právního předpisu. Oblast vyhlašování zákonů a mezinárodních smluv upravuje čl. 52 Ústavy České republiky. Ten nikterak nevymezuje podobu, ve které má být právní předpis vyhlášen. Podobu právního předpisu a podobu dokumentu, ve kterém je projednáván a podepisován, nikterak nevymezují ani ustanovení Ústavy České republiky upravující projednání právních předpisů Parlamentem. Z tohoto hlediska nedojde zavedením elektronického projednávání, podepisování a vyhlašování k žádnému rozporu mezi navrhovanou úpravou a ústavním pořádkem. Ohledně možnosti využívání elektronických dokumentů lze odkázat i na další oblasti výkonu veřejné moci, kde je v současné době elektronická podoba a elektronická autentifikace elektronických dokumentů buď považována za zcela rovnocennou listinnému ekvivalentu, nebo listinnou podobu nahrazuje, aniž by tyto změny byly považovány za rozporné s ústavním pořádkem České republiky.

Druhou otázku představuje zavedení vyhlašování novel právních předpisů a nálezů Ústavního soudu (také) v úplném platném znění. I zde chybí přímá ústavní úprava podoby právního předpisu. Při hodnocení je proto třeba se řídit základními právními principy, na které Ústava České republiky odkazuje prostřednictvím preambule, kde deklaruje odhodlání řídit se všemi osvědčenými principy právního státu. Mezi tyto principy patří i dostupnost a srozumitelnost práva jako předpoklad zásady „neznalost zákona neomlouvá“, zásada právní jistoty a předvídatelnosti práva. Na tyto zásady odkazuje Ústavní soud, když ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 konstatuje, že bez moderních právních informačních systémů a užití úplného znění právního předpisu se nelze v právním řádu orientovat. Z těchto zásad vychází i předkládané řešení, jehož cílem je prostřednictvím elektronické podoby a dálkového přístupu učinit prameny práva pro jejich adresáta dostupnějšími a prostřednictvím zavedení úplného znění do textu novely pak text právního předpisu adresátovi práva srozumitelnějším, tvorbu práva systematičtější a její výsledky kvalitnější. Zavedení dalších opatření, jakými jsou podrobný a aktualizovaný popis obsahu právního předpisu, stručný souhrn jeho obsahu a nápovědné funkce elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv usnadní dále interpretaci obsahu právních předpisů a zvýší jeho srozumitelnost.

Vyhlašování úplného znění není v rozporu ani s výlučnou pravomocí moci soudní nalézat při svém rozhodování platné právo. Tato pravomoc je plně zachována – v případě, že by soud shledal úplné znění chybným, vyloží a nalezne správné platné znění právního předpisu.

S problematikou úplného znění právního předpisu je spojena i otázka, zda skutečnost, že orgán moci výkonné (Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky) vytvoří informativní úplná znění právního předpisu, která bude elektronického systému tvorby právních předpisů automatizovaně využívat, nepředstavuje ingerenci moci výkonné do oblasti moci zákonodárné. Hodnotíme-li stávající stav, za výchozí text pro zpracování či projednání návrhu právního předpisu slouží často zdroje, které nemají ani závazný charakter, ani nejsou co do správnosti nijak garantovány. Vytvoření databáze textů právních předpisů a jejich minulých a aktuálních ověřených (nikoli závazných) úplných znění představuje kvalitativní krok vpřed a odstraní zanášení právního řádu texty, které často skutečnému znění vůbec neodpovídají. Zároveň je třeba zdůraznit, že tvůrce právního předpisu může při přípravě právního předpisu do těchto zdrojových textů, považuje-li je za chybné, zasahovat a chyby opravovat. K zásahu do pravomocí moci zákonodárné tedy v žádném případě nedochází.

V rámci elektronického systému Sbírky zákonů a sbírky mezinárodních smluv bude jednoznačně odlišeno, který platný právní předpis (ověřený vydavatelem) či které jeho textové zobrazení bude pouze součástí databáze informací o aktech, a jeho elektronická podoba tedy nebude závazná, a který právní předpis (resp. jeho úplné znění) je jeho právně závaznou elektronickou podobou, neboť bude projednán prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů a vyhlášen ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Adresát práva bude mít současně v systému elektronické Sbírky zákonů a mezinárodních smluv k dispozici obecné vysvětlení právní povahy jednotlivých dokumentů v ní zahrnutých (vyhlášené texty právních předpisů a jiných aktů, pracovní zobrazení textu, důvodové zprávy, metodická a výkladová stanoviska).

