Důvodová zpráva — zákon č. 231/2025 Sb.

Řízení a kontrola veřejných financí zahrnuje soubor opatření přijímaných na různých úrovních organizace veřejné správy, které mají za cíl zajistit účelné, hospodárné a efektivní nakládání s veřejnými prostředky. Součástí jsou i opatření, která chrání veřejné prostředky před riziky a nesrovnalostmi, a opatření, která zvyšují vypovídací schopnost údajů o stavu veřejných financí, zejména v oblasti rozpočtu a účetnictví. Stávající systém řízení a kontroly veřejných financí je primárně upraven zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o finanční kontrole“) a jeho prováděcí vyhláškou č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „prováděcí vyhláška“). Tento zákon definuje tři základní složky finanční kontroly, kterými jsou veřejnosprávní kontrola, kontrola podle mezinárodních smluv a vnitřní kontrolní systém orgánů veřejné správy, jehož součástí je řídicí kontrola a interní audit. Procesní úpravu postupů veřejnosprávní kontroly obsahuje zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kontrolní řád“). Zákon o finanční kontrole transponuje do českého práva klíčové požadavky na existenci a fungování systému vnitřní kontroly a auditu, které vychází ze směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, která byla v době přípravy návrhu zákona novelizována prostřednictvím Směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. Termín pro transpozici nové směrnice je do 31. 12. 2025. Změny provedené touto směrnicí se netýkají věcných úprav ustanovení čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, které je implementováno návrhem zákona. Zákon o finanční kontrole nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2002. Do té doby v českém právním řádu nebyly upraveny kompetence k finanční kontrole ve vztazích nadřízenosti a podřízenosti, nebyla stanovena povinnost zřízení kontrolních útvarů v ústředních a jiných správních úřadech, chybělo vymezení jejich funkce při zajišťování finanční kontroly či právní základ pro výměnu kontrolních informací. Vnitřní kontrolní systémy orgánů veřejné správy fungovaly pouze podle individuálních rozhodnutí řídících zaměstnanců a finanční kontrola hospodaření s veřejnými prostředky byla převážně orientována na ověřování vnějších podnětů na úkor systematické kontrolní činnosti. Interní audit nebyl do českého právního řádu zaveden vůbec. Chyběla rovněž legislativní úprava vykonávání finanční kontroly orgány mezinárodních organizací, které tyto peněžní prostředky České republice poskytly. Zákon o finanční kontrole vznikl jako jeden z požadavků Evropské unie v rámci předvstupních jednání. Zákon o finanční kontrole byl od svého vzniku 22krát novelizován, tyto novelizace však vždy pouze reagovaly na změny jiných právních předpisů souvisejících s ustanoveními zákona o finanční kontrole a neměly charakter ucelené změny, která by zohlednila společenský vývoj a kvalitativní posun ve fungování veřejné správy od vstupu České republiky do Evropské unie a reflektovala účinnost stávajícího nastavení systému finanční kontroly jako celku a zkušenosti s fungováním vnitřních kontrolních systémů ve stávající podobě v různých typech orgánů

Předmětné ustanovení čl. 3 odst. 1 nedoznalo žádných věcných změn, pouze formálně byl stávající text "standardu ESA 95" nahrazen textem "Evropském systému národních a regionálních účtů" a za slova "Uvedené systémy veřejných účtů" v poslední větě byl přidán text "sektoru vládních institucí".

veřejné správy. Ministerstvo financí připravilo v letech 2006-2016 celkem 7 návrhů na komplexní novelizaci zákona o finanční kontrole nebo novou právní úpravu, z nichž u 3 byl legislativní proces ukončen ještě před jejich schválením vládou a 4 byly zamítnuty Parlamentem České republiky (případně bylo projednávání ukončeno s koncem volebního období Poslanecké sněmovny). V letech 2021-2023 byl realizován projekt „Posílení řízení a kontroly veřejných financí“ financovaný z Fondů EHP 2014-2021, v rámci, kterého bylo provedeno nezávislé hodnocení stávajícího stavu řízení a kontroly veřejných financí, identifikovány silné a slabé stránky a představena doporučení ke zdokonalení systému řízení a kontroly veřejných financí. V rámci projektu bylo dále během roku 2022 uspořádáno 16 veřejných konzultací ke stávajícímu stavu a plánovaným změnám v oblasti řízení a kontroly veřejných financí. Veřejných konzultací se zúčastnili zástupci následujících typů orgánů veřejné správy: správci kapitol státního rozpočtu a jejich příspěvkové organizace, organizační složky státu, které nejsou správci kapitol státního rozpočtu a jejich příspěvkové organizace, státní fondy, kraje, města, obce, městské části hlavního města Prahy, dobrovolné svazky obcí, příspěvkové organizace zřizované územními samosprávnými celky, veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce, zdravotní pojišťovny a další. Celkově se veřejných konzultací zúčastnilo přes 600 zástupců orgánů veřejné správy, která byla zastoupena všemi typy orgánů veřejné správy, na něž povinnost finanční kontroly dopadá. Na základě provedeného zhodnocení stávajícího systému finanční kontroly a realizovaných veřejných konzultací byl vytvořen věcný záměr zákona o řízení a kontrole veřejných financí, který byl schválen vládou České republiky dne 21. února 2024(dále jen „věcný záměr“). Současně vláda České republiky uložila ministru financí povinnost vypracovat návrh zákona o řízení a kontrole veřejných financí a návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o řízení a kontrole veřejných financí.

1. Zhodnocení platného právního stavu

Zhodnocení platného právního stavu systému finanční kontroly vychází z věcného záměru a hodnocení dopadů regulace, které je součástí předkládaného materiálu.

1.1. Zhodnocení naplňování cílů, zásad a základních předpokladů řízení a kontroly veřejných financí

Povinnosti v oblasti finanční kontroly zákon o finanční kontrole nestanovuje vždy jasně, ale často prostřednictvím cílů finanční kontroly a odpovědnosti za nastavení systému finanční kontroly stanovené vedoucímu orgánu veřejné správy. To je patrné zejména v oblasti hospodárného, efektivního a účelného využívání veřejných prostředků – zákon o finanční kontrole stanovuje, že finanční kontrola má jako jeden z hlavních cílů takovéto využívání veřejných prostředků prověřovat. Vedoucí orgánu veřejné správy je povinen pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy zajistit podmínky. Konkrétní povinnost všech osob, které se na nakládání s veřejnými prostředky podílí, tyto zásady dodržovat však zákonem o finanční kontrole stanovena není. Tato povinnost musí být v praxi dovozována z řady jiných právních předpisů [např. zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová

Podrobnosti jsou zveřejněny na webových stránkách Ministerstva financí: Posílení řízení a kontroly veřejných financí | Ministerstvo financí ČR (mfcr.cz) Usnesení vlády České republiky ze dne 21. února 2024 č. 115 k věcnému záměru zákona o řízení a kontrole veřejných financí. Materiál je přístupný zde: ODok Portál – VeKLEP – Návrh věcného záměru zákona o řízení a kontrole veřejných financí, pravidla“), zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o majetku ČR“), zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „rozpočtová pravidla územních rozpočtů“), zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“), zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o krajích“), zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o hlavním městě Praze“)], které ji však pokrývají pouze dílčím způsobem (účelnost a hospodárnost při nakládání s majetkem, péče řádného hospodáře při výkonu funkce člena voleného orgánu územního samosprávného celku či plnění určených úkolů nejhospodárnějším způsobem). Zjištěná porušení zákona v oblasti finanční kontroly jsou v řadě případů formulována pouze v obecné rovině jako špatné nastavení či selhání vnitřního kontrolního systému, aniž by byla následně vyvozována odpovědnost konkrétních osob za rozhodnutí o konkrétních operacích či rozsah této odpovědnosti. To v praxi značně omezuje možnost vynucovat hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy, jelikož předmětné povinnosti nemají v zákoně o finanční kontrole přímou oporu. Řada kontrolních i auditních zpráv tak zůstává u pouhého ověřování konkrétních, jinými zákony stanovených postupů, jejichž nedodržení lze jednoznačně prokázat a doložit. Jedná se například o kontrolu plnění pravidel stanovených pro zadávání veřejných zakázek či pravidel pro účtování operací. Do těchto oblastí je následně zaměřena naprostá většina kontrol, přičemž ostatní oblasti podstatné pro účelný, hospodárný a efektivní výkon veřejné správy zůstávají bez vnějšího, ale často i vnitřního dohledu. Jakkoliv je dodržování všech postupů stanovených zákony základní podmínkou pro řádné fungování veřejné správy, nejedná se o dostačující předpoklad jejího ekonomicky racionálního chování. Vedoucí orgánu veřejné správy má rovněž zákonem o finanční kontrole stanovené další velmi obecně definované povinnosti, které je v praxi obtížné naplnit. Jedná se zejména o povinnost stanovit předem, na základě objektivně zjištěných skutečností, kritéria pro hodnocení zásad hospodárného, efektivního a účelného výkonu veřejné správy. Úvaha nad účelností, hospodárností a efektivitou každé konkrétní operace by měla být odpovědností osob, které o její realizaci rozhodují, a měla by být vždy řádně zdokumentována (podložena auditní stopou). Předem paušálně na úrovni orgánu veřejné správy vymezit kritéria, při jejichž dodržení budou operace splňovat požadavky na účelnost, hospodárnost a efektivitu, je možné pouze ve velmi omezené míře (např. v podobě konkrétních technických standardů – i u těch však hospodárnost a efektivita závisí nejen na formulaci požadavku, ale i na postupu při jeho následné realizaci, a naplnění kritéria účelnosti nelze pouze s ohledem na dodržení určitého technického standardu vyhodnotit, neboť se váže primárně k existenci prokazatelné potřeby a teprve sekundárně ke kvalitativním parametrům jejího naplňování). Pojetí vnitřního kontrolního systému podle zákona o finanční kontrole je velmi široké, motivované snahou obsáhnout veškerý vnitřní chod orgánu veřejné správy včetně řady manažerských činností, které je obtížné normativně definovat. Stávající rozsáhlé předpoklady pro fungování vnitřního kontrolního systému definované v zákoně o finanční kontrole jsou do značné míry nenormativní a formulují spíše vybrané prvky obecně uznávané dobré praxe řízení orgánů veřejné správy. Tyto postupy nejsou doplněny jasně stanovenými povinnostmi pro vedoucího orgánu veřejné správy a další osoby, které se podílejí na řízení a kontrole veřejných financí. To má za následek, že zákon o finanční kontrole je pro tyto osoby nesrozumitelný a není z něj zřejmé, co konkrétně musí v praxi zavést či dodržovat. Povinnosti v oblasti řízení rizik či reportingu zákon o finanční kontrole stanovuje pouze implicitně. Zákon o finanční kontrole nestanoví vedoucímu orgánu veřejné správy ani vedoucím zaměstnancům povinnost rizika řídit, stanoví pouze povinnost vedoucího orgánu veřejné správy vytvořit systém schopný včas zjišťovat, posuzovat a minimalizovat provozní, finanční, právní a jiná rizika vznikající v souvislosti s plněním schválených záměrů a cílů a povinnost vedoucích zaměstnanců o vzniku významných rizik vedoucího orgánu veřejné správy informovat. Systém delegace oprávnění k nakládání s veřejnými prostředky je v praxi velmi často založen pouze na individuálních pověřeních pro konkrétní osoby, nikoliv na samostatném vnitřním předpisu upravujícím celou oblast vnitřního kontrolního systému a postupy řídicí kontroly. Chybí tak promyšlená systémová vazba na ostatní platná pravidla a povinnosti upravující dané operace uvnitř orgánu veřejné správy (limity pro schvalování výdajů, postupy pro veřejné zakázky, schvalování dokumentace ze strany specializovaných útvarů – právní, investiční apod.) a vazba na kompetence osob na ostatních úrovních řízení či na kompetence kolektivních orgánů. I to přispívá k fungování paralelního systému schvalování operace pověřenými zaměstnanci pro účely naplnění požadavků podle zákona o finanční kontrole a rozhodování o dané operaci managementem orgánu veřejné správy (podle ostatních platných vnitřních pravidel). Výsledkem je vysoce formální, regulovaný schvalovací proces spojený se značnou administrativní zátěží uvnitř orgánů veřejné správy, který v praxi nepokrývá reálné řízení veřejných prostředků (rozhodování o nich) a k jejich ochraně přispívá pouze v omezené míře. Negativním důsledkem takového nastavení může být v opačné rovině proces, který řízení veřejných prostředků sice plně pokrývá, nicméně je kvůli systémovým duplicitám vysoce neefektivní a administrativně neúměrně náročný (operace jsou nadmíru kontrolovány řadou samostatně pověřených osob). Osoby zapojené do takového řídicího procesu neznají či ani nemají přesně vymezeny své kompetence a odpovědnosti a kontrolují tedy vícekrát různé či stejné dílčí aspekty téže operace.

1.2. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti řídicí kontroly

Schvalovací postupy konkrétních operací jsou v zákoně o finanční kontrole a zejména v prováděcí vyhlášce stanoveny velmi podrobně a rigidně, a to pro všechny operace bez ohledu na jejich charakter a výši dotčených veřejných prostředků. To v praxi může vést k tomu, že zákon o finanční kontrole je implementován se značnými administrativními nároky, které neodpovídají dotčeným veřejným prostředkům či souvisejícím rizikům. Zákon o finanční kontrole dostatečně nezohledňuje situaci malých orgánů veřejné správy, které s ohledem na personálně limitovaný odborný aparát nejsou schopny zajistit plnění všech povinných rolí v řídicí kontrole (příkazce operace, správce rozpočtu, hlavní účetní), včetně případné zastupitelnosti těchto osob vlastními zaměstnanci. Jakkoliv je zákonný požadavek na zajištění všech funkcí v řídicí kontrole vlastními zaměstnanci s ohledem na řídicí charakter této činnosti a její význam pro ochranu veřejných prostředků pochopitelný, v praxi velmi malých orgánů veřejné správy takový požadavek naráží na nedostatečnou personální kapacitu vlastních zaměstnanců, což vede buď k formálnímu naplňování povinnosti zaměstnáváním externistů na dílčí úvazek formou dohody o provedení práce či dohody o pracovní činnosti, anebo k pověřování osob, které sice jsou zaměstnanci orgánu veřejné správy, ale nemají k výkonu této funkce potřebnou odbornost. U řídicí kontroly se problém opakovaně vyskytuje u nejmenších orgánů veřejné správy (zejména se jedná o příspěvkové organizace), kde není odborná kapacita ani pro výkon sloučené funkce správce rozpočtu a hlavního účetního. Vedoucí orgánu veřejné správy řeší otázku, zda touto funkcí pověřit nekvalifikovaného zaměstnance (například učitelku) nebo funkci v rozporu se zákonem outsourcovat (například na externího účetního). Z hlediska smyslu řídicí kontroly je přitom zásadní, aby dané role zastávaly osoby, které mají odpovídající odbornost. Striktní požadavek na to, aby nejmenší orgány veřejné správy zaměstnávaly osobu pouze pro plnění sloučené funkce správce rozpočtu a hlavního účetního, není opodstatněný. Nejedná se přitom o okrajovou problematiku, sloučení těchto funkcí trvale vykazuje přes 60 % orgánů veřejné správy. Potřeba zajištění funkce správce rozpočtu a hlavního účetního jinou fyzickou osobou, než vlastním zaměstnancem je relevantní i ve větších orgánech veřejné správy než těch s pěti zaměstnanci, zejména když se tento limit vztahuje na veškeré zaměstnance orgánu veřejné správy, nejen ty zajišťující řídicí a ekonomické funkce. Naopak ty nejmenší orgány veřejné správy mají v praxi potíže zajistit řídicí kontrolu i v případě využití možnosti sloučení funkce správce rozpočtu a hlavního účetního. Tento problém je pak o to významnější, pokud orgány veřejné správy mají mít v řídicích procesech zajištěnou zastupitelnost. Zákon o finanční kontrole rovněž u nastavení postupů řídicí kontroly nedostatečně zohledňuje v praxi odůvodněná specifika. Jedná se zejména o výkon předběžné řídicí kontroly u marginálních výdajů nebo u příjmů a výdajů, které nelze z objektivních důvodů předvídat, či o postavení příkazců operací v případě, kdy k faktickému rozhodování o operacích dochází v rámci kolektivních orgánů (např. na jednání rady či zastupitelstva územního samosprávného celku) a příkazce operace následně pouze plní takto stanovené pokyny. Zákon o finanční kontrole nestanovuje za co konkrétně je při schvalování operace příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní odpovědný. Stanoví pouze na co se řídicí kontrola má zaměřit, avšak i to činí nepřímo, odkazem na obdobné fáze veřejnosprávní kontroly definované v jiné části zákona. V případě průběžné a následné kontroly tak navíc činí neúplným, demonstrativním výčtem. Podrobnosti včetně věcného zaměření kontroly jsou upraveny až v prováděcí vyhlášce, která stanovuje bližší náležitosti postupů řídicí kontroly a upravuje, mimo jiné, co jednotlivé funkce v rámci jednotlivých fází řídicí kontroly prověřují. I to však pouze pro předběžnou řídicí kontrolu příjmových a výdajových operací. Průběžná a následná řídicí kontrola a veškerá řídicí kontrola u majetkových operací blíže upravena není. V metodické a výkladové praxi se často objevuje otázka časového rozlišení řídicí i veřejnosprávní kontroly (zejména stanovení jasné hranice pro průběžnou a následnou kontrolu). Stanovení této hranice je čistě arbitrární a v praxi není vždy možné hranici přesně určit. S otázkou časového rozlišení průběžné a následné kontroly souvisí otázka, zda má být tato kontrola provedena u všech operací nebo pouze u vzorku operací. V zákoně o finanční kontrole je přímo uvedeno, že následná kontrola se provádí u vzorku vybraných operací. Z absence obdobné úpravy u průběžné kontroly by bylo možné vyvozovat, že tato musí být provedena u všech operací. Takový výklad ale není v praxi proveditelný, jelikož v mnoha případech na předběžnou řídicí kontrolu bezprostředně navazuje následná řídicí kontrola. Navíc by takový požadavek nebyl odůvodněn a vedl by uvnitř orgánů veřejné správy k neúměrně velké administrativní zátěži s omezeným potenciálem přidané hodnoty pro ochranu veřejných prostředků. Možnost využití výjimky ze schvalovacího postupu řídicí kontroly v podobě limitovaného příslibu je značně limitována kumulativním splněním několika podmínek a omezením pouze na předběžnou řídicí kontrolu před vznikem závazku. V praxi dochází k nadužívání této výjimky i v případě nesplnění všech kumulativních podmínek. Jedná se o situace, kdy předpokládaný postup řídicí kontroly nelze z objektivních důvodů realizovat (například u příjmů či výdajů, které vznikají nahodile/operativně nebo nepředvídatelně jako například při výběru pokut či následkem pojistného plnění) nebo je takový postup příliš administrativně náročný a neúčelný (u marginálních či pravidelně opakovaných příjmů či výdajů) a orgány veřejné správy hledají cestu, jak požadavkům zákona o finanční kontrole dostát alespoň tímto způsobem. Předběžnou řídicí kontrolu po vzniku nároku na příjem nelze objektivně provést v případě řady příjmů, např. příjmu, který vzniká z poskytnutí služby orgánem veřejné správy, za kterou je poskytována úhrada ihned, resp. bezprostředně po poskytnutí. V těchto případech obě smluvní strany splní svoji povinnost najednou. Stejně tak nelze tuto kontrolu objektivně provést v případě, že má dlužník povinnost uhradit peněžní prostředky na účet orgánu veřejné správy bez vydání faktury. K ověření správnosti určení dlužníka, výše a splatnosti vzniklého nároku dojde po obdržení peněžních prostředků na účet (do pokladny). V tomto případě se již jedná o následnou řídicí kontrolu. Zákon o finanční kontrole ani jeho prováděcí vyhláška tyto situace dostatečně nereflektují. Aktuální úprava rovněž nezohledňuje specifika operací, na jejichž vynaložení nemá orgán veřejné správy žádný vliv, přesto u nich musí vykonávat řídicí kontrolu (včetně zhodnocení naplňování principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity) v plném rozsahu. Výše uváděné nedostatky neplatí plošně pro všechny orgány veřejné správy. Složité pojetí řídicí kontroly a z toho vyplývající nedostatky mají negativní dopady především na ty orgány veřejné správy, které nemají k dispozici dostatečný odborný aparát a nejsou proto schopny cíle finanční kontroly přenést do odpovědnosti konkrétních kvalifikovaných zaměstnanců a zajistit efektivní propojení rozhodovacích a kontrolních postupů s postupy administrativními. Odpovědnost, kterou zákon pro osoby zapojené do řídicích procesů neupravuje jednoznačně, poté v rámci těchto orgánů veřejné správy zaniká, a to i z důvodu absence povinnosti upravit řídicí procesy s ohledem na vlastní specifika vnitřním předpisem. Popsaný stav se zpravidla netýká středních až velkých orgánů veřejné správy, které disponují prostředky potřebnými pro zajištění kvalifikovaného administrativního aparátu schopného pracovat se zákonnými požadavky na řídicí kontrolu pracovat a efektivně je aplikovat. Zákon o finanční kontrole ve své stávající podobě tak vyhovuje orgánům veřejné správy, které jeho místy až metodický charakter dokážou využít, jelikož základní smysl finanční kontroly považují za samozřejmý a odpovědnost stanovenou pro zapojené osoby za dostatečně jasnou. Vysoká kvalitativní úroveň nastavení pravidel vnitřního kontrolního systému s jasně přidělenou odpovědností a dedikovanou provázaností na další právní normy byla v rámci analytické fáze identifikována například u krajských úřadů, jejichž zástupci v rámci pracovních jednání potvrdili, že uchopení smyslu zákona o finanční kontrole a jeho aplikace do praxe jim nečiní problém ani ve stávající podobě.

1.3. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti interního auditu

Povinnost zavést interní audit je stanovena příliš plošně pro všechny orgány veřejné správy, i když jsou z této povinnosti následně stanoveny dílčí výjimky (možnost nahrazení interního auditu veřejnosprávní kontrolou zřizovatele či přijetím jiných dostatečných opatření). Výjimek přitom podle informací poskytnutých orgány veřejné správy Ministerstvu financí pro účely zpracování roční zprávy o výsledcích finančních kontrol za rok 2022 využívá 94 % orgánů veřejné správy. Na druhou stranu chybějící přesvědčení některých orgánů veřejné správy o přidané hodnotě interního auditu vede k formálnímu naplňování povinnosti zřídit útvar interního auditu v podobě zaměstnání interního auditora na marginální pracovní úvazek formou dohody o pracovní činnosti či využívání jiného obdobného institutu. Výsledkem jsou útvary interního auditu zřízené u 1 142 orgánů veřejné správy, z nichž více než polovinu tvoří pouze jedna osoba a méně (u 63 orgánů veřejné správy působí interní auditor na méně než 0,1 úvazku). Z ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol za rok 2022 vyplývá, že v organizačních složkách státu na jednu organizaci připadá v průměru 1,8 auditora, v územních samosprávných celcích 1,2 auditora a v ostatních orgánech veřejné správy pouze 0,9 auditora. Určitou rozdílnost hodnot lze očekávat, jelikož uvedené typy orgánů veřejné správy mají výrazně odlišnou průměrnou velikost i složitost organizační struktury. Za povšimnutí ovšem stojí samotná výše těchto hodnot, která u žádného z typů orgánů veřejné správy nedosahuje v průměru alespoň dvou interních auditorů na orgán veřejné správy. Orgány veřejné správy, ve kterých je zřízena funkce interního auditu a tuto funkci zde vykonávají méně než 2 auditoři, nemůže podle názoru Ministerstva financí zabezpečit výkon interního auditu v plném rozsahu. Při takovém personálním zajištění činnosti nejsou vytvořeny systémové předpoklady pro dosažení potřebné kvality služby a dodržování mezinárodních standardů interního auditu vydávaných Mezinárodním institutem interních auditorů (dále jen „mezinárodní standardy interního auditu“), jako například odbornost a specializace v různých oblastech, právní a analytická podpora, supervize, vnitřní oponentura a řízení kvality interního auditu. Interní audity se i z důvodu absence těchto systémových předpokladů často soustředí do „bezpečných“ oblastí podle znalostí a kompetencí konkrétního interního auditora, které jsou pak opakovaně prověřovány, i když nemusí pokrývat klíčová rizika orgánu veřejné správy. Není tak naplňována podstata činnosti interního auditu, kterou je poskytování nezávislého a objektivního ujištění o řádném fungování orgánu veřejné správy jako celku. Dalším slabým místem stávajícího stavu je systémové nahrazování interního auditu veřejnosprávní kontrolou, které takto široce pojatá výjimka umožňuje. Zejména u územních samosprávných celků, ale v dílčích případech i u ústředních orgánů státní správy, dochází k nahrazení interního auditu veřejnosprávní kontrolou u všech (případně většiny) organizačních složek a příspěvkových organizací. V rámci úřadu zřizovatele zpravidla funguje silný centrální útvar veřejnosprávní kontroly, který provádí kontrolu hospodaření organizačních složek a příspěvkových organizací. Postupuje přitom podle kontrolního řádu, který kontrolní zjištění definuje jako popis zjištěného stavu věci s uvedením nedostatků a označením právních předpisů, které byly porušeny. V souladu se zákonnými požadavky na protokol o kontrole se tak veřejnosprávní kontrola zaměřuje primárně na ověřování souladu s právními předpisy, nikoliv na soulad se zavedenými postupy a vnitřními předpisy, funkčnost vnitřního kontrolního systému daného orgánu veřejné správy a účelný, hospodárný a efektivní výkon veřejné správy. Jedná se o hlavní kvalitativní rozdíl kontrolních a auditních postupů, které oproti veřejnosprávní kontrole navíc zahrnují i analýzu systémových příčin zjištěného stavu a návrh doporučení k jeho nápravě. Zároveň pak působí v rámci daného úřadu územního samosprávného celku či ústředního orgánu státní správy útvar interního auditu či samostatný interní auditor, který auditními postupy prověřuje hospodaření tohoto úřadu, jeho kompetence však již nezahrnují zřizované organizační složky a příspěvkové organizace. Alternativně dochází u řady územních samosprávných celků z vlastní iniciativy ke kvalitativním posunům a využívání auditních postupů i pro kontrolu zřizovaných organizačních složek a příspěvkových organizací. S ohledem na zákonem stanovená pravidla však jejich postupy musí naplnit formální požadavky na veřejnosprávní kontrolu podle kontrolního řádu. V praxi tak dochází k paralelnímu fungování interního auditu a veřejnosprávní kontroly jako dvou různých procesních postupů využívaných pro stejný účel

– ověření nakládání s prostředky daného územního samosprávného celku či kapitoly státního rozpočtu. Tyto postupy jsou paradoxně často vykonávány stejnými osobami či osobami působícími v rámci jednoho organizačního útvaru interního auditu a kontroly, které de facto vykonávají stejnou činnost, ale formálně postupují odlišně podle toho, zda prověřované peněžní prostředky spadají přímo do rozpočtu úřadu nebo byly svěřeny do rozpočtu organizační složky či příspěvkové organizace. Zákon o finanční kontrole tak pozitivní kvalitativní posun směrem k auditním postupům nepodporuje, ale naopak ho komplikuje a brzdí. Podle zákona o finanční kontrole vedoucí orgánu veřejné správy při zavádění a řízení finanční kontroly vychází z mezinárodně uznávaných standardů, závaznost konkrétních standardů však stanovena není. Míra zohlednění standardů je tak plně v kompetenci příslušného vedoucího orgánu veřejné správy, potažmo příslušného interního auditora. S takto obecnou, a tedy i nevymahatelnou formulací se jedná spíše o metodické doporučení než o zákonnou povinnost. Zákon o finanční kontrole nevěnuje dostatečnou pozornost procesní úpravě interního auditu, který byl v době jeho vzniku kvalitativně zcela novým prvkem, se kterým orgány veřejné správy neměly žádné zkušenosti. Ustanovení zákona o finanční kontrole regulují primárně vznik a postavení útvarů interního auditu, aniž by blíže upravovaly jeho činnost a postupy. Stručná právní regulace ponechává prostor pro velmi různorodé uchopení funkce interního auditu od podpůrné koordinační role při výkonu dílčích průřezových agend souvisejících s řízením rizik, řízením kvality, vyřizováním stížností či jinými obdobnými činnostmi, poradní role pro vedení bez aspirace na nezávislé prověřování a poskytování ujištění o fungování orgánu veřejné správy jako celku přes pojetí interního auditu jako veřejnosprávní kontroly ve smyslu prověřování plnění zákonem stanovených povinností bez ambice formulovat doporučení, na základě kterého je možné iniciovat opatření směřující ke zlepšení fungování procesů řízení a správy daného orgánu veřejné správy nad rámec plnění zákonem stanoveného minima, až po případy, kdy interní audit skutečně naplňuje své poslání definované mezinárodními standardy interního auditu. Tyto rozdíly vyplývají jak ze značně rozdílných kapacitních podmínek, které jsou napříč veřejnou správou internímu auditu vyčleněny, tak i z nepřesného vymezení interního auditu v zákoně o finanční kontrole, a tedy i jeho odlišného chápání napříč orgány veřejné správy. Významnou roli zde často hraje i neochota ze strany vedení zabývat se zjištěními a doporučeními útvarů interního auditu, které nejeví jednoznačné znaky porušení konkrétního zákonného ustanovení či porušení rozpočtové kázně a směřují pouze do efektivity fungování daného orgánu veřejné správy či řízení rizik. Procesní stránka výkonu interního auditu je v zákoně o finanční kontrole upravena minimálně. Výjimku tvoří ustanovení, které se věnuje plánování interního auditu. Úprava plánování interního auditu je přiměřená a v praxi nečiní žádné výkladové problémy, její značná část však nemá normativní charakter a mohla by být upravena pouze metodicky. Ustanovení upravující podávání zpráv se sice jeví jako normativní úprava výstupu z provedeného interního auditu, jeho prostřednictvím je však pouze konstatováno, že zpráva o zjištěních se předává bez zbytečného odkladu vedoucímu orgánu veřejné správy s doporučením k přijetí opatření. Ustanovení neupřesňuje konkrétní náležitosti auditní zprávy ani způsob projednání či předání auditní zprávy nebo projednání námitek s auditovanou osobou. Podrobně je upravená pouze roční vykazovací povinnost útvaru interního auditu vůči vedoucímu orgánu veřejné správy. Jediný požadavek na samotnou auditní zprávu je zákonem kladen na uvedení doporučení k přijetí opatření. Problematika je částečně upravena prováděcí vyhláškou, která v sobě legislativně-technicky nesprávně kumuluje jak části normativní (požadavky na auditní zprávu, požadavky na program interního auditu, postup projednání auditní zprávy a zohlednění vyjádření auditovaných osob k identifikovaným zjištěním a navrhovaným doporučením, požadavky na vedení auditorského spisu), tak části čistě metodické (postupy při posuzování rizik, postupy při výkonu samotného interního auditu). Nedostatečně jasná procesní úprava interního auditu, která je obsažena v zákoně o finanční kontrole, společně s dalšími popsanými nedostatky přispívají k omezené kvalitě interního auditu, která se v praxi projevuje následujícími negativními jevy: zaměřením interních auditů na oblasti, které nejsou vedením orgánů veřejné správy vnímány jako rizikové (nikoliv na základě validního posouzení rizik); formalistním přístupem k internímu auditu ve formě prostého ověřování plnění zákonných povinností či vnitřních předpisů bez zhodnocení vhodnosti, účinnosti a efektivity stávajícího systémového nastavení; značnou komplikovaností výsledných zpráv, jejich převládající popisností bez analýzy systémových příčin zjištěných nedostatků; formulací obecných či šablonovitých doporučení bez přidané hodnoty pro vedení orgánu veřejné správy či reálné zlepšení fungování analyzovaných procesů; absencí řádného projednání zjištění a doporučení s auditovanými osobami, omezenou schopností interního auditu vést společně s vedením konstruktivní dialog, vzájemně posoudit validitu svých argumentů a zohlednit ji při návrhu konkrétních doporučení ke zlepšení (snaha udržet za každou cenu auditní zjištění).

Společným rysem těchto nedostatků je chybějící specializace a odbornost interních auditorů v klíčových oblastech s nejvýznamnějšími riziky, chybějící kapacita pro analytickou a metodickou podporu řadových interních auditorů, chybějící kapacita pro vnitřní oponenturu a supervizi auditních zpráv v rámci útvaru interního auditu, ale i chybějící definice závaznosti požadavků na tyto postupy, které mezinárodní standardy interního auditu předpokládají. Vše výše uvedené má za následek omezené chápání smyslu a přidané hodnoty interního auditu ze strany vedení orgánů veřejné správy, omezenou schopnost interního auditu srozumitelně formulovat potřebné změny a přispívat k jejich prosazení, a tedy i menší přínos interního auditu k ochraně veřejných prostředků, než jaký by mohl být při lepším využití potenciálu tohoto nástroje.

1.4. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti veřejnosprávní kontroly

Veřejnosprávní kontrola je oproti internímu auditu striktnější postup procesně vymezený kontrolním řádem, zaměřený na ověřování legality a zjišťování porušení zákona či stanovených podmínek (na úkor posuzování funkčnosti či naplňování cílů). Směřuje primárně k odstraňování konkrétních zjištěných nedostatků a případně k aplikaci sankcí v navazujícím řízení. Důraz je proto kladen na ochranu práv kontrolované osoby a podložení kontrolních zjištění dostatečnými důkazními prostředky. Veřejnosprávní kontrola má jednoznačné opodstatnění u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory. Tuto kontrolu vykonává podle zákona o finanční kontrole každý poskytovatel veřejné finanční podpory. Předmětem veřejnosprávní kontroly může být v tomto případě pouze dodržování souvisejících právních předpisů, stanovených pravidel a účelu veřejné finanční podpory. Zákon o finanční kontrole však umožňuje a zakládá mnohem širší využití veřejnosprávní kontroly, a to i pro kontrolu vykonávanou ze strany zřizovatele u veřejných prostředků v rámci vlastní kapitoly státního rozpočtu, resp. rozpočtů územně samosprávných celků. To je v řadě případů ještě zvýrazněno úplným nahrazením interního auditu orgánů veřejné správy veřejnosprávní kontrolou ze strany zřizovatele. Běžnou praxí je slučování útvaru interního auditu a útvaru veřejnosprávní kontroly, a to i na úrovni správců kapitol státního rozpočtu. Toto může vést ke značné formalizaci kontrolních postupů a jejich zaměření na prověřování plnění zákonem stanovených minimálních povinností na úkor prověřování funkčnosti řízení a správy těchto orgánů veřejné správy a formulace systémových zjištění, která by měla pro účelnost, hospodárnost a efektivitu nakládání s veřejnými prostředky mnohem větší přínos než identifikace jednotlivých dílčích pochybení. Na druhou stranu lze v praxi identifikovat i řadu případů orgánů veřejné správy, které při výkonu veřejnosprávních kontrol z vlastní iniciativy a v rámci disponibilních kapacit propojují kontrolní postupy s postupy auditními – při plánování kontrol vycházejí z posouzení rizik, spolupůsobí při poskytování metodické pomoci, nad rámec formulace zjištění poskytují i přidanou hodnotu ve formě doporučení k další činnosti kontrolované osoby včetně návrhů systémových opatření. Postupy zahrnující rizikově orientované plánování veřejnosprávních kontrol a přiměřenou aplikaci auditních metod s důrazem na přidanou hodnotu byly identifikovány především u větších kontrolních orgánů (ministerstva, kraje, statutární města). Po reorganizaci finanční správy v roce 2013 se finanční úřady soustředí na výkon daňové kontroly veřejné finanční podpory a celý výkon veřejnosprávní kontroly je soustředěn u Ministerstva financí. Působnost finančních úřadů k výkonu veřejnosprávní kontroly je reliktem a předmětné ustanovení je v této části obsoletní. Ministerstvo financí má jako jediné působnost k výkonu veřejnosprávní kontroly u ozbrojených sil, ozbrojených bezpečnostních sborů a u zpravodajských služeb. Je tím vyloučen výkon veřejnosprávní kontroly ze strany příslušného správce kapitoly státního rozpočtu (například Ministerstva vnitra vůči Policii České republiky, Ministerstva spravedlnosti vůči Vězeňské službě), přičemž není zřejmé, čím je taková právní úprava opodstatněna. Textace pro stanovení pravomoci jednotlivých kontrolních orgánů k výkonu veřejnosprávní kontroly se liší. Není přitom zřejmé, zda jsou tyto rozdíly záměrem zákonodárce a lze z nich vyvozovat také aplikační rozdíly: U Ministerstva financí je výslovně stanoveno, že vykonává veřejnosprávní kontrolu, ale skutečnost, že se jedná o kontrolu hospodaření, je ponechána právní úpravě v rozpočtových pravidlech. Výslovně je uvedeno, že Ministerstvo financí prověřuje přiměřenost a účinnost systému finanční kontroly. U správců kapitol státního rozpočtu není vůbec stanoveno, že vykonávají veřejnosprávní kontrolu, tuto skutečnost lze opět dovodit až z ustanovení rozpočtových pravidel. Výslovně je v tomto ustanovení stanovena pouze povinnost prověřovat přiměřenost a účinnost systému finanční kontroly. U územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí je přímo uvedeno, že vykonávají kontrolu hospodaření (chybí, že se jedná o veřejnosprávní kontrolu) navzdory tomu, že obdobně jako u výše uvedených případů je v tomto případě pravomoc ke kontrole hospodaření stanovena v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Výslovně je v těchto ustanoveních stanovena povinnost prověřovat přiměřenost a účinnost systému finanční kontroly. Mezi další problematické oblasti patří v praxi outsourcing výkonu veřejnosprávní kontroly a nejasnosti ve vztahu mezi výkonem veřejnosprávní kontroly podle zákona o finanční kontrole a výkonem kontroly ze strany kontrolního či finančního výboru podle zákona o obcích, zákona o krajích a zákona o hlavním městě Praze. Vedoucí orgánu veřejné správy musí podle zákona o finanční kontrole dbát na to, aby finanční kontrolu vykonávali zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady. Toto ustanovení představuje obecný zákaz outsourcingu výkonu finanční kontroly, který způsobuje zejména u menších orgánů veřejné správy problémy v důsledku nedostatečné personální kapacity nebo odbornosti zaměstnanců. U veřejnosprávní kontroly je problém v praxi řešen využíváním institutu přizvaných osob, kdy funkci kontrolorů v podstatě plní externí subjekty, které jsou ke kontrole přizvané podle kontrolního řádu, ale do týmu je zařazen také jeden zaměstnanec orgánu veřejné správy. Kromě zaměstnanců orgánu veřejné správy může finanční kontrolu vykonávat pouze vedoucí orgánu veřejné správy. V rámci každoročního vykazování finančních kontrol se přesto pravidelně objevují informace od konkrétních orgánů veřejné správy, že výkon veřejnosprávní kontroly nebo interního auditu je delegován na externí subjekty, či že je kontrola vůči příspěvkovým organizacím územního samosprávného celku realizována výlučně ze strany kontrolního nebo finančního výboru (tj. osobami, které nejsou zaměstnanci orgánu veřejné správy).