Dále je třeba zhodnotit, zda zavedení povinného využívání elektronického systému tvorby právních předpisů a jednotných pravidel formy a tvorby obsahu právního předpisu neomezuje mandát člena zákonodárného sboru. Mandát poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu je koncipován jako tzv. „mandát volný“. Volnost mandátu nelze ovšem vnímat zcela neomezeně, ale v rámci mantinelů slibu poslance, který obsahuje závazek respektovat Ústavu a zákony a vykonávat mandát v zájmu všeho lidu. Respekt k právnímu řádu České republiky znamená též respekt k jeho základním zásadám, které nabývají skrze princip právního státu ústavní charakter. Je-li závazně upravena podoba právního předpisu a zásady tvorby jeho obsahu, jedná se o opatření v zájmu jednoty právního řádu a jeho srozumitelnosti, a tedy v rámci závazku, který člen zákonodárného sboru slibem přijal. Není také pochybnosti o tom, že jednota a srozumitelnost právního řádu a právo na dobré zákonodárství, o kterém hovoří nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, je v zájmu adresátů práva, a tedy „v zájmu všeho lidu“, jak ohledně výkonu mandátu člena zákonodárného sboru požaduje čl. 23 Ústavy České republiky. Důležitým aspektem je i technický charakter jednotných pravidel tvorby práva a elektronického systému tvorby právních předpisů. Tato opatření a nástroje člena zákonodárného sboru nijak neomezují v tom, co zpracuje do obsahu právního předpisu, ani výkonu mandátu nekladou žádné umělé překážky, pouze sjednocují formu, jakou se obsah právního předpisu a právní předpis sám tvoří. Pomoc s využitím systému mohou poslanci či senátorovi poskytnout jak odborní poradci, jejichž služby může využívat a hradit z veřejných prostředků, tak odborný aparát obou komor Parlamentu. I tuto otázku lze uzavřít s konstatováním, že navrhovaná úprava je v souladu s úpravou ústavní.

Z posouzení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky vyplývá, že navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a v případě přijetí přispěje k naplnění řady principů v Ústavě České republiky implicitně zahrnutých.

III. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Oblast tvorby mezinárodního smluvního práva upravuje Vídeňská úmluva o smluvním právu, vyhlášená pod č. 15/1988 Sb., Směrnice vlády pro sjednávání, vnitrostátní projednávání, provádění a ukončování platnosti mezinárodních smluv, schválená usnesením vlády ze dne 11. února 2004 č. 131, a pro oblast mezinárodních smluv sjednávaných Evropskou unií pak Směrnice vlády ke sjednávání mezinárodních smluv v rámci Evropské unie a k jejich vnitrostátnímu projednávání, schválená usnesením vlády ze dne 9. ledna 2008 č. 6. Navrhované řešení se mezinárodně právních aspektů tvorby mezinárodního smluvního práva nedotýká. Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodněprávními závazky České republiky, resp. do oblasti mezinárodněprávních závazků České republiky nezasahuje. Vzhledem k elektronizaci a vyšší kvalitě zpřístupňování mezinárodních smluv a jiných aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, včetně odůvodňujících dokumentů, povede přijetí navrhované úpravy a realizace věcného řešení k lepší informovanosti adresátů práva o mezinárodněprávních závazcích České republiky a o právech a povinnostech, které z těchto aktů pro adresáty práva vyplývají. Přispěje tak k vyšší publicitě mezinárodních závazků České republiky a k jejich lepší implementaci.

IV. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Návrh zákona nezapracovává do právního řádu České republiky právo Evropské unie a není s právem Evropské unie v rozporu.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s právem Evropské unie. Reflektuje skutečnost, že v důsledku přijetí nařízení Rady (EU) č. 216/2013 ze dne 7. března 2013 o elektronickém vydávání Úředního věstníku Evropské unie s účinností od 1. července 2013 zavádí vyhlašování Úředního věstníku Evropské unie v právně závazné elektronické podobě dostupné na internetových stránkách systému EUR-Lex. Povinně poskytovaný přístup k Úřednímu věstníku Evropské unie bude proto poskytován, stejně jako v případě Sbírky zákonů a mezinárodních smluv, v elektronické podobě prostřednictvím elektronického systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv na úřadech územních samosprávných celků.