1.5. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti koordinace a spolupráce kontrolních orgánů

Povinnost koordinace plánů veřejnosprávních kontrol prostřednictvím informačního systému Ministerstva financí (FKVS MKP) je dána usnesením vlády a platí tedy pouze pro ústřední správní úřady. Ke koordinaci veřejnosprávních kontrol u veřejné finanční podpory poskytované na úrovni krajů a obcí v praxi systémově nedochází. V dílčích případech jsou při veřejnosprávních kontrolách kontrolními orgány vyžádány výsledky předchozích kontrol jiných kontrolních orgánů, k přejímání výsledků těchto kontrol však dochází podle poznatků Ministerstva financí z jeho dlouhodobé metodické činnosti pouze minimálně (se specifickou výjimkou přejímání výsledků kontrol auditního orgánu v praxi řídicích orgánů, která do značné míry vyplývá z postavení těchto orgánů při správě a řízení peněžních prostředků Evropské unie podle přímo použitelných předpisů). Informační systém FKVS MKP funguje tak, že po vložení plánu kontrol informuje kontrolní orgán o všech případech, kdy v plánu veřejnosprávních kontrol jsou zařazeny duplicitní kontrolní akce u dotací, projektů nebo příjemců veřejné finanční podpory, které mají ve svých kontrolních plánech na dané období i další kontrolní orgány, případně sám vkládající kontrolní orgán. V návaznosti na to kontrolní orgán posoudí nezbytnost provedení takových duplicitních kontrol. V případě, že i po tomto posouzení trvají důvody pro ponechání dané kontrolní akce v plánu kontrol, zaznamená tyto důvody do informačního systému a jsou o nich automaticky informovány ostatní kontrolní orgány, které mají ve svých plánech kontrol duplicitní kontrolní akci s požadavkem na posouzení nezbytnosti jimi zařazené kontrolní akce podle předchozího postupu. Informační systém rovněž umožňuje elektronickou komunikaci mezi kontrolními orgány k dořešení konkrétních duplicit. Smyslem informačního systému je vytvořit pro kontrolní orgány systémově aktivní příležitost pro: • koordinaci harmonogramu kontrolních akcí, aby neprobíhaly paralelně, nebo naopak • rozšíření předmětu kontroly a vytvoření společného kontrolního týmu ze všech kontrolních orgánů nebo • rozšíření předmětu kontroly na všechny společné oblasti, její vykonání jedním kontrolním orgánem a převzetí výsledků kontroly ostatními kontrolními orgány. K výše uvedené aktivní koordinaci plánů kontrol a bližší spolupráci kontrolních orgánů však i přes výše uvedené systémové a technické předpoklady dochází pouze ve velmi omezené míře. Obvyklou praxí je spíše zdůvodnění identifikovaných duplicit čistě formálním způsobem, například s odkazem na to, že konkrétní kontrolní akce byla vybrána na základě provedeného posouzení rizik a je součástí plánu kontrol, který již byl před jeho vložením do informačního systému schválen příslušným vedoucím orgánu veřejné správy. Jakkoliv je nutné příčiny tohoto negativního stavu hledat spíše v aplikační praxi, přispívá k němu částečně i nedostatek jednoznačné právní opory, kdy povinnost tento informační systém využívat je dána pouze ústředním správním úřadům ve formě usnesení vlády. Takto stanovená povinnost podle zpětné vazby Ministerstva financí z metodické podpory a analýzy dat z příslušného informačního systému řadě poskytovatelům veřejné finanční podpory v praxi není známa nebo jimi není ani přes upozornění a výzvy Ministerstva financí plněna. Důsledky tohoto stavu v podobě přetrvávajících duplicit na úrovni konkrétních dotací či příjemců veřejné finanční podpory nejsou jednoduše odstranitelné přísnější formulací zákonných omezení kontrolních orgánů, neboť co se týče možnosti kontrolního orgánu provádět kontrolu jím poskytované veřejné finanční podpory, tuto pravomoc nelze s ohledem na zachování přiměřené míry ochrany veřejných prostředků a priori paušálně omezovat ani v případech, kdy by byla k jiné kontrolní akci jiného kontrolního orgánu duplicitní. Je vždy nutné v konkrétním případě provést správní úvahu, zda je daná kontrolní akce skutečně nutná, zda je nutná v daném čase a rozsahu, či zda nebo do jaké míry je s ohledem na rozsah, zaměření, kvalitu a použitou metodiku možné převzít kontrolní závěry jiného kontrolní orgánu a spolehnout se na ně při své činnosti jako na závěry vlastní.

1.6. Zhodnocení platného právního stavu v oblasti vyhodnocování fungování systému řízení a kontroly veřejných financí

V letech 2018 a 2020 došlo ze strany Ministerstva financí k rozsáhlé revizi a omezení rozsahu údajů požadovaných po orgánech veřejné správy v rámci ročních zpráv o výsledcích finanční kontrol. K dalšímu zefektivnění sběru dat došlo v roce 2022, odkdy sběr dat probíhá prostřednictvím webové aplikace, do níž se orgány veřejné správy hlásí prostřednictvím svých datových schránek. Rozsah a struktura sbíraných informací je dána strukturou příslušného formuláře, který orgány veřejné správy vyplňují, a nejeví se jako nezbytně nutné ji definovat ve formě ustanovení prováděcí vyhlášky. Pro tyto účely se jeví jako dostatečné příslušné zákonné zmocnění Ministerstva financí ke sběru dat. V roce 2022 podalo Ministerstvu financí roční zprávu o výsledcích finančních kontrol celkem 2 802 orgánů veřejné správy. Výjimka z povinnosti podávat Ministerstvu financí roční zprávu o výsledcích finančních kontrol pro orgány veřejné správy, které nezřídily funkci interního auditu a ve sledovaném období nevykonaly žádnou veřejnosprávní kontrolu, je věcně správně a v souladu s obecnou snahou o snižování administrativní zátěže, neboť roční zpráva o výsledcích finančních kontrol těchto orgánů by nemohla obsahovat žádné relevantní údaje a byla by de facto nulovým hlášením. Tato výjimka by však měla být upravena přímo v zákoně, nikoliv až v prováděcí vyhlášce. Co se týče zpráv o závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol, původním záměrem při stanovování této zákonné povinnosti bylo vytvořit analogii systému hlášení nesrovnalostí v rámci finančního řízení peněžních prostředků Evropské unie. S ohledem na velmi širokou definici závažných zjištění však v praxi dochází k hlášení zcela marginálních skutků v oblasti neoprávněného použití, zadržení, ztráty nebo poškození veřejných prostředků typu podezření na zcizení vzácné zvěře či hlášení nerelevantních skutečností typu podezření na spáchání trestného činu porušením vyživovacích povinností. Analýza dat v předmětném informačním systému Ministerstva financí tak nemá významnou přidanou hodnotu pro vyhodnocování systému finanční kontroly, která by opodstatnila související administrativní náklady na straně kontrolních orgánů na realizaci hlášení.

1.7. Zhodnocení platného právního stavu z legislativně technického hlediska

Současný zákon o finanční kontrole obsahuje řadu nenormativních ustanovení metodického charakteru a obsáhlá popisná ustanovení. Systém finanční kontroly zákon o finanční kontrole definuje poměrně složitě a terminologicky nejednotně prostřednictvím členění do dílčích subsystémů (veřejnosprávní kontrola, kontrola podle mezinárodních smluv, vnitřní kontrolní systém), z nichž některé se ještě dále dělí na různé typy kontrol či úkonů (veřejnosprávní kontrola na kontrolu hospodaření a kontrolu veřejné finanční podpory, vnitřní kontrolní systém na řídicí kontrolu a interní audit). Mezi legislativně technické nedostatky stávajícího zákona o finanční kontrole, které přispívají k jeho nepřehlednosti, patří, že • nepoužívá důsledně zavedenou terminologii, naopak pro stejnou problematiku volí terminologii různou, • zavádí legislativní zkratky, které následně nejsou využívané, • obsahuje nadpisy ustanovení, které neodpovídají jejich obsahu,

Hlášení nesrovnalostí je detailně popsáno v rámci Národní strategie na ochranu finančních zájmů Evropské unie, která je přístupná na webových stránkách Ministerstva financí.

• obsahuje nadbytečná (duplicitní) a obsoletní ustanovení.

1.8. Zhodnocení stávajícího systému finanční kontroly ze strany nezávislých institucí

V rámci projektu „Posílení řízení a kontroly veřejných financí“ byla ze strany Masarykovy univerzity a přizvaných zahraničních odborníků zpracována srovnávací analýza v oblasti vnitřní kontroly a interního auditu. Na základě podrobné kvalitativní analýzy fungování vnitřních kontrolních systémů orgánů veřejné správy v České republice a srovnání výsledků analýzy s nastavením obdobných systémů na úrovni ústřední vlády, regionální správy, místní samosprávy, veřejných vysokých škol a výzkumných institucí v Německu, Francii a Itálii byly identifikovány následující hlavní slabé stránky fungování vnitřní kontroly a interního auditu v praxi v České republice: • příliš decentralizovaný systém řídicí kontroly s vysokým počtem příkazců operací, správců rozpočtů, správců majetku a dalších osob zajišťujících administraci veřejných prostředků, které se k jednotlivým operacím vyjadřují bez jednoznačně stanovené odpovědnosti; • omezená kvalifikace zaměstnanců provádějících řídicí kontrolu z důvodu vysokých nároků na jejich počet a formální postavení (u malých obcí a jejich příspěvkových organizací); • absence vazby mezi stanovenou strategií a cíli orgánů veřejné správy a vynakládanými veřejnými prostředky, případně úplná absence definované strategie, záměrů či konkrétních cílů, k jejichž plnění by bylo možné konkrétní operace vztáhnout; • chybějící vnitřní předpisy upravující vnitřní kontrolní systém orgánů veřejné správy, navázání finanční kontroly pouze na oběh účetních dokladů; • zaměňování jednotlivých typů kontroly (řídicí, veřejnosprávní, kontrola ze strany finančních či kontrolních výborů) a fází kontroly (předběžná, průběžná, následná); • formální posouzení rizik, se kterou se při řízení orgánu veřejné správy dále nepracuje; • obtížná či v praxi zcela chybějící aplikace principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity do rozhodování o nakládání s veřejnými prostředky; • nedostatečně definované činnosti interního auditu; • nedostatek kvalifikovaných interních auditorů; • důraz na posuzování formálních náležitostí, nikoliv na věcný obsah. Obdobné závěry směrem k fungování vnitřních kontrolních systémů orgánů veřejné správy dlouhodobě vyplývají i ze zpráv Nejvyššího kontrolního úřadu. Mezi nejzávažnější nedostatky identifikované v oblasti řízení a kontroly veřejných financí patří: • vynakládání veřejných prostředků bez ohledu na priority státu, resp. účel, který měl být podpořen a kterému měly veřejné prostředky sloužit; • nevyhodnocování účelnosti a efektivity vynakládaných veřejných prostředků, tzn., že nejsou zřejmé skutečné přínosy rozdělených veřejných prostředků;

Srovnávací analýza Německa, Francie a Itálie a doporučení pro Českou republiku. Analýza je zveřejněna na internetových stránkách Ministerstva financí.

• nevytváření kontrolních mechanismů a nestanovení pravidel pro nakládání s veřejnými prostředky. Častým pochybením identifikovaným ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu i Ministerstva financí je věnování nedostatečné pozornosti principům účelnosti, hospodárnosti a efektivity. Z výstupů kontrolních orgánů vyplývá, že kontrolované osoby nedostatečně posuzovaly a zajišťovaly hospodárnost a účelnost připravovaných finančních operací. Příklady těchto pochybení jsou: • nevyhodnocování principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity; • nevytváření auditních stop při hodnocení principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity; • chybějící analýzy hospodárnosti plánovaných operací; • nestanovení konkrétních cílů. • Nejvyšší kontrolní úřad i Ministerstvo financí dále kontrolovaným osobám často vytýká nedostatečné zajištění finanční kontroly, jež má za následek neúčelné, nehospodárné a neefektivní použití veřejných prostředků. Příklady tohoto pochybení jsou: • neprovádění předběžné řídicí kontroly; • neprovádění veřejnosprávní kontroly; • nezohlednění zjištění interního auditu; • nenastavení procesů schvalování veřejných výdajů. Mezi nejčastěji formulované nedostatky v oblasti vnitřního kontrolního systému patří pochybení v oblasti řízení rizik, jež mají za následek podezření na nehospodárné a neefektivní vynakládání veřejných prostředků. Příklady těchto pochybení jsou: • nezjišťování potenciálních rizik; • úhrada dodavatelských faktur bez poskytnutého věcného plnění; • úhrada pohledávek po splatnosti. Systém řízení a kontroly veřejných financí byl, byť okrajově, rovněž předmětem hodnocení ze strany OECD zpracovaném v rámci publikace „Přehled o stavu veřejné správy: Česká republika: Česká republika na cestě k modernější a efektivnější veřejné správě“. OECD v rámci této publikace ve vztahu k zásadě řádného finančního řízení (principům účelnosti, hospodárnosti a efektivity) upozorňuje na nedostatečné propojení mezi stanovováním strategických cílů a jejich financováním (ex ante hodnocení) a také na nesystematické provádění ex post hodnocení naplňování principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity. V této souvislosti OECD s cílem zvýšit efektivitu vynakládaných veřejných prostředků doporučuje: • zavést systematické hodnocení nákladové efektivity jednotlivých strategických opatření, • posílit dialog o prioritách a strategiích financování, • sladit přidělování výdajů s vládními prioritami, • posílit koordinaci činností ve veřejné správě, včetně řízení a kontroly veřejných financí.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Tato kapitola obsahuje stručné shrnutí navrhovaného věcného řešení právní úpravy řízení a kontroly veřejných financí. Návrh věcného řešení včetně uvažovaných variant, jejich přínosů a rizik je podrobně popsán v rámci hodnocení dopadů regulace, které je součástí předkládaného materiálu.

2.1. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy cílů, zásad a základních předpokladů řízení a kontroly veřejných financí

Zákon o finanční kontrole organizace, na které se vztahuje, definuje jako orgány veřejné správy. S ohledem na požadavek zachování kontinuity zažitého názvosloví je termín orgán veřejné správy i jeho obsah převzat do návrhu zákona. Definice orgánu veřejné správy vychází z původního ustanovení § 2 písm. a) zákona o finanční kontrole. Kdo je orgánem veřejné správy, vyplývá z ustanovení § 2 odst. 1 návrhu zákona. Vedoucím orgánu veřejné správy je podle ustanovení § 2 odst. 2 návrhu zákona, stejně jako podle zákona o finanční kontrole, osoba nebo orgán oprávněný jednat za stát nebo orgán veřejné správy se specifickou úpravou pro územní samosprávné celky. Vedoucím orgánu veřejné správy je v případě kraje ředitel krajského úřadu, v případě obce starosta obce, v případě statutárního města primátor statutárního města, v případě městských obvodů a městských částí starosta městského obvodu a městské části, v případě hlavního města Prahy ředitel Magistrátu hlavního města Prahy a v případě městských částí hlavního města Prahy starosta městské části hlavního města Prahy. Z hodnocení stávajícího zákona o finanční kontrole vyplynulo, že tento zákon nestanovuje vždy jasně povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy ani dalších osob, které se podílejí na řízení a kontrole veřejných financí. Na druhé straně však zákon o finanční kontrole obsahuje celou řadu nenormativních ustanovení, které sice vychází z uznávané dobré praxe, avšak patří spíše do metodických materiálů než do zákona. Navrhovaná právní úprava proto stanoví zásady řízení a kontroly veřejných financí (část druhá návrhu zákona) a základní povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy a ostatních osob podílejících se na řízení a kontrole veřejných financí (ustanovení § 9, § 10, § 16 a § 31 návrhu zákona), a to přímo formou konkrétních zákonných ustanovení bez nutnosti další konkretizace prostřednictvím prováděcí vyhlášky. Zásady řízení a kontroly veřejných financí: • dodržovat při nakládání s veřejnými prostředky principy účelnosti, hospodárnosti a efektivity (zásada řádného finančního řízení), • spolupracovat při plánování a výkonu kontroly a interního auditu s ostatními kontrolními a auditními orgány (zásada spolupráce), • klást při výkonu kontroly a interního auditu důraz na prevenci selhání a nápravu systémových nedostatků (zásada prevence), • přistupovat k zaměření kontroly a interního auditu na základě posouzení rizik (zásada přístupu založeného na posouzení rizik), • dodržovat při nakládání s veřejnými prostředky kontrolu čtyř očí (zásada rozdělení práv a povinností), • pořizovat a uchovávat o nakládání s veřejnými prostředky dokumentaci, ze které lze zpětně rekonstruovat posloupnost rozhodování o každé operaci a operaci ověřit (zásada zachování auditní stopy).

Součástí základních povinností vedoucího orgánu veřejné správy je i povinnost nastavit vnitřním předpisem přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém, včetně postupů řídicí kontroly [ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) návrhu zákona]. Stanovení této povinnosti reaguje na skutečnost, že v současnosti v orgánech veřejné správy chybí systémová vazba povinností vyplývajících ze zákona o finanční kontrole na ostatní platná pravidla a kompetence osob podílejících se na řízení a kontrole veřejných financí.

2.2. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy řídicí kontroly

Navrhovaná právní úprava stanoví základní požadavky na postupy řídicí kontroly v zákoně a zároveň stanoví povinnost vedoucího orgánu veřejné správy upravit postupy řídicí kontroly ve vnitřním předpisu [ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) návrhu zákona]. Postupy řídicí kontroly již nebudou upraveny v prováděcí vyhlášce a oproti stávajícímu stavu jsou výrazně zjednodušeny.

Příjmové operace

V případě příjmových operací návrh zákona povinně upravuje jen postup před schválením operace. Tato fáze odpovídá fázi „před vznikem nároku na příjem“ podle zákona o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhlášky. Nastavení postupu, který je v zákoně o finanční kontrole upraven v rámci fáze „po vzniku nároku na příjem“ je plně v odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy, který ho může nastavit podle konkrétních potřeb orgánu veřejné správy. V rámci fáze „po vzniku nároku“ není ve skutečnosti ve většině případů možné kontrolu provést, jelikož z povahy věci k příjmu peněžních prostředků na bankovní účet dochází nezávisle na vůli orgánu veřejné správy a v okamžiku, kdy jsou peněžní prostředky přijaty na bankovním účtu, lze realizovat jen následnou řídicí kontrolu. Smyslem nastavení řídicí kontroly u příjmových operací je zajistit, aby došlo k výběru příjmu, na který má orgán veřejné správy nárok, a to včas a ve správné výši. Realizace úkonů, které jsou podle zákona o finanční kontrole zahrnuty v rámci předběžné řídicí kontroly po vzniku nároku na příjem, tj. před příjmem samotným, k naplnění tohoto cíle nepřispívají. V případě, že nedošlo k uhrazení peněžních prostředků včas nebo ve správné výši, určená osoba přijme k tomu odpovídající opatření. Jde například o postupy vymáhání pohledávek, které vychází z příslušných ustanovení zákonů, které upravují nakládání s majetkem orgánu veřejné správy (např. ustanovení § 31 až § 37a zákona o majetku ČR, ustanovení § 38 zákona o obcích, ustanovení § 17 zákona o krajích, ustanovení § 35 zákona o hlavním městě Praze). Zpravidla je oblast vymáhání pohledávek komplexně upravena ve vnitřních předpisech orgánu veřejné správy. Navrhovanou změnou by mělo dojít k odstranění zbytečných administrativních úkonů, které jsou realizovány v rámci řídicí kontroly u příjmových operací.

Výdajové operace

Navrhovaná právní úprava u výdajových operací ponechává stávající stav, kdy řídicí kontrola probíhá povinně ve dvou fázích – a to před vznikem závazku, tj. před schválením operace (ustanovení § 12 návrhu zákona) a po vzniku závazku, tj. před platbou (ustanovení § 13 návrhu zákona). Navrhovaný rozsah ověření, které v rámci řídicí kontroly provádí příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní, vychází ve zjednodušené formě ze stávajícího zákona o finanční kontrole a prováděcí vyhlášky. Na rozdíl od stávajícího zákona o finanční kontrole návrh zákona však již nestanoví povinné pořadí, ve kterém mají tyto osoby provést kontrolu. Je tedy na vedoucím orgánu veřejné správy, zda ponechá stávající stav a role správce rozpočtu a hlavního účetního (oddělení povinností při přípravě operací) se k připravované operaci budou vyjadřovat po příkazci operace nebo budou jeho kontrole předcházet.

Majetkové operace

Majetkové operace jsou operace, u nichž dochází k dispozici s majetkem orgánu veřejné správy, avšak zároveň nedochází k příjmu nebo výdaji (např. svěření majetku příspěvkové organizaci). Zákon o finanční kontrole podrobnosti ohledně kontroly majetkových operací neupravuje. Navrhovaná právní úprava stanoví, stejně jako v případě příjmových operací, jen povinný kontrolní postup před schválením majetkové operace. Další pravidla stanoví vedoucí orgánu veřejné správy podle potřeby vnitřním předpisem.

Výjimky

Řídicí kontrola je realizována u všech příjmových, výdajových a majetkových operací s tím, že na rozdíl od stávajícího zákona o finanční kontrole, návrh zákona upravuje konkrétní výjimky z této povinnosti: • Souhrnné provedení předběžné řídicí kontroly (tzv. limitovaný příslib) – podle ustanovení § 14 odst. 1 návrhu zákona lze tuto výjimku využít nejen pro výdajové operace, jak stanoví zákon o finanční kontrole, ale také pro příjmové a majetkové operace. Podmínkou je, že se musí jednat o běžnou provozní činnost orgánu veřejné správy. Konkrétní pravidla včetně stanovení výše finančního limitu pro tyto účely stanoví vedoucí orgánu veřejné správy podle potřeby vnitřním předpisem. • Omezené provedení předběžné řídicí kontroly v případech, kdy orgán veřejné správy nemůže ovlivnit, zda k operaci dojde nebo nemůže ovlivnit její podmínky (ustanovení § 14 odst. 2 návrhu zákona). • Vyloučení postupu předběžné řídicí kontroly pro taxativně stanovený okruh orgánů veřejné správy, které zajišťují neodkladné úkoly (ustanovení § 14 odst. 3 písm. c) návrhu zákona) nebo při řešení nenadálých událostí, např. havárií (ustanovení § 14 odst. 3 písm. b) návrhu zákona). • Nahrazení výkonu předběžné řídicí kontroly u nepředvídatelných příjmových operací následnou řídicí kontrolou (ustanovení § 14 odst. 3 písm. a) návrhu zákona).

Osoby zajišťující řídicí kontrolu

K operacím se v souladu se zásadou rozdělení práv a povinností (ustanovení § 7 návrhu zákona) i nadále povinně vyjadřuje správce rozpočtu (před schválením operace) a hlavní účetní (u výdajových operací před platbou). Další osoby, které se k jednotlivým typům operací povinně vyjadřují, a rozsah jejich působnosti si orgány veřejné správy stanoví svým vnitřním předpisem. Odpovědnost za schválení dané operace nese příkazce operace. Navrhovaná právní úprava zachovává povinnost zajistit řídicí kontrolu vlastními zaměstnanci, kteří pro to mají kvalifikační předpoklady, jsou bezúhonní a nehrozí u nich střet zájmů s tím, že malé orgány veřejné správy, které nedisponují dostatečným počtem zaměstnanců s potřebnými kvalifikačními předpoklady, mohou za podmínek stanovených v ustanoveních § 11 odst. 5 a 6 návrhu zákona, pověřit výkonem funkce správce rozpočtu a hlavního účetního osobu, která není zaměstnancem orgánu veřejné správy (např. externí účetní nebo účetní v rámci společenství obcí). Odpovědnost za takové rozhodnutí nese vedoucí orgánu veřejné správy. V rámci přípravy věcného záměru byly diskutovány i jiné varianty vztahující se k rolím správce rozpočtu a hlavního účetního. Jednak se uvažovalo o zrušení těchto povinných rolí a jejich nahrazení obecným požadavkem na zajištění zásady rozdělení práv a povinností (zásady čtyř očí) a také o různých možnostech rozšíření tzv. outsourcingu, tedy případů, kdy tyto funkce může vykonávat jiná osoba než zaměstnanec orgánů veřejné správy (v návaznosti na zjištěná rizika nebo pevně pro orgány veřejné správy, které mají méně než zákonem určený počet zaměstnanců). Navrhovaná právní úprava je výsledkem kompromisu, který byl dosažen v rámci vypořádání meziresortního připomínkového řízení k návrhu věcného záměru. Návrh zákona dále stanoví, že pokud o realizaci operace rozhoduje kolektivní orgán (např. zastupitelstvo nebo rada územního samosprávného celku či správní rada zdravotní pojišťovny), odpovědnost příkazce operace za nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy je nahrazena jeho odpovědností za soulad operace se schváleným rozhodnutím, přičemž v ostatních bodech (soulad s právními předpisy, soulad se zásadami řádného finančního řízení v intencích schváleného rozhodnutí, doložení operace správnými a úplnými podklady a řízení rizik souvisejících s realizací operace) je odpovědnost příkazce operace ponechána, a to včetně možnosti danou operaci v případě identifikovaného nesouladu neschválit.

2.3. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy interního auditu

Navrhuje se zřízení útvaru interního auditu u: • správců kapitol státního rozpočtu, • krajů, • obcí nad 15 tis. obyvatel (včetně městských částí hlavního města Prahy a městských částí a městských obvodů statutárních měst, pokud hlavní město Praha, resp. statutární město nestanoví jinak), • státních fondů, • státní organizace Správa železnic, • veřejných vysokých škol a • zdravotních pojišťoven. Ostatní orgány veřejné správy útvar interního auditu povinně nezřizují. Navrhovaná právní úprava stanoví, že útvar interního auditu správců kapitol státního rozpočtu vykonává interní audit nejen uvnitř daného orgánu veřejné správy, ale i u všech organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí tímto orgánem veřejné správy zřízených. V případech odůvodněných zvlášť významnými provozními riziky (např. nemocnice, které mají formu příspěvkových organizací), komplexní specifickou agendou a tomu odpovídající rozsáhlou organizační strukturou (např. bezpečnostní sbory, správa sociálního zabezpečení) nebo v případě zprostředkujících subjektů zapojených do správy dotačních prostředků, může osoba stojící v čele správce kapitoly státního rozpočtu rozhodnout o zřízení funkce interního auditu i v těchto orgánech veřejné správy. Orgány veřejné správy s vlastním útvarem interního auditu ale nejsou vyčleněny z pravomoci interního auditu zřizovatele, naopak platí povinnost zřizovatele i tyto orgány veřejné správy svým interním auditem prověřovat ve frekvenci odpovídající souvisejícím rizikům. Navrhovaná právní úprava počítá s tím, že existující útvary interního auditu u správců kapitol státního rozpočtu budou pokračovat ve výkonu své činnosti s potřebnými úpravami. Není vyžadováno zrušení stávajících útvarů a vytvoření nových struktur. Věcný záměr původně předpokládal centralizaci útvarů interního auditu nejen na úrovni správců kapitol státního rozpočtu, ale i na úrovni územních samosprávných celků. Na základě jednání, která byla vedena v rámci vypořádání meziresortního připomínkového řízení k návrhu věcného záměru, bylo od tohoto návrhu upuštěno s ohledem na velké množství „podřízených“ organizací a disponibilní kapacitu kontrolního a auditního aparátu územních samosprávných celků. Proto se na úrovni územní samosprávy navrhuje zachování stávajícího stavu rozsahu využití veřejnosprávní kontroly. Navrhuje se zachovat současný stav podřízení útvaru interního auditu přímo vedoucímu orgánu veřejné správy s dílčí úpravou specifik daných pro územní samosprávné celky. Dále se navrhuje zrušit povinné projednání jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu s hierarchicky „nadřízeným“ orgánem veřejné správy. Speciální právní úprava byla zvolena v případě veřejných vysokých škol, Správy železnic a zdravotních pojišťoven, které disponují kolektivními orgány s věcně odpovídajícími kompetencemi, na něž lze projednání jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu delegovat. Konkrétně se jedná o správní radu v případě veřejných vysokých škol a výbor pro audit podle zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých zákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů, v případě zdravotních pojišťoven a Správy železnic. Navrhuje se, aby klíčové procesní instituty interního auditu byly upraveny přímo návrhem zákona s ohledem na jednoznačné vymezení kompetencí příslušných osob a zachování v české praxi zavedeného a osvědčeného pojmosloví (např. plánování auditu, auditní zpráva, sledování plnění opatření). Podpůrně se aplikují mezinárodní standardy interního auditu, jejichž závaznost vychází z ustanovení § 20 odst. 1 návrhu zákona. V případě, že auditovanou osobou je „podřízená“ organizační složka státu, státní příspěvková organizace, veřejná výzkumná instituce nebo veřejná kulturní instituce, podpůrně se aplikuje i kontrolní řád. V zájmu průběžného zvyšování kvality interního auditu se navrhuje zavést povinné externí hodnocení kvality, a to jednou za 5 let. Dále se navrhuje, aby útvar interního auditu vydával v rámci roční zprávy o výsledcích interního auditu celkový názor k přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému daného orgánu veřejné správy podle mezinárodních standardů interního auditu. V případě centralizovaných útvarů interního auditu se celkový názor vztahuje k fungování vnitřního kontrolního systému v rámci dané kapitoly státního rozpočtu.

2.4. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy veřejnosprávní kontroly

Jelikož má veřejnosprávní kontrola jednoznačné opodstatnění u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory, návrh zákona, obdobně jako zákon o finanční kontrole, stanoví kontrolní pravomoc poskytovatele veřejné finanční podpory. Procesní úprava je obsažena v kontrolním řádu. Po reorganizaci finanční správy v roce 2013 se finanční úřady soustředí na výkon daňové kontroly dotací a celý výkon veřejnosprávní kontroly je soustředěn u Ministerstva financí. Působnost finančních úřadů k výkonu veřejnosprávní kontroly je reliktem a předmětné ustanovení zákona o finanční kontrole je v této části obsoletní, a proto není do návrhu zákona převzato. Ve vztahu k pravomocem Ministerstva financí se navrhuje omezit výkon veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory pouze na oblast správy zahraničních prostředků (činnost subjektu vykonávajícího účetní funkci a auditního orgánu), neboť veřejnosprávní kontrola ve vztahu k žadatelům a příjemcům ostatní veřejné finanční podpory by primárně měla být zajišťována ze strany poskytovatelů veřejné finanční podpory, nikoliv ze strany Ministerstva financí. Jiné kontrolní pravomoci Ministerstva financí, které jsou upraveny ve zvláštních právních předpisech, zůstávají nedotčeny [např. kontrolní pravomoc podle zákona o majetku ČR, kontrolní pravomoc podle zákona č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů].

Návrh zákona upravuje kontrolní pravomoc orgánů zapojených do správy a řízení zahraničních prostředků (např. z fondů Evropské unie, finančních mechanismů EHP/Norsko a Švýcarské federace) vykonávajících kontroly a audity zahraničních prostředků v rozsahu vyplývajícím z přímo použitelných předpisů Evropské unie či mezinárodních smluv a dohod, tj. zejména řídicích orgánů, zprostředkujících subjektů, subjektů vykonávajících účetní funkci, platební agentury a auditního orgánu. Základním procesním postupem je, stejně jako u jiné veřejné finanční podpory, veřejnosprávní kontrola podle kontrolního řádu, v případě auditu zahraničních prostředků s nahrazením dílčích institutů neodpovídajících postupům podle přímo použitelných předpisů Evropské unie (např. ustanovení kontrolního řádu upravující protokol o kontrole a navazující námitky jsou nahrazeny právní úpravou auditní zprávy a právem auditované osoby zaujmout k návrhu zprávy písemné vyjádření). Dále navrhovaná právní úprava umožňuje zveřejňovat auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků, obdobně jako jsou zveřejňována rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tato praxe by měla přispět ke stávajícímu metodickému úsilí Ministerstva financí o sjednocování výstupů jednotlivých kontrolních orgánů a zvýšení předvídatelnosti závěrů kontrolních orgánů, a tím i právní jistoty kontrolovaných osob. Na úrovni státní správy se navrhuje nahrazení veřejnosprávní kontroly hospodaření, kterou vykonává zřizovatel u „podřízených“ organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací včetně prověřování přiměřenosti a účinnosti systému finanční kontroly u těchto orgánů veřejné správy, interním auditem jako komplexním nástrojem k ověření všech významných rizik ohrožujících hospodaření daného rozpočtového celku (tedy včetně hospodaření jeho „podřízených“ organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací). Odpovídající změna se navrhuje i v případě pravomoci Ministerstva financí. V případě Ministerstva financí jde o nahrazení výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření výkonem vrchního auditu s tím, že by se nerozšiřoval okruh kontrolovaných orgánů veřejné správy. Na úrovni územní samosprávy se navrhuje, s ohledem na velké množství „podřízených“ organizací, disponibilní kapacitu kontrolního a auditního aparátu a omezené možnosti jejího posílení, zachovat ve vztahu k příspěvkovým organizacím stávající rozsah využití veřejnosprávní kontroly.

2.5. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy koordinace a spolupráce kontrolních orgánů

V zájmu posílení principu jednotného auditu se navrhuje výslovná úprava zásady spolupráce v návrhu zákona (ustanovení § 4 návrhu zákona) a rozšíření povinnosti koordinovat plány kontrol veřejné finanční podpory na všechny kontrolní orgány provádějící kontrolu veřejné finanční podpory bez ohledu na konkrétní označení kontrolní, resp. auditní činnosti. Plány do informačního systému spravovaného Ministerstvem financí tak mají vkládat všechny kontrolní orgány provádějící kontrolu veřejné finanční podpory, včetně územních samosprávných celků, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a orgánů finanční správy při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně. Povinnost koordinace se nevztahuje na plány interního auditu. Auditní orgán do informačního systému pouze přispívá svým plánem, aby ho mohly jiné kontrolní orgány zohlednit při vytváření svých plánů, avšak nevztahuje se na něj povinnost plán přizpůsobovat kontrolám jiných kontrolních orgánů. Důvodem je nutnost zachovat nezávislé a objektivní plánování auditů zahraničních prostředků tak, jak požadují přímo použitelné předpisy Evropské unie.

2.6. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy vyhodnocování fungování systému řízení a kontroly veřejných financí

Stávající způsob vykazování ročních zpráv o výsledcích finanční kontrol i rozsah požadovaných informací se v praxi osvědčil. Navrhuje se proto, aby roční zprávu o výsledcích finančních kontrol Ministerstvu financí předkládaly jen orgány veřejné správy, u nichž je na základě návrhu zákona povinně zřizován interní audit, a zároveň zachovat stávající formu a strukturu vykazovacích povinností. Všechny podstatné obsahové náležitosti jsou obsaženy v návrhu zákona a není tudíž nutné je podrobně upravovat v prováděcí vyhlášce. S ohledem na skutečnost, že v praxi dlouhodobě dochází v rámci hlášení závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol k vykazování marginálních skutků, jejichž analýza nepřináší požadovanou přidanou hodnotu, se navrhuje zrušit povinnost informovat Ministerstvo financí o závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol. Povinnosti vztahující se k oznamování skutečností nasvědčujících spáchání trestného činu orgánům činným v trestním řízení zůstanou navrhovanou právní úpravou nedotčeny, stejně jako předávání zjištění orgánu, který je podle ustanovení § 25 odst. 4 kontrolního řádu oprávněn ve své působnosti činit opatření k nápravě zjištěného stavu nebo ukládat sankce za zjištěné nedostatky.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Cílem navrhované právní úpravy je zajištění větší míry ochrany veřejných prostředků cestou posílení jejich řízení a kontroly. Tento cíl odpovídá specifickému cíli Koncepce rozvoje veřejné správy na období let 2021–2030 2.2 Zefektivnit kontrolní mechanismy v oblasti nakládání s veřejnými prostředky v rámci strategického cíle 2. Efektivně fungující systém veřejné správy. Tento cíl rovněž patří mezi klíčové priority podporované Evropskou unii prostřednictvím aktivit DG Reform v oblasti zvyšování odolnosti členských států v reakci na rostoucí tlak na udržitelnost veřejných financí a rozpočtů členských států. Hlavními specifickými charakteristikami naplnění cílového stavu jsou: A. Fungování přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému ve všech orgánech veřejné správy Za přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém lze přitom považovat takový, který odpovídá vnějším podmínkám, složitosti organizační struktury a charakteru zajišťovaných úkolů, vytváří podmínky pro řádné a včasné plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy, umožňuje včas zjišťovat rizika a přijímat opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění, poskytuje včasné, relevantní a spolehlivé informace pro řízení a kontrolu veřejných financí, umožňuje včas identifikovat závažné nedostatky, přijímat opatření k jejich odstranění nebo prevenci a sledovat jejich plnění a je v souladu s právními a vnitřními předpisy. Vyhodnocení fungování vnitřního kontrolního systému by mělo na úrovni jednotlivých orgánů veřejné správy, případně správců kapitol státního rozpočtu, probíhat každoročně ze strany útvaru interního auditu ve formě celkového názoru, který by byl povinnou součástí roční zprávy i povinného reportingu směrem k Ministerstvu financí. Celková statistika by následně byla

Např. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky.

jednou ročně předkládána vládě jako jeden z hlavních indikátorů vývoje míry ochrany veřejných prostředků, ke které dochází primárně v rámci vnitřních kontrolních systémů jednotlivých orgánů veřejné správy. B. Kvalitní interní audit zahrnující minimálně všechny správce kapitol státního rozpočtu a jim „podřízené“ organizace, kraje a obce nad 15 tisíc obyvatel, postupující v souladu s mezinárodními standardy interního auditu Klíčovými parametry kvality interního auditu jsou přitom nezávislý a objektivní výkon interního auditu s dostatečnou personální kapacitou a odborností ve vztahu k auditovaným oblastem. Co se týče kvality interního auditu, tato by podléhala minimálně jednou za pět let povinnému externímu hodnocení kvality, jehož souhrnný výsledek by byl na úrovni státní správy rovněž předkládán pro informaci Ministerstvu financí a jeho prostřednictvím vládě. C. Odstranění neopodstatněných duplicit kontrol, a to jak na úrovni zákonných kompetencí, tak na úrovni kontrolních plánů jednotlivých kontrolních orgánů Koordinace plánů kontrol bude pro všechny poskytovatele veřejné finanční podpory nově povinná v informačním systému Ministerstva financí, takže i pro tuto oblast bude možné každoročně vyhodnocovat počet původně plánovaných kontrol, u kterých došlo na základě indikace duplicity s jiným kontrolním orgánem k jejich eliminaci. Akceptovatelnost specifických cílů je dána tím, že se v ani jednom případě nejedná o zcela nové požadavky, nová je pouze jejich přesnější normativní úprava a požadavek na pravidelné vyhodnocování v podobě jednoznačného výroku, výsledku či statistiky, se kterými lze dále pracovat jak na úrovni sledování vývoje v čase v rámci jednotlivých orgánů veřejné správy, tak srovnáním statistik mezi jednotlivými segmenty veřejné správy či na úrovni České republiky jako celku. Specifické cíle zároveň odpovídají osvědčené zahraniční praxi a vychází z mezinárodních standardů interního auditu, které jsou celosvětově uznávanými pravidly fungování interního auditu nejen ze strany soukromých společností, ale i ze strany veřejné správy. Jejich dosažení v praxi je realistické za předpokladu dostatečné školící a metodické podpory ze strany Ministerstva financí, na kterou Ministerstvo financí klade dlouhodobě velký důraz a se kterou počítá i v rámci přípravy na implementaci nového zákona o řízení a kontrole veřejných financí. Dostatečný čas na důkladnou přípravu a proškolení je jedním z hlavních důvodů navrhované delší legisvakanční lhůty a účinnosti nové právní úpravy až od 1. 1. 2027. Co se týče klíčového nástroje k dosažení výše uvedených specifických cílů, kterými jsou legislativní změny podrobně popsané v jednotlivých věcných kapitolách, patří mezi hlavní doporučení formulovaná na základě srovnávací analýzy nezávislými zahraničními experty z řad akademické obce zejména vytvořit pragmatický a jednoduchý rámec řídicí kontroly a interního auditu zahrnující obecné zásady, minimální požadovaný standard a jasně stanovenou odpovědnost. Tento právní rámec by měl upravovat alespoň následující: • zásady pro nakládání s veřejnými prostředky pro všechny osoby, které se na nakládání s nimi podílí, • jednoznačnou odpovědnost a konkrétní povinnosti při nakládání s veřejnými prostředky, • základní procesní postupy pro řídicí kontrolu, interní audit a veřejnosprávní kontrolu, • předpoklady pro koordinaci postupů kontrolních orgánů, • pravidla pro vyhodnocování nově navrhovaného systému. Tento rámec pak lze rozpracovat na specifická doporučení pro jednotlivé typy orgánů veřejné správy, konkrétní druhy operací či řídicí a kontrolní mechanismy v podobě praktických metodických pokynů, které subjektům regulace pomohou lépe pochopit smysl zákonných ustanovení a konkrétní formy jejich aplikace do praxe bez nadbytečné administrativní zátěže, která ve svém důsledku k větší ochraně veřejných prostředků nepřispívá. Metodické pokyny budou vydány společně s platností zákona o řízení a kontrole veřejných financí i následně podle požadavků praxe. Na platnost nového zákona a vydání nových metodických pokynů Ministerstvo financí rovněž naváže intenzivní školicí činností. Auditní útvary následně mohou využívat tyto metodické pokyny jako podpůrný nástroj pro svou činnost na základě principu „dodržuj nebo vysvětli“. Tento princip vyjadřuje, že orgány veřejné správy dodržují pravidla v nich stanovená, anebo vysvětlí a jasně odůvodní, proč podle některých pravidel nepostupují. Takto stanovená pravidla lépe odpovídají věcnému charakteru regulovaných vztahů v oblasti řízení vnitřního chodu orgánů veřejné správy a jsou v souladu s mezinárodně uznávaným pojetím interního auditu, jehož hlavním cílem nemá být pouze ověřování zákonnosti, ale zejména posuzování funkčnosti procesů řízení a správy orgánů veřejné správy.

Rizika spojená s implementací navrhovaných změn

S ohledem na velmi vysoký počet orgánů veřejné správy, na které se stávající i případná budoucí právní úprava vztahuje (více než 19 000), z nichž podstatnou část tvoří orgány veřejné správy s omezeným odborným aparátem, je hlavním rizikem nedostatečná či věcně nesprávná implementace navrhovaných změn v praxi. Riziko nelze zcela vyloučit, ale lze jej minimalizovat odpovídající délkou legisvakanční lhůty ponechávající dostatečný čas na přípravu a proškolení a důslednou metodickou podporou ze strany Ministerstva financí před nabytím účinnosti nové právní úpravy, která je navrhována k 1. lednu 2027. Ministerstvo financí počítá jak s přípravou metodických pokynů a vzorových vnitřních předpisů pro všechny dotčené oblasti (řídicí kontrola, interní audit, veřejnosprávní kontrola) a typy orgánů veřejné správy, tak i s realizací obecných i specificky zaměřených školících akcí, a to v prezenční formě v rámci kapacit Ministerstva financí, formou výjezdních školení ve spolupráci s územními samosprávnými celky i formou online školení. Zároveň Ministerstvo financí počítá i s přípravou vzorových školících materiálů pro další využití v rámci orgánů veřejné správy. Další dílčí rizika spojená s implementací navrhovaných změn v praxi jsou podrobně popsána v rámci zhodnocení výhod a přínosů a nevýhod, rizik a nákladů u jednotlivých navrhovaných variant řešení v rámci hodnocení dopadů regulace, které je součástí předkládaného materiálu. Patří mezi ně zejména: Neochota vedoucích zaměstnanců vykonávat funkci příkazce operace v případě přesněji vymezené odpovědnosti za celou schvalovanou operaci. Nižší normativnost konkrétních stanovených pravidel, pokud budou dána metodickými pokyny a vnitřními předpisy orgánu veřejné správy. V případech centralizace interního auditu riziko centralizace procesů bez příslušných kapacit (využití organizační změny pro další snižování počtu interních auditorů), snížení důvěry vedení orgánu veřejné správy k internímu auditorovi, který jim nebude organizačně a personálně podřízen, odtržení stávajících interních auditorů orgánu veřejné správy od interních informací a každodenního kontaktu s auditovanými osobami a riziko generických zjištění a doporučení.

Výše uvedená rizika nelze vyloučit a pravděpodobnost jejich výskytu do značné míry záleží na konkrétním přístupu příslušných vedoucích orgánů veřejné správy k implementaci navrhovaných změn. Tato rizika však byla ve všech případech porovnávána s přínosy navrhovaných změn a zohledněna ve volbě konkrétních dílčích variant řešení. Navrhovaný systém pravidelného sledování a hodnocení výsledků v čase umožňuje materializaci těchto rizik sledovat a reagovat na ni ze strany Ministerstva financí cílenou školící a metodickou činností. Dalším podstatným rizikem spojeným s implementací navrhovaných změn je, že ne pro všechny orgány veřejné správy bude s ohledem na jejich disponibilní kapacity reálné bezprostředně zajistit plné dodržování mezinárodních standardů interního auditu (i v případě centralizace útvarů interního auditu zůstanou orgány veřejné správy, kde bude s ohledem na efektivitu a účelnost i nadále působit pouze jeden interní auditor, typově se jedná o některé správce kapitol státního rozpočtu, dále o veřejné vysoké školy či zdravotní pojišťovny). S takovou situací mezinárodní standardy pracují a upravují i postup pro malé útvary interního auditu či pro případy, kdy dosažení plného souladu z objektivních důvodů není možné. Jako riziko lze rovněž kategorizovat odlišný procesní postup ve vztahu k podřízeným orgánům veřejné správy na úrovni státní správy (centralizovaný interní audit) a územních samosprávných celků (veřejnosprávní kontrola), který je výsledkem vypořádání meziresortního připomínkového řízení k věcnému záměru. Hlavním důvodem tohoto odlišného přístupu je řízení jiného rizika, a sice nedostatečné kapacity pro realizaci původně navrhované změny procesního postupu na centralizovaný interní audit na straně územních samosprávných celků, kdy kraje v rámci připomínkového řízení upozornily na objektivně podloženou obavu, že by centralizovaný interní audit s ohledem na stávající personální kapacity a množství podřízených orgánů veřejné správy nemohl naplnit předpoklad zásadní kvalitativní změny a musel by být i nadále primárně zaměřen na ověřování dodržování zákona a stanovených podmínek prováděného v rámci standardní kontroly hospodaření, tedy kontrolu velmi podobnou režimu kontroly veřejné finanční podpory (veřejnosprávní kontrola). Hlavním rizikem spojeným s přijetím navrhovaných změn je, že ani přehlednější právní úprava s jasně stanovenými povinnostmi a odpovědností, koncentrace auditorů do větších, centralizovaných útvarů a zavedení povinnosti dodržovat mezinárodní standardy interního auditu, v praxi nepovedou ke kvalitativnímu posunu ve výkonu řídicí kontroly a interního auditu. Dalším dílčím rizikem je, že ani indikace duplicit kontrol v rámci informačního systému Ministerstva financí nepovede ze strany kontrolních orgánů ke změně zavedených postupů, aktivní koordinaci činnosti s jinými kontrolními orgány a eliminaci kontrol u již jinak prověřovaných subjektů. Tato rizika nelze zcela vyloučit, protože se odvíjí od konkrétní aplikace stanovených pravidel konkrétními osobami v praxi, navrhovaný systém pravidelného hodnocení a sledování výsledků v čase však umožňuje materializaci těchto rizik sledovat a reagovat na ni ze strany Ministerstva financí cílenou školící a metodickou činností, případně zohledněním dlouhodobě dosahovaných nedostatečných výsledků při plánování kontrol ze strany kontrolních orgánů.

Rizika spojená se zachováním stávající právní úpravy

Významným rizikem spojeným se stávající právní úpravou je úzké a formalistické pojetí finanční kontroly jako ověřování dodržování zákonem stanovených povinností a faktická absence dokumentovaného finančního řízení ve smyslu vyhodnocování účelnosti, hospodárnosti a efektivity schvalovaných operací v důsledku vágního pojetí práv a povinností ve stávající právní úpravě a s tím související nízké míry osobní odpovědnosti za rozhodnutí finanční povahy v rámci výkonu řídicí kontroly.

Zachování stávajícího stavu zároveň může vést k nehospodárnému vynakládání veřejných prostředků i na samotné udržování nastaveného systému finanční kontroly, které může být v řadě případů administrativně zatěžující (a to jak pro vedení orgánu veřejné správy, tak i pro samotné kontrolní orgány či kontrolní a auditní pracovníky) bez odpovídající přidané hodnoty.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Předkládaný návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Z pohledu předmětu navrhované právní úpravy jsou relevantní zejména ustanovení: • čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava ČR“) a čl. 2 odst. 2 usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“), která upravují základní principy právního státu a stanoví mantinely výkonu veřejné moci. V navrhované právní úpravě jde zejména o působnost kontrolních orgánů vůči žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory. Příjemcem veřejné finanční podpory může být fyzická i právnická osoba, případně orgán veřejné správy. K ochraně jejich práv a právem chráněných zájmů slouží, mimo jiné, instituty obsažené v kontrolním řádu, který se použije na výkon veřejnosprávní kontroly a subsidiárně i na výkon interního auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků. • čl. 8 Ústavy ČR a navazující ustanovení čl. 99 až 105 Ústavy ČR, které upravují ústavní právo územních samosprávných celků na samosprávu. Územní samosprávné celky jsou orgány veřejné správy, které hospodaří s veřejnými prostředky. Podle ustanovení čl. 101 odst. 3 Ústavy ČR mají územní samosprávné celky, tedy obce a kraje, postavení veřejnoprávních korporací, které mohou vlastnit majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Cílem nastavení řízení a kontroly veřejných financí je zajištění ochrany veřejných prostředků územních samosprávných celků. Navrhovaná právní úprava odpovídá i požadavku, aby zásahy státu do činnosti územních samosprávných celků byly omezeny na nezbytně nutné případy, vyžaduje-li to ochrana zákona a způsobem stanoveným zákonem (ustanovení čl. 101 odst. 4 Ústavy ČR). • čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR, který stanovuje výhradu zákona pro zřízení a vymezení působnosti ministerstev a jiných správních úřadů. Navazuje na princip, že státní moc lze uplatňovat pouze v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny). Předmětem navrhované právní úpravy jsou vybrané aspekty vnitřního fungování orgánů veřejné správy. Jde zejména o povinnost zajistit minimální standard ochrany veřejných prostředků, se kterými orgány veřejné správy disponují.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předkládaný návrh je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie. Základní požadavek na existenci a fungování systému vnitřní kontroly a auditu vychází ze směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, která stanovuje podrobná pravidla pro zajištění plnění závazků členských států vyplývajících ze Smlouvy o fungování Evropské unie, pokud jde o vyvarování se nadměrných schodků veřejných financí. Směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států byla v době přípravy návrhu zákona novelizována prostřednictvím Směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. Termín pro transpozici nové směrnice je do 31. 12. 2025. Změny provedené touto směrnicí nemají vliv na implementaci ustanovení čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, která je provedena návrhem zákona. Podle této směrnice musí systémy veřejných účtů členských států pokrývat všechny subsektory sektoru vládních institucí a tyto systémy veřejných účtů musí podléhat vnitřní kontrole a nezávislému auditu. Členské státy musí nastavit taková pravidla vnitřní kontroly a auditu, aby byla zajištěna ochrana veřejných financí a dostupnost spolehlivých informací o finančním zdraví všech orgánů veřejné správy napojených na veřejné rozpočty a veřejné fondy. Konkrétní pravidla vnitřní kontroly a auditu však směrnice nestanoví. Právo Evropské unie neupravuje závazným způsobem organizaci kontrolního systému ve veřejné správě členských států Evropské unie. Úprava kontrolních systémů v jednotlivých členských státech je v kompetenci členských států. Ač úprava kontrolních systémů v členských státech spadá do legislativní kompetence členských států, je zřejmé, že předmět úpravy má svůj protějšek v požadavcích práva Evropské unie – jak vzhledem k hodnocení rozpočtových rámců členských států, tak vzhledem k čerpání peněžních prostředků z rozpočtu Evropské unie a s tím spojenými procedurami kontroly správnosti a efektivity takto vynaložených veřejných prostředků. Sektor vládních institucí, tedy organizace, které podléhají vnitřní kontrole a auditu, je definován nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtu v Evropské unii a zahrnuje ústřední vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. Na základě ustanovení § 6 odst. 2 zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti“), zveřejňuje Ministerstvo financí seznam všech vládních institucí na svých internetových stránkách, přičemž tento zákon je z ústavněprávních důvodů upravuje jako instituce veřejné. Úprava kontrolního systému na úrovni Evropské unie vychází ze zásad, které jsou formulovány již v primárním právu Evropské unie – především jde o úpravu hospodářské politiky, která má být prováděna (na úrovni členských států i samotné Evropské unie) s respektováním zásady zdravých veřejných financí (ustanovení čl. 119 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie), která je dále upřesněna kritérii tzv. nadměrného schodku veřejných financí (ustanovení čl. 126 Smlouvy o fungování Evropské unie a Protokol /č. 12/ o postupu při nadměrném schodku). Primární právo Evropské unie dále, v obecné úpravě finančních ustanovení, v části týkající se plnění rozpočtu Evropské unie, odkazuje na zásady řádného finančního řízení (ustanovení čl. 317 Smlouvy o fungování Evropské unie) a obsahuje vazbu na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/2509 (EU, Euratom) 2024/2509 ze dne 23. září 2024, kterým se stanoví finanční pravidla pro souhrnný rozpočet Unie (dále jen „finanční nařízení EU“), které „stanoví pro členské státy povinnost kontroly a auditu při plnění rozpočtu, jakož i z toho vyplývající odpovědnosti“. Toto nařízení se týká pouze správy a kontroly peněžních prostředků Evropské unie, avšak plní-li Evropská komise rozpočet ve sdíleném řízení jako v případě správy peněžních prostředků z evropských fondů, jsou úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu

pověřeny členské státy. Ty plní i povinnosti spojené s kontrolou a auditem těchto peněžních prostředků a přebírají z toho vyplývající odpovědnost. Navrhovaná právní úprava odráží principy ochrany veřejných prostředků, které jsou popsány ve finančním nařízení EU, včetně zásady řádného finančního řízení, která stanoví, že peněžní prostředky musí být čerpány podle: • zásady hospodárnosti, která vyžaduje, aby zdroje používané k výkonu činnosti byly dány k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství a přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu; • zásady efektivity, která se týká dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými zdroji, provedenými činnostmi a dosažením výsledků; • zásady účelnosti, která se týká rozsahu, v jakém bylo prostřednictvím provedených činností dosaženo sledovaných cílů. Finanční nařízení EU dále mimo jiné stanovuje, že se na všech úrovních řízení používá vnitřní kontrola, která má poskytnout přiměřenou jistotu, že je dodržována zásada řádného finančního řízení (z rozpočtového pohledu) a že bylo dosaženo těchto cílů: • účelnosti, efektivity a hospodárnosti operací; • spolehlivosti výkazů; • ochrany majetku a informací; • předcházení podvodům a nesrovnalostem, jejich zjišťování a nápravy a následných opatření reagujících na tyto podvody a nesrovnalosti; • náležitého řízení rizik souvisejících s legalitou a správností uskutečněných operací. • Vnitřní kontrola zahrnuje podle finančního nařízení EU v souladu s osvědčenými mezinárodními postupy zejména tyto prvky: • oddělení úkolů; • vhodnou strategii řízení rizik a kontroly, která zahrnuje kontroly na úrovni příjemců peněžních prostředků; • zabránění střetu zájmů; • přiměřené auditní stopy a úplnost údajů v datových systémech; • postupy sledování účelnosti a efektivity; • postupy přijímání následných opatření reagujících na zjištěné nedostatky a výjimky ve vnitřních kontrolách; • pravidelné posuzování řádného fungování systému vnitřní kontroly. Základem efektivní vnitřní kontroly v souladu s finančním nařízením EU je: • provádění vhodné strategie řízení rizik a kontroly koordinované na úrovni příslušných článků kontrolního řetězce; • poskytnutí přístupu k výsledkům provedených kontrol všem příslušným článkům kontrolního řetězce;

Toto je relevantní v případech, kdy je realizována pomoc z rozpočtu Evropské ve sdíleném řízení (ustanovení čl. 63), ale i v dalších případech, srov. např. nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, který je realizován v přímém řízení Komisí (viz ustanovení čl. 8 tohoto nařízení).

• tam, kde je to vhodné, spolehnutí se na prohlášení řídicího subjektu od partnerů v plnění rozpočtu a na výroky nezávislého auditora za předpokladu, že kvalita odvedené práce je odpovídající a přijatelná a že práce byla provedena v souladu se schválenými standardy; • včasné uplatňování nápravných opatření, případně včetně uložení odrazujících sankcí; • jasné a jednoznačné právní předpisy tvořící základ dotčených politik, včetně základních právních aktů týkajících se aspektů vnitřních kontrol; • odstranění několikanásobných kontrol; • zlepšování poměru nákladů a přínosů kontrol. Rozpracování zásady řádného finančního řízení v předpisech sekundárního práva Evropské unie je pak kromě finančního nařízení EU obsaženo i v dalších přímo použitelných předpisech Evropské unie, zejména v předpisech z oblasti ochrany finančních zájmů Evropské unie (přímo použitelná nařízení a rozhodnutí, přičemž základem je nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 o ochraně finančních zájmů Evropských společenství) a široké oblasti čerpání finančních prostředků z rozpočtu Evropské unie v rámci fondů, případně dalších finančních nástrojů vytvořených pro specifické účely podpory z rozpočtu Evropské unie, zpravidla v podobě přímo použitelných nařízení, která stanoví, že členské státy mají zavedeny systémy řízení a kontroly pro své programy v souladu s příslušnými nařízeními a že zajišťují jejich fungování v souladu se zásadou řádného finančního řízení. Požadavky na systémy řízení a kontroly programů financovaných z evropských fondů na úrovni členských států dále stanovuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky. Toto nařízení mimo jiné definuje funkce řídicího orgánu a auditního orgánu a podrobně upravuje jimi používané postupy. Dalšími relevantními předpisy Evropské unie jsou zejména nařízení, která upravují pravidla a rozdělení odpovědnosti mezi Evropskou unii a členské státy v oblasti nástroje pro oživení a odolnost (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost) a společné zemědělské politiky (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2115 ze dne 2. prosince 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 1305/2013 a (EU) č. 1307/2013 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2117 ze dne 2. prosince 2021, kterým se mění nařízení (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty, nařízení (EU) č. 1151/2012 o režimech jakosti zemědělských produktů a potravin, nařízení (EU) č. 251/2014 o definici, popisu, obchodní úpravě, označování a ochraně zeměpisných označení aromatizovaných vinných výrobků a nařízení (EU) č. 228/2013, kterým se stanoví zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů Unie, v platném znění). Zpřístupnění osobních údajů prostřednictvím webových stránek je jejich zpracováním podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 ze dne 27. dubna 2016 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), dále jen „GDPR“, a zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Ministerstvo financí, jako orgán veřejné správy, který bude auditní zprávy zpřístupňovat, je správcem osobních údajů. Speciální právní úprava, která by omezila oprávnění subjektů údajů nad rámec oprávnění podle GDPR, se nenavrhuje.

6. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhované právní úpravy se okrajově dotýká Evropská charta místní samosprávy (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy), která je mezinárodní smlouvou ve smyslu ustanovení čl. 10 Ústavy ČR. Relevantní je zejména její ustanovení čl. 4 odst. 1, které upravuje výhradu zákona pro stanovení pravomoci a odpovědnosti územních samosprávných celků (obdoba ustanovení čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR). Z provedené právní analýzy i mezinárodní komparace vyplývá, že je přípustné regulovat záležitosti územní samosprávy prostřednictvím zákonné právní úpravy, pokud tím nedojde k vyprázdnění samotného ústavního práva na územní samosprávu. S tímto výslovně počítá i text Evropské charty místní samosprávy.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí ČR

Předkládaný návrh bude mít finanční dopad na veřejné rozpočty, ale neočekává se dopad na podnikatelské prostředí. Předpokládané jednorázové náklady orgánů státní správy jsou ve výši 1,815 mil. Kč. Jde o náklady na zajištění odborného školení v oblasti mezinárodních standardů interního auditu osob vykonávajících v současnosti veřejnosprávní kontrolu, zajištění certifikace hodnotitelů kvality interního auditu na Ministerstvu financí a dále o náklady na úpravu stávajícího informačního systému Ministerstva financí, který slouží ke koordinaci plánování výkonu veřejnosprávní kontroly. Předpokládané roční náklady veřejných rozpočtů jsou ve výši 9,3 mil. Kč, z čehož 8,9 mil. Kč tvoří náklady pro rozpočty orgánů státní správy spojené s přesunem části stávajících kontrolorů a interních auditorů do vyšších platových tříd v návaznosti na vyšší komplexitu jimi vykonávaných činností a náklady na zajištění externího hodnocení kvality interního auditu a 396 tis. Kč tvoří náklady pro rozpočty územních samosprávných celků na zajištění externího hodnocení kvality interního auditu. Potenciální roční úspory se předpokládají až do výše 200 mil. Kč, přičemž celá tato částka je tvořena úsporou pro rozpočty územních samosprávných celků. Jde o částku, která představuje úspory v případě, že by došlo ke zrušení úvazků poloviny interních auditorů orgánů veřejné správy, které by interní audit neměly zřízen povinně (vyčíslené úspory se týkají interního auditu u obcí do 15 tis. obyvatel). Dále se předpokládají roční úspory ve výši 0,5 mil. Kč spojené se zrušením povinnosti informovat Ministerstvo financí o závažných zjištěních z vykonaných finančních kontrol a souvisejícím zrušením informačního systému Ministerstva financí (FKVS MZZ).

Analýzy jsou zveřejněny na internetových stránkách Ministerstva financí.

8. Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopadů na ochranu práv dětí a dopadů na životní prostředí

Návrh nepředstavuje žádné sociální dopady, dopady na ochranu práv dětí ani dopady na životní prostředí.

9. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Předkládaný návrh nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

10. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

10.1. Účel zpracování osobních údajů

Cílem navrhované právní úpravy je zejména zajištění větší míry ochrany veřejných prostředků cestou posílení jejich řízení a kontroly. Navrhovaná právní úprava implementuje směrnici Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, v platném znění. Cílem této implementace je nastavit pravidla vnitřní kontroly a nezávislého auditu u orgánů veřejné správy podle ustanovení § 2 odst. 1 návrhu zákona. Z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů je relevantní zejména skutečnost, že na základě návrhu zákona, stejně jako podle zákona o finanční kontrole, zpracovává orgán veřejné správy informace o kontrolovaných, resp. auditovaných osobách, kterými jsou zaměstnanci ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 návrhu zákona v případě výkonu interního auditu, podřízené organizační složky a příspěvkové organizace v případě výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření a centralizovaného auditu a také žadatelé o veřejnou finanční podporu a její příjemci v případě veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory. Příjemcem veřejné finanční podpory mohou být i fyzické osoby. Minimální obsah protokolu o kontrole stanoví ustanovení § 12 kontrolního řádu. Podle charakteru předmětu kontroly může protokol o kontrole obsahovat i další osobní údaje například zaměstnanců nebo dodavatelů kontrolované osoby. Stejný okruh informací je součástí auditní zprávy, která je výstupem interního auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků. Účelem zpracování osobních údajů je zajištění řádného nakládání s veřejnými prostředky, a to přímo prostřednictvím ověření informací v rámci veřejnosprávní kontroly, interního auditu a centralizovaného auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků. Zpracování osobních údajů tak má funkci jak nápravnou (např. realizace opatření k odstranění zjištěných nedostatků případné vymáhání), tak preventivní (řádné plnění povinností při řízení a kontrole veřejných financí). V těchto případech navrhovaná právní úprava nezakládá nové zpracování osobních údajů a nepřináší tak z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů žádné negativní dopady. Návrh se zaměřuje na oblasti, které by povinné subjekty v pozici správců údajů už beztak měly naplňovat na základě povinností vyplývajících z GDPR a zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. V souladu se stanoveným cílem navrhovaná právní úprava nově výslovně stanoví možnost zveřejňování auditních zpráv z auditu zahraničních prostředků (činnost auditního orgánu – útvaru Ministerstva financí), obdobně jako jsou zveřejňována rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Účelem této praxe je sjednocení výstupů jednotlivých kontrolních orgánů a zvýšení předvídatelnosti závěrů kontrolních orgánů, a tím i právní jistoty kontrolovaných osob. Auditní zprávy budou zveřejňovány tak, aby byla zajištěna ochrana identity subjektů údajů prostřednictvím pseudonymizace osobních údajů. Posouzení vlivu na ochranu osobních údajů ve smyslu čl. 35 GDPR bude provedeno Ministerstvem financí jako správcem osobních údajů společně s přípravou technického řešení pseudonymizace poté, co navrhovaná právní úpravu nabude platnosti (v období legisvakance). Základním požadavkem na formu zveřejňovaných auditních zpráv je maximální zachování srozumitelnosti obsahu – tedy identifikace předmětu auditu, popis skutkového stavu, důkazních podkladů a z toho vyplývajících úvah vedoucích k učiněným závěrům a identifikaci zjištění. Jenom za těchto předpokladů budou zveřejněné auditní zprávy plnit stanovený cíl. Pro naplnění uvedeného záměru je vhodná forma robustní pseudonymizace s potenciálem maximální eliminace údajů identifikačního a popisného charakteru, které by byly způsobilé v kontextu s jinými informačními zdroji umožnit nepřímou identifikovatelnost fyzických osob. Tento způsob umožňuje zachovat požadované nároky na obsahovou sdělnost auditních zpráv, aniž by bylo nutno do textu zasahovat odstraňováním určitých pasáží. V případě publikovaných auditních zpráv jsou původní zdroje včetně evidence údajů v informačních systémech Ministerstvu financí nadále k dispozici minimálně do doby zařazení spisu do skartačního řízení. Pro konkrétní okruh osob daný jejich pracovní náplní, je tak možné do doby, než je o spisu rozhodnuto v rámci skartačního řízení, spojit disponibilní data s pseudonymizovaným textem. Ministerstvu financí jako správci osobních údajů musí být nadále dostupné, a to i v případě využití speciálního softwarového nástroje, který sice sám o sobě plní bezezbytku funkci anonymizace, neboť osobní údaje v dokumentu odstraňuje nevratně, avšak správce osobních údajů tyto údaje nadále zpracovává v jiných databázích a má možnost např. prostřednictvím čísla jednacího z těchto zdrojů osobní údaje obnovit. Proto je nezbytné i na operaci spojenou s vymazáním osobních údajů ze zveřejňované auditní zprávy nahlížet jako na pseudonymizaci. Článek 32 odst. 1 GDPR řadí pseudonymizaci mezi jedno ze stěžejních opatření správce osobních údajů k zabezpečení osobních údajů. Současně je ovšem nutno uvést, že i výstupy procesu pseudonymizace podléhají nadále režimu GDPR i zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, neboť – jak je uvedeno výše – nadále existují zdroje, kterými lze do pseudonymizovaného výstupu osobní údaje doplnit. Pseudonymizaci bude prováděna pomocí jmenného rejstříku. Osobní údaj bude nahrazen obecným zástupným identifikátorem (např. "auditovaná osoba", "auditor"), který bude propojen odkazem do jmenného rejstříku. Při pseudonymizaci bude tento odkaz odstraněn a případně nahrazen standardním pseudonymem (např. "Jan Novák").

10.2. Popis návaznosti na jiná zpracování osobních údajů

Rozsah osobních údajů, které budou uváděny v protokolech o kontrole a auditních zprávách, bude stejný jako v případě dosavadní právní úpravy. Jedná se primárně o základní identifikační údaje subjektu údajů. Zpracování zvláštních kategorií osobních údajů se nepředpokládá. Auditní zprávy auditního orgánu jsou již dnes veřejnosti přístupné, a to na základě žádosti podané podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Navrhovaná změna spočívá v tom, že auditní zprávy auditního orgánu budou zveřejňovány průběžně bez předchozí žádosti. Auditní zprávy budou zveřejňovány způsobem umožňujícím dálkový přístup bez nutnosti registrace a uhrazení poplatku tak, aby byla zajištěna ochrana identity subjektů údajů prostřednictvím pseudonymizace osobních údajů.

10.3. Posouzení z hlediska nezbytnosti a přiměřenosti ve vztahu k účelu

Účelem zpracování osobních údajů je zajištění řádného nakládání s veřejnými prostředky, a to přímo prostřednictvím ověření informací v rámci veřejnosprávní kontroly, interního auditu a centralizovaného auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků. Zpracování osobních údajů tak má funkci jak nápravnou (např. realizace opatření k odstranění zjištěných nedostatků případné vymáhání), tak preventivní (řádné plnění povinností při řízení a kontrole veřejných financí). Výkon těchto činností nelze zajistit bez zpracování osobních údajů nebo efektivnějším způsobem či jinými prostředky, jež by byly pro ochranu základních práv a svobod a soukromí méně invazní. Zpracovávány jsou identifikační údaje zaměstnanců příslušného orgánu veřejné správy v případě výkonu interního auditu, podřízené organizační složky a příspěvkové organizace v případě výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření a centralizovaného auditu a identifikační údaje žadatelů o veřejnou finanční podporu a jejich příjemců v případě veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory. Způsob zpracování těchto identifikačních údajů spočívá v jejich uvedení ve výstupu kontrolní, resp. auditní činnosti (protokol o kontrole podle kontrolního řádu a auditní zpráva podle návrhu zákona) a v související dokumentaci, která má formu spisu podle správního řádu, s výjimkou dokumentace interního auditu podle ustanovení § 19 odst. 1 návrhu zákona, které stanoví: „Útvar interního auditu vykonává interní audit v orgánu veřejné správy, který ho zřídil.“ V tomto případě se pořizování a uchovávání související dokumentace řídí vnitřními pravidly orgánu veřejné správy. Osoby vykonávající interní audit „podřízených“ organizací, vrchní audit, audit zahraničních prostředků a veřejnosprávní kontrolu jsou povinny zachovávat mlčenlivost podle ustanovení § 20 kontrolního řádu.Kontrolní řád v ustanovení § 22 upravuje odchylku (doplnění) od ustanovení § 38 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) tak, že z nahlížení do spisu jsou vyloučeny dokumenty nebo jejich části, z nichž lze zjistit totožnost osoby, která dala podnět ke kontrole. S výjimkou tohoto omezení týkající se rozsahu nahlížení se ve zbytku použije ustanovení § 38 správního řádu. Ustanovení § 35 odst. 7 návrhu zákona stanoví, že auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků, který provádí útvar Ministerstva financí, budou zveřejňovány způsobem umožňujícím dálkový přístup. Zpracování osobních údajů je ve vztahu k vymezenému účelu také přiměřené, jelikož je zpracováním možné tohoto účelu dosáhnout a zároveň nejsou překročeny meze toho, co je pro naplnění účelu skutečně nezbytné.

10.4. Posouzení rizik pro práva a svobody fyzických osob

Zpřístupnění osobních údajů prostřednictvím webových stránek je jejich zpracováním podle GDPR a zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů. Ministerstvo financí, jako orgán veřejné správy, který bude auditní zprávy zpřístupňovat, je správcem osobních údajů. Speciální právní úprava, která by omezila oprávnění subjektů údajů nad rámec oprávnění podle GDPR, se nenavrhuje. Účelem zveřejňování auditních zpráv auditního orgánu je zejména působení na žadatele a příjemce veřejné finanční podpory ve smyslu upozorňování na nedostatky s cílem jim předcházet a také snaha o sjednocování praxe kontrolních orgánů. Zveřejnění identifikačních údajů auditovaných osob nemá vliv na naplnění tohoto účelu zpracování. Vnitřní postupy auditního orgánu proto upravují pravidla, jejichž cílem je zajistit, aby v auditních zprávách

Výkon veřejnosprávní kontroly, stejně jako výkon interního auditu u „podřízených organizací“, vrchní audit i audit zahraničních prostředků se řídí kontrolním řáde, pokud návrh zákona nestanoví jinak.

určených ke zveřejnění, nebyly osobní údaje uváděny, případně jsou pseudonymizovány. Navrhované zveřejňování auditních zpráv s sebou nese zejména riziko (hrozbu) neoprávněného zveřejnění osobních údajů. Důsledkem realizace této hrozby na osobní údaje je ztráta důvěrnosti osobních údajů, která může mít až vysoký (závažný) dopad, protože může vést k ekonomickému znevýhodnění subjektu údajů. Míra pravděpodobnosti výskytu tohoto rizika je střední (frekvence výskytu hrozeb se pohybuje v rozpětí od jednoho roku do pěti let). Míra zranitelnosti je také střední, tzn., že využití zranitelnosti se jeví jako obtížné. Lze přijmout účinná opatření, která jsou jen omezeně schopna včas detekovat pokusy o narušení důvěrnosti osobních údajů a těmto pokusům zamezit. Z toho vyplývá, že míra rizika pro osobní údaje je střední, jedná se tudíž o riziko, které lze snížit méně nákladnými opatřeními.

10.5. Opatření ke snížení riskantnosti

Na základě posouzení míry rizika navrhovaného zveřejňování auditních zpráv pro osobní údaje budou přijaty následující specifické záruky ochrany osobních údajů: technická opatření směřující k ochraně identity subjektů údajů prostřednictvím pseudonymizace osobních údajů – identifikačních údajů uváděných v auditních zprávách auditního orgánu určených ke zveřejnění, řízení tvorby auditních zpráv, aby primárně bylo možné před jejich zveřejněním vždy vyhodnotit, zda neobsahují osobní údaje, které nelze zveřejnit podle zákona o svobodném přístupu k informacím, dvoustupňová kontrola dodržování pravidel pro zpracování osobních údajů v rámci nastavené kontroly kvality vyplývající z mezinárodních standardů, které jsou promítnuty do vnitřních postupů auditního orgánu.

11. Zhodnocení korupčních rizik

11.1. Zhodnocení naplňování kritérií

11.1.1. Přiměřenost

Usnesením vlády České republiky ze dne 5. dubna 2023 č. 228 byla schválena Vládní koncepce boje proti korupci na léta 2023 až 2026, která stanoví čtyři prioritní oblasti boje s korupcí vyplývající z mezinárodních závazků České republiky a programových dokumentů vlády (výkonná a nezávislá veřejná moc, transparentnost a otevřený přístup k informacím, hospodárné nakládání s majetkem státu a rozvoj občanské společnosti). V rámci jednotlivých oblastí jsou definována konkrétní opatření, která představují obsahové minimum připravované realizace. Jedním z opatření je i posílení prvků hospodárnosti, efektivity a účelnosti řízení a kontroly veřejných financí a snižování administrativní zátěže na straně kontrolovaných osob prostřednictvím komplexní revize systému, který je aktuálně upraven zejména v zákoně o finanční kontrole. Cílem navrhované právní úpravy má být zajištění větší míry ochrany veřejných prostředků cestou posílení jejich řízení a kontroly. Tento cíl odpovídá specifickému cíli Koncepce rozvoje veřejné správy na období let 2021–2030 2.2 Zefektivnit kontrolní mechanismy v oblasti nakládání s veřejnými prostředky v rámci strategického cíle 2. Efektivně fungující systém veřejné správy. Tento cíl rovněž patří mezi klíčové priority podporované Evropskou unii prostřednictvím aktivit DG Reform v oblasti zvyšování odolnosti členských států.

Míra rizika byla posouzena na základě Metodiky obecného posouzení vlivu na ochranu osobních údajů zveřejněné Úřadem pro ochranu osobních údajů.

Hlavními specifickými charakteristikami naplnění cílového stavu jsou: A. Fungování přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému ve všech orgánech veřejné správy Za přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém lze přitom považovat takový, který odpovídá vnějším podmínkám, složitosti organizační struktury a charakteru zajišťovaných úkolů, vytváří podmínky pro řádné a včasné plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy, umožňuje včas zjišťovat rizika a přijímat opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění, poskytuje včasné, relevantní a spolehlivé informace pro řízení a kontrolu veřejných financí, umožňuje včas identifikovat závažné nedostatky, přijímat opatření k jejich odstranění nebo prevenci a sledovat jejich plnění a je v souladu s právními a vnitřními předpisy. Vyhodnocení fungování vnitřního kontrolního systému by mělo na úrovni jednotlivých orgánů veřejné správy, případně správců kapitol státního rozpočtu, probíhat každoročně ze strany útvaru interního auditu ve formě celkového názoru, který by byl povinnou součástí roční zprávy i povinného reportingu směrem k Ministerstvu financí. Celková statistika by následně byla jednou ročně předkládána vládě jako jeden z hlavních indikátorů vývoje míry ochrany veřejných prostředků, ke které dochází primárně v rámci vnitřních kontrolních systémů jednotlivých orgánů veřejné správy. B. Kvalitní interní audit zahrnující minimálně všechny správce kapitol státního rozpočtu a jim „podřízené“ organizace, kraje a obce nad 15 tisíc obyvatel, postupující v souladu s mezinárodními standardy interního auditu Klíčovým parametrem kvality interního auditu je přitom nezávislý a objektivní výkon interního auditu s dostatečnou personální kapacitou a odborností ve vztahu k auditovaným oblastem. Co se týče kvality interního auditu, tato by podléhala minimálně jednou za pět let povinnému externímu hodnocení kvality, jehož souhrnný výsledek by byl na úrovni státní správy rovněž předkládán pro informaci Ministerstvu financí a jeho prostřednictvím vládě. C. Odstranění neopodstatněných duplicit kontrol, a to jak na úrovni zákonných kompetencí, tak na úrovni kontrolních plánů jednotlivých kontrolních orgánů Koordinace plánů kontrol bude pro všechny poskytovatele veřejné finanční podpory nově povinná v informačním systému Ministerstva financí, takže i pro tuto oblast bude možné každoročně vyhodnocovat počet původně plánovaných kontrol, u kterých došlo na základě indikace duplicity s jiným kontrolním orgánem k jejich eliminaci. Akceptovatelnost specifických cílů je dána tím, že se v ani jednom případě nejedná o zcela nové požadavky, nová je pouze jejich přesnější normativní úprava a požadavek na pravidelné vyhodnocování v podobě jednoznačného výroku, výsledku či statistiky, se kterými lze dále pracovat jak na úrovni sledování vývoje v čase v rámci jednotlivých orgánů veřejné správy, tak srovnáním statistik mezi jednotlivými segmenty veřejné správy či na úrovni České republiky jako celku. Specifické cíle zároveň odpovídají osvědčené zahraniční praxi a vychází z mezinárodních standardů interního auditu, které jsou celosvětově uznávanými pravidly fungování interního auditu nejen ze strany soukromých společností, ale i ze strany veřejné správy. Jejich dosažení v praxi je realistické za předpokladu dostatečné školící a metodické podpory ze strany Ministerstva financí, na kterou Ministerstvo financí klade dlouhodobě velký důraz a se kterou počítá i v rámci přípravy na implementaci nového zákona o řízení a kontrole veřejných financí. Dostatečný čas na důkladnou přípravu a proškolení je jedním z hlavních důvodů navrhované delší legisvakanční lhůty a účinnosti nové právní úpravy až od 1. 1. 2027.

Co se týče klíčového nástroje k dosažení výše uvedených specifických cílů, kterými jsou legislativní změny podrobně popsané v jednotlivých věcných kapitolách, patří mezi hlavní doporučení formulovaná na základě srovnávací analýzy nezávislými zahraničními experty z řad akademické obce zejména vytvořit pragmatický a jednoduchý rámec řídicí kontroly a interního auditu zahrnující obecné zásady, minimální požadovaný standard a jasně stanovenou odpovědnost. Tento právní rámec by měl upravovat alespoň následující: • zásady pro nakládání s veřejnými prostředky pro všechny osoby, které se na nakládání s nimi podílí; • jednoznačnou odpovědnost a konkrétní povinnosti při nakládání s veřejnými prostředky; • základní procesní postupy pro řídicí kontrolu, interní audit a veřejnosprávní kontrolu, • předpoklady pro koordinaci postupů kontrolních orgánů; • pravidla pro vyhodnocování nově navrhovaného systému. Tento rámec pak lze rozpracovat na specifická doporučení pro jednotlivé typy orgánů veřejné správy, konkrétní druhy operací či řídicí a kontrolní mechanismy v podobě praktických metodických pokynů, které subjektům regulace pomohou lépe pochopit smysl zákonných ustanovení a konkrétní formy jejich aplikace do praxe bez nadbytečné administrativní zátěže, která ve svém důsledku k větší ochraně veřejných prostředků nepřispívá. Metodické pokyny budou vydány společně s platností zákona o řízení a kontrole veřejných financí i následně podle požadavků praxe. Na platnost nového zákona a vydání nových metodických pokynů Ministerstvo financí rovněž naváže intenzivní školicí činností. Auditní útvary následně mohou využívat tyto metodické pokyny jako podpůrný nástroj pro svou činnost na základě principu „dodržuj nebo vysvětli“. Takto stanovená pravidla lépe odpovídají věcnému charakteru regulovaných vztahů v oblasti řízení vnitřního chodu orgánů veřejné správy a jsou v souladu s mezinárodně uznávaným pojetím interního auditu, jehož hlavním cílem nemá být pouze ověřování zákonnosti, ale zejména posuzování funkčnosti procesů řízení a správy orgánů veřejné správy. Navrhovaná právní úprava je ve vztahu k cíli co do formy i obsahu přiměřená. Přináší zejména kvalitativní změny spočívající v jednoznačnějším stanovení povinností a odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy a všech zaměstnanců, kteří se podílejí na nakládání s veřejnými prostředky, jejich řízení nebo kontrole. Zhodnocení přiměřenosti navrhované úpravy je detailně popsáno v rámci hodnocení dopadů regulace, které je součástí předkládaného materiálu. Kompetence orgánů veřejné správy jsou v návrhu upravovány pouze v nezbytném rozsahu, který je potřebný ke splnění cílů právní úpravy. S ohledem na předmět právní úpravy je řada kompetencí při kontrole nakládání a hospodaření s veřejnými prostředky uplatňována zejména ve vztahu k jiným orgánům veřejné správy. Navrhovaná právní úprava tyto kompetence nerozšiřuje, pouze upravuje procesní postupy jejich aplikace (nahrazení výkonu veřejnosprávní kontroly ve vybraných případech výkonem interního auditu). V dílčích oblastech naopak dochází ke zrušení dlouhodobě nevyužívaných kompetencí Ministerstva financí a orgánů finanční správy. Kompetence Ministerstva financí ve vztahu k žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory by byly omezeny na osoby zapojené do systému řízení nebo využívání zahraničních prostředků (činnost subjektu vykonávajícího účetní funkci a auditního orgánu), neboť veřejnosprávní kontrola ve vztahu k žadatelům a příjemcům ostatní veřejné finanční podpory by primárně měla být zajišťována ze strany poskytovatelů této finanční podpory, nikoliv ze strany Ministerstva financí. Příslušným kompetencím orgánů veřejné správy odpovídá nastavení odpovědnosti za plnění uložených povinností. Ta má být realizována v rámci posílení využívání stávajících mechanismů: přijímání preventivních a nápravných opatření, ukládání odvodu za porušení rozpočtové kázně, vymáhání odpovědnosti za způsobenou újmu, případně uplatňování odpovědnosti za spáchání přestupku nebo trestného činu. Nástroje dohledu nad dodržováním nové právní regulace prostřednictvím vrchního auditu a ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol postačují k tomu, aby Ministerstvo financí přezkoumalo účinnost nové právní regulace a poskytlo o tom zprávu vládě. Indikátory přezkumu účinnosti regulace vč. stanovení termínu pro jejich naplnění: Snížení počtu orgánů veřejné správy, ve kterých je funkce interního auditu zajišťována jednou osobou či přepočteným kráceným úvazkem. Cílovou hodnotou je dosažení snížení o 15 % za 5 let a o 35 % za 10 let od nabytí účinnosti regulace oproti stavu vykázaném ve Zprávě o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě za rok 2022. Nárůst poměru počtu orgánů veřejné správy, které upravují systém řídicí kontroly svým vlastním vnitřním předpisem vůči počtu orgánů veřejné správy, které systém řídicí kontroly vlastním předpisem neupravují. Cílovou hodnotou je zvýšení poměru na 98 % za 10 let od nabytí účinnosti regulace ze stávajících 89 %. Nárůst poměru počtu orgánů veřejné správy, které mají podle zákona zřízenou funkci interního auditu a upravují postavení interního auditu ve vnitřním předpisu, vůči počtu orgánů veřejné správy, které mají podle zákona zřízenou funkci interního auditu a postavení interního auditu ve vnitřním předpisu neupravují. Cílovou hodnotou je dosažení zvýšení poměru na 90 % za 10 let od nabytí účinnosti regulace ze stávajících 68 %. Nad rámec výše uvedených indikátorů, které jsou sledovány již v současné době a lze proto kvantifikovat jak výchozí stav, tak stav cílový, budou nově sledovány a každoročně hodnoceny tyto indikátory: Počet orgánů veřejné správy, jejichž vnitřní kontrolní systém byl vyhodnocen jako přiměřený a účinný, případně přiměřený a účinný s potřebou dílčích zlepšení. S ohledem na zkušenosti z jiných zemí by tento podíl za 10 let od nabytí účinnosti regulace měl přesáhnout 85 %. Podíl orgánů veřejné správy, které zřizují útvar interního auditu, které prošly externím hodnocením kvality interního auditu a zpracovaly program zvyšování kvality interního auditu. Cílovou hodnotou je za 10 let od nabytí účinnosti regulace dosáhnout 100 %. Počet původně plánovaných kontrol neuskutečněných na základě koordinace plánů kontrol mezi kontrolními orgány. Cílovou hodnotou je za 10 let od nabytí účinnosti regulace dosáhnout alespoň 35 % původně plánovaných duplicitních kontrol a u všech ostatních kontrol zajistit alespoň relevantní odůvodnění.

11.1.2. Efektivita

Navrhovaná právní úprava reaguje na problematická ustanovení zákona o finanční kontrole. Měla by přispět ke snížení administrativní zátěže všech dotčených subjektů, a to zejména prostřednictvím omezení systémových duplicit kontrol (zrušení nevyužívané kompetence orgánů finanční správy a omezení kompetence Ministerstva financí ve vztahu k žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory pouze na činnost subjektu vykonávajícího účetní funkci a auditního orgánu v rámci správy zahraničních prostředků) a zásadní úpravy postupů řídicí kontroly (zjednodušení stávajících postupů s tím, že zákon stanoví minimální požadavky, které musí být orgány veřejné správy dodrženy). Z hlediska zvyšování efektivity celého systému řízení a kontroly veřejných financí je zásadní i posílení aplikace principu jednotného auditu prostřednictvím jeho úpravy přímo v zákoně (zásada spolupráce) a stanovení navazující povinnosti orgánů veřejné správy koordinovat plány kontrol veřejné finanční podpory prostřednictvím informačního systému Ministerstva financí (FKVS MKP). Veřejná správa je schopna kontrolovat a vynucovat dodržování navržené regulace. Právě posílení nastavení kontrolních mechanismů ve veřejné správě při nakládání a hospodaření s veřejnými prostředky je jedním z hlavních cílů navrhované úpravy a prolíná se do celé řady konkrétních ustanovení. Jde zejména o stanovení konkrétní odpovědnosti jednak za svěřené veřejné prostředky a jednak za zavedení systému řízení a kontroly veřejných financí, který bude dostatečně účinný, aby je ochránil. Ke zvýšení efektivity plošné kontroly a vynucování dodržování této regulace přispívá i navrhované nahrazení veřejnosprávní kontroly (ve vybraných případech) výkonem interního auditu a stanovení povinnosti provádět pravidelné externí hodnocení kvality interního auditu. K efektivní implementaci navrhované právní úpravy mají přispět i specifická doporučení pro jednotlivé typy orgánů veřejné správy, konkrétní druhy operací či řídicí a kontrolní mechanismy, které adresátům regulace pomohou lépe pochopit smysl zákonných ustanovení a konkrétní formy jejich aplikace do praxe bez nadbytečné administrativní zátěže, která ve svém důsledku k větší ochraně veřejných prostředků nepřispívá. Tyto doporučené postupy zpracuje Ministerstvo financí v podobě metodických pokynů, které budou vydány společně s platností návrhu zákona i následně podle požadavků praxe. Útvary interního auditu je mohou využívat jako podpůrný nástroj pro svou činnost na základě principu „dodržuj nebo vysvětli“. Takto stanovená pravidla lépe odpovídají věcnému charakteru regulovaných vztahů v oblasti řízení vnitřního chodu orgánů veřejné správy a jsou v souladu s mezinárodně uznávaným pojetím interního auditu, jehož hlavním cílem nemá být pouze ověřování zákonnosti, ale zejména posuzování funkčnosti procesů řízení a správy orgánů veřejné správy.

11.1.3. Odpovědnost

Navrhovaná právní úprava přináší zejména kvalitativní změny spočívající v jednoznačnějším stanovení povinností a odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy a všech osob, které se podílejí na nakládání s veřejnými prostředky, jejich řízení nebo kontrole. Povinnosti v oblasti řízení a kontroly veřejných financí stanoví již stávající zákon o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhláška, avšak ne vždy jasně, naopak často prostřednictvím cílů finanční kontroly a odpovědnosti za nastavení systému finanční kontroly stanovené vedoucímu orgánu veřejné správy. Například vedoucí orgánu veřejné správy je povinen pro hospodárný, efektivní a účelný výkon veřejné správy zajistit podmínky, ale stanovení konkrétních povinností všech osob, které se na nakládání s veřejnými prostředky podílí, chybí a musí být v praxi dovozováno z řady jiných právních předpisů, které je dílčím způsobem upravují (ve vazbě na účelnost a hospodárnost při nakládání s majetkem, péči řádného hospodáře při výkonu funkce člena voleného orgánu územně samosprávného celku či plnění určených úkolů nejhospodárnějším způsobem podle rozpočtových pravidel). V rámci postupů řídicí kontroly má navrhovanou právní úpravou dojít k posílení principů čtyř očí (zásada rozdělení práv a povinností) a také k vyšší transparentnosti realizace veřejných výdajů. Stávající zákon o finanční kontrole a zejména prováděcí vyhláška stanoví v oblasti schvalování veřejných výdajů rigidní postupy, které jsou v malém orgánu veřejné správy nepřiměřené a nehospodárné, zatímco ve velkém orgánu veřejné správy jsou zpravidla formalistní a oddělené od reálných rozhodovacích procesů. V praxi tak dochází k paralelnímu fungování manažerského rozhodování a schvalovacího postupu podle zákona o finanční kontrole, i když se jedná o ten samý proces, jehož výstupem je veřejný výdaj, veřejný příjem nebo převod majetku. Důvod tohoto stavu je třeba hledat mimo jiné v textaci zákona, která nepřipouští procesní odchylky a přizpůsobení schvalovacího procesu reálné a legitimní manažerské potřebě.

11.1.4. Opravné prostředky

S ohledem na předmět navrhované právní úpravy přichází do úvahy prostředky obrany proti nesprávnému postupu orgánu veřejné správy v případě výstupů z veřejnosprávní kontroly, interního auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků. Na výkon veřejnosprávní kontroly se použije kontrolní řád a potažmo správní řád, které upravují prostředky obrany proti nesprávnému postupu orgánu veřejné správy – námitky (ustanovení § 13 a § 14 kontrolního řádu) a stížnosti (ustanovení § 175 správního řádu). V případě výkonu interního auditu, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků návrh zákona stanoví speciální právní úpravu auditní zprávy a vyjádření auditované osoby, která odpovídá mezinárodním standardům a nahrazuje právní úpravu protokolu o kontrole a námitek podle kontrolního řádu. Obdobná právní úprava je již v současnosti účinná v případě výkonu auditu zahraničních prostředků podle přímo použitelných předpisů Evropské unie. Osoba, u které byl audit zahraničních prostředků vykonáván, je oprávněna zaujmout k návrhu auditní zprávy písemné vyjádření. Toto vyjádření je přílohou auditní zprávy. Právní úprava stížnosti podle ustanovení § 175 správního řádu zůstává však i v těchto případech nedotčena.

11.1.5. Kontrolní mechanismy

Nastavení odpovídajících kontrolních mechanismů k ochraně veřejných prostředků je jedním z hlavních cílů navrhované právní úpravy. V návrhu zákona jsou obsaženy nástroje k zamezení negativních tendencí v oblasti hospodaření a nakládání s veřejnými prostředky. Dále navrhovaná právní úprava obsahuje nástroje, pomocí kterých bude možné dosáhnout vyšší míry transparentnosti, což snižuje prostor pro podvodná jednání a korupci nejen v rozhodovacích procesech. V oblasti řídicí kontroly se navrhuje stanovení základních požadavků zákonem s povinností úpravy dílčích postupů pro jednotlivé typy operací ve vnitřním předpisu orgánu veřejné správy a dále zjednodušení schvalovacích procesů oproti stávající právní úpravě v zákoně o finanční kontrole. Změna zákonem stanovených pravidel s sebou v případě nevhodné implementace ze strany orgánů veřejné správy může nést zvýšená rizika. Pro zajištění stejné nebo vyšší míry ochrany veřejných prostředků je proto klíčové navrhované změny doplnit kromě důsledné metodické činnosti ze strany Ministerstva financí i posílením a zvýšením kvality interního auditu, který na případná rizika nevhodně nastavených vnitřních postupů či selhání včas upozorní a pomůže formulovat vhodná opatření k odstranění zjištěných nedostatků. Ke zvýšení kvality interního auditu se proto navrhuje upravit klíčové procesy a instituty přímo v návrhu zákona a zavést pravidelné externí hodnocení kvality interního auditu.

11.2. Specifické podmínky

11.2.1. Poptávková stránka

Navrhovaná právní úprava stanoví pravidla řízení a kontroly veřejných financí na všech úrovních veřejné správy, kde jsou zahrnuty jak orgány státní správy, tak i územní samosprávy a další orgány veřejné správy, které jsou součástí sektoru vládních institucí. Sektor vládních institucí, tedy organizace, které podléhají vnitřní kontrole a auditu, jsou definovány nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtu v Evropské unii a zahrnují ústřední vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. Na základě ustanovení § 6 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zveřejňuje Ministerstvo financí seznam všech vládních institucí na svých internetových stránkách, přičemž tento zákon je z ústavněprávních důvodů upravuje jako instituce veřejné. Navrhovaná právní úprava pro všechny orgány veřejné správy stanoví zásady řízení a kontroly veřejných financí a základní povinnosti pro všechny osoby, které se na nakládání s veřejnými prostředky podílí. V rámci výkonu řídicí kontroly se navrhuje přesnější vymezení role a s tím související odpovědnosti příkazce operace, tj. osoby, která v souladu s nastavením oprávnění při nakládání s veřejnými prostředky uvnitř daného orgánu veřejné správy disponuje pravomocí o realizaci dané operace rozhodnout. Příkazce operace schválením operace odpovídá za: • nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy, • soulad operace s právními předpisy, • soulad operace se zásadami řádného finančního řízení, • doložení operace správnými a úplnými podklady, • řízení rizik souvisejících s realizací operace. Pokud o realizaci operace rozhoduje kolektivní orgán (např. zastupitelstvo nebo rada územního samosprávného celku či správní rada zdravotní pojišťovny), odpovědnost příkazce operace za nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy je nahrazena odpovědností za soulad operace se schváleným rozhodnutím. V ostatních bodech je odpovědnost příkazce ponechána. K operacím se v souladu se zásadou rozdělení práv a povinností (zásadou čtyř očí) i nadále povinně vyjadřuje správce rozpočtu a hlavní účetní. Další osoby, které se k jednotlivým typům operací povinně vyjadřují, a rozsah jejich působnosti si orgány veřejné správy stanoví svým vnitřním předpisem. Zůstává zachována povinnost zajistit řídicí kontrolu vlastními zaměstnanci, kteří pro to mají kvalifikační předpoklady, jsou bezúhonní a nehrozí u nich střet zájmů. V případech odůvodněných malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro nakládání s veřejnými prostředky je i nadále ponechána možnost sloučit funkci správce rozpočtu a hlavního účetního, případně tyto role zajistit jinými osobami než vlastními zaměstnanci, pokud daný orgán veřejné správy zaměstnanci s potřebnou kvalifikací nedisponuje. Odpovědnost za takové rozhodnutí nese vedoucí orgánu veřejné správy. Ve vybraných orgánech veřejné správy se počítá s existencí útvaru interního auditu. Konkrétně jde o správce kapitol státního rozpočtu, kraje, obce nad 15 tis. obyvatel (včetně městských částí hlavního města Prahy a městských částí a městských obvodů statutárních měst, pokud hlavní město Praha, resp. statutární město nestanoví jinak), státní fondy, státní organizaci Správa železnic, veřejné vysoké školy a zdravotní pojišťovny. Jde o orgány veřejné správy, u nichž je interní audit zřízen již v současnosti podle zákona o finanční kontrole. Součástí navrhovaných minimálních požadavků na vnitřní kontrolní systém je vytváření a uchovávání adekvátní auditní stopy o všech prováděných operacích (příjmových, výdajových i majetkových) a dále o všech prováděných kontrolách a interních auditech, vrchních auditech a auditech zahraničních prostředků. Požadavky na auditní stopu jsou dále stanoveny kontrolním řádem, resp. správním řádem (např. vedení spisu a dokumentace). Vedení správního spisu předpokládá nejen ustanovení § 17 správního řádu, ale rovněž zákon č. 499/2004 Sb.,

Seznam vládních institucí je přístupný na webových stránkách Ministerstva financí.

o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který následně provádí vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, ve znění pozdějších předpisů.

11.2.2. Nabídková stránka

Návrh právní úpravy se dotkne níže uvedených subjektů a institucí: • správci kapitol státního rozpočtu, • organizační složky státu, které nejsou správcem kapitoly státního rozpočtu, • státní příspěvkové organizace, • státní organizace Správa železnic, • státní fondy, • územní samosprávné celky, • městské části hlavního města Prahy, • dobrovolné svazky obcí, • příspěvkové organizace zřízené územním samosprávným celkem, městskou částí hlavního města Prahy nebo dobrovolným svazkem obcí, • příspěvkové organizace, k nimž funkci zřizovatele plní podle statutu statutárního města jeho městský obvod nebo městská část, • zdravotní pojišťovny, • veřejné vysoké školy a jiné právnické osoby zřízené k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem, • veřejné výzkumné instituce, • veřejné kulturní instituce, • školské právnické osoby zřízené Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, územním samosprávným celkem nebo dobrovolným svazkem obcí a jiné právnické osoby zřízené na základě zvláštního právního předpisu, které hospodaří s veřejnými prostředky, • poskytovatelé veřejné finanční podpory, • příjemci veřejné finanční podpory, • dodavatelé zboží, prací nebo služeb hrazených ověřovanými subjekty. Předpokládané náklady a úspory veřejných rozpočtů jsou uvedeny v kapitole 7.

11.3. Transparence a otevřená data

Stávající povinnosti upravující dostupnost a zveřejňování informací, které vyplývají z jiných právních předpisů, zůstávají navrhovanou právní úpravou nedotčeny (např. zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“). Navrhovaná právní úprava nově výslovně stanoví možnost zveřejňování auditních zpráv z auditu zahraničních prostředků (činnost auditního orgánu), obdobně jako jsou zveřejňována rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tato praxe by mohla přispět ke stávajícímu metodickému úsilí Ministerstva financí o sjednocování výstupů jednotlivých kontrolních orgánů a zvýšení předvídatelnosti závěrů kontrolních orgánů, a tím i právní jistoty kontrolovaných osob. Zřízení takového nástroje s sebou samozřejmě přinese povinnost zajistit ochranu osobních údajů, obchodního tajemství a případně dalších skutečností, u nichž to vyžadují zvláštní právní předpisy. Auditní zprávy auditního orgánu jsou již dnes veřejnosti přístupné, a to na základě žádosti podané podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Navrhovaná změna by tedy spočívala pouze v tom, že auditní zprávy auditního orgánu by byly zveřejňovány průběžně bez předchozí žádosti. Auditní zprávy budou zveřejňovány způsobem umožňujícím dálkový přístup bez nutnosti registrace a uhrazení poplatku.

11.4. Dobrá praxe

Navrhovaná právní úprava je inspirována mezinárodními standardy COSO, PEFA, ISSAI či požadavky na systém vnitřní kontroly formulovanými DG Budget ve formě konceptu PIFC/PIC aplikovaného v rámci předvstupních jednání s kandidátskými zeměmi. Všechny tyto rámce a přístupy se zaměřují na strukturovaný popis dobré praxe při správě a řízení orgánů veřejné správy. Společným sledovaným cílem je zajištění ochrany svěřených prostředků a spolehlivosti vykazovaných výsledků. Cestou k naplnění tohoto cíle je vytvořit ve vnitřním fungování orgánů veřejné správy základní systémové předpoklady pro to, aby se svěřenými veřejnými prostředky bylo nakládáno účelně, hospodárně a efektivně ve prospěch stanovených strategií, cílů a úkolů, případně aby byly nedostatky včas zjišťovány, aby o nich byly informovány příslušné úrovně řízení a aby docházelo k jejich nápravě a tím i k postupnému zlepšování fungování celku. Interní audit je v mezinárodním měřítku definován mezinárodní standardy interního auditu, které vydává Mezinárodní institut interních auditorů. Tyto standardy upravují zejména účel, pravomoci a odpovědnost interního auditu, nezávislost a objektivitu interního auditu, odbornost a náležitou profesní péči, zvyšování kvality interního auditu (interní a externí hodnocení) a řízení interního auditu (plánování činnosti, schvalování plánu, řízení kapacit, charakter práce, řízení rizik, plánování a realizace dílčích interních auditů, dohled nad prováděním dílčích interních auditů, předávání výsledků, kvalita zpráv, monitorování plnění opatření). Navrhovaná právní úprava stanoví povinnost útvarů interního auditu dodržovat mezinárodní standardy interního auditu, jejichž aktuální český překlad bude ze strany Ministerstva financí zajištěn formou sdělení ve Sbírce zákonů.

11.5. Sběr dat

Navrhovaná právní úprava stanoví, obdobně jak je tomu v současnosti, povinnost zpracovávat roční zprávu o výsledcích finančních kontrol. Stávající forma a rozsah zpráv stejně jako okruh povinných subjektů zůstane zachován.

12. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Předkládaný návrh nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu.

13. Zhodnocení dopadů na rodiny

Předkládaný návrh nemá dopad na rodiny.

14. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky

Územní samosprávné celky jsou orgány veřejné správy, které mají postavení veřejnoprávní korporace, mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Jelikož jsou, stejně jako jimi zřizované příspěvkové organizace, součástí sektoru vládních institucí, musí podléhat vnitřní kontrole a nezávislému auditu. Tam, kde je to odůvodněné jejich speciálním postavením a speciální právní úpravou, která upravuje jejich organizaci a fungování, se navrhují určité odchylky od obecně navrhované právní úpravy. Za schválení připravované operace z věcného hlediska odpovídá primárně příkazce operace, tj. vedoucí orgánu veřejné správy nebo jím určený vedoucí zaměstnanec orgánu veřejné správy, případně místostarosta. V této souvislosti se navrhuje stanovit, že pokud o realizaci operace rozhoduje kolektivní orgán, odpovědnost příkazce operace za nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy je nahrazena odpovědností za soulad operace se schváleným rozhodnutím. V ostatních bodech je odpovědnost příkazce operace ponechána. Zřízení útvaru interního auditu se navrhuje u krajů a obcí nad 15 tis. obyvatel (včetně městských částí hlavního města Prahy a městských částí a městských obvodů statutárních měst, pokud hlavní město Praha, resp. statutární město nestanoví jinak). S realizací navrhované změny se pojí potenciál personálních úspor až do výše 200 mil. Kč ročně související se zrušením interního auditu u obcí do 15 tis. obyvatel a jejich příspěvkových organizací, u nichž s ohledem na nízká provozní rizika nelze považovat fungování útvarů interního auditu za efektivní nástroj ochrany veřejných prostředků a lze jej bez významného negativního dopadu nahradit jinými nástroji (primárně kontrolou hospodaření). Navrhuje se zachovat současný stav podřízení útvaru interního auditu přímo vedoucímu orgánu veřejné správy s dílčí úpravou specifik daných pro územní samosprávné celky (ustanovení § 18 návrhu zákona). V zájmu zvyšování kvality interního auditu navrhovaná právní úprava stanoví povinnost provádět externí hodnocení kvality interního auditu jednou za 5 let. Obce a kraje by tuto povinnost ve vazbě na mezinárodní standardy interního auditu mohly plnit ve vlastní režii formou spolupráce s jinými obdobnými orgány veřejné správy nebo jejím poptáním od soukromých společností. S realizací této povinnosti jsou spojeny předpokládané dodatečné náklady ve výši 396 tis. Kč ročně pro orgány územní samosprávy.

15. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy, včetně zhodnocení rizika digitálního vyloučení

15.1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default)

Navrhovaná právní úprava nezakládá služby vůči klientům veřejné správy, pouze povinnosti pro komunikaci mezi orgány veřejné správy navzájem, a to v elektronické podobě. Z oblastí, které jsou předmětem navrhované právní úpravy, jsou z hlediska digitalizace relevantní tyto tři oblasti: • koordinace plánování • vyhodnocování systému a • zveřejňování auditních zpráv (správa zahraničních prostředků). Koordinace plánů veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory v současnosti probíhá na základě usnesení vlády ze dne 29. května 2013 č. 402, kterým byla členům vlády a vedoucím ostatních správních úřadů uložena povinnost zajistit koordinaci plánů vykonávaných veřejnosprávních kontrol veřejné finanční podpory poskytnuté ze státního rozpočtu nebo z Národního fondu. Za tímto účelem Ministerstvo financí provozuje Modul koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě. Modul koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě funguje tak, že po vložení plánu kontrol informuje kontrolní orgán o všech případech, kdy v plánu veřejnosprávních kontrol jsou zařazeny duplicitní kontrolní akce u dotací, projektů nebo příjemců veřejné finanční podpory, které mají ve svých kontrolních plánech na dané období i další kontrolní orgány. V návaznosti na to kontrolní orgán posoudí nezbytnost provedení takových duplicitních kontrol. V případě, že i po tomto posouzení trvají důvody pro ponechání dané kontrolní akce v plánu kontrol, zaznamená tyto důvody do Modulu koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě a jsou o nich automaticky informovány ostatní kontrolní orgány, které mají ve svých plánech kontrol duplicitní kontrolní akci s požadavkem na posouzení nezbytnosti jimi zařazené kontrolní akce podle předchozího postupu. Modul koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě rovněž umožňuje elektronickou komunikaci mezi kontrolními orgány k dořešení konkrétních duplicit. Předmětem návrhu je rozšíření povinnosti koordinovat plány kontrol veřejné finanční podpory na všechny kontrolní orgány provádějící kontrolu veřejné finanční podpory bez ohledu na označení kontrolní, resp. auditní činnosti. Koordinace plánování bude i nadále plně digitalizovaná, tj. bude probíhat prostřednictvím Modulu koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě, případně jiného funkčně obdobného informačního systému. K vyhodnocování systému finanční kontroly v současnosti dochází na základě informací, které orgány veřejné správy předávají Ministerstvu financí formou ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol. Roční zprávy o výsledcích finančních kontrol jsou orgány veřejné správy předávány Ministerstvu financí jednou ročně. Povinnost předávat roční zprávu se vztahuje na všechny orgány veřejné správy, které vykonávají veřejnosprávní kontroly nebo zřídily funkci interního auditu. Sběr dat probíhá prostřednictvím webové aplikace, do níž se orgány veřejné správy hlásí prostřednictvím svých datových schránek.Toto je jediný způsob předávání ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol. Navrhovaná právní úprava v této oblasti ponechává stávající stav. Navrhovaná právní úprava umožní zveřejňovat auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků (audit, který provádí auditní orgán), obdobně jako jsou zveřejňována rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tato praxe by mohla přispět ke stávajícímu metodickému úsilí Ministerstva financí o sjednocování výstupů jednotlivých kontrolních orgánů a zvýšení předvídatelnosti závěrů kontrolních orgánů, a tím i právní jistoty kontrolovaných osob. Auditní zprávy jsou již dnes veřejnosti přístupné, a to na základě žádosti podané podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Navrhovaná změna by tedy spočívala pouze v tom, že auditní zprávy by byly zveřejňovány automaticky bez předchozí žádosti.

15.2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb (princip only once)

Údaje, které jsou vykazovány v rámci ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol, jsou předkládány pouze jednou. Jedná se o údaje, které nejsou orgány veřejné správy jinde vykazovány. Naopak pro vyhodnocování systému řízení a kontroly veřejných financí

Podrobnosti o Modulu koordinace plánování jsou uvedeny na webových stránkách Ministerstva financí: FKVS | Informační systémy | Ministerstvo financí ČR (mfcr.cz) Podrobnosti o předávání ročních zpráv o výsledcích finančních kontrol jsou uvedeny na webových stránkách Ministerstva financí: Zprávy o výsledcích finančních kontrol | Finanční kontrola | Ministerstvo financí ČR (mfcr.cz)

jsou využívány údaje, které jsou evidovány kontrolními orgány v jiných informačních systémech veřejné správy bez toho, aby je orgány veřejné správy musely znovu zadávat. Jde zejména o údaje vykazované do monitorovacího systému podle Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky, do kterého jsou zaznamenávány údaje související s poskytováním veřejné finanční podpory z fondů Evropské unie. Podstatou rozšíření povinnosti koordinace plánování a zavedení povinnosti zveřejňovat auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků je naplnění principu only once, tedy aktivně přispět ke sdílení informací mezi orgány veřejné správy s cílem zefektivnit řízení a kontrolu veřejných financí.

15.3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility)

Auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků budou zveřejňovány na webových stránkách Ministerstva financí, na které se vztahuje zákon č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Na koordinaci plánování a předávání zpráv o výsledcích finančních kontrol se ustanovení téhož zákona nevztahují.

15.4. Sdílené služby veřejné správy

Podstatou všech tří oblastí navrhované právní úpravy relevantních z hlediska digitalizace je sdílení informací mezi orgány veřejné správy. Auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků budou veřejně přístupné. Plány kontrol veřejné finanční podpory budou pro všechny kontrolní orgány, které mají pravomoc kontrolu vykonat, přístupné v rámci informačního systému Ministerstva financí. Informace sloužící k vyhodnocování systému řízení a kontroly veřejných financí budou zpracovány a výsledná zpráva bude po projednání vládou zveřejněna na webových stránkách Ministerstva financí.