Vzhledem k věcnému řešení, které propojí informace o právních předpisech České republiky s informacemi o právních předpisech Evropské unie, umožní navrhované opatření lepší informovanost adresátů práva o právech a povinnostech, které z práva Evropské unie pro adresáty práva vyplývají.

V. Zhodnocení korupčních rizik

Předkládaný návrh zákona bude mít pozitivní dopad vzhledem k boji s korupčními riziky obsažených v právních předpisech. Projekt e-Sbírka a e-Legislativa reaguje na nedostatky v přístupu k platnému právu a k procesu tvorby právních předpisů zavedením právně závazné elektronické podoby právního předpisu a právní závaznosti konsolidovaného znění právního předpisu jako základních předpokladů dostupnosti a přehlednosti práva. Jeho srozumitelnost pro běžného občana usnadní současné vybudování oficiální databáze právních předpisů, která bezplatně zpřístupní minulá i aktuální konsolidovaná znění právních předpisů, komplexně propojí právní předpisy mezi sebou navzájem, s právem EU, s výkladovými dokumenty a která umožní budování vazeb mezi jednotlivými informačními systémy veřejné správy na základě vazeb založených v právním řádu. Realizace projektu tak vytvoří základní předpoklad transparentnosti výkonu veřejné správy, vyšší srozumitelnost a transparentnost pravidel, na kterých je postavena a kterými se při svém výkonu má řídit. E-Sbírka dále umožní opakované užití dat v ní obsažených a stane se základem pro implementaci politiky „Open data“ v oblasti dat o právních předpisech a podnítí rozvoj navazujících veřejných i komerčních služeb. Systém e-Sbírka bude volně přístupný a uživatelům nebudou vznikat žádné další náklady.

Vybudováním moderních nástrojů tvorby a projednávání legislativních návrhů v rámci projektu e-Sbírka a e-Legislativa založených na práci s konsolidovaným zněním právního předpisu, ověřené databázi textů právních předpisů a jednotné evidenci a zaznamenávání změn právních předpisů dojde ke zvýšení přehlednosti a srozumitelnosti právních předpisů, usnadnění orientace v procesu projednání návrhů změn (meziresortní připomínkové řízení, projednání v Parlamentu České republiky) a možnosti identifikovat za všech okolností druh a autora změny návrhu právního předpisu. Připravované legislativní změny zvýší požadavky na kvalitu odůvodnění návrhů a zavedou povinné odůvodnění u změn návrhu právního předpisu ve všech stadiích jeho projednání. Výsledkem bude vyšší kvalita, efektivita a transparentnost tvorby práva a snížení korupčních rizik při přípravě a projednávání právních předpisů a posilování demokratického prvku přípravy právních předpisů.

Přímá korupční rizika návrhu nejsou přítomna, jelikož návrh zákona, jak bylo výše uvedeno, má za cíl zpřehlednění dosavadních procesů publikace a tvorby právních předpisů.

V rámci posuzování korupčních rizik jsou dále hodnocena tato kritéria:

1. Přiměřenost

Předmětný návrh je svým rozsahem přiměřený množině vztahů, které má upravovat. Předpis neúměrně nerozšiřuje kompetence orgánu veřejné správy. Ve věci publikace právních předpisů ve Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv zůstane kompetence Ministerstva vnitra stejná. Nově bude Ministerstvo vnitra správcem elektronického systému tvorby právních předpisů. Dle našeho názoru se však nejedná o neúměrně rozšíření kompetence orgánu veřejné správy, jelikož elektronický systém publikace právních předpisů a elektronický systém tvorby právních předpisů budou vzájemně propojené systémy, takže zvolené řešení správy daných systému je nejvhodnější. Faktické rozhodování o průběhu legislativního procesu a stanovení pravidel zůstává plně v kompetenci příslušných orgánů.

2. Efektivita

Na základě výše uvedených argumentů bude navrhovaná právní úprava efektivní, stejně jako její výstupy. Je třeba zmínit, že jedním z jejich cílů je i zvýšení efektivity legislativního procesu jako celku.