15.5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy

Informace předávané do Modulu koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě jsou předávány v souladu se zásadou only once. Auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků budou veřejně přístupné. S ohledem na charakter informací uvedených v těchto auditních zprávách se nepředpokládá propojení s jinými informačními systémy veřejné správy.

15.6. Mezinárodní interoperabilita – budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru

S ohledem na předmět navrhované právní úpravy není mezinárodní interoperabilita relevantní. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip GDPR) Vyhodnocení je provedeno v kapitole 10. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

15.7. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government)

Auditní zprávy z auditu zahraničních prostředků budou veřejně přístupné. Informace sloužící k vyhodnocování systému řízení a kontroly veřejných financí budou zpracovány a výsledná zpráva bude po projednání vládou zveřejněna na webových stránkách Ministerstva financí. Navrhovaná právní úprava nebrání možnosti publikovat otevřená data.

15.8. Technologická neutralita

Navrhovaná právní úprava neupřednostňuje žádné technologické řešení. Přístup ke službám není závislý na konkrétní platformě.

15.9. Uživatelská přívětivost

Koordinace plánování i předávání informací Ministerstvu financí k vyhodnocování systému řízení a kontroly veřejných financí probíhá již za stávající právní úpravy. Služby jsou srozumitelné. Relevantní informace o fungování informačních systémů včetně manuálů jsou přístupné na webových stránkách Ministerstva financí, které také vydalo metodické příručky k plnění povinností orgány veřejné správy.

K části první - obecná ustanovení K § 1 Předmět zákona

Směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států byla v době přípravy návrhu zákona novelizována prostřednictvím Směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států. Termín pro transpozici nové směrnice je do 31.12.2025. Změny provedené touto směrnicí nemají vliv na implementaci ustanovení čl. 3 odst. 1 směrnice Rady 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, která je provedena návrhem zákona.

zdravých veřejných financí (čl. 119 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie), která je dále upřesněna kritérii tzv. nadměrného schodku veřejných financí (čl. 126 Smlouvy o fungování Evropské unie a Protokol /č. 12/ o postupu při nadměrném schodku). Primární právo Evropské unie dále, v obecné úpravě finančních ustanovení, v části týkající se plnění rozpočtu Evropské unie, odkazuje na zásady řádného finančního řízení (čl. 317 Smlouvy o fungování Evropské unie) a obsahuje vazbu na finanční nařízení EU, které „stanoví pro členské státy povinnost kontroly a auditu při plnění rozpočtu, jakož i z toho vyplývající odpovědnosti“. Finanční nařízení EU se týká pouze správy a kontroly peněžních prostředků Evropské unie, avšak plní- li Komise rozpočet ve sdíleném řízení jako v případě správy peněžních prostředků z evropských fondů, jsou úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu pověřeny členské státy. Ty plní i povinnosti spojené s kontrolou a auditem těchto peněžních prostředků a přebírají z toho vyplývající odpovědnost. Toto je relevantní v případech, kdy je realizována pomoc z finančního rozpočtu Evropské unie ve sdíleném řízení (čl. 63), ale i v dalších případech, srov. např. nařízení o Nástroji pro oživení a odolnost, který je realizován v přímém řízení Evropskou komisí (viz čl. 8 tohoto nařízení). Požadavky na systémy řízení a kontroly programů financovaných z evropských fondů na úrovni členských států dále stanovuje Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky. Toto nařízení mimo jiné definuje funkce řídicího orgánu, subjektu vykonávajícího účetní funkci a auditního orgánu a podrobně upravuje jimi používané postupy. Dalšími relevantními předpisy Evropské unie jsou zejména nařízení, která upravují pravidla a rozdělení odpovědnosti mezi Evropskou unii a členské státy v oblasti nástroje pro oživení a odolnost: nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost) a společné zemědělské politiky (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování, řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2115 ze dne 2. prosince 2021, kterým se stanoví pravidla podpory pro strategické plány, jež mají být vypracovány členskými státy v rámci společné zemědělské politiky (strategické plány SZP) a financovány Evropským zemědělským záručním fondem (EZZF) a Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV), a kterým se zrušují nařízení (EU) č. 1305/2013 a (EU) č. 1307/2013 a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/2117 ze dne 2. prosince 2021, kterým se mění nařízení (EU) č. 1308/2013, kterým se stanoví společná organizace trhů se zemědělskými produkty, nařízení (EU) č. 1151/2012 o režimech jakosti zemědělských produktů a potravin, nařízení (EU) č. 251/2014 o definici, popisu, obchodní úpravě, označování a ochraně zeměpisných označení aromatizovaných vinných výrobků a nařízení (EU) č. 228/2013, kterým se stanoví zvláštní opatření v oblasti zemědělství ve prospěch nejvzdálenějších regionů Unie, v platném znění.

Řízení a kontrola veřejných financí uvnitř orgánů veřejné správy zahrnuje zejména

nastavení a udržování přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému, včetně výkonu řídicí kontroly (část třetí návrhu zákona) a dále výkon interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy (část čtvrtá návrhu zákona).

Řízení a kontrola veřejných financí mezi orgány veřejné správy zahrnuje výkon interního

auditu v rámci kapitoly státního rozpočtu podle ustanovení § 19 odst. 2 návrhu zákona, vrchního auditu podle ustanovení § 29 a výkon veřejnosprávní kontroly hospodaření vykonávané územními samosprávnými celky vůči jejich „podřízeným“ příspěvkovým organizacím podle ustanovení § 32 návrhu zákona.

Řízení a kontrola veřejných financí mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory je upravena zejména v částí páté návrhu zákona v rámci

stanovení pravidel pro výkon veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory včetně veřejné finanční podpory poskytované ze zahraničních prostředků.

K § 2 Vymezení některých pojmů K odst. 1 Orgán veřejné správy

Sektor vládních institucí, tedy organizace, které podléhají vnitřní kontrole a auditu tak, jak stanoví směrnice Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států, je definován nařízením Evropského parlamentu a rady (EU) č. 549/2013 ze dne 21. května 2013 o Evropském systému národních a regionálních účtu v Evropské unii a zahrnuje ústřední vládní instituce, národní vládní instituce, místní vládní instituce a fondy sociálního zabezpečení. Na základě ustanovení § 6 odst. 2 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti zveřejňuje Ministerstvo financí seznam všech vládních institucí na svých internetových stránkách, přičemž tento zákon je z ústavněprávních důvodů upravuje jako instituce veřejné. Původní zákon o finanční kontrole organizace, na které se vztahuje, definoval jako orgány veřejné správy. S ohledem na požadavek na zachování kontinuity zaužívaného názvosloví je tento termín i jeho obsah převzat do návrhu zákona. Definice orgánu veřejné správy vychází z původního ustanovení § 2 písm. a) zákona o finanční kontrole. Jejich přehled je uveden v následující tabulce.

ZÁKON O FINANČNÍSEKTOR VLÁDNÍCH

NÁVRH ZÁKONA

KONTROLEINSTITUCÍ

a) organizační složka státu

b) Kancelář Poslanecké

organizační složka státu, která325 Organizační složka

sněmovny

je účetní jednotkoustátu

c) Kancelář Senátu

s) zpravodajská služba

d) státní příspěvková

státní příspěvkové organizaceorganizace

q) příspěvková organizace 331 Příspěvková

příspěvková organizacezřízená územním

organizace

územního samosprávnéhosamosprávným celkem, celku, městské části hlavníhoměstskou částí hlavního města

Prahy, městským obvodem

Seznam vládních institucí je přístupný na webové stránce: mfcr.cz/cs/rozpoctova-politika/rozpoctove-ramce- statisticke-informace/verejny-sektor/sektor-vladnich-instituci/2023/seznam-vladnich-instituci-v-cr-rijen-53452. Organizační složka státu je vymezena v ustanovení § 3 zákona o majetku ČR. Zákon o majetku ČR upravuje podmínky, za nichž je organizační složka státu účetní jednotkou. Z ustanovení § 3 odst. 3 zákona o majetku ČR vyplývá, že organizační složka státu je účetní jednotkou, pokud tak stanoví zákon. Z toho vyplývá, že ne všechny organizační složky státu jsou zároveň účetními jednotkami. Například okresní státní zastupitelství není účetní jednotkou. Pokud organizační složka státu není účetní jednotkou, je podle ustanovení § 8 zákona o finanční kontrole, za nastavení jejího vnitřního kontrolního systému odpovědný příslušný správce kapitoly státního rozpočtu. Organizační složka státu je vymezena v ustanovení § 3 zákona o majetku ČR.

ZÁKON O FINANČNÍSEKTOR VLÁDNÍCH

NÁVRH ZÁKONA

KONTROLEINSTITUCÍ

města Prahy nebonebo městskou částí dobrovolného svazku obcístatutárního města nebo

dobrovolným svazkem obcí,

státní fond 381 Fond (státní fondy) e) státní fond státní organizace Správa352 Státní organizacef) státní organizace Správa železnicSpráva železnicželeznic

k) kraj

l) hlavní město Praha 801 Obec nebo městská

m) městská část hlavního

územní samosprávné celky a

část hlavního města Prahy města Prahy

městské části hlavního města

804 Kraj a hlavní měston) obec

Prahy

Prahao) městský obvod nebo městská část statutárního města 771 Dobrovolný svazek

dobrovolné svazky obcí p) dobrovolný svazek obcí

obcí 353 Rada pro veřejný dohled nad auditem 391 Zdravotní pojišťovnag) zdravotní pojišťovna (VZP)h) veřejná vysoká škola 601 Vysoká škola (veřejná,t) jiná veřejná instituce podle

jiná právnická osoba zřízená kstátní)zákona upravujícího pravidla plnění úkolů veřejné správy381 Fond (Vinařský fond,rozpočtové odpovědnosti, zvláštním právním předpisemGaranční fond obchodníkůkterá hospodaří s veřejnými

s cennými papíry)prostředky nebo plní úkoly 960 Právnická osobaveřejné správy s výjimkou zřízená zvláštním zákonemstátního podniku a obchodní zapisovaná do veřejnéhospolečnosti rejstříku (Garanční systém finančního trhu)

Státní vysoké školy nejsou v seznamu orgánů veřejné správy uváděny samostatně, jelikož Policejní akademie České republiky je organizační složkou státu a Univerzita obrany je organizační složkou Ministerstva obrany, tudíž obě spadají pod ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) návrhu zákona. Příjemce veřejné finanční podpory není orgánem veřejné správy ve smyslu ustanovení § 2 odst. 2 písm. t) návrhu zákona. V okamžiku, kdy je dotace poskytnuta příjemci, se z veřejných prostředků, tedy prostředků patřících orgánu veřejné správy stávají prostředky patřící příjemci. Dochází tedy k převodu vlastnického práva z orgánu veřejné správy na příjemce, byť orgán veřejné správy s tímto převodem spojil určité dotační podmínky.

ZÁKON O FINANČNÍSEKTOR VLÁDNÍCH

NÁVRH ZÁKONA

KONTROLEINSTITUCÍ

g) zdravotní pojišťovna

i) veřejná výzkumná instituce

j) veřejná kulturní instituce

r) školská právnická osoba 391 Zdravotní pojišťovna zřízena Ministerstvem

právnická osoba zřízená na(zdravotní pojišťovny

školství, mládeže

základě zvláštního právníhos výjimkou VZP)

a tělovýchovy, veřejnou

předpisu, která hospodaří s641 Školská právnická

vysokou školou, územním

veřejnými prostředky.osoba

samosprávným celkem, 661 Veřejná výzkumná městskou částí hlavního města instituce Prahy, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazek obcí

Tabulka 1 Přehled orgánů veřejné správy

Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu jsou uváděny samostatně, jelikož se

nejedná o organizační složky státu, ale o organizace, které mají podle ustanovení § 3 odst. 1 zákona o majetku ČR „obdobné postavení jako organizační složka státu“. Oproti původnímu zákonu o finanční kontrole navrhovaná právní úprava pod pojem „orgán

veřejné správy“ nově zahrnuje i vnitřní organizační jednotky některých orgánů veřejné správy, které nejsou účetní jednotkou, a městské obvody a městské části statutárních měst.

V těchto případech se jedná o organizace, které hospodaří s veřejnými prostředky a plní úkoly veřejné správy, a přesto nebyly zařazeny pod definici orgánu veřejné správy. Podle původního zákona o finanční kontrole za nastavení vnitřního kontrolního systému odpovídá správce kapitoly státního rozpočtu, resp. statutární město. Takto stanovená odpovědnost však zcela neodpovídá jejich pravomocem, stejně jako organizaci a fungování organizačních složek státu a městských obvodů a městských částí. Z pohledu rozpočtových pravidel i zákona o obcích, které upravují řízení a kontrolu těchto organizací, není jejich vyčlenění ze skupiny orgánů veřejné správy opodstatněné.

Orgánem veřejné správy je i společenství obcí, které je upraveno v ustanoveních § 53a až § 53f

zákona o obcích. Společenství obcí má právní formu dobrovolného svazku obcí, který je uveden v písmenu o) návrhu zákona. Nejvyšším orgánem společenství obcí je shromáždění starostů, kterému je vyhrazeno schvalování strategie, rozpočtu, závěrečného účtu, účetní závěrky, aj. V čele shromáždění starostů je předseda, který je zároveň statutárním orgánem.

Stěžejní právní regulace státních podniků je obsažena v zákoně č. 77/1997 Sb., o státním

podniku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státním podniku“). Státní podnik je definován jako státní organizace a právnická osoba, prostřednictvím které stát vykonává svá vlastnická práva (ustanovení § 2 odst. 1 zákona o státním podniku). Vlastníkem státního podniku může být pouze stát. Státní podnik hospodaří výlučně s majetkem státu, nemá vlastní majetek (ustanovení § 2 odst. 2 zákona o státním podniku). Vnitřní fungování státního podniku je upraveno zákonem o státním podniku, zejména v části třetí, která upravuje orgány podniku. Orgány podniku jsou ředitel a dozorčí rada. V části čtvrté zákon o státním podniku upravuje

Veřejné kulturní instituce jsou upraveny zákonem č. 263/2024 Sb., o veřejných kulturních institucích a o změně souvisejících zákonů (zákon o veřejných kulturních institucích).

práva a povinnosti zakladatele ve vztahu ke kontrole státního podniku. Jelikož zákon o státním podniku upravuje pravidla pro nastavení vnitřního kontrolního systému včetně povinnosti dodržovat principy účelnosti, hospodárnosti a efektivity, i pravidla pro jeho kontrolu ze strany zakladatele, navrhuje se státní podniky nezařazovat do okruhu adresátů navrhovaného zákona

a ponechat stávající stav. Obdobné platí i pro obchodní společnosti zakládané orgány veřejné

správy, resp. obchodní společnosti, v nichž mají stát nebo orgány veřejné správy majetkovou účast. Pravidla nastavení vnitřního kontrolního systému obchodních společností jsou primárně upravena v zákoně č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů. Návrh zákona se částečně vztahuje na státní podnik Ředitelství silnic a dálnic. Novelou zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), byla v roce 2023 provedena změna právní formy státní příspěvkové organizace Ředitelství silnic a dálnic na státní podnik. V rámci procesu změny právní formy byl zajištěn přechod povinností vyplývajících se zákona o finanční kontrole, a to stanovením přímé povinnosti zavést vnitřní kontrolní systém v souladu s tímto zákonem přímo v zákoně o pozemních komunikacích. Tento právní stav je nadále zachován (dochází pouze k legislativně technické úpravě v zákoně o pozemních komunikacích). Ředitelství silnic a dálnic nastaví a udržuje přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém, včetně řídicí kontroly, podle částí třetí návrhu zákona, a zřídí útvar interního auditu podle části čtvrté návrhu zákona.

K odst. 2 a 3 Vedoucí orgánu veřejné správy

Původní zákon o finanční kontrole definuje vedoucího orgánu veřejné správy jako osobu nebo orgán oprávněný jednat za stát, územní samosprávný celek nebo jiný orgán veřejné správy s tím, že stanovil konkrétně, kdo vykonává funkci vedoucího orgánu veřejné správy v kraji (ředitel krajského úřadu), v obci (starosta obce), ve statutárních městech (primátor) a v hlavním městě Praze (ředitel Magistrátu hlavního města Prahy). S ohledem na úkoly, které jsou vedoucímu orgánu veřejné správy svěřeny navrhovaným zákonem, do úvahy přichází jeho definování prostřednictvím statutárního orgánu veřejné správy. Statutární orgán je hlavním řídicím, výkonným a jednatelským orgánem právnické osoby.Právní předpisy, které upravují jednotlivé formy orgánů veřejné správy, zpravidla stanoví, kdo je statutárním orgánem v konkrétním případě a jaké práva a povinnosti mu náleží v rámci řízení orgánu veřejné správy (interní působnost) a v rámci jednání za příslušný orgán veřejné správy (externí působnost). Uvedené však nelze stáhnout na organizační složky státu, které nejsou právnickou osobou a nemají statutární orgán. Z ustanovení § 7 odst. 1 zákona o majetku ČR vyplývá, že v případě organizační složky státu za stát právně jedná vedoucí organizační složky státu. I jiné právní předpisy, které upravují vnitřní organizaci a fungování orgánů veřejné správy ne vždy pracují s pojmem „statutární orgán“ stejně. Z tohoto důvodu se navrhuje převzít původní vymezení vedoucího orgánu veřejné správy, které je obsaženo v zákoně o finanční kontrole. Přehled osob, které jsou vedoucím orgánu veřejné správy, je uveden v následující tabulce.

Srov. Ustanovení § 163 a § 164 občanského zákoníku. DVOŘÁK, Tomáš. Komentář k ustanovením § 163 a § 164. In: ŠVESTKA, Jiří. Občanský zákoník: komentář. Svazek I, Obecná část (§ 1 až § 654). 2. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2020. ISBN 978-80-7598-656-6. TILSCH, Emanuel. Občanské právo. Část všeobecná. 3. vyd. Praha: Všehrd, 1925, s. 137.

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy

organizační složka státu vedoucí organizační§ 7 odst. 1 věta první zákona o majetku ČR:

složky státu„Za stát právně jedná vedoucí organizační složky, jíž se toto právní

jednání týká, pokud zvláštní právní předpis nebo tento zákon (§ 28 ředitel zpravodajskéodst. 2) nestanoví jinak.“

služby§ 4 odst. 1 zákona č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách

„V čele zpravodajských služeb stojí ředitelé.“

Kancelář Poslanecké sněmovny vedoucí Kanceláře§ 7 odst. 1 věta druhá zákona o majetku ČR:

Poslanecké sněmovny„Vedoucí Kanceláře Poslanecké sněmovny a vedoucí Kanceláře

Kancelář Senátu vedoucí Kanceláře SenátuSenátu mohou právně jednat za stát se souhlasem příslušného orgánu

Poslanecké sněmovny nebo příslušného orgánu Senátu.“

státní příspěvková organizace statutární orgán § 163 a § 164 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění

pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“) § 54 odst. 5 písm. e) zákona o majetku ČR

(5) Organizační složka vede evidenci státních příspěvkových organizací, vůči kterým vykonává zřizovatelskou (zakladatelskou)

funkci, v rozsah… e) statutární orgán vyjádřený údajem o jménu,

popřípadě jménech, příjmení, datu narození a adrese místa pobytu fyzické osoby nebo místa jejího bydliště v cizině, nemá-li místo pobytu v České republice, anebo údajem o identifikačním čísle osoby, názvu a adrese sídla právnické osoby…

státní fond Státní zemědělský§ 9 odst. 1 zákona 256/2000 Sb., o Státním zemědělském

intervenční fondintervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, ve znění

- generální ředitelpozdějších předpisů

(statutární orgán)„Statutárním orgánem Fondu je generální ředitel. Generální ředitel řídí činnost Fondu a rozhoduje ve všech věcech, které nenáleží do působnosti dozorčí rady.“

Státní fond životního§ 1 odst. 4 zákona č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředíprostředí České republiky, ve znění pozdějších předpisů Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy

- ředitel „4) V čele Fondu je ředitel; na jeho výběr, jmenování a odvolání se přiměřeně použijí ustanovení zákona o státní službě o výběru, jmenování a odvolání vedoucího služebního úřadu v jiném správním úřadu.“

Státní fond dopravní§ 10 odst. 1 zákona č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastrukturyinfrastruktury, ve znění pozdějších předpisů

- ředitel (statutární orgán)„Ředitel je statutárním orgánem Fondu.“

Státní fond podpory§ 6 odst. 5 zákona č. 211/2000 Sb., o Státním fondu podpory investicinvestic, ve znění pozdějších předpisů

- ředitel (statutární orgán)„Ředitel je statutárním orgánem Fondu a jeho zaměstnancem. Ředitel je jmenován ministrem. Ředitel zejména a) provádí rozhodnutí a další opatření schválená a projednaná výborem, b) řídí činnost Fondu a práci zaměstnanců Fondu.“

Statní fond kultury§ 1 odst. 3 zákona č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury České

- ministr kulturyrepubliky, ve znění pozdějších předpisů

„V čele Fondu je ministr kultury České republiky (dále jen "ministr"), který odpovídá za hospodaření s prostředky Fondu.“

Státní fond§ 12 odst. 2 zákona č. 496/2012 Sb., o audiovizuálních dílech kinematografiea podpoře kinematografie a o změně některých zákonů (zákon

- ředitel (statutární orgán)o audiovizi), ve znění pozdějších předpisů

„Ředitel Fondu stojí v čele Fondu, je statutárním orgánem Fondu a jeho zaměstnancem. Ředitel Fondu odpovídá za hospodaření s prostředky Fondu.“

zdravotní pojišťovna ředitel (statutární orgán) § 14 odst. 1 zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní

pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů

„Statutárním orgánem Pojišťovny je ředitel. Ředitele Pojišťovny jmenuje a odvolává Správní rada Pojišťovny.“

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy § 9a odst. 1 zákona č. 280/1992 Sb., o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů

„Statutárním orgánem zaměstnanecké pojišťovny je ředitel. Ředitele zaměstnanecké pojišťovny jmenuje a odvolává Správní rada zaměstnanecké pojišťovny.“

veřejná vysoká škola rektor § 10 odst. 1 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně

a doplnění dalších zákonů, (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“)

„V čele veřejné vysoké školy je rektor; jedná a rozhoduje ve věcech školy, pokud zákon nestanoví jinak. V případech, kdy zvláštní předpis předpokládá působnost statutárního orgánu, plní ji rektor.“

státní organizace Správa železnic generální ředitel§ 31 odst. 1 zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České

(statutární orgán)dráhy, státní organizaci Správa železnic a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů

„Generální ředitel je statutárním orgánem státní organizace Správa železnic, který řídí její činnost a jedná jejím jménem.“

veřejná výzkumná instituce ředitel (statutární orgán) § 17 odst. 1 písm. a) zákona č. 341/2005 Sb., o veřejných

výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů

„Ředitel a) je statutárním orgánem veřejné výzkumné instituce…“

veřejná kulturní instituce ředitel (statutární orgán) § 11 odst. 1 zákona č. 263/2024 Sb., o veřejných kulturních

institucích a o změně souvisejících zákonů (zákon o veřejných kulturních institucích)

„(1) Ředitel je statutárním orgánem veřejné kulturní instituce.“

kraj ředitel krajského úřadu § 68 odst. 1 věta druhá zákona o krajích

„V čele krajského úřadu stojí ředitel.“

§ 69 odst. 2 zákona o krajích

„(2) Ředitel

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy

a) zajišťuje úkoly v přenesené působnosti kraje vyplývající ze zvláštních zákonů,

b) podává Ústavnímu soudu návrh na zrušení nařízení obce za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem22d),

c) podle zvláštních předpisů plní vůči zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu funkci statutárního orgánu zaměstnavatele,

d) stanoví podle zvláštních předpisů platy zaměstnancům kraje zařazeným do krajského úřadu,

e) je nadřízeným všech zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu a kontroluje jejich činnost,

f) vydává zejména organizační a pracovní řád, spisový řád a skartační řád krajského úřadu,

g) je oprávněn předkládat radě návrhy na vydání nařízení kraje,

h) určuje po projednání s hejtmanem své zástupce,

i) plní úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo hejtmanem,

j) plní úkoly stanovené v samostatné působnosti zastupitelstvem a radou a další úkoly stanovené zákonem.“

obec starosta obce § 103 odst. 1 zákona o obcích

„Starosta zastupuje obec navenek.“

§ 103 odst. 4 zákona o obcích

„Starosta

a) odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok (§ 42),

b) plní úkoly zaměstnavatele podle zvláštních předpisů, uzavírá a ukončuje pracovní poměr se zaměstnanci obce a stanoví jim plat podle zvláštních předpisů, pokud není v obci tajemník obecního úřadu; vedoucí odboru jmenuje, odvolává a stanoví jim plat, jen není-li zřízena rada obce,

c) může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi výkon přenesené působnosti v určitých věcech,

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy

d) může požadovat po Policii České republiky spolupráci při zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku,

e) odpovídá za informování veřejnosti o činnosti obce,

f) zabezpečuje výkon přenesené působnosti v obcích, kde není tajemník obecního úřadu,

g) rozhoduje o záležitostech samostatné působnosti obce svěřených mu radou obce,

h) plní další úkoly stanovené tímto zákonem a zvláštními zákony,

i) plní obdobné úkoly jako statutární orgán zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči uvolněným členům zastupitelstva a tajemníkovi obecního úřadu.“

§ 109 odst. 1 zákona o obcích

„Obecní úřad tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta.“

statutární město primátor statutárního§ 5 odst. 2 věta první zákona o obcích

města„Statutární město je samostatně spravováno zastupitelstvem města; dalšími orgány statutárního města jsou rada města, primátor, magistrát a zvláštní orgány města.“

hlavní město Praha ředitel Magistrátu§ 81 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze

hlavního města Prahy„Magistrát hlavního města Prahy (dále jen "Magistrát") tvoří ředitel Magistrátu a další zaměstnanci hlavního města Prahy zařazení do tohoto orgánu. V čele Magistrátu je ředitel Magistrátu, který je nadřízený všem zaměstnancům hlavního města Prahy do Magistrátu zařazeným.“

§ 81 odst. 5 zákona o hlavním městě Praze

„(5) Ředitel Magistrátu

a) plní úkoly uložené mu zastupitelstvem hlavního města Prahy, radou hlavního města Prahy nebo primátorem hlavního města Prahy,

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy

b) stanoví podle zvláštních právních předpisů platy všem zaměstnancům hlavního města Prahy zařazeným do Magistrátu,

c) jmenuje po projednání v radě hlavního města Prahy své zástupce,

d) vydává svým nařízením zejména pracovní řád, spisový řád a skartační řád Magistrátu,

e) plní úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních právních předpisů vůči zaměstnancům hlavního města Prahy zařazeným do Magistrátu,

f) zúčastňuje se zasedání zastupitelstva hlavního města Prahy a rady hlavního města Prahy s hlasem poradním.“

městská část hlavního města Prahy starosta městské části§ 104 odst. 1 věta první zákona o hlavním městě Praze

hlavního města Prahy„Úřad městské části tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník úřadu městské části, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci městské části zařazení do úřadu městské části.“

§ 97 odst. 1 zákona o hlavním městě Prahy

„(1) Na postavení a jednání starosty městské části a na jeho práva a povinnosti se obdobně použijí ustanovení vztahující se na postavení a jednání a na práva a povinnosti primátora hlavního města Prahy, není-li zákonem stanoveno jinak. Na rozhodování starosty městské části se obdobně použijí ustanovení vztahující se na rozhodování primátora hlavního města Prahy, není-li zákonem nebo Statutem stanoveno jinak.“

dobrovolný svazek obcí orgán, kterým svazek obcí§ 49 odst. 4 zákona o obcích

jedná„Svazek obcí nabývá právní osobnosti zápisem do rejstříku svazků obcí vedeného u krajského úřadu příslušného podle sídla svazku obcí. Do v případě společenstvírejstříku svazků obcí se zapisuje den vzniku svazku obcí, den jeho obcí statutární orgánzrušení s uvedením právního důvodu, den jeho zániku, název a sídlo (předseda shromážděnísvazku obcí, identifikační číslo osoby svazku obcí poskytnuté správcem starostů)základního registru právnických osob, podnikajících fyzických osob

a orgánů veřejné moci, předmět činnosti svazku obcí, orgány, kterými Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy svazek obcí jedná, a jméno, příjmení a adresa bydliště osob

vykonávajících jejich působnost spolu s uvedením způsobu, jakým tento orgán svazek obcí zastupuje, a údaje o dni vzniku nebo zániku jejich funkce; rejstřík svazků obcí je veřejný rejstřík, přičemž jeho součástí je sbírka listin, v níž jsou uloženy smlouva o vytvoření svazku obcí spolu se stanovami a změny těchto dokumentů. Krajský úřad vede rejstřík svazků obcí v přenesené působnosti.“

§ 53d odst. 2 zákona o obcích

„V čele shromáždění starostů stojí předseda, který je statutárním orgánem společenství obcí. Předsedu zastupuje místopředseda, případně více místopředsedů. Předseda a místopředseda jsou voleni shromážděním starostů z řad jeho členů. Je-li zvoleno více místopředsedů, určí shromáždění starostů, v jakém pořadí zastupují předsedu.“

příspěvková organizace územníhostatutární orgán § 27 odst. 2 písm. d) zákona o rozpočtových pravidlech územních samosprávného celku, městské částirozpočtů hlavního města Prahy nebo„Zřizovatel vydá o vzniku příspěvkové organizace zřizovací listinu, dobrovolného svazku obcí,která musí obsahovat… d) označení statutárních orgánů a způsob,

jakým vystupují jménem organizace, …“

školská právnická osoba zřízenaředitel (statutární orgán) § 131 odst. 1 zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, Ministerstvem školství, mládeže astředním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve tělovýchovy, krajem, obcí,znění pozdějších předpisů (dále jen „školský zákon“) dobrovolným svazkem obcí nebo„(1) Ředitel je statutárním orgánem školské právnické osoby. Ředitel veřejnou vysokou školou,rozhoduje ve věcech školské právnické osoby, pokud tento zákon

nestanoví jinak.“

jiná právnická osoba, která hospodaří§ 163 a § 164 občanského zákoníku s veřejnými prostředky nebo která plní úkoly veřejné správy

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy Garanční fond§ 128 odst. 5 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém obchodníků s cennýmitrhu, ve znění pozdějších předpisů papíry„(5) Garanční fond je řízen pětičlennou správní radou, která je jeho

- předseda správní radystatutárním orgánem. Předsedu, místopředsedu a ostatní členy správní rady Garančního fondu jmenuje a odvolává ministr financí. Členové správní rady Garančního fondu jsou jmenováni na období 5 let, a to i opakovaně. Nejméně 1 člen je jmenován z řad zaměstnanců České národní banky, a to na návrh bankovní rady České národní banky. Nejméně 2 členové jsou jmenováni z řad členů statutárního orgánu nebo zaměstnanců obchodníků s cennými papíry.“

- Garanční systém§ 199 odst. 1 a 3 zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech

finančního trhua řešení krize na finančním trhu, ve znění pozdějších předpisů

- předseda správní rady„(1) Nejvyšším orgánem Garančního systému je pětičlenná správní rada. (3) Členové správní rady jsou jmenováni na období 5 let, a to i opakovaně. Předsedu, místopředsedu a ostatní členy správní rady jmenuje a odvolává ministr financí. Dva členové jsou jmenováni z řad zaměstnanců České národní banky na návrh České národní banky, dva členové jsou jmenováni z řad státních zaměstnanců a ostatních zaměstnanců Ministerstva financí a jeden člen je jmenován na návrh České bankovní asociace.“

§ 202 odst. 1 a 2 zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu, ve znění pozdějších předpisů

„(1) Statutárním orgánem Garančního systému je výkonná rada. Ve své působnosti zabezpečuje činnost Garančního systému a správní rady a vykonává rozhodnutí správní rady. (2) Výkonná rada má 3 členy, kteří jsou zaměstnanci Garančního systému. Při jmenování člena výkonné rady přihlédne správní rada k jeho funkčnímu nebo pracovnímu zařazení.“

Vedoucí orgánu veřejné

Orgán veřejné správy Právní úprava

správy Vinařský fond§ 33 odst. 1 zákona č. 321/2004 Sb., o vinohradnictví a vinařství

- ředitel (statutární orgán)a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o vinohradnictví a vinařství), ve znění pozdějších předpisů

„(1) Ředitel je statutárním orgánem Fondu; řídí činnost Fondu, pokud tento zákon nestanoví jinak.“

Rada pro veřejný dohled§ 39 zákona č. 93/2009 Sb., o auditorech a o změně některých nad auditemzákonů (zákon o auditorech), ve znění pozdějších předpisů (dále

- prezident (statutárníjen „zákon o auditorech“)

orgán)„(1) Výkonným orgánem Rady je Prezidium, které vykonává působnost Rady podle tohoto zákona nebo přímo použitelného předpisu Evropské unie upravujícího specifické požadavky na povinný audit subjektů veřejného zájmu, pokud nepřísluší zároveň jiným orgánům Rady. (2) Prezidium je šestičlenné. (3) Členy Prezidia jmenuje ministr financí po dohodě s Českou národní bankou. (4) Prezidium volí a odvolává ze svých členů prezidenta Rady při ustavujícím zasedání Rady a dále vždy při jmenování více jak jednoho nového člena Prezidia, nebo pokud prezidentovi Rady výkon funkce člena Prezidia skončí. (5) Prezident Rady je statutárním orgánem Rady. Prezidenta Rady v jeho nepřítomnosti zastupuje jím pověřený člen Prezidia. (6) Funkční období členů Prezidia je 6 let. (7) Plnění funkce člena Prezidia je výkonem veřejné funkce.“

Tabulka 2 Přehled vedoucích orgánů veřejné správy K odst. 4 Zaměstnanec

S ohledem na okruh orgánů veřejné správy, na které dopadá návrh zákona, včetně stanovení konkrétních povinností jejich zaměstnanců, je nezbytné vymezit, kdo se pro účely návrhu zákona považuje za zaměstnance: • zaměstnanec vykonávající práci v základním pracovněprávním vztahu, tj. zaměstnanec v pracovním poměru nebo vykonávající práci na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr podle zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), • státní zaměstnanec podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státní službě“), • úředník územního samosprávného celku podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o úřednících územních samosprávných celků“), • příslušník bezpečnostního sboru, tj. Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, Celní správy České republiky, Vězeňské služby České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů“), • voják v činné službě (příslušník ozbrojených sil) podle zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

K odst. 5 Bezúhonnost

Osoby vykonávající činnosti v systému řízení a kontroly veřejných financí mohou mít statut státního zaměstnance, úředníka územního samosprávného celku, příslušníka bezpečnostního sboru, zaměstnance podle zákoníku práce, a v případě outsourcingu se jedná o fyzickou osobu, která vůči orgánu veřejné správy není v žádném zaměstnaneckém vztahu. Z tohoto důvodu je nutné upravit definici bezúhonnosti. Podle navrhované právní úpravy se u osob, na které dopadají zvláštní právní předpisy upravující bezúhonnost, bude bezúhonnost posuzovat podle těchto zvláštních předpisů. V ostatních případech, tj. v případě zaměstnanců, jejichž práva a povinnosti jsou upraveny primárně zákoníkem práce a osob vykonávající činnosti v rámci outsourcingu, se bude postupovat podle zákona o státní službě. Definice bezúhonnosti v českém právním řádu:

• ustanovení § 25 odst. 3 zákona o státní službě: „Za bezúhonného se nepovažuje ten, kdo byl pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin

nebo pro trestný čin proti pořádku ve věcech veřejných z nedbalosti, pokud odsouzení nebylo zahlazeno nebo pokud se na pachatele nehledí, jako by nebyl odsouzen; jestliže trestní stíhání pro takový trestný čin bylo podmíněně zastaveno nebo bylo-li rozhodnuto o schválení narovnání a zastavení trestního stíhání, je předpoklad bezúhonnosti splněn až po uplynutí 5 let ode dne nabytí právní moci těchto rozhodnutí.“

• ustanovení § 4 odst. 2 zákona o úřednících územních samosprávných celků: „Za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně

odsouzena a) pro trestný čin spáchaný úmyslně, nebo b) pro trestný čin spáchaný z nedbalosti za jednání související s výkonem veřejné správy, pokud se podle zákona na tuto osobu nehledí, jako by nebyla odsouzena.“

• ustanovení § 14 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů:

„(1) Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje občan, který byl a) v posledních 10 letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody nepřevyšující 2 roky, b) v posledních 15 letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody převyšující 2 roky, avšak nepřevyšující 5 let, c) pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody vyšší než 5 let nebo k výjimečnému trestu, nebo d) v posledních 5 letech pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti, jestliže jeho jednání, kterým spáchal trestný čin, je v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka. (2) Za bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje též občan, a) jehož trestní stíhání pro úmyslný trestný čin bylo na základě pravomocného rozhodnutí o schválení narovnání zastaveno, a od tohoto rozhodnutí ještě neuplynulo 5 let, je-li jednání, kterým spáchal trestný čin, v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, b) jehož trestní stíhání pro úmyslný trestný čin bylo pravomocně podmíněně zastaveno, a od uplynutí zkušební doby nebo lhůty, v níž má být rozhodnuto, že se osvědčil, neuplynulo ještě 10 let, nebo bylo v trestním řízení, které bylo proti němu vedeno, rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání a od tohoto rozhodnutí ještě neuplynulo 5 let, je-li jednání, kterým spáchal trestný čin, v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, c) který byl v posledních 5 letech pravomocně uznán vinným z přestupku, je-li jednání, kterým spáchal přestupek, v rozporu s požadavky kladenými na příslušníka, nebo d) který vykazuje znaky závislosti na alkoholu či jiných psychotropních látkách nebo činnostech. (3) Při posuzování bezúhonnosti se nepřihlíží k zahlazení odsouzení podle zvláštního právního předpisu nebo k rozhodnutí prezidenta republiky, v jejichž důsledku se na občana hledí, jako by odsouzen nebyl.“

• ustanovení § 4a zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání:

„(1) Za trestně bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje uchazeč, který byl

a) v posledních 10 letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody nepřevyšující 2 roky,

b) v posledních 15 letech pravomocně odsouzen pro úmyslný trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody převyšující 2 roky, avšak nepřevyšující 5 let,

c) pravomocně odsouzen pro trestný čin s horní hranicí trestní sazby odnětí svobody vyšší než 5 let nebo k výjimečnému trestu,

d) pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti k odnětí svobody na více jak 1 rok a od výkonu nebo prominutí trestu neuplynulo 5 let, nebo

e) pravomocně odsouzen pro trestný čin spáchaný z nedbalosti k odnětí svobody na méně jak 1 rok nebo jinému trestu a od výkonu nebo prominutí trestu neuplynul 1 rok.

(2) Za trestně bezúhonného se pro účely tohoto zákona nepovažuje také uchazeč,

a) jehož trestní stíhání pro úmyslný trestný čin bylo na základě pravomocného rozhodnutí o schválení narovnání zastaveno a od tohoto rozhodnutí ještě neuplynuly 3 roky, nebo

b) jehož trestní stíhání pro úmyslný trestný čin bylo pravomocně podmíněně zastaveno, a od uplynutí zkušební doby a lhůty, v níž má být rozhodnuto, že se osvědčil, neuplynuly ještě 3 roky, nebo bylo v trestním stíhání, které proti němu bylo vedeno, rozhodnuto o podmíněném odložení podání návrhu na potrestání a od tohoto rozhodnutí ještě neuplynuly 3 roky.

(3) Při posuzování trestní bezúhonnosti se nepřihlíží k zahlazení odsouzení podle zvláštního právního předpisu nebo k rozhodnutí prezidenta, v jejichž důsledku se na uchazeče hledí, jako by odsouzen nebyl.“

K odst. 6 Auditovaná osoba

Vymezení auditované osoby vychází z působnosti orgánů veřejné správy vykonávat auditní činnosti podle návrhu zákona. V případě interní auditu je auditovanou osobou útvar orgánu veřejné správy, u něhož je interní audit zřizován podle ustanovení § 19 odst. 1 návrhu zákona, resp. „podřízená organizace“ podle ustanovení § 19 odst. 2 návrhu zákona. Z působnosti vrchního auditu stanovené v ustanovení § 29 odst. 1 a 2 návrhu zákona vyplývá, že auditovanou osobou je v tomto případě příslušný orgán veřejné správy (organizační složka státu s výjimkou těch uvedených v ustanovení § 29 odst. 2 návrhu zákona, státní fond, státní příspěvková organizace, státní organizace Správa železnic). V případě auditu zahraničních prostředků podle ustanovení § 34 odst. 4 návrhu zákona je auditovanou osobou fyzická nebo právnická osoba, která je příjemcem veřejné finanční podpory, a dále orgán zapojený do správy nebo koordinace zahraničních prostředků a správce nebo provozovatel monitorovacího systému.

K odst. 7 Veřejné prostředky

Obsah pojmu „veřejné prostředky“ vychází ze zákona o finanční kontrole. Jedná se o majetek orgánu veřejné správy podle ustanovení § 495 občanského zákoníku, tedy vše, co patří orgánu veřejné správy (peněžní prostředky, věci a majetková práva).

Veřejná finanční podpora

Obsah pojmu „veřejná finanční podpora“ vychází ze zákona o finanční kontrole. Na rozdíl od původního zákona je pojmovým znakem veřejné finanční podpory skutečnost, že se jedná o peněžní prostředky poskytované orgánem veřejné správy, který je definován v odstavci 1, a to bez ohledu na zdroj (zákon o finanční kontrole například výslovně zmiňuje výnos z prodeje majetku podle zákona o podmínkách převodu majetku státu na jiné osoby) nebo označení. Veřejnou finanční podporou jsou například dotace a návratné finanční výpomoci poskytované podle rozpočtových pravidel nebo rozpočtových pravidel územních rozpočtů, příspěvky na provoz a investiční příspěvky poskytované příspěvkovým organizacím. Veřejnou finanční podporou jsou dále, stejně jako podle zákona o finanční kontrole: • peněžní prostředky kryté a poskytované Národním fondem (např. z fondů Evropské unie, v rámci Česko-švýcarské spolupráce), • peněžní prostředky poskytované ze zahraničí (např. prostředky Společné zemědělské politiky, či prostředky z Národního plánu obnovy), • státní záruky, které se podle ustanovení § 73 rozpočtových pravidel poskytují formou zákona, • finanční podpora poskytnutá formou úlevy na dani, poplatku nebo jiném obdobném peněžitém plnění, např. sleva na daních nebo osvobození od cla [např. podle zákona č. 72/2000 Sb., o investičních pobídkách a o změně některých zákonů (zákon o investičních pobídkách), ve znění pozdějších předpisů].

Operace

Operací se t rozumí příjmové, výdajové a majetkové operace. Příjmové a výdajové operace jsou z povahy věci peněžními operacemi.

Majetková operace

Majetková operace je operace, u níž dochází k dispozici s majetkem orgánu veřejné správy, avšak zároveň nedochází k příjmu nebo výdaji (např. svěření majetku příspěvkové organizaci, bezúplatný převod majetku).

Příjmová operace

Podstatou příjmové operace je příjem (zvýšení) peněžních prostředků orgánu veřejné správy bez ohledu na to, zda jde zároveň o příjem veřejného rozpočtu (např. mimorozpočtový zdroj) nebo jaký je zdroj těchto příjmů.

Výdajová operace

Podstatou výdajové operace je výdaj veřejných prostředků orgánu veřejné správy bez ohledu na to, zda se jedná o výdaje zahrnuté ve veřejném rozpočtu.

K části druhé – Zásady řízení a kontroly veřejných financí

Navrhovaná právní úprava stanoví zásady řízení a kontroly veřejných financí: • Dodržovat při nakládání s veřejnými prostředky principy hospodárnosti, efektivity a účelnosti (zásada řádného finančního řízení); • Spolupracovat při plánování a výkonu kontroly a auditu s ostatními kontrolními a auditními orgány (zásada spolupráce); • Klást při výkonu kontroly a auditu důraz na prevenci selhání a nápravu systémových nedostatků (zásada prevence); • Přistupovat k zaměření kontroly a auditu na základě posouzení rizik (zásada přístupu založeného na posouzení rizik); • Dodržovat při nakládání s veřejnými prostředky kontrolu čtyř očí (zásada rozdělení práv a povinností); • Pořizovat a uchovávat o nakládání s veřejnými prostředky dokumentaci, ze které lze zpětně rekonstruovat posloupnost rozhodování o každé operaci a operaci ověřit (zásada zachování auditní stopy). Zásady řízení a kontroly veřejných financí, které jsou vymezeny v části druhé návrhu zákona, musí být dodržovány v rámci realizace zákonných povinností, které vyplývají z jiných částí návrhu zákona. Jsou tedy platné jak pro nastavení a udržování vnitřního kontrolního systému, tak pro výkon řídicí kontroly, interního a vrchního auditu i výkon veřejnosprávní kontroly a správu zahraničních prostředků.

§ 3 Zásada řádného finančního řízení K odst. 1

Původní zákon o finanční kontrole nestanovuje povinnosti vždy jasně, ale často prostřednictvím cílů finanční kontroly a odpovědnosti za nastavení systému finanční kontroly stanovené vedoucímu orgánu veřejné správy. V případě kontroly dodržování právních předpisů a opatření přijatých orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky musí být konkrétní povinnosti dovozovány prostřednictvím jiných právních předpisů. Proto se z důvodu zájmu na vyšší míře ochrany veřejných prostředků navrhuje, aby byla stanovena jednoznačná povinnost všech osob, které se podílí na nakládání s veřejnými prostředky, dodržovat zásadu řádného finančního řízení. Termín „zásada řádného finančního řízení“ pro souhrnné označení zásady účelnosti, hospodárnosti a efektivity je převzat z finančního nařízení EU. Zásada řádného finančního řízení musí být vždy posuzována jako celek, nikoliv jako jednotlivé dílčí zásady. Kromě obecného pravidla, že nakládání s veřejnými prostředky musí být v souladu se zásadou řádného finančního řízení, odkazují se na zásadu řádného finančního řízení i další ustanovení návrhu zákona. Jde zejména o • ustanovení § 12 odst. 2 písm. c) a § 12 odst. 3 písm. b) návrhu zákona, které upravují povinnosti příkazce operace ověřit, že připravované operace jsou v souladu se zásadou řádného finančního řízení, • ustanovení § 15 odst. 3 písm. c) návrhu zákona, které stanoví, že součástí následné řídicí kontroly je i ověření naplňování zásady řádného finančního řízení. Zásada řádného finančního řízení v sobě zahrnuje i požadavek na přiměřenost systému řízení a kontroly veřejných financí, tzn., aby výdaje na jeho zavedení a udržování nebyly z dlouhodobého hlediska vyšší než výdaje, které jsou nezbytné k zajištění řádného plnění úkolů orgánu veřejné správy. Aplikací zásady řádného finančního řízení se zabývají následující metodické pokyny vydané Ministerstvem financí. • Metodický pokyn CHJ č. 3 – Metodika veřejného nakupování | Ministerstvo financí ČR • Metodický pokyn CHJ č. 15 – Správa majetku v souladu s principy 3E | Ministerstvo financí ČR • Metodický pokyn CHJ č. 23 – Metodická příručka: Povinnost aplikace principů 3E při hospodaření územních samosprávných celků | Ministerstvo financí ČR V případě požadavku orgánů veřejné správy, připraví Ministerstvo financí i další metodické materiály k uplatňování zásady řádného finančního řízení, včetně stanovování SMART cílů a souvisejících ukazatelů výkonnosti.

K odst. 2 Cíle orgánu veřejné správy

Navrhované ustanovení je převzato z ustanovení čl. 33 odst. 3 věta první finančního nařízení EU, které zní: „Tam, kde je to relevantní, se stanoví konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené cíle podle odstavců 1 a 2 ukazatele, které jsou relevantní, přijímané, důvěryhodné, jednoduché a spolehlivé a které se zakládají na široce uznávaných vědeckých důkazech a účinné, transparentní a komplexní metodice.“ Povinnost stanovit cíle a ukazatele výkonnosti navazuje na ustanovení čl. 33 odst. 2 finančního nařízení EU, které stanoví, že využití prostředků podle zásady řádného finančního řízení se má zaměřit na výkonnost. Právní úprava obsažená ve finančním nařízení EU je komplexní, neboť zahrnuje i hodnocení využití prostředků na podkladě výkonnostních ukazatelů a stanovení cílů prostřednictvím principů SMART. Principy SMART jsou v České republice definovány pouze metodikou pro tvorbu strategických materiálů, jejíž závaznost je však ve vztahu k adresátům navrhované právní úpravy omezená. Proto navrhované ustanovení stanoví povinnost všech orgánů veřejné správy stanovovat tam, kde je relevantní, SMART cíle. SMART je zkratka anglických pojmů pro konkrétní (specifický), měřitelný, dosažitelný (přijatelný, akceptovatelný), věcně související (relevantní, reálný, realistický) a časově vymezený (časově ukotvený, ohraničený, sledovatelný) cíl. Konkrétní cíl je přesně definován, tzn., že je z něj zřejmé, čeho konkrétně má být dosaženo. U cíle, který je měřitelný lze posoudit míru, v jaké byl dosažen. Jen na konkrétní a měřitelný cíl lze navázat konkrétní ukazatel (indikátor). Požadavek na to, že má být cíl dosažitelný, tzn. akceptovatelný odpovědnou osobou, je základním předpokladem jeho splnění. Věcně související je cíl, který má přímou vazbu na plánované či realizované aktivity, lze jejich

Finanční nařízení EU se týká pouze správy a kontroly peněžních prostředků Evropské unie, avšak plní-li Evropská komise rozpočet ve sdíleném řízení jako v případě správy finančních prostředků z evropských fondů, jsou úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu pověřeny členské státy.

prostřednictvím ovlivnit a jsou k němu k dispozici příslušné nástroje a znalosti. Časově ohraničený cíl má jasně daný termín, do kdy musí být splněn. Příkladem cílů, které definici SMART nesplňují je např. „snížit náklady“, „snížit energetickou náročnost budov“. SMART cíle není smysluplné stanovovat u všech činností orgánů veřejné správy, které jsou financovány z veřejných prostředků. Například u celé řady provozních výdajů, které vyplývají z běžné, pravidelné a opakující se činnosti orgánu veřejné správy, u činností, jejichž smyslem není dosažení změny, ale naopak zachování stávajícího stavu či zajištění běžného každodenního provozu, není realistické ani účelné předem stanovovat konkrétní termínované cíle. Naopak stanovování a zpětné vyhodnocování plnění SMART cílů má význam a velkou přidanou hodnotu u poskytování veřejné finanční podpory, realizace investic nebo větších, ale i menších změnových projektů, a to bez ohledu na konkrétní formu jejich financování.

K odst. 3 Zásada účelnosti

Účelným nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí takové nakládání s veřejnými prostředky, kdy dosažené výsledky odpovídají stanoveným cílům. Jde o posouzení rozsahu, v jakém bylo prostřednictvím vynaložení veřejných prostředků dosaženo sledovaných cílů orgánu veřejné správy. Cíle mohou vycházet například z • rozhodnutí kolektivního orgánu, tj. vlády, zastupitelstva nebo rady územního samosprávného celku apod. (např. program pro poskytování dotací), • rozhodnutí vedoucího orgánu veřejné správy (např. rekonstrukce budovy), • požadavků vyplývajících z provozu (např. kancelářské potřeby nebo služby mobilního operátora), • ustanovení příslušného zákona (např. zabezpečení softwaru na základě požadavků stanovených zákonem o kybernetické bezpečnosti). Definice, která je obsažena v původním zákonu o finanční kontrole („takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů“), byla v návrhu zákona mírně upravena tak, aby lépe odpovídala obsahu zásady. Zásada účelnosti odpovídá zásadě účinnosti podle ustanovení čl. 33 odst. 1 písm. c) finančního nařízení EU: „která se týká rozsahu, v jakém bylo prostřednictvím provedených činností dosaženo sledovaných cílů“, a která se uplatní v případě nakládání s veřejnými prostředky rozpočtu Evropské unie.

K odst. 4 Zásada hospodárnosti

Hospodárným nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí takové nakládání, které zajistí, že zdroje používané orgánem veřejné správy k výkonu jeho činnosti jsou dány k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství a přiměřené kvalitě a za co nejvýhodnější cenu. Podstatou této zásady je snaha o minimalizaci nákladů vynakládaných na zdroje, které jsou používány orgánem veřejné správy k tomu, aby zajistil svou činnost a plnění úkolů, které jsou mu svěřeny, a zároveň aby byl zachován jejich požadovaný rozsah, úroveň a kvalita. Pojem „zdroje“ je v návrhu zákona použit záměrně, neboť se nejedná jen o veřejné prostředky ve smyslu peněžních prostředků nebo majetku, ale také se může jednat o lidské zdroje, data, informace, technologie a energie. Podstatou zásady hospodárností není realizovat nejlevnější řešení, ale řešení celkově nejvýhodnější. Musí být tedy zohledněna nejen cena, ale také kvalita, dodací lhůta, množství atd. Součástí naplňování principu hospodárnosti je i maximální možná prevence vzniku dodatečných nákladů. Podstatou této zásady je minimalizaci nákladů na zdroje použité k dosažení plánovaných výkonů nebo výstupů nějaké činnosti při zohlednění řádné kvality takových výstupů nebo výkonů. V praxi veřejného nakupování se tedy primárně jedná o to, jestli je poptávaná věc (zboží či služba) získána za co nejvýhodnějších podmínek pro zadavatele. Za hospodárný však nelze považovat postup, kdy je poptáváno zboží či služba bez jednoznačného vymezení požadované kvality pouze na základě nejnižší nabídkové ceny. Naopak, přílišný tlak na hospodárnost konkrétního nákupu může ve svém důsledku způsobit organizaci problémy s plněním (např. dosažení nižší kvality, nežli je potřeba, nebo nespolehlivost dodávek, nižší využitelnost výsledků externích služeb) a zapříčinit následnou celkovou nehospodárnost (nekvalitu výsledků v podobě služeb poskytovaných občanům nebo dodatečné náklady spojené s opravami a údržbou). Proto je nedílnou součástí principu hospodárnosti požadavek na přiměřenou kvalitu, který by se měl promítnout do požadované úrovně technických parametrů obsažených v zadávacích podmínkách. Hospodárným nakládáním s veřejnými prostředky se rozumí, že zdroje jsou k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství, v přiměřené kvalitě a za co nejvýhodnější cenu vynaložených nákladů by měla být vždy posuzována ve vztahu k celému životnímu cyklu daného zboží či služby, nejen ve vztahu k jeho pořizovací ceně. Definice, která je obsažena v původním zákonu o finanční kontrole („takové použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů“), byla v návrhu zákona mírně upravena tak, aby lépe odpovídala obsahu zásady. Obdobně je zásada hospodárnosti vymezena i v ustanovení čl. 33 odst. 1 písm. a) finančního nařízení EU: „zásady hospodárnosti, která vyžaduje, aby zdroje používané dotčeným orgánem Unie k výkonu jeho činnosti byly dány k dispozici ve správnou dobu, v dostatečném množství a přiměřené kvalitě a za nejvýhodnější cenu.“

K odst. 5 Zásada efektivity

Prostřednictvím efektivního nakládání s veřejnými prostředky je dosahováno co nejlepšího vztahu mezi použitými prostředky a dosaženými výsledky. Smyslem zásady efektivity je snaha o maximalizaci přínosů s využitím daného objemu vynakládaných veřejných prostředků. Princip efektivity je například dodržen, pokud bylo realizací veřejné zakázky dosaženo zamýšlených výsledků a zároveň s vynaloženými prostředky nebylo možné dosáhnout výsledků lepších. Pojem „zdroj“ zahrnuje jednak veřejné prostředky ve smyslu ustanovení § 2 odst. 7 písm. a) návrhu zákona, tedy peněžní prostředky, věci a majetková práva, a dále lidské zdroje, data, informace, technologie a energie. Definice, která je obsažena v původním zákonu o finanční kontrole („takové použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění“), byla v návrhu zákona mírně upravena tak, aby lépe odpovídala obsahu zásady. Obdobně je zásada efektivity vymezena i v ustanovení čl. 33 odst. 1 písm. b) finančního nařízení EU: „dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými zdroji, provedenými činnostmi a dosaženými výsledky.“

§ 4 Zásada spolupráce

Zásada spolupráce spočívá v koordinaci plánů, přiměřené harmonizaci metodických postupů a sdílení výsledků kontrolní činnosti tak, aby byly vytvořeny systémové předpoklady pro možnost spolehnout se na výsledky předchozích kontrol jiných kontrolních orgánů a převzít je v rámci následné kontrolní činnosti do svých závěrů. Podstatou této zásady je, že orgány, které provádí kontrolu, se ve své činnosti navzájem koordinují a sdílí výsledky své činnosti. Pokud jsou tyto výsledky v souladu se zásadou dobré správy formulovanou správním řádem dostatečně kvalitní, můžou se na ně ostatní orgány spolehnout, a tudíž nemusí kontrolu provádět znovu. Zásada spolupráce je inspirována zásadou jednotného (jediného) auditu. Na úrovni vztahu Evropské komise a auditních orgánů členských států je princip jednotného auditu zachycen v ustanoveních nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky: • ustanovení čl. 80, ze kterého vyplývá zejména povinnost Evropské komise a auditních orgánů členských státu zohlednit zásadu jediného auditu v zájmu zamezení zdvojování auditů a kontrol, minimalizace nákladů na jejich provádění a snižování administrativní zátěže příjemců veřejných prostředků z rozpočtu Evropské unie, a • ustanovení čl. 128, které stanoví, že Evropská komise spolupracuje s auditními orgány členských států za účelem koordinace jejich plánů a způsobů auditu a neprodleně si s těmito orgány sděluje výsledky auditů zaměřených na systémy řízení a kontroly. Tato ustanovení se uplatní pouze v případě veřejných prostředků poskytovaných z rozpočtu Evropské unie v rámci sdíleného řízení. Povinnosti, které z nich vyplývají, nejsou v rozporu se zásadou spolupráce, která je vyjádřena v ustanovení § 4 návrhu zákona, naopak ji doplňují, protože upravují speciální pravidla pro výkon auditů auditním orgánem. Termín „jediný audit“ odkazuje na systém auditu, který je založen na myšlence, že každá úroveň kontroly (auditu) staví na výsledcích kontroly předchozí za předpokladu, že je spolehlivá a přesná. Jde o zásadu využívanou zejména ve sdíleném řízení, kdy Evropská komise spoléhá na práci auditních orgánů členských států. Základním předpokladem pro toto spolehnutí je skutečnost, že Evropská komise disponuje významnými pravomocemi nejen vůči auditním orgánům, ale i vůči jiným orgánům zapojeným do sdíleného řízení. Mimo jiné jde o pravomoc ověřit, zda tyto orgány postupují v souladu se stanovenými předpisy.Naproti tomu zásada spolupráce, která má být v rámci navrhované právní úpravy zakotvena, je ve své podstatě rozšířením základní zásady spolupráce kontrolních orgánů, která je upravena v ustanovení § 25 kontrolního řádu, resp. zásady spolupráce správních orgánů podle ustanovení § 8 odst. 4 správního řádu. I když její základní myšlenka je podobná zmiňovanému „single audit“, základní rozdíl spočívá v tom, že s ohledem na spektrum orgánů veřejné správy, na které bude dopadat navrhovaná právní úprava, nepřipadá do úvahy stanovovat pravomoc k ověřování postupů tak, jak je tomu v případě přístupu Evropské komise. Kromě skutečnosti, že dotčené orgány primárně nebudou v žádném vzájemném vztahu, natož ve vztahu hierarchickém, je ještě nezbytně nutné respektovat zásadu volného hodnocení důkazů, která ve své podstatě vymezuje pravidla pro využití a případné převzetí výsledků jiných kontrolních orgánů. Zásada spolupráce představuje obecnou zásadu řízení a kontroly veřejných financí, ze které nevyplývá, že povinností orgánu veřejné správy je spolupracovat při své činnosti vždy za všech okolností se všemi ostatními orgány veřejné správy. Zásada spolupráce je dále doplněna konkrétními pravidly koordinace plánů kontrol veřejné finanční podpory, která jsou upravena v ustanoveních § 37 a § 38 návrhu zákona. Z důvodu zvláštního charakteru jejich činnosti není zásada spolupráce aplikovatelná na výkon řízení a kontroly veřejných financí zpravodajskými službami (viz ustanovení § 14 odst. 4, § 19 odst. 3 a § 29 odst. 2 návrhu zákona).

§ 5 Zásada prevence

Zásada prevence určuje, společně se zásadou řádného finančního řízení podle ustanovení § 3 návrhu zákona, primární obsahové zaměření řízení a kontroly veřejných financí. Všechny činnosti, které jsou v rámci řízení a kontroly veřejných financí vykonávány, mají směřovat nejen k účelnému, hospodárnému a efektivnímu nakládání s veřejnými prostředky, ale také k předcházení vzniku systémových nedostatků, případně k jejich zjišťování a nápravě. Naplňování zásady prevence je jedním z nezbytných předpokladů řádného fungování vnitřního kontrolního systému (ustanovení § 9 odst. 3 písm. e) a § 10 odst. 2 návrhu zákona) a také hlediskem výkonu řídicí kontroly, veřejnosprávní kontroly, interního i vrchního auditu. Všechny ověřovací činnosti, které jsou vykonávány podle návrhu zákona, mají směřovat k naplňování této zásady, tzn., že se mají zaměřit primárně na předcházení vzniku nedostatků a v případě, že jim nedokážou zabránit, k jejich včasnému zjištění, aby bylo možné realizovat opatření k jejich nápravě nebo prevenci a minimalizovat tak negativní dopady na veřejné prostředky.

V podrobnostech viz: Single Audit Approach – Root Causes of the Weaknesses in the Work of the Member States’ Managing and Audit Authorities (Study 30-04-2022).

§ 6 Zásada přístupu založeného na posouzení rizik

Riziko představuje potenciální událost v budoucnosti, která může ohrozit nebo negativně ovlivnit plnění úkolů orgánu veřejné správy. Neexistuje lidská činnost, která by byla vyloučena z jejich působení. S ohledem na věcné zaměření návrhu zákona jde zejména o rizika, která ohrožují nakládání s veřejnými prostředky. Tato rizika však nemusí být vždy nutně finančního charakteru. Může jít o rizika vyplývající z aplikace právních předpisů nebo nastavení smluvních vztahů (rizika právní), dále o rizika, která vyplývají z provozu orgánu veřejné správy, a to včetně rizik personálních. Specifickou kategorii tvoří rizika korupční. Žádný orgán veřejné správy nedisponuje dostatečným objemem zdrojů (lidských, peněžních, materiálních, aj.), který by umožnil přijímat opatření k vyloučení nebo zmírnění všech potenciálních rizik. Z tohoto důvodu je nezbytné, aby byla relevantní opatření přijímána na základě jejich posouzení. Přitom je nutné zohlednit skutečnost, že rizika se průběžně mění, resp. se v důsledku působení řídicích a kontrolních mechanismů i vnějších a vnitřních podmínek mění jejich charakter, pravděpodobnost jejich výskytu i dopad. Zásada přístupu založeném na posouzení rizik se v návrhu zákona dále projevuje v rámci • ustanovení § 9 odst. 3 písm. c) návrhu zákona jako atribut přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému, • ustanovení § 10 odst. 1 návrhu zákona jako povinnost všech osob vykonávajících činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému, • ustanovení § 12 návrhu zákona jako součást předběžné řídicí kontroly v odpovědnosti příkazce operace a správce rozpočtu, • ustanovení § 15 návrhu zákona jako součást předmětu následné řídicí kontroly i způsobu, jakým je vybírán vzorek operací ke kontrole, • ustanovení § 17 odst. 2 písm. a) návrhu zákona jako jeden z možných důvodů pro zřízení útvaru interního auditu u „podřízené“ organizační složky státu nebo státní příspěvkové organizace, • ustanovení § 21 odst. 1 návrhu zákona jako vstup pro vytvoření plánů interního auditu a vrchního auditu (ve spojení s ustanovením § 30 odst. 1 návrhu zákona).

§ 7 Zásada rozdělení práv a povinností (zásada čtyř očí)

Zásada rozdělení práv a povinností představuje jeden ze základních řídicích a kontrolních mechanismů, tzn. opatření, jejichž cílem je předcházet rizikům a vzniku nedostatků. Smyslem této zásady je zajistit, aby se na konkrétní dispozici s veřejnými prostředky podílelo více osob, tzn., aby příjem, výdaj nebo převod majetku nebyl v odpovědnosti jediné osoby. Zásada rozdělení práv a povinností tak představuje i základní nástroj v rámci řízení korupčních rizik. Vymezení zásady rozdělení práv a povinností v ustanovení § 7 návrhu zákona představuje obecné východisko zejména pro vedoucího orgánu veřejné správy, jehož povinností je podle ustanovení § 9 odst. 1 písm. b) návrhu zákona stanovit rozsah práv a povinností osob vykonávajících činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému, tedy i osob podílejících se na výkonu řídicí kontroly, resp. souvisejících i navazujících činností. V návaznosti na zásadu rozdělení práv a povinností ustanovení § 11 až § 13 návrhu zákona stanoví konkrétní požadavky na personální zajištění výkonu řídicí kontroly a oddělení povinností při přípravě operací.

§ 8 Zásada zachování auditní stopy

Povinnost zajistit odpovídající auditní stopu je základním předpokladem pro řádné nastavení řízení a kontroly veřejných financí. Auditní stopa je řádně zajištěna, pokud jsou splněny povinnosti upravené v odstavcích 1 a 2. Při uchovávání záznamů se postupuje podle právních předpisů upravujících archivaci a spisovou službu.

K odst. 1

Orgán veřejné správy je povinen vést relevantní, úplnou a průkaznou dokumentaci o zavedení všech prvků systému řízení a kontroly veřejných financí, tzn. o vnitřním kontrolním systému a jednotlivých řídicích a kontrolních mechanismech (včetně nastavení řídicí kontroly), a dále o veřejnosprávní kontrole, interním auditu, vrchním auditu a správě zahraničních prostředků. Orgán veřejné správy má povinnost vést dokumentaci nejen o nastavení systému, ale také o jeho změnách. Auditní stopu v tomto případě budou tvořit zejména vnitřní předpisy orgánu veřejné správy.

K odst. 2

Ustanovení obsahuje povinnost pořizovat a uchovávat relevantní, úplnou a průkaznou dokumentaci o úkonech při řízení a kontrole veřejných financí. To zahrnuje jak výkon řídicí kontroly, veřejnosprávní kontroly, interního auditu, vrchního auditu a správy zahraničních prostředků, tak samotné nakládání s veřejnými prostředky a prověřování účinnosti a přiměřenosti vnitřního kontrolního systému. Úvaha nad hospodárností, efektivitou a účelností konkrétní operace je odpovědností osob, které o její realizaci rozhodují a jako taková musí být řádně zdokumentována, tzn. podložena auditní stopou. Auditní stopou se v tomto případě myslí zejména dokumentace, ze které lze ověřit průběh a obsah příjmových, výdajových a majetkových operací, a dále záznamy o provedení řídicí kontroly, protokoly o kontrole, auditní zprávy, aj.

K části třetí – vnitřní kontrolní systém

Vnitřní kontrolní systém je souhrn všech nástrojů, procesů, postupů a opatření, které jsou zavedeny v orgánu veřejné správy k ošetření rizik, která ohrožují dosahování cílů a plnění úkolů orgánu veřejné správy. Mezinárodní standardy COSOdefinují vnitřní kontrolní systém jako „proces, který je ovlivněn především řídícími, ale i ostatními pracovníky organizace, jehož cílem je poskytnout přiměřené ujištění, pokud jde o dosahování cílů operací, výkaznictví a souladu s legislativou a předpisy“. Podle těchto standardů se vnitřní kontrolní systém skládá z pěti základních komponent, kterými jsou:

• kontrolní prostředí, tj. souhrn všech nástrojů, procesů, postupů a opatření upravujících

vnitřní organizaci orgánu veřejné správy;

• řízení rizik, tj. soustavná činnost, jejímž cílem je omezit pravděpodobnost výskytu rizik nebo

snížit jejich dopad;

• kontrolní činnosti, tj. činnosti, které jsou zavedeny uvnitř orgánu veřejné správy s cílem

snižovat rizika ohrožující plněné cílů a úkolů orgánu veřejné správy,

• tok informací, tj. souhrn nástrojů, procesů, postupů a opatření upravujících vznik, použití,

uchovávání a předávání informací (komunikace) uvnitř orgánu veřejné správy, a také přijímaní a předávání informací navenek;

• monitoring, tj. průběžné hodnocení nastavení vnitřního kontrolního systému z hlediska jeho

funkčnosti, přiměřenosti a účinnosti, následná komunikace zjištěných nedostatků a sledování opatření k jejich odstranění nebo prevenci. Podoba vnitřního kontrolního systému se odvíjí od konkrétních úkolů a cílů orgánu veřejné správy. Odpovědnost za zavedení, nastavení a fungování vnitřního kontrolního systému leží na vedoucím orgánu veřejné správy. Přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém poskytuje ujištění vedení orgánu veřejné správy, že jsou dosahovány cíle, plněny úkoly orgánu veřejné správy a s veřejnými prostředky je nakládáno účelně, hospodárně a efektivně. Vzhledem k rozmanitosti cílů a úkolů, které různé

Integrovaný rámec vnitřní kontroly (Internal Control — Integrated Framework), který vydala v roce 2013 mezinárodní iniciativa COSO (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission). Dostupné z: https://www.coso.org/Pages/default.aspx.

orgány veřejné správy mají dosahovat a plnit, jsou legislativní požadavky na nastavení vnitřního kontrolního systému poměrně obecné. O to zásadnější je role vedoucího orgánu veřejné správy, vedoucích, ale i ostatních zaměstnanců, kteří se podílí na fungování a zdokonalování vnitřního kontrolního systému a v neposlední řadě také interních auditorů.

§ 9 Povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy K odst. 1 písm. a)

Jednou ze základních povinností vedoucího orgánu veřejné správy je zajistit funkční vnitřní kontrolní systém. Za funkční vnitřní kontrolní systém lze považovat jen ten, který je přiměřený, tzn. ten, který odpovídá vnějším podmínkám, složitosti organizační struktury a charakteru zajišťovaných činností a je zároveň účinný. Konkrétní požadavky na přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém jsou obsaženy v odstavci 3. Na rozdíl od původního zákona o finanční kontrole je jednoznačně stanovena povinnost vedoucího orgánu veřejné správy nastavit a udržovat vnitřní kontrolní systém, tzn., že nedochází k tříštění odpovědnosti u „podřízených“ organizací, kdy za nastavení byl částečně odpovědný vedoucí orgánu veřejné správy (např. ředitel příspěvkové organizace) a částečně zřizovatel (správce kapitoly státního rozpočtu nebo územní samosprávný celek). Pravomoc zřizovatele zasahovat do vnitřního kontrolního systému prostřednictvím výkonu zřizovatelských funkcí podle zvláštních právních předpisů zůstává navrhovanou právní úpravou nedotčena. Vedoucí orgánu veřejné správy je dále povinen vnitřním předpisem upravit konkrétní postupy předběžné a následné řídicí kontroly, včetně vymezení operací, u nichž se případně aplikují výjimky podle ustanovení § 14 odst. 2 a odst. 3 písm. a) návrhu zákona, tzn. operací, které nelze předvídat a operací, u nichž není z objektivních důvodů možné provést předběžnou řídicí kontrolu, a proto u nich bude provedena následná řídicí kontrola. Dále vnitřní předpis upraví podmínky použití limitovaného příslibu podle ustanovení § 14 odst. 1 návrhu zákona. Vnitřní předpis by měl obsahovat jednotlivé procesní kroky (kdo komu předává a jaké podklady se předávají) a tedy by měl také upravit, které další osoby se na přípravě jednotlivých typů operací podílí, a to jako osoby, které vytváří dílčí podklady či stanoviska pro rozhodnutí o dané operaci, případně jako osoby, jejichž rozhodnutí je pro realizaci dané operace nezbytné.

K odst. 1 písm. b)

Ustanovení stanoví povinnost vedoucího orgánu veřejné správy stanovit rozsah práv a povinností osob vykonávajících činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému. Nástroj, který k tomu vedoucího orgánu veřejné správy zvolí bude vycházet zejména z toho, kdo bude adresátem stanovených práv a povinností. Pokud se bude jednat o zaměstnance orgánu veřejné správy ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 návrhu zákona, bude nástrojem například vnitřní předpis, individuální pověření, charakteristika služebního místa, pracovní náplň, opatření rektora v případě veřejné vysoké škole ve smyslu ustanovení § 40 odst. 1 návrhu zákona. V případě, že se bude jednat o tzv. externistu, budou jeho práva a povinnosti upraveny ve smlouvě, která bude výkon dané činnosti upravovat.

K odst. 1 písm. c)

Vedoucí orgánu veřejné správy je povinen zajistit výkon řídicí kontroly u příjmových, výdajových a majetkových operací podle návrhu zákona. K tomu je povinen zejména vydat vnitřní předpis, který stanoví konkrétní postupy a případně další podrobnosti a pověřit výkonem řídicí kontroly konkrétní osoby podle ustanovení § 11 návrhu zákona. Operace jsou vymezeny v ustanovení § 2 odst. 7 písm.

c) až f) návrhu zákona.

K odst. 1 písm. d)

Ustanovení stanoví povinnost vedoucího orgánu veřejné správy zajistit, aby činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému vykonávaly bezúhonné osoby s odpovídajícími kvalifikačními předpoklady. Posuzování bezúhonnosti je upraveno v ustanovení § 2 odst. 5 návrhu zákona (formou odkazu na jiné právní předpisy, které upravují pravidla posuzování bezúhonnosti). V odůvodněných případech návrh zákona stanoví výjimku z tohoto pravidla, tzn., že stanoví, že některé činnosti mohou vykonávat jen zaměstnanci orgánu veřejné správy, např. řídicí kontrolu (v podrobnostech viz ustanovení § 11 návrhu zákona). Podle ustanovení § 2 odst. 4 návrhu zákona se zaměstnancem rozumí „zaměstnanec vykonávající práci v základním pracovněprávním vztahu k orgánu veřejné správy, státní zaměstnanec, úředník územního samosprávného celku, příslušník bezpečnostního sboru nebo voják v činné službě.“ Návrh zákona konkrétní kvalifikační požadavky na zaměstnance nestanoví, ty vychází z jiných právních předpisů, např. zákona o státní službě, zákon o úřednicích územních samosprávných celků. V případě osob vykonávajících činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému není možné předem zákonem stanovit konkrétní požadavky. Například v případě příkazce operace bude zásadní odbornost a specializace – např. v oblasti realizace staveb, požadavků na specializovanou techniku, atd. Ustanovení vychází z původního zákona o finanční kontrole, avšak část původního ustanovení vztahující se ke střetu zájmu nebyla do návrhu právní úpravy převzata, protože střet zájmů je dostatečně řešen v obecné právní úpravě, na kterou není nutné odkazovat:

• ustanovení § 3 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o střetu zájmů“): „(1) Veřejný funkcionář je povinen zdržet se každého jednání,

při kterém mohou jeho osobní zájmy ovlivnit výkon jeho funkce. Osobním zájmem se pro účely tohoto zákona rozumí takový zájem, který přináší veřejnému funkcionáři, osobě blízké veřejného funkcionáře, právnické osobě ovládané veřejným funkcionářem nebo osobou blízkou veřejného funkcionáře zvýšení majetku, majetkového nebo jiného prospěchu, zamezení vzniku případného snížení majetkového nebo jiného prospěchu nebo jinou výhodu; to neplatí, jde-li jinak o prospěch nebo zájem obecně zřejmý ve vztahu k neomezenému okruhu adresátů. (2) Dojde-li ke střetu řádného výkonu funkce ve veřejném zájmu se zájmem osobním, nesmí veřejný funkcionář upřednostňovat svůj osobní zájem před zájmy, které je jako veřejný funkcionář povinen prosazovat a hájit.“

• ustanovení § 77 odst. 1 zákona o státní službě: „Státní zaměstnanec je povinen… i) zdržet

se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem služby ve prospěch vlastní nebo jiného, jakož i nezneužívat postavení státního zaměstnance…“

• ustanovení § 16 odst. 1 zákona o úřednících územních samosprávných celků: „Úředník

je povinen… h) zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného…“

• ustanovení § 303 zákoníku práce: „(1) Zaměstnanci a) ve správních úřadech,

b) zaměstnanci v 1. Policii České republiky, 2. ozbrojených silách České republiky, 3. Generální inspekci bezpečnostních sborů, 4. Bezpečnostní informační službě, 5. Úřadu pro zahraniční styky a informace, 6. Vězeňské službě České republiky, 7. Probační a mediační službě, 8. Kanceláři prezidenta republiky, 9. Kanceláři Poslanecké sněmovny, 10. Kanceláři Senátu, 11. Kanceláři Veřejného ochránce práv, 12. Kanceláři finančního arbitra, 13. Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, 14. České správě sociálního zabezpečení a v okresních správách sociálního zabezpečení, 15. Nejvyšším kontrolním úřadu, 16. Úřadu pro ochranu osobních údajů, 17. Ústavu pro studium totalitních režimů, 18. chráněných krajinných oblastech a národních parcích, 19. Správě úložišť radioaktivních odpadů,

c) zaměstnanci u soudů a státních zastupitelství, d) zaměstnanci 1. České národní banky, 2. státních fondů, e) zaměstnanci územních samosprávných celků zařazení 1. do obecního úřadu, 2. městského úřadu, 3. magistrátu statutárního města nebo magistrátu územně členěného statutárního města, úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, 4. krajského úřadu, 5. Magistrátu hlavního města Prahy a úřadu městské části hlavního města Prahy, s výjimkou úředníků územních samosprávných celků podle zvláštního právního předpisu, f) zaměstnanci územních samosprávných celků zařazení v obecní policii, g) zaměstnanci škol zřizovaných Ministerstvem vnitra85) a zaměstnanci Policejní akademie České republiky86), mají zvýšené povinnosti uvedené v odstavci 2. (2) Zaměstnanci uvedení v odstavci 1 jsou dále povinni a) jednat a rozhodovat nestranně a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování, b) zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli při výkonu zaměstnání a které v zájmu zaměstnavatele nelze sdělovat jiným osobám; to neplatí, pokud byli této povinnosti zproštěni statutárním orgánem nebo jím pověřeným vedoucím zaměstnancem, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak, c) v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody, s výjimkou darů nebo výhod poskytovaných zaměstnavatelem, u něhož jsou zaměstnáni, nebo na základě právních předpisů, d) zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného.“

K odst. 1 písm. e)

Aby vedoucí orgánu veřejné správy mohl nést odpovědnost za nastavení a udržování přiměřeného a účinného systému, musí zajistit jeho průběžné vyhodnocování. Jedním z nástrojů, které může vedoucí orgánu veřejné správy použít, je funkce interního auditu. V případech, kdy orgán veřejné správy nedisponuje útvarem interního auditu, je zajištění prověřování vnitřního kontrolního systému v odpovědnosti managementu, stejně jako podle stávajícího zákona o finanční kontrole. Vyhodnocení není nutné zajišťovat prostřednictvím externího dodavatele.

K odst. 2

Z ustanovení § 22 odst. 1 zákona o vysokých školách vyplývá, že veřejná vysoká škola se může dále vnitřně členit na součásti: fakulty, vysokoškolské ústavy, jiná pracoviště pro vzdělávací a tvůrčí činnost nebo pro poskytování informačních služeb nebo převod technologií a účelová zařízení pro kulturní a sportovní činnost, pro ubytování a stravování zejména členů akademické obce nebo k zajišťování provozu školy. Postavení těchto součástí částečně vyplývá přímo z dalších ustanovení zákona o vysokých školách, částečně je dáno vnitřním nastavením veřejné vysoké školy. Osoby, které stojí v čele těchto součástí, jsou podle zákona o vysokých školách odpovědné za nastavení a fungování odpovídající části vnitřního kontrolního systému veřejné vysoké školy. Z tohoto důvodu návrh zákona výslovně stanoví oprávnění rektora veřejné vysoké školy, přenést plnění povinností, resp. částí svých povinností souvisejících s nastavením a fungováním vnitřního kontrolního systému na tyto osoby, které stojí v čele součásti veřejné vysoké školy (např. na děkana fakulty, ředitele vysokoškolského ústavu).

K odst. 3 Přiměřený a účinný vnitřní kontrolní systém

Jednou ze základních povinností vedoucího orgánu veřejné správy je zajistit funkční vnitřní kontrolní systém. Za funkční vnitřní kontrolní systém lze považovat jen ten, který je přiměřený, tzn. ten, který odpovídá vnějším podmínkám (např. právní úprava, počet obyvatel územního samosprávného celku, přírodní podmínky), složitosti organizační struktury a charakteru zajišťovaných činností a je zároveň účinný. Účinný vnitřní kontrolní systém vytváří základní předpoklady pro řádné nakládání s veřejnými prostředky, tzn. nakládání v souladu se zásadou řádného finančního řízení. Definice účinného vnitřního kontrolního systému vychází z mezinárodních standardů COSO, které stanoví požadavky na:

• kontrolní prostředí

vytváří podmínky pro řádné a včasné plnění úkolů a cílů orgánu veřejné správy

je v souladu s právními a vnitřními předpisy

• řízení rizik

umožňuje včas identifikovat rizika a přijímat opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění

• informace a komunikace

poskytuje včasné, relevantní a spolehlivé informace pro řízení a kontrolu veřejných financí

• monitoring

umožňuje včas identifikovat závažné nedostatky, přijímat opatření k jejich nápravě a sledovat jejich plnění Požadavky na kontrolní činnosti (komponenty COSO) jsou konkrétně stanoveny u řídicí kontroly a veřejnosprávní kontroly. Definování požadavků na funkční vnitřní kontrolní systém je zásadní, protože prověřování funkčnosti systému, tzn. jeho přiměřenosti a účinnosti, je hlavním předmětem veřejnosprávní kontroly hospodaření, interního auditu a vrchního auditu. Jedním z atributů přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému je schopnost včas identifikovat závažné nedostatky, aby k nim mohla být přijímána odpovídající preventivní a nápravná opatření [viz ustanovení § 9 odst. 3 písm. e) návrhu zákona]. Identifikovanými nedostatky se rozumí zjištěné pochybení představující porušení právních předpisů, porušení podmínek poskytnutí dotace, vnitřních předpisů nebo podmínek stanovených podřízené organizaci jejím zřizovatelem. Návrh zákona stanoví, že funkční vnitřní kontrolní systém umožňuje identifikovat závažné nedostatky. Pojem „závažné“ je použitý záměrně, protože nelze objektivně zajistit, aby vnitřní kontrolní systém byl schopen zjišťovat všechny nedostatky a zároveň naplnil požadavek zásady řádného finančního řízení. Posouzení, zda se jedná o závažný nedostatek, je ponecháno na úsudku příslušného orgánu veřejné správy, jelikož je závažnost vždy relativní (nedostatek, který je z pohledu jednoho orgánu veřejné správy závažný, nemusí být nutně stejně závažným pro všechny orgány veřejné správy). V obecné rovině závažné nedostatky představují významné následky pro orgán veřejné správy, které spočívají například ve vzniku významné škody, ztrátě významného objemu veřejných prostředků (např. nedodržení účelu dotace a s tím spojeno porušení rozpočtové kázně). Ne u všech zjištění však lze jejich hodnotu vyjádřit jednoduše v penězích. Typickým příkladem jsou systémové nedostatky, např. nedostatečná auditní stopa z provádění řídicí kontroly, která vychází z nevhodného nastavení nebo nedůsledného provádění řídicí kontroly. Závažným nedostatkem však nebude situace, kdy bylo identifikováno ojedinělé pochybení způsobené lidskou chybou u výdaje marginální hodnoty. Dalším z atributů přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému je jeho soulad s právními předpisy (např. rozpočtová pravidla, rozpočtová pravidla územních rozpočtů, zákon o majetku ČR, zákon o obcích, zákon o krajích, zákon o hlavním městě Praze), přímo použitelnými předpisy Evropské unie (např. finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě orgánů zapojených do implementační struktury fondů Evropské unie) a vnitřními předpisy orgánu veřejné správy.

§ 10 Povinnosti osob vykonávajících činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému K odst. 1

Ustanovení upravuje základní povinnosti v oblasti řízení rizik a navazuje na ustanovení § 6 návrhu zákona – Zásada přístupu založeného na posouzení rizik. Povinnosti jsou stanoveny všem osobám, které vykonávají činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému, a to bez ohledu na to, zda mají statut zaměstnance orgánu veřejné správy. Ustanovení tak dopadá i na vedoucího orgánu veřejné správy a vedoucí zaměstnance, avšak oproti původnímu zákonu o finanční kontrole stanoví povinnosti v oblasti řízení rizik i přímo řadovým zaměstnancům, případně dalším osobám, které se na činnostech vnitřního kontrolního systému podílejí (např. formou co-sourcingu nebo outsourcingu).

K odst. 2

Ustanovení navazuje na ustanovení § 5 návrhu zákona – Zásada prevence. Povinnosti jsou stanoveny všem osobám, které vykonávají činnosti v rámci vnitřního kontrolního systému, a to bez ohledu na to, zda mají statut zaměstnance orgánu veřejné správy. Ustanovení tak dopadá i na vedoucího orgánu veřejné správy a vedoucí zaměstnance, avšak oproti původnímu zákonu o finanční kontrole stanoví povinnosti v oblasti prevence nedostatků i přímo řadovým zaměstnancům, případně dalším osobám, které se na činnostech vnitřního kontrolního systému podílejí (např. formou co-sourcingu nebo outsourcingu). Za nedostatek lze považovat jakékoliv porušení právních předpisů upravujících řízení a kontrolu veřejných financí (nejen návrh zákona, ale také jiné právní předpisy upravující například rozpočet nebo účetnictví), případně i porušení vnitřních předpisů a pravidel nebo nedodržení zásad řízení a kontroly veřejných financí. Pokud navazující kroky nejsou v kompetenci osoby, která kontrolu nebo jiné úkony v rámci řízení a kontroly veřejných financí provedla, je součástí její povinnosti v návrhu zákona uvedené jako „přijmout opatření“ i předání věci kompetentním osobám nebo útvarům (např. v případě, že vymáhání pohledávek je v kompetenci právního útvaru nebo předání věci příkazci operace k rozhodnutí o dalším postupu). Ustanovení § 15 odst. 4 návrhu zákona je speciální a má přednost před aplikací ustanovení § 10 odst. 2 návrhu zákona.

§ 11 Osoby vykonávající řídicí kontrolu K odst. 1

Návrh zákona zachovává ustálenou a zažitou terminologii a stanoví, že i nadále budou předběžnou řídicí kontrolu vykonávat příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní v případě výdajových operací, resp. příkazce operace a správce rozpočtu v případě příjmových operací (oddělení povinností při přípravě operací). V souladu s ustanovením § 9 odst. 1 písm. c) návrhu zákona je zachována povinnost zajistit řídicí kontrolu vlastními zaměstnanci, pokud není dále uvedeno jinak, kteří pro to mají kvalifikační předpoklady, jsou bezúhonní a nehrozí u nich střet zájmů podle zákona o střetu zájmů. Ustanovení, po vzoru zákona o finanční kontrole, zakotvuje neslučitelnost funkcí. V případě provádění řídicí kontroly nemůže osoba, která v tomto konkrétním případě vykonává funkci příkazce operace, vykonávat zároveň funkci správce rozpočtu nebo hlavního účetního. Důvodem je zajištění zásady rozdělení práv a povinností. Tím však není vyloučeno, aby osoba, která v případě schvalování jedné operace vystupovala v roli příkazce operace, vystupovala v případě jiné operace v roli správce rozpočtu nebo hlavního účetního. V případě, že příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní jsou zaměstnanci orgánu veřejné správy, je výkon těchto funkcí výkonem závislé práce podle ustanovení § 2 zákoníku práce.

K odst. 2

Předběžnou řídicí kontrolu majetkových operací vykonává příkazce operace a další alespoň jedna osoba určená vedoucím orgánu veřejné správy. Tato osoba nemusí být zaměstnancem orgánu veřejné správy, i v tomto případě však platí ustanovení § 9 odst. 1 písm. d) návrhu zákona, tzn., že se musí jednat o osobu, která má odpovídající kvalifikační předpoklady a je bezúhonná.

K odst. 3 a 4

Příkazcem operace je osoba, která v souladu s nastavením oprávnění při nakládání s veřejnými prostředky uvnitř daného orgánu veřejné správy disponuje pravomocí o realizaci dané operace rozhodnout a zároveň osoba, která k tomu má odpovídající odborné znalosti. Příkazcem operace je vedoucí orgánu veřejné správy nebo určený zaměstnanec pověřený řízením činnosti, případně u obcí místostarosta, resp. u hlavního města Prahy a statutárního města náměstek primátora. Zaměstnanec pověřený řízením činnosti je: • vedoucí zaměstnanec podle ustanovení § 11 zákoníku práce, • představený podle ustanovení § 9 zákona o státní službě, • projektový manažer, řešitel projektu, tj. zaměstnanec, který řídí konkrétní projekt, který je určen jeho cíli, předepsanými výstupy, schváleným rozpočtem a stanoveným časem; přitom není rozhodující, zda tento zaměstnanec má nějaké podřízené, ale že je pověřen řízením určité činnosti, • jiný zaměstnanec pověřený řízením určité činnosti (např. soudce při ustanovení znalce, tlumočníka). Vedoucí orgánu veřejné správy může určit příkazce operace a další osoby vykonávající řídicí kontrolu přímo ve vnitřním předpise, případně individuálně jednostranným aktem (např. pověřením). Pokud určení funkce vyplývá z vnitřního předpisu, musí být dodržen základní požadavek na jeho normativnost, tzn., že vnitřní předpis má stanovit povinnost obecně (například prostřednictvím funkce nebo pracovní pozice), nemůže však stanovit povinnost konkrétní osobě (jméno a příjmení).

K odst. 5 a 6

K operacím se v souladu se zásadou rozdělení práv a povinností (§ 7 návrhu zákona) nadále povinně vyjadřuje správce rozpočtu a hlavní účetní. Odpovědnost za schválení dané operace však nese příkazce operace. V případech odůvodněných malou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro nakládání s veřejnými prostředky je ponechána možnost sloučit funkci správce rozpočtu a hlavního účetního. Sloučit funkci správce rozpočtu a hlavního účetního je dále možné v případě vnitřní organizační jednotky Ministerstva zahraničních věcí, která je zastupitelským úřadem České republiky v zahraničí, s ohledem na systemizaci Ministerstva zahraničních věcí, která předpokládá u některých zastupitelských úřadů minimální personální obsazení neumožňující oddělení funkce správce rozpočtu a funkce hlavního účetního. Nastavení speciálního režimu pro zastupitelské úřady, vzhledem k jejich specifikům obsahuje např. také ustanovení § 52 odst. 6 rozpočtových pravidel. Dále je umožněno, s výjimkou ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele stojí člen vlády, nad rámec zákona o finanční kontrole, tyto role zajistit jinými osobami než vlastními zaměstnanci (outsourcing), pokud daný orgán veřejné správy zaměstnanci s potřebnou kvalifikací nedisponuje. Odpovědnost za takové rozhodnutí nese vedoucí orgánu veřejné správy. Navrhovaná právní úprava si klade za cíl odstranit překážky, které byly identifikované zejména u nejmenších orgánů veřejné správy (např. malé obce, malé příspěvkové organizace), které nemají dostatek zaměstnanců s potřebnými kvalifikačními předpoklady, a proto mají běžně ekonomickou agendu zajišťovanou prostřednictvím externího účetního. Stávající zákon o finanční kontrole v těchto případech outsourcing umožňuje jen, pokud má orgán veřejné správy méně než 5 zaměstnanců, což v mnoha případech není dostatečné, protože se většinou jedná o zaměstnance, kteří vykonávají jinou než ekonomickou činnost. Zda jsou naplněny podmínky pro využití návrhem zákona přípustných výjimek nutno posuzovat vždy individuálně ve vztahu ke konkrétnímu orgánu veřejné správy. Rozhodnutí o sloučení funkcí, resp. o outsourcingu výkonu řídicí kontroly, je plně v odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy. Při svém rozhodování by měl zohlednit zejména cíle, úkoly a charakter činnosti, které orgán veřejné správy vykonává, objem příjmových a výdajových operací, složitost organizační struktury, případnou existenci odloučených pracovišť, počet zaměstnanců, aj. Posouzení musí být komplexní, naplnění jednoho z těchto atributů nemůže odůvodnit využití příslušné výjimky. V případě obcí může být funkce správce rozpočtu a hlavního účetního zajištěna i v rámci společenství obcí podle ustanovení § 53e zákona o obcích, které umožňuje, aby tato funkce byla zajišťována prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, jehož je obec členem, za podmínek upravených stanovami společenství obcí a na základě dohody mezi společenstvím obcí a členskou obcí.

K odst. 7

V případě výkonu následné řídicí kontroly je umožněn outsourcing, pokud jsou splněny návrhem zákona stanovené předpoklady (orgán veřejné správy nedisponuje zaměstnanci s potřebnými kvalifikačními předpoklady a je to zároveň odůvodněno nízkou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro nakládání s veřejnými prostředky). Odpovědnost za takové rozhodnutí nese vedoucí orgánu veřejné správy. I v tomto případě však platí ustanovení § 9 odst. 1 písm. d) návrhu zákona, tzn., že se musí jednat o osobu, která má odpovídající kvalifikační předpoklady a je bezúhonná. Osobou je myšlen zaměstnanec, vedoucí orgánu veřejné správy, případně další osoby v rámci co-sourcingu nebo outsourcingu. Zda jsou naplněny podmínky pro využití návrhem zákona přípustných výjimek nutno posuzovat vždy individuálně ve vztahu ke konkrétnímu orgánu veřejné správy. Rozhodnutí o sloučení funkcí, resp. o outsourcingu výkonu řídicí kontroly, je plně v odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy. Při svém rozhodování by měl zohlednit zejména cíle, úkoly a charakter činnosti, které orgán veřejné správy vykonává, objem příjmových a výdajových operací, složitost organizační struktury, případnou existenci odloučených pracovišť, počet zaměstnanců, aj. Posouzení musí být komplexní, naplnění jednoho z těchto atributů nemůže odůvodnit využití příslušné výjimky. V případě obcí může být výkon následné řídicí kontroly zajištěn i v rámci společenství obcí podle ustanovení § 53e zákona o obcích, které umožňuje, aby tato činnost byla zajišťována prostřednictvím zaměstnance společenství obcí, jehož je obec členem, za podmínek upravených stanovami společenství obcí a na základě dohody mezi společenstvím obcí a členskou obcí. S ohledem na zásadu rozdělení práv a povinností se doporučuje, aby následnou kontrolu vykonávala jiná osoba než příkazce operace, který operaci schvaloval. Tato osoba však musí mít potřebné kvalifikační předpoklady a kompetenci danou operaci posoudit (může se jednat například o nadřízeného příkazce operace).

§ 12 Povinnosti osob vykonávajících předběžnou řídicí kontrolu před schválením operace

Všechny příjmové, výdajové a majetkové operace podléhají předběžné řídicí kontrole. Výjimky z tohoto pravidla jsou upraveny v ustanovení § 14 návrhu zákona. Cílem předběžné řídicí kontroly je především ošetřit rizika, která jsou s operací spojena, posoudit naplnění zásady řádného finančního řízení (tj. principů účelnosti, hospodárnosti a efektivity) a ověřit, zda je připravovaná operace v souladu s právními předpisy, včetně předpisů upravujících financování činnosti orgánu veřejné správy, a doložena správnými a úplnými podklady.

Předběžná řídicí kontrola příjmových a majetkových operací má jen jednu fázi – před schválením

operace. Tuto kontrolu provádí příkazce operace a správce rozpočtu, resp. osoba určená vedoucím orgánu veřejné správy v případě majetkových operací.

Předběžná řídicí kontrola výdajových operací má dvě fáze (obdobně jako podle stávajícího zákona

o finanční kontrole):

• před schválením operace – kontrolu provádí příkazce operace a správce rozpočtu. Předmět

kontroly je upraven v ustanovení § 12 návrhu zákona.

• před platbou – kontrolu provádí příkazce operace a hlavní účetní. Předmět kontroly

je upraven v ustanovení § 13 návrhu zákona. Ustanovení § 12 a § 13 návrhu zákona upravují konkrétní povinnosti osob v rámci přípravy příjmových, majetkových a výdajových operací. Kromě těchto povinností se v rámci přípravy a následně i v rámci realizace operací, stejně jako při jejich následné kontrole, využijí i jiná ustanovení návrhu zákona, zejména zásady řízení a kontroly veřejných financí upravené v části druhé návrhu zákona: zásada řádného finančního řízení, zásada spolupráce, zásada prevence, zásada přístupu založeného na posouzení rizik, zásada rozdělení práv a povinností a zásada zachování auditní stopy.

K odst. 1

Ustanovení upravuje předmět předběžné řídicí kontroly před schválením příjmové a výdajové operace v odpovědnosti správce rozpočtu. Předmět kontroly vychází ze stávajícího zákona o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhlášky. Jelikož je za schválení dané příjmové nebo výdajové operace odpovědný příkazce operace, správce rozpočtu nese odpovědnost pouze za prověření splnění podmínek uvedených v tomto ustanovení. Proto je v textu zákona použit v souvislosti se správcem rozpočtu pojem „prověří“, kdežto v případě příkazce operace je v odstavci 2 použit pojem „schválí“. Na rozdíl od stávajícího zákona o finanční kontrole však návrh zákona stanoví, že předběžné řídicí kontroly před schválením příjmové operace se kromě příkazce operace účastní i správce rozpočtu. Další rozdíl spočívá v tom, že návrh zákona nestanoví pořadí, ve kterém mají být jednotlivé kroky předběžné řídicí kontroly provedeny, tzn., zda bude operace nejdřív prověřována příkazcem operace nebo správcem rozpočtu, případně zda se jednotlivé jejich kroky budou vzájemně prolínat a doplňovat. Nastavení závisí na rozhodnutí vedoucího orgánu veřejné správy a musí být upraveno ve vnitřním předpisu orgánu veřejné správy [viz ustanovení § 9 odst. 1 písm. a) návrhu zákona]. Pojem rozpočet orgánu veřejné správy vychází z ustanovení § 4 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Pravidla pro financování činnosti orgánu veřejné správy jsou upravena například v rozpočtových pravidlech a rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

K odst. 2

Ustanovení upravuje předmět předběžné řídicí kontroly před schválením příjmové, výdajové a majetkové operace v odpovědnosti příkazce operace. Předmět kontroly vychází ze stávajícího zákona o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhlášky. Ustanovení stanoví výslovnou odpovědnost příkazce operace za schválení připravované operace. Schválením či neschválením operace tato fáze předběžné řídicí kontroly končí. Podkladem pro rozhodnutí příkazce operace, zda operaci schválit nebo neschválit, jsou výstupy z kontroly, které provedl on sám, případně i výstupy z kontroly provedené správcem rozpočtu, případně jinými určenými osobami.

Nezbytnost připravované operace

V rámci této kategorie příkazce operace posuzuje potřebnost připravované operace ve vztahu k úkolům, záměrům a cílům orgánu veřejné správy. Úkoly, záměry a cíle orgánu veřejné správy mohou vyplývat přímo ze zákona, ale také mohou vyplývat ze strategických rozhodnutí nebo samotného provozu orgánu veřejné správy. Výsledkem posouzení nezbytnosti by mělo být stanovení potřeby, jejíž následné naplňování je posuzováno v rámci vyhodnocování souladu se zásadou řádného finančního řízení. V případech, kdy je operace schvalována kolektivním orgánem, např. zastupitelstvem nebo radou územního samosprávného celku, výborem Státního fondu dopravní infrastruktury, správní radou zdravotní pojišťovny, správní radou veřejné vysoké školy nebo správní radou Správy železnic, vychází stanovení nezbytnosti realizace konkrétní operace právě z rozhodnutí příslušného kolektivního orgánu. Pro tyto případy stanoví odstavec 3, že příkazce operace již nezbytnost neprověřuje. Místo toho odpovídá za dodržení podmínek, za nichž byla operace kolektivním orgánem schválena.

Soulad s právními předpisy

Příkazce operace odpovídá mimo jiné i za to, že připravovaná operace odpovídá právním předpisům (např. zákonu o zadávání veřejných zakázek, stavebním předpisům, zákonu o majetku ČR, zákonu o obcích, zákonu o krajích, zákonu o hlavním městě Praze), včetně přímo použitelných předpisů Evropské unie (např. finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě veřejných prostředků z fondů Evropské unie). Nejde jen o právní předpisy, které upravují financování činnosti orgánu veřejné správy a jejichž naplňování je primárně prověřováno správcem rozpočtu, ale také jiné právní předpisy, které regulují různé aspekty operace

– např. může jít o právní předpisy upravující zadávání veřejných zakázek, veřejnou podporu, nakládání s majetkem. Rozsah ověření v tomto bodě odpovídá stávajícímu zákonu o finanční kontrole.

Soulad se zásadou řádného finančního řízení

Zásada řádného finančního řízení je stanovena v ustanovení § 3 návrhu zákona. V rámci posouzení, zda je připravovaná operace v souladu s ní, je nutné prověřit všechny tři její aspekty – tj. účelnost, hospodárnost a efektivitu, a to zejména v jejich vzájemných souvislostech. Součástí ověření souladu se zásadou řádného finančního řízení je i ověření věcného souladu připravované operace s cíli orgánu veřejné správy, včetně cílů obsažených v již schválených projektech nebo cílů, které vyplývají z uzavřených smluv a rozhodnutí o nakládání s veřejnými prostředky.

Soulad se schváleným rozpočtem, programem, projekty, uzavřenými smlouvami a pravidly pro financování

Pojem rozpočet orgánu veřejné správy vychází z ustanovení § 4 zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Pravidla pro financování činnosti orgánu veřejné správy jsou upravena například v rozpočtových pravidlech a rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Správnost a úplnost podkladů

Požadavek na prověření správnosti a úplnosti podkladů k připravované operaci navazuje na obecnou zásadu zachování auditní stopy, která je upravena v ustanovení § 8 návrhu zákona. Podklady k připravované operaci musí naplňovat znaky auditní stopy vyjádřené v ustanovení § 8 odst. 2 návrhu zákona, tzn., že z nich musí být patrné, jaké kroky byly v rámci přípravy operace učiněny, kdo je prováděl a kdy. Za splnění těchto požadavků odpovídá příkazce operace, který je i odpovědný za schválení operace. Dostatečné podklady umožňují, že kdokoliv bude kdykoliv v budoucnu prověřovat předmětnou operaci (např. kontrolní orgán), může na základě logického sledu kroků dospět ke stejnému závěru, k jakému dospěl příkazce operace. Z toho vyplývá, že dostatečné podklady jsou takové, které řádně odůvodňují schválení, resp. neschválení konkrétní operace. V případě, že příkazce operace nemá při schvalování operace k dispozici dostatečné podklady pro učinění rozhodnutí, zda připravovanou operaci schválit, měl by svůj schvalovací postup přerušit do doby, než je bude mít k dispozici.

Řízení souvisejících rizik

Příkazce operace je odpovědný i za to, že jsou rizika související s připravovanou operací řádně zjištěna, posouzena a jsou přijata odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění. Může jít například o riziko narušení hospodářské soutěže, dále o riziko nedodržení podmínek, za nichž má být poskytnuta dotace (v rámci schvalování příjmových operací) nebo riziko poškození majetku v případě jeho svěření příspěvkové organizaci. Reakce na zjištěná rizika, tedy konkrétní opatření, mohou mít stejně jako rizika různou podobu – např. úpravy zadávací dokumentace, nastavení kontrolních termínů v rámci projektu, sjednání pojištění majetku. Auditní stopa, tedy záznam o provedení předběžné řídicí kontroly, by měl obsahovat alespoň rámcové informace o tom, jaká rizika byla identifikována a jak jsou řízena. Prověření řízení rizik souvisejících s připravovanou operací navazuje na zásadu prevence podle ustanovení § 5 návrhu zákona a zásadu přístupu založeném na posouzení rizik podle ustanovení § 6 návrhu zákona.

K odst. 3 a 4

Ustanovení upravují situace, ve kterých pravomocí schválit konkrétní příjmovou, výdajovou nebo majetkovou operaci, disponuje kolektivní orgán (např. zastupitelstvo a rada územního samosprávného celku, vláda České republiky, výbor Státního fondu dopravní infrastruktury, správní rada zdravotní pojišťovny, správní rada veřejné vysoké školy nebo správní rada Správy železnic). Navrhované ustanovení je reakcí na skutečnost, že stávající zákon o finanční kontrole nereflektuje situace, kdy příkazce operace o operaci nerozhoduje autonomně, ale na tomto rozhodování se podílí více osob či kolektivní orgány. Zákon o finanční kontrole sice již v současné době umožňuje, aby příkazcem operace byl člen zastupitelstva územního samosprávného celku, avšak v praxi se stále jedná spíše o výjimečné případy a plněním funkce příkazce operace nelze pověřit kolektivní orgán jako celek. Obvyklejší situace proto je, že příkazcem operace je stanoven vedoucí zaměstnanec úřadu, který tuto roli vykonává podle pokynů a v mezích stanovených kolektivním orgánem, nikoliv jako autonomní osoba. V takovém případě je odpovědnost příkazce operace za nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy nahrazena jeho odpovědností za soulad operace se schváleným rozhodnutím a v jeho mezích za soulad se zásadou řádného finančního řízení, přičemž v ostatních bodech (soulad s právními předpisy, doložení operace správnými a úplnými podklady a řízení rizik souvisejících s realizací operace) je odpovědnost příkazce operace ponechána (viz zdůvodnění k odstavci 2). Výčet právních jednání, jejichž rozhodování je vyhrazeno zastupitelstvu obce, je uveden v ustanovení § 85 zákona o obcích (např. nabývání a převod nemovitých věcí, poskytování dotací nad 250 000 Kč v jednotlivém případě, prominutí dluhu v hodnotě vyšší než 100 000 Kč). Obdobné platí pro zastupitelstvo kraje, resp. hlavního města Prahy a městských částí hlavního města Prahy. Tímto nejsou dotčena ustanovení rozpočtových pravidel územních rozpočtů, která upravují podmínky a pravidla provádění rozpočtových opatření. V zásadě mohou v této souvislosti nastat dvě situace:

A. Právní jednání iniciuje a připravuje obecní úřad

V tomto případě na základě podkladů, které mají být předány zastupitelstvu k učinění rozhodnutí, provede příkazce operace a správce rozpočtu předběžnou řídicí kontrolu před schválením dané operace podle ustanovení § 12 odst. 1 a 2 návrhu zákona.

B. Právní jednání vzešlo z vůle zastupitelstva, které ho na svém zasedání rovnou schválilo

Jelikož již byla připravovaná operace schválena zastupitelstvem, aplikuje se ustanovení § 12 odst. 3 návrhu zákona. Podle tohoto ustanovení příkazce operace provede předběžnou řídicí kontrolu v omezeném rozsahu, protože operace již byla schválena kompetentním orgánem a příkazce operace není na základě zákona o obcích oprávněn do tohoto rozhodnutí zasahovat. Právní jednání bylo učiněno a je závazné (např. vůči druhé smluvní straně nebo vůči příjemci dotace). Odpovědnost za právní jednání, včetně odpovědnosti za nezbytnost a soulad s právními předpisy, nese, v souladu se zákonem o obcích, zastupitelstvo obce. Zastupitelstvo obce je, v souladu s ustanovením čl. 101 odst. 1 Ústavy ČR nejvyšším orgánem obce, které je autonomním ve svém rozhodování, a tudíž je nepřípustné, aby příkazce operace mohl příslušné rozhodnutí zastupitelstva změnit, naopak je příkazce operace tímto rozhodnutím vázán. V případě, že příkazce operace na základě kontroly provedené podle ustanovení § 12 odst. 3 návrhu zákona dospěje k závěru, že operace nesplňuje některou z podmínek zde uvedených, bude jeho další postup záviset na tom, o jaký nedostatek se jedná. Příkazce operace má povinnost neprodleně přijmout opatření k jeho odstranění. V případě, že odstranění zjištěného nedostatku není v jeho pravomoci, předá věc kompetentním osobám nebo útvarům, nebo o tom uvědomí vedoucího orgánu veřejné správy. V případě zásadních nedostatků, které způsobují, že operace schválena zastupitelstvem obce je v rozporu s právními předpisy, je nezbytně nutné o tom zastupitelstvo neprodleně informovat, aby mohly být učiněny odpovídající kroky k odstranění tohoto protiprávního stavu.

§ 13 Povinnosti osob vykonávajících předběžnou řídicí kontrolu před platbou

Povinnost vykonat předběžnou řídicí kontrolu před platbou se týká pouze výdajových operací. Příkazce operace, který vykonává předběžnou řídicí kontrolu před platbou, může být odlišný od příkazce operace, který operaci schválil. Který konkrétní stupeň řízení se bude předběžné řídicí kontroly účastnit, závisí na rozhodnutí vedoucího orgánu veřejné správy. Příkladem může být například rozhodnutí o poskytnutí dotace, které je schvalováno ředitelem odboru, a následně jednotlivé žádosti o platbu jsou prověřovány na nižším stupni řízení – vedoucím oddělení. Fáze předběžné řídicí kontroly před platbou je obdoba předběžné řídicí kontroly po vzniku závazku podle stávajícího zákona o finanční kontrole. Kontrolu provádí příkazce operace a hlavní účetní. Pořadí, ve kterém kontrolní úkony provádí, není návrhem zákona stanoveno. Z rozhodnutí vedoucího orgánu veřejné správy může být nejdřív provedena kontrola hlavním účetním (např. v návaznosti na příjem faktury) a až následně příkazcem operace. Hlavní účetní, stejně jako podle zákona o finanční kontrole, neprověřuje operaci z věcného hlediska, to je v odpovědnosti příkazce operace. Příkazce operace odpovídá za to, že je výdajová operace v souladu s podmínkami, za kterých byla schválena, např. smlouvou nebo rozhodnutím o poskytnutí veřejné finanční podpory. Součástí těchto podmínek je i určení věřitele, výše a splatnosti daného výdaje. Pojem „hlavní účetní“ byl, v souladu s věcným záměrem, převzat ze stávajícího zákona o finanční kontrole. S ohledem na rozsah ověření, které hlavní účetní provádí podle ustanovení § 13 odst. 1 návrhu zákona, však není nezbytně nutné, aby se jednalo o osobu, která má odborné znalosti v oblasti účetnictví. Ustanovení odstavce 3 upravuje speciální postup řídicí kontroly v případě provádění plateb z Národního fondu. Národní fond je upraven v ustanovení § 37 rozpočtových pravidel. Jsou v něm soustředěny peněžní prostředky z rozpočtu Evropské unie a peněžní prostředky poskytnuté ze zahraničí. Správcem Národního fondu je Ministerstvo financí. Kontrolu v rozsahu, který stanoví ustanovení čl. 74 odst. 5 finančního nařízení EU, provádí v rámci své odpovědnosti řídicí orgán.

§ 14 Výjimky z předběžné řídicí kontroly

S ohledem na požadavek zajištění maximální možné ochrany veřejných prostředků svěřených orgánu veřejné správy návrh zákona stanoví základní pravidlo, že řídicí kontrola je realizována u všech příjmových, výdajových a majetkových operací a následně stanoví z tohoto pravidla konkrétní výjimky. Použití těchto výjimek je odůvodněno požadavkem na administrativní zjednodušení procesních postupů v případech s nízkou mírou rizika.

K odst. 1

Ustanovení upravuje obdobu stávajícího limitovaného příslibu. Limitovaný příslib lze použít v případě, že tak stanoví vedoucí orgánu veřejné správy, který je v tomto případě povinen stanovit bližší podmínky jeho použití (např. oblast využití, maximální povolená výše takového limitu). Stanovení konkrétní výše a délky trvání limitu je s ohledem na řízení rizika přezávazkování orgánů veřejné správy prověřováno správcem rozpočtu v rámci prováděné předběžné řídicí kontroly před schválením operace. Za čerpání limitu je odpovědný příkazce operace. Podstatou použití limitovaného příslibu je skutečnost, že předběžná řídicí kontrola před schválením operace proběhne souhrnně pro předem neurčený počet operací. Na rozdíl od stávajícího zákona o finanční kontrole je limitovaný příslib možné použít nejen pro výdajové, ale i pro příjmové a majetkové operace. Také je možné souhrnně prověřit operace v rámci předběžné řídicí kontroly před platbou (tedy po vzniku závazku podle stávajícího zákona o finanční kontrole). V tomto případě předběžnou řídicí kontrolu před platbou, v souladu s ustanovením § 13 zajistí příkazce operace a hlavní účetní.

K odst. 2

Výjimka pro provedení předběžné řídicí kontroly je zavedena dále pro operace, které daný orgán veřejný správy zajišťuje, ale které nemůže zcela ovlivnit, jelikož povinnost jejich uskutečnění či výše, případně i jiné aspekty operace, jsou určeny na základě jiného právního titulu (jedná se například o transfery ve školství, pojistné plány ve zdravotnictví či mandatorní výdaje České správy sociálního zabezpečení, příjmy z pokut, správní poplatky podle zákona č. 634/2004 Sb., soudní poplatky podle zákona č. 549/1991 Sb. a místní poplatky podle zákona č. 565/1990 Sb.). U těchto operací platí, že v rámci předběžné řídicí kontroly má být tato kontrola provedena pouze v rozsahu skutečností, které může orgán veřejné správy ovlivnit (např. existence nároku, technické zajištění výpočtu částky), nikoliv na aspektech, které z objektivních důvodů ovlivněny být nemohou (např. nezbytnost operace k zajištění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy či soulad operace se zásadami řádného finančního řízení).

K odst. 3 písm. a)

V případě příjmových operací, které není z objektivních důvodů možné předvídat, a tudíž není objektivně možné provést předběžnou řídicí kontrolu, lze provést až následnou řídicí kontrolu. Jde například o případy, kdy splývá okamžik, kdy vzniká nárok na příjem nebo okamžik, kdy se o nároku dozví orgán veřejné správy a okamžik provedení platby. Předběžnou řídicí kontrolu na příjem nelze objektivně provést. Jde typicky o příjmy orgánu veřejné správy za služby, u nichž je úhrada provedena najednou spolu s poskytnutím služby. Jestli je v kompetenci orgánu veřejné správy stanovit ceník za prodávané zboží nebo poskytované služby, provádí se kontrola při stanovení ceníku. Příkladem je stanovení ceníku za obědy ve školní jídelně nebo polygrafické služby.

K odst. 3 písm. b)

Ustanovení upravuje výjimku z provedení předběžné řídicí kontroly v případě vzniku nenadálých událostí, v jejichž důsledku hrozí újma (např. havárie, přírodní katastrofy, povodně). Pokud není provedena předběžná řídicí kontrola, musí být provedena u dotčených operací následná řídicí kontrola podle ustanovení § 15 návrhu zákona.

K odst. 3 písm. c)

Výjimka z povinnosti provádět předběžnou řídicí kontrolu (před schválením operace i před platbou) se vztahuje na plnění úkolů integrovaného záchranného systému, plnění úkolů Policie České republiky, Hasičského záchranného sboru České republiky, zdravotnické záchranné služby, Vězeňské služby České republiky, Generální inspekce bezpečnostních sborů, Celní správy České republiky, Správy státních hmotných rezerv, obecní policie, ozbrojených sil České republiky, nebo Vojenské policie, pokud jejich provedení nesnese odkladu. Obdobná výjimka je obsažena ve stávajícím zákoně o finanční kontrole. Návrh zákona dále stanoví, že v případě, že nebude provedena předběžná řídicí kontrola, je u těchto operací nutné provést následnou řídicí kontrolu podle ustanovení § 15 návrhu zákona.

K odst. 3 písm. d)

Ustanovení upravuje výjimku pro operace související s poskytováním humanitární pomoci do zahraniční, která je definována v ustanovení § 2 písm. b) zákona č. 151/2010 Sb., o zahraniční rozvojové spolupráci a humanitární pomoci poskytované do zahraničí a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, jako „souhrn činností hrazených ze státního rozpočtu, jejichž cílem je zamezit ztrátám na životech a újmě na zdraví, zmírnit utrpení a obnovit základní životní podmínky lidí po vzniku mimořádných událostí, jakož i zmírňovat dlouhodobě trvající následky mimořádných událostí a předcházet jejich vzniku a negativním následkům.“

K odst. 3 písm. e)

Ustanovení upravuje výjimku pro nakládání s prostředky na účtech pro řízení státního dluhu, likvidity státní pokladny a účtech státních finančních aktiv, které vykazují celou řadu specifik. Jedná se například o operace, které nesnesou odkladu, nebo operace, které jsou částečně přeneseny na jiné orgány (např. Česká národní banka).

K odst. 4

Z důvodu zvláštního charakteru jejich činnosti jsou postupy předběžné řídicí kontroly zpravodajských služeb upraveny zvláštními postupy, které vydává Ministerstvo financí podle ustanovení § 2 odst. 4 rozpočtových pravidel. Ustanovení § 11 až § 13 se nepoužijí.

§ 15 Následná řídicí kontrola K odst. 1

Následná řídicí kontrola je realizována u uskutečněných operacích, tzn. operací, u nichž již byl realizován příjem, výdaj nebo ukončen převod majetku. Následná řídicí kontrola se provádí primárně na vzorku operací. Vnitřní předpis, který upravuje postupy řídicí kontroly, stanoví i pravidla pro výběr vzorku operací k provedení následné kontroly. Pro následnou řídicí kontrolu peněžních prostředků poskytovaných z rozpočtu Evropské unie je při stanovení podmínek vnitřním předpisem nutné zohlednit požadavek ustanovení čl. 74 odst. 5 finančního nařízení EU, podle kterého musí operaci ověřovat jiní zaměstnanci než ti, kteří ji zahájili a kteří nejsou zaměstnancům, kteří operaci zahájili, podřízeni.

K odst. 2

Dále se následná řídicí kontrola provádí u všech operací, u nichž byla využita některá zákonem upravená výjimka a nebyla proto provedena předběžná řídicí kontrola.

K odst. 3

Následnou řídicí kontrolu provádí k tomu určená osoba. Pokud jsou naplněny návrhem zákona stanovené předpoklady (orgán veřejné správy nedisponuje zaměstnanci s potřebnými kvalifikačními předpoklady a je to zároveň odůvodněno nízkou pravděpodobností výskytu nepřiměřených rizik pro nakládání s veřejnými prostředky), nemusí se nutně jednat o zaměstnance orgánu veřejné správy. S ohledem na požadavky stanovené v ustanovení § 9 odst. 1 písm. d) návrhu zákona se musí jednat o osobu, která je má odpovídající kvalifikační předpoklady a je bezúhonná. S ohledem na zásadu rozdělení práv a povinností se doporučuje, aby následnou kontrolu vykonávala jiná osoba než příkazce operace, který operaci schvaloval. Tato osoba však musí mít potřebné kvalifikační předpoklady a kompetenci danou operaci posoudit (např. se může jednat o nadřízeného příkazce operace). Pro následnou řídicí kontrolu peněžních prostředků poskytovaných z rozpočtu Evropské unie je při stanovení podmínek vnitřním předpisem nutné zohlednit požadavek ustanovení čl. 74 odst. 5 finančního nařízení EU, podle kterého musí operaci ověřovat jiní zaměstnanci než ti, kteří ji zahájili a kteří nejsou zaměstnancům, kteří operaci zahájili, podřízeni. V rámci následné řídicí kontroly se ověřuje, mimo jiné i to, zda realizovaná operace odpovídala právním předpisům (např. zákonu o zadávání veřejných zakázek, stavebním předpisům, zákonu o majetku ČR, zákonu o obcích, zákonu o krajích, zákonu o hlavním městě Praze), včetně přímo použitelných předpisů Evropské unie (např. finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě veřejných prostředků z fondů Evropské unie). Nejde jen o právní předpisy, které upravují financování činnosti orgánu veřejné správy a jejichž naplňování je primárně prověřováno správcem rozpočtu, ale také jiné právní předpisy, které regulují různé aspekty operace – např. může jít o právní předpisy upravující zadávání veřejných zakázek, veřejnou podporu, nakládání s majetkem. Rozsah ověření v tomto bodě odpovídá stávajícímu zákonu o finanční kontrole.

K odst. 4

Nastavení postupu kontroly příjmových operací, který je v zákoně o finanční kontrole upraven v rámci fáze „po vzniku nároku na příjem“ je plně v odpovědnosti vedoucího orgánu veřejné správy, který ho může nastavit podle konkrétních potřeb orgánu veřejné správy. Fáze „po vzniku nároku na příjem“ není ve skutečnosti ve většině případů možné provést, jelikož z povahy věci k příjmu peněžních prostředků na bankovní účet dochází nezávislé na vůli orgánu veřejné správy a v okamžiku, kdy jsou peněžní prostředky přijaty na bankovním účtu, lze realizovat jen následnou řídicí kontrolu. Obdobné platí i pro příjem peněžních prostředků v hotovosti. V případě hotovostních plateb zpravidla splývá moment, kdy orgánu veřejné správy vznikne nárok, a kdy je přijata platba (přepážkový prodej na základě ceníku aj.). Smyslem nastavení řídicí kontroly u příjmových operací je zajistit, aby došlo k výběru příjmu, na který má orgán veřejné správy nárok, a to včas a ve správné výši. Realizace úkonů, které jsou podle zákona o finanční kontrole zahrnuty v rámci předběžné řídicí kontroly po vzniku nároku na příjem, tj. před příjmem samotným, k naplnění tohoto cíle nepřispívají. Navrhovanou změnou by proto mělo dojít k odstranění zbytečných administrativních úkonů, které jsou realizovány v rámci řídicí kontroly u příjmových operací. Po obdržení finančních prostředků proběhne pouze následná řídicí kontrola, kterou vykonává určená osoba (např. hlavní účetní). V případě, že došlo k uhrazení peněžních prostředků, není již možné provést předběžnou řídicí kontrolu, s ohledem na skutečnost, že příjem byl již realizován. V tomto případě je možné provést pouze následnou řídicí kontrolu, kterou zajišťuje určená osoba. Určená osoba kontroluje, zda příjmy, na které má orgán veřejné správy nárok, jsou hrazeny včas a ve správné výši. V případě, že se jedná o nepředvídatelný příjem, u kterého nebyla realizována předběžná řídicí kontrola na základě využití výjimky upravené v ustanovení § 14 odst. 3 písm. a) návrhu zákona, určená osoba prověří i další skutečnosti, a to v souladu s ustanovením § 15 odst. 3 návrhu zákona. Výkon této kontroly může být spojen s kontrolou podle zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o účetnictví“), kterou běžně hlavní účetní provádí. V případě, že nedošlo k uhrazení peněžních prostředků včas nebo ve správné výši, určená osoba přijme k tomu odpovídající opatření. Jde například o postupy vymáhání pohledávek, které vychází z příslušných ustanovení zákonů, které upravují nakládání s majetkem orgánu veřejné správy (např. ustanovení § 31 až 37a zákona o majetku ČR, ustanovení § 38 zákona o obcích, ustanovení § 17 zákona o krajích, § 35 zákona o hlavním městě Praze). Pokud navazující kroky nejsou v kompetenci osoby, která následnou kontrolu provedla, je součástí její povinnosti „přijmout opatření“ i předání věci kompetentním osobám nebo útvarům (např. v případě, že vymáhání pohledávek je v kompetenci právního útvaru nebo předání věci příkazci operace nebo vedoucímu orgánu veřejné správy k rozhodnutí o dalším postupu). Zpravidla je oblast vymáhání pohledávek komplexně upravena ve vnitřních předpisech orgánu veřejné správy. Ustanovení dále upravuje povinnost orgánu veřejné správy, resp. osoby určené vedoucím orgánu veřejné správy, sledovat, zda jsou výdaje orgánu veřejné správy hrazeny včas a ve správné výši. Smyslem tohoto ustanovení je předcházet riziku vzniku dodatečných výdajů orgánu veřejné správy v důsledku provedení pozdní úhrady (např. úroků z prodlení).

K části čtvrté – interní audit a vrchní audit

Řízení a kontrola veřejných financí uvnitř orgánů veřejné správy zahrnuje výkon interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy. Řízení a kontrola veřejných financí mezi orgány veřejné správy zahrnuje výkon interního auditu v rámci kapitoly státního rozpočtu (centralizovaný interní audit) a vrchní audit Ministerstva financí. Interní audit je ujišťovací a poradenská služba, která je poskytována uvnitř orgánu veřejné správy nebo v rámci kapitoly státního rozpočtu. Profesní praxi interního auditu upravují mezinárodní standardy interního auditu. Důvodová zpráva konkrétně odkazuje na aktuální Globální standardy interního auditu vydané Mezinárodním institutem interních auditorů, které budou účinné od 9. ledna 2025. Vrchní audit je služba, která vzniká transformací stávajících kompetencí Ministerstva financí v oblasti veřejnosprávní kontroly hospodaření.

K hlavě I – Interní audit § 16 Povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy

Ustanovení § 16 návrhu zákona ukládá povinnosti vedoucímu orgánu veřejné správy, který zřídil útvar interního auditu. Není přitom rozhodující, zda vedoucí orgánu veřejné správy zřídil útvar interního auditu na základě zákonné povinnosti (podle ustanovení § 17 odst. 1 návrhu zákona) nebo z jiného důvodu (například rozhodnutí zřizovatele u příspěvkové organizace). Vedoucí orgánu veřejné správy podle ustanovení § 16 písm. a) návrhu zákona vydá statut interního auditu, ve kterém stanoví rozsah práv a povinností zaměstnanců vykonávajících interní audit, osob přizvaných k účasti na interním auditu a auditovaných osob. Nad rámec obecného zmocnění k vydávání vnitřních předpisů v zákoníku práceustanovení ukládá vedoucímu orgánu veřejné správy povinnost vydat vnitřní předpis upravující pravomoci a odpovědnosti útvaru interního auditu a auditovaných osob. Jedná se o vnitřní předpis ve formě statutu interního auditu, který je v souladu s terminologií mezinárodních standardů interního auditu, a který je nově povinně vydáván přímo na základě zákona. Ve statutu interního auditu vedoucí orgánu veřejné správy konkretizuje závazné požadavky vyplývající ze zákona a mezinárodních standardů interního auditu, zejména postavení útvaru interního auditu v orgánu veřejné správy, rozsah poskytovaných služeb, účel interního auditu, způsob vykazování výsledků interního auditu a pravomoci a odpovědnosti osob vykonávajících interní audit. U správce kapitol státního rozpočtu obsahuje statut interního auditu rovněž pravomoci a odpovědnosti útvaru interního auditu ve vztahu k organizačním složkám státu a příspěvkovým organizacím, u nichž je správce kapitoly státního rozpočtu zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává. Podrobnosti k dalším náležitostem statutu interního auditu uvádí Standard 6.2. Statut interního auditu. Statut interního auditu může být samostatný vnitřní předpis s odpovídajícím názvem. Návrh zákona nijak nevylučuje, aby statut interního auditu byl součástí jiného vnitřního předpisu (například organizačního řádu). Útvar interního auditu jsou zaměstnanci vykonávající interní audit, přičemž není rozhodující, zda se jedná o organizační útvar nebo samostatného interního auditora. Mezinárodní standardy interního auditu používají pojem funkce interního auditu, která je definovanájako „profesionální osoba nebo skupina odpovědná za poskytování ujišťovacích a poradenských služeb společnosti“. Jedná se o obsahově totožné pojmy. Vzhledem k zažité praxi v české veřejné správě zákon zachovává pojem útvar interního auditu, který byl zaveden zákonem o finanční kontrole. Návrh zákona nestanoví požadavky na složení útvaru interního auditu ani na minimální počet osob, které v orgánu veřejné správy vykonávají interní audit. Útvar interního auditu nemusí mít formu organizačního útvaru (například odboru, oddělení). Orgán veřejné správy by měl zajistit k výkonu interního auditu dostatečné zdroje, včetně zdrojů personálních (viz Standard 8.2 Zdroje nebo 10.2 Řízení lidských zdrojů). Složení útvaru interního auditu by mělo odpovídat složitosti úkolů, kterými je v rámci jednotlivých orgánů veřejné správy pověřen (viz ustanovení § 19 návrhu zákona). Interní audit mohou vykonávat pouze zaměstnanci orgánu veřejné správy. Pod pojmem zaměstnanec se rozumí zaměstnanec podle zákoníku práce, tj. zaměstnanec v pracovním poměru nebo činný na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, dále státní zaměstnanec, úředník územního samosprávného celku, popř. příslušník bezpečnostního sboru. Návrh zákona vylučuje, aby byla výkonem interního auditu pověřena osoba, která není zaměstnancem orgánu veřejné správy. Na výkonu interního auditu se mohou podílet jiné fyzické osoby než zaměstnanci orgánu veřejné správy pouze v pozici tzv. přizvaných osob (viz dále komentář k ustanovení § 20 odst. 2 návrhu zákona). Vedoucí orgánu veřejné správy ve statutu interního auditu upraví práva a povinnosti osob v postavení přizvaných osob, a to zejména ve vztahu k auditovaným osobám. Úprava ve statutu by měla být základem pro úpravu právního vztahu s přizvanou osobou (například formou smluvních podmínek).

Podle ustanovení § 11 zákoníku práce má vedoucí zaměstnanec oprávnění „stanovit a ukládat podřízeným zaměstnancům pracovní úkoly, organizovat, řídit a kontrolovat jejich práci a dávat jim k tomu účelu závazné pokyny“. Oficiální překlad mezinárodních standardů interního auditu má být vydán do konce srpna 2024.

Vedoucí orgánu veřejné správy dále podle písmena b) zajistí přístup útvaru interního auditu k informacím, zaměstnancům a majetku potřebným k plnění úkolů interního auditu. Přístup útvaru interního auditu ke všem potřebným informacím, zaměstnancům a majetku patří k základním předpokladům pro fungování interního auditu. Zajištění přístupu ke všem informacím, zaměstnancům a majetku zahrnuje zejména poskytování vyžádaných informací v jejích úplné, neupravené podobě, umožnění přístupu do informačních systémů, k zaměstnancům a k veškerému majetku orgánu veřejné správy. Vedoucí orgánu veřejné správy realizuje svou povinnost například prostřednictvím statutu interního auditu, ve kterém stanoví oprávnění útvaru interního auditu k přístupu k informacím, zaměstnancům a majetku a komplementární povinnost auditované osoby poskytovat útvaru interního auditu všechny potřebné informace. Pod zajištěním přístupu pro útvar interního auditu nutno chápat také zavázání auditované osoby k poskytování potřebné součinnosti. Oprávnění útvaru interního auditu nutno vykládat v mezích jiných právních předpisů, které mohou obsahovat speciální ustanovení týkající se povinnosti mlčenlivosti. Útvaru interního auditu nebude umožněn například přístup k informacím o daňových poplatnících z důvodu daňové mlčenlivosti stanovené v ustanovení § 52 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „daňový řád“) nebo k informacím, které souvisí se sociálně-právní ochranou dětí, z důvodu mlčenlivosti stanovené v ustanovení § 57 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů. K utajovaným informacím má interní auditor přístup, jedná-li se o informace potřebné k řádnému výkonu interního auditu, a jestliže splňuje podmínky zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů (především má osvědčení pro příslušný stupeň utajení). Vedoucí orgánu veřejné správy podle písmena c) zajistí, aby interní audit vykonávali bezúhonní zaměstnanci s odpovídajícími kvalifikačními předpoklady. Návrh zákona stanoví pouze obecný požadavek na odpovídající kvalifikaci zaměstnanců, kteří vykonávají interní audit. Není stanoven specifický předpoklad vzdělání, odborné způsobilosti či délky praxe. Požadavek na vysokoškolské vzdělání pro naprostou většinu interních auditorů vyplývá již dnes z jiných právních předpisů (například zákona o státní službě). Pro další auditory a kontrolory tento požadavek z příslušných předpisů vyplyne v případě centralizace interního auditu a jejich souvisejícího zařazení do vyšších platových tříd. Není proto nutné obdobný požadavek zákonem o řízení a kontrole veřejných financí duplicitně stanovovat. Upravovat příslušný obor vzdělání se s ohledem na šíři věcného zaměření interních auditů v různých orgánech veřejné správy a množství oborů, jejichž znalost lze při takové činnosti uplatnit, rovněž nejeví jako účelné. Pro interní auditory orgánů veřejné správy, na které se vztahuje zákon o státní službě, navíc platí povinnost vykonat úřednickou zkoušku v oboru služby č. 3 Audit. Zaměstnanec vykonávající interní audit musí mít dostatečné znalosti, schopnosti a dovednosti k tomu, aby mohl plnit své úkoly (podle mezinárodních standardů interního auditu se jedná souhrnně o tzv. kompetenci interních auditorů, viz Standard 3.1 Kompetence). Mezinárodní standardy dále předpokládají neustálé zvyšování odbornosti interních auditorů. Podle Standardu 3.2 Průběžný profesní rozvoj „interní auditoři musí pokračovat v profesním rozvoji, včetně vzdělávání a odborné přípravy“. Dále podle Standardu 7.2 Kvalifikace vedoucího útvaru interního auditu si musí vedoucí útvaru interního auditu udržovat a zvyšovat kvalifikaci a kompetence potřebné k plnění rolí a úkolů, které od něj vedení očekává. Obecný předpoklad vzdělání pro zaměstnance podle zákoníku práce, státní zaměstnance, úředníky územního samosprávného celku, příslušníky bezpečnostního sboru a vojáky v činné služby stanoví příslušné pracovněprávní předpisy. Zaměstnanci vykonávající interní audit musí být bezúhonní. Bezúhonnost je více popsána v komentáři k ustanovení § 2 odst. 5 návrhu zákona. Vedoucí orgánu veřejné správy podle písmena d) zajistí, aby útvar interního auditu byl funkčně nezávislý a organizačně oddělený od řídících struktur. Funkční nezávislost mezinárodní standardy interního auditu chápou jako nepřítomnost podmínek, za kterých je ohrožena schopnost interního auditu vykonávat svou činnost nezaujatým způsobem. K dosažení stupně nezávislosti nezbytného pro účinné provádění funkce interního auditu má mít vedoucí útvaru interního auditu přímý a neomezený přístup k vedení a orgánům společnosti. Funkční nezávislost je v návrhu zákona podpořena předkládáním zpráv o výsledcích interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy nebo schvalováním plánů interního auditu vedoucím orgánu veřejné správy. Organizační nezávislost mezinárodní standardy interního auditu chápou tak, že vedoucí útvaru interního auditu musí podávat zprávy takovému organizačnímu stupni ve společnosti, který internímu auditu umožňuje plnění jeho funkcí. Organizační nezávislost je dosažena účinným způsobem tím, že je vedoucí útvaru interního auditu funkčně podřízen vedoucímu orgánu veřejné správy. Požadavek na organizační nezávislost interního auditu je upraven mezinárodními standardy interního auditu (konkrétně Standardem 7.1 Organizační nezávislost).

§ 17 Zřízení útvaru interního auditu K odst. 1

Útvar interního auditu zřizují orgány veřejné správě taxativně vymezené pod písm. a) až k). Funkce interního auditu byla ve veřejné správě v České republice zavedena zákonem o finanční kontrole, který stanovil povinnost zřízení útvaru interního auditu u všech orgánů veřejné správy a následně pak stanovil výjimky, při jejichž splnění útvar interního auditu nemusí být zřízen. Návrh zákona naopak jednoznačně stanoví, které orgány veřejné správy útvar interního auditu zřídit musí, případně u kterých je rozhodnutí o zřízení útvaru interního auditu v dispozici příslušného „nadřízeného“ orgánu veřejné správy (hlavního města Prahy, statutárního města nebo správce kapitoly státního rozpočtu). Návrh zákona počítá s tím, že existující útvary interního auditu budou pokračovat ve výkonu své činnosti pouze s potřebnými úpravami. Není vyžadováno zrušení stávajících útvarů a vytvoření nových struktur. Předpokládá se, že správce kapitoly státního rozpočtu, bez ohledu na počet kapitol, které spravuje, zřídí jeden útvar interního auditu. Útvar interního auditu podle návrhu zákona nezřizují tyto orgány veřejné správy: • organizační složka státu, která není správcem kapitoly státního rozpočtu, • státní příspěvková organizace, • veřejná výzkumná instituce, • veřejná kulturní instituce, • obec, která má měně než 15 tis. obyvatel, • městská část hlavního města Prahy, která má měně než 15 tis. obyvatel, • městský obvod nebo městská část statutárního města, která má méně než 15 tis. obyvatel, • dobrovolný svazek obcí, • příspěvková organizace územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části statutárního města nebo dobrovolného svazku obcí, • školská právnická osoba zřízená Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy, veřejnou vysokou školou, územním samosprávným celkem, městskou částí hlavního města Prahy, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazek obcí, • jiná veřejná instituce podle zákona upravujícího pravidla rozpočtové odpovědnosti, která hospodaří s veřejnými prostředky nebo plní úkoly veřejné správy. Stanovení povinnosti zřídit útvar interního auditu u nejmenších orgánů veřejné správy není účelné. Nejmenší orgány veřejné správy doposud zajišťovaly výkon interního auditu zpravidla jedním interním auditorem, a to v mnohých případech pouze na částečný úvazek. Objektivně nemohl být zajištěn výkon interního auditu v plném rozsahu v souladu s požadavky mezinárodních standardů interního auditu, mezi které patří mimo jiné profesní specializace, odborná znalost auditované oblasti a zajištění vnitřní oponentury a supervize výstupů (auditních zpráv). Tento přístup vede naopak k formalistickému pojetí výkonu interního auditu bez větší přidané hodnoty pro vedení daných orgánů veřejné správy. V praxi není vyloučeno, aby u orgánu veřejné správy, který nezřizuje podle návrhu zákona útvar interního auditu, byl vykonáván interní audit nebo poskytovány obdobné služby. V takovém případě by měl být interní audit vykonáván podle návrhu zákona. Městské části hlavního města Prahy, které mají více než 15 tis. obyvatel, zřizují útvar interního auditu přímo na základě návrhu zákona. Výjimku z této povinnosti může městské části udělit hlavní město Praha ve Statutu hlavního města Prahy. Obdobně to platí pro městské části nebo městské obvody statutárního města, které mají více než 15 tis. obyvatel. Útvar interního auditu zřizovaný na základě požadavku vyplývajícího z provedené certifikace podle norem ISO nebo jiných mezinárodních norem (např. pravidel Mezinárodní asociace pro zkoušení osiv) není útvarem interního auditu ve smyslu návrhu zákona, a tudíž se na něj nevztahují pravidla upravená v části čtvrté návrhu zákona.

K odst. 2

Jiné organizační složky státu než správci kapitoly státního rozpočtu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce a veřejné kulturní instituce nezřizují útvar interního auditu přímo na základě návrhu zákona. Podle návrhu zákona bude správce kapitoly státního rozpočtu zřizovat centralizovaný útvar interního auditu, který bude vykonávat interní audit také u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí nebo veřejných kulturních instituce, u nichž je zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává. Nad rámec výkonu centralizovaného auditu návrh zákona předpokládá možnost zřízení/ponechání útvaru interního auditu u některých „podřízených“ orgánů veřejné správy. Správce kapitoly státního rozpočtu může rozhodnout o zřízení útvaru interního auditu u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí nebo veřejných kulturních institucí, u nichž je zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává, a to v případě splnění alespoň jedné z podmínek uvedených v odst. 2: • výskyt významných rizik pro hospodaření s veřejnými prostředky (např. u nemocnic), • složitosti plněných úkolů a vnitřní organizační struktury (např. bezpečnostní sbory, správa sociálního zabezpečení) nebo • zapojení do správy veřejné finanční podpory (zejména dotačních prostředků). Posouzení splnění výše uvedených podmínek je v kompetenci příslušného vedoucího orgánu veřejné správy správce kapitoly státního rozpočtu. Útvar interního auditu, který je zřízen na základě rozhodnutí správce kapitoly státního rozpočtu, se řídí návrhem zákona a podléhá vedoucímu orgánu veřejné správy příslušné organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce. Správce kapitoly státního rozpočtu je oprávněn rozhodnout o zřízení útvaru interního auditu u organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce, nicméně útvar interního auditu zřizuje příslušná organizační složka státu, státní příspěvková organizace, veřejná výzkumná instituce nebo veřejná kulturní instituce. Útvar interního auditu je podřízen vedoucímu příslušné organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce. Povinnosti podle ustanovení § 16 návrhu zákona plní vedoucí příslušné organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce. Vedoucí příslušné organizační složky státu, ředitel státní příspěvkové organizace, ředitel veřejné výzkumné instituce nebo ředitel veřejné kulturní instituce vydá statut interního auditu, zajistí neomezený přístup útvaru interního auditu ke všem informacím, zaměstnancům a majetku, který je potřebný k plnění úkolů interního auditu a zajistí, aby interní audit vykonávali bezúhonní zaměstnanci s odpovídajícími kvalifikačními předpoklady. Pokud správce kapitoly státního rozpočtu rozhodne o zřízení útvaru interního auditu u organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce, útvar interního auditu budou tvořit zaměstnanci příslušné organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce.

K odst. 3

Příspěvkové organizace zřízené krajem, hlavním městem Prahou, městskou částí hlavního města Prahy, obcí, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazkem obcí nezřizují útvar interního auditu přímo na základě návrhu zákona. Kraj, hlavní město Praha, městská část hlavního města Prahy, obec, městský obvod nebo městská část statutárního města a dobrovolný svazek obcí mohou rozhodnout o zřízení útvaru interního auditu také u jimi zřízené příspěvkové organizace na základě ustanovení § 17 odst. 3 návrhu zákona. Při rozhodování o zřízení útvaru interního auditu by měly být posouzeny výhody a nevýhody, zohledněna konkrétní specifika, aspekty a funkčnost obou variant uspořádání, která jsou dána celou řadou aspektů od počtu zaměstnanců či spravovaného rozpočtu, poskytovaných dotací ale i charakteru vykonávaných činností či způsobu/zdrojů financování. Návrh zákona neváže územní samosprávné celky konkrétními důvody pro rozhodnutí jako správce kapitoly státního rozpočtu podle odstavce 2. Útvar interního auditu, který je zřízen na základě rozhodnutí podle § 17 odst. 3 se řídí návrhem zákona a podléhá vedoucímu orgánu veřejné správy (řediteli příslušné příspěvkové organizace). Útvar interního auditu zřízený u příspěvkové organizace a kontrolní útvar zřizovatele, který vykonává veřejnosprávní kontrolu, by měly navzájem koordinovat svou činnost v souladu se zásadou spolupráce podle ustanovení § 4 návrhu zákona.

K odst. 4 až odst. 6

U obcí, městských částí hlavního města Prahy a městských částí nebo městských obvodů statutárního města váže návrh zákona povinnost zřízení útvaru interního auditu na překročení počtu 15 tis. obyvatel. Obdobně je hranice 15 tis. obyvatel stanovena v zákoně o finanční kontrole pro výjimku, kdy lze nahradit funkci útvaru interního auditu přijetím jiných dostatečných opatření, tj. nezřídit útvar interního auditu. Útvar interního auditu musí být zřízen nejpozději do 1. ledna roku následujícího po roce, v němž bylo dosaženo více než 15 000 obyvatel. Za okamžik dosažení se považuje rozhodný den 1. ledna. Ustanovení odstavce 3 upřesňuje způsob určení počtu obyvatel, a to na základě údajů obsažených v Registru obyvatel. Aby se zabránilo zřizování a rušení útvaru interního auditu při dynamickém vývoji počtu obyvatel zejména v obcích, u nichž se počet obyvatel pohybuje kolem stanovené hranice 15 000, stanoví ustanovení lhůty pro povinnost zřízení a možnost zrušení útvaru interního auditu v případech překročení nebo poklesu počtu obyvatel pod stanovenou hranici. Obec, městská část hlavního města Prahy, městský obvod nebo městská část statutárního města, které přesáhnou hranici 15 tis. obyvatel po nabytí účinnosti návrhu zákona, mají povinnost zřídit útvar interního auditu, a to nejpozději k 1. lednu roku následujícího po roce, v němž došlo k překročení stanovené hranice. Pokles počtu obyvatel pod hranici 15 tis. obyvatel po dobu alespoň dvou let po sobě bezprostředně následujících nevyvolává povinnost zrušení útvaru interního auditu, ale pouze možnost rozhodnout o jeho zrušení. Rozhodnutí je v uvedeném případě v dispozici rady obce, rady městské části hlavního města Prahy, rady městského obvodu nebo rady městské části statutárního města. V souladu s ustanovením § 17 odst. 1 písm. i) a k) může hlavní město Praha nebo statutární město stanovit, že bude útvar interního auditu u městské části hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části statutárního města zřízen nebo nezřízen bez ohledu na počet obyvatel. V takovém případě se ustanovení § 17 odst. 4 a 5 na útvar interního auditu městské části hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části statutárního města nepoužijí. Ustanovení § 17 odst. 4 upravuje povinnost zřídit útvar interního auditu v případě, že obec, městská část hlavního města Prahy, městský obvod nebo městská část statutárního města překročí 15 000 obyvatel. Ustanovení § 17 odst. 5 upravuje pouze možnost (ne povinnost) zrušit útvar interního auditu v případě, že obec, městská část hlavního města Prahy, městský obvod nebo městská část statutárního města nemá po dobu 2 let více než 15 000 obyvatel. Na útvar interního auditu obce, městské části hlavního města Prahy, městského obvodu nebo městské části statutárního města se proto nadále nahlíží jako na útvar interního auditu, který byl zřízen na základě zákona.

§ 18 Postavení útvaru interního auditu K odst. 1

Nezbytným předpokladem pro řádné plnění úkolů útvaru interního auditu je vytvoření podmínek pro jejich nezávislé a objektivní plnění. Působnost interního auditu zahrnuje činnost veškerých útvarů a procesů orgánů veřejné správy, v případně správce kapitoly státního rozpočtu také „podřízených“ organizačních složek státu a státních příspěvkových organizací. Návrh zákona zachovává současný stav podřízení útvaru interního auditu přímo vedoucímu orgánu veřejné správy s dílčí úpravou specifik daných pro kraje, obce a hlavní město Prahu. S podřízením útvaru interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy je spojena • pravomoc vedoucího orgánu veřejné správy jmenovat vedoucího útvaru interního auditu, schvalovat plány útvaru interního auditu a mimořádné audity, • povinnost útvaru interního auditu vykazovat výsledky auditních zakázek vedoucímu orgánu veřejné správy. Postavení útvaru interního auditu by měl vedoucí orgánu veřejné správy konkretizovat ve statutu interního auditu. Návrh zákona výslovně neupravuje požadavek na nezávislost interního auditu nad rámec výše uvedených organizačních a funkčních specifik. Nezávislé postavení útvaru interního auditu je zakotveno v základních principech mezinárodních standardů interního auditu, konkrétně Principu 7, který definuje nezávislost jako „nepřítomnost podmínek, za kterých je ohrožena schopnost interního auditu vykonávat odpovědnosti interního auditu nezaujatým způsobem“. Podle mezinárodních standardů interního auditu musí být útvar interního auditu zařazen na takové úrovni v organizaci, která mu umožňuje poskytování služeb a výkon jeho odpovědností bez zásahů (viz Standard 7.1 Organizační nezávislost). Podřízení útvaru interního auditu přímo vedoucímu orgánu veřejné správy nevylučuje pravomoc jiných osob nebo kolektivních orgánů podle zvláštních právních předpisů (například pravomoci státního tajemníka v oblasti pracovněprávních vztahů zaměstnanců podle zákona o státní službě nebo pravomoci tajemníka podle zákona o obcích). Přijetí zvláštní právní úpravy v personálních otázkách nad rámec jmenování vedoucího útvaru interního auditu není odůvodněno. Na vedoucího útvaru interního auditu se proto v plném rozsahu vztahují příslušné právní předpisy upravující postavení ostatních vedoucích zaměstnanců v orgánu veřejné správy.

K odst. 2

Útvar interního auditu vykonává interní audit v rámci samostatné působnosti územního samosprávného celku a podílí se tak na výkonu správních činností, je zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo do úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy (viz ustanovení § 2 odst. 3 a 4 zákona o úřednících územních samosprávných celků). Ustanovení napravuje stávající nejednotnost zařazení útvaru interního auditu v rámci územních samosprávných celků, městských částí a městských obvodů, kdy je někdy útvar interního auditu zařazen do úřadu a někdy ne. Osoby vykonávající interní audit u územních samosprávných celků, městských částí a městských obvodů jsou úředníky územního samosprávného celku a podléhají zákonu o úřednících územního samosprávného celku. Výkon interního auditu je plněním úkolů v samostatné působnosti územního samosprávného celku a spadá pod výkon správních činností.

K odst. 3

Vedoucím útvaru interního auditu se rozumí osoba na nejvyšší pozici v konkrétním orgánu veřejné správy, která odpovídá za interní audit. Ustanovení upravuje pravomoc vedoucího orgánu veřejné správy jmenovat a odvolat vedoucího útvaru interního auditu. Speciální úprava je zvolena u vybraných orgánů veřejné správy, které disponují kolektivními orgány. U územních samosprávných celků, městských částí a městských obvodů se pravomoc jmenovat a odvolat vedoucího útvaru interního auditu přesouvá na výkonný orgán v rámci samostatné působnosti územního samosprávného celku – radu. Tato úprava odpovídá stávající pravomoci rady jmenovat a odvolat vedoucí odborů obecního úřadu (viz například ustanovení § 102 odst. 2 písm. g) zákona o obcích). Návrh na jmenování vedoucího útvaru interního auditu nedává radě tajemník úřadu, ale vedoucí orgánu veřejné správy. Speciální