3. Odpovědnost

V zákoně je dostatečně určena povinnost zajistit správnost jednotlivých subjektů, ať už Ministerstva vnitra jako vydavatele, nebo oprávněných osob k vyhlášení právního aktu anebo ve věci působnosti obecních úřadů, úřadů městských obvodů nebo městských částí územně členěných statutárních měst, úřadů městských částí hlavního města Prahy, krajských úřadů a kontaktních míst veřejné správy na úseku Sbírky zákonů a mezinárodních smluv. Správcem elektronického systému tvorby právních předpisů bude nově Ministerstvo vnitra. Správnost vkládané informace do elektronického systému tvorby právních předpisů pak zajistí přímo účastníci legislativního procesu, kdy všechny jejich úkony budou v systému dohledatelné.

4. Opravné prostředky

Navrhovaná zákonná úprava se přímo nedotýká této oblasti. Této problematice se věnuje pouze § 14 navrhovaného zákona, a to v přibližně stejném rozsahu, jako úprava v platném zákoně o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv. Jedná se ovšem pouze o úpravu eliminace případných technických chyb procesu publikace dokumentu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

5. Kontrolní mechanismy

Návrh zákona neupravuje kontrolní mechanismy v oblasti publikace a tvorby právních předpisů, nicméně vzhledem k transparentnímu přístupu elektronického systému lze mít přehled o jednotlivých úkonech.

6. Poptávková strana

Nedochází ke změně podstaty samotné publikace či tvorby práva. Mění se pouze nástroj a postupy s cílem snadnějšího a rychlejšího přístupu k právu a kvalitnějšího, efektivnějšího a transparentnějšího legislativního procesu, což bude mít pozitivní vliv na samotný proces publikace a tvorby právních předpisů.

7. Nabídková strana

Nevzniknou subjekty, kterým by vznikly náklady, nové povinnosti nebo omezení, a tedy není nutné se zabývat jejich vyjednávací silou, profesionalitou a kompaktností. Dojde ke snížení finančních nákladů samosprávných celků ve věci pořizování listinné podoby Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv.

8. Shoda se známou dobrou praxí

Návrh zákona se shoduje se známou dobrou praxí, kdy není zásadně měněna věcná stránka dané problematiky ale pouze proces a způsob přístupu. Přijaté řešení pak vychází z dobré praxe zemí EU.

Návrh předkládaného zákona bude mít dále pozitivní dopad ve vztahu k zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů v tom, že v ust. § 20 písm. i) navrhovaného zákona se stanoví, že důvodová zpráva musí obsahovat zhodnocení korupčních rizik návrhu právního předpisu.

Je nutné upozornit také na tu skutečnost, že v řadě členských států Evropské unie se již několik let používá navrhovaný systém elektronického přístupu k právním předpisům a elektronické tvorbě právních předpisů a dané řešení se osvědčilo.

VI. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Přístup k platnému právu a proces tvorby právních předpisů je věcí veřejnou, a proto každý má právo k jejich přístupu. Návrh zákona ve svých ustanoveních vzhledem k předmětu své úpravy přímo nezakládá nové zapracování osobních údajů.

Návrh předkládaného zákona bude mít pozitivní dopad ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, jelikož v § 20 písm. h) bodu 7 navrhovaného zákona se stanoví, že důvodová zpráva musí obsahovat zhodnocení dopadu návrhu právního předpisu ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

V rámci přístupu k platnému právu na serveru e-Sbírky bude umožněna funkcionalita zřízení uživatelského účtu s možným zasíláním změn vybraných právních předpisů na osobní e-mail uživatele. Tato funkcionalita předpokládá dobrovolné zadání identifikačních údajů uživatele do systému, a to minimálně zadání osobního e-mailu. Vydavatel zajistí dostatečné bezpečnostní zabezpečení serveru, aby bylo zamezeno proniknutí zvenčí a získaní identifikačních údajů uživatelů.

V rámci elektronické tvorby právních předpisů se opět předpokládá, že účastníci legislativního procesu budou do systému zadávat své přihlašovací údaje, aby bylo možné jednotlivé subjekty přesně identifikovat. Provozovatel systému opět zajistí dostatečné bezpečnostní zabezpečení serveru, aby bylo zamezeno vnějšímu proniknutí a získaní identifikačních údajů uživatelů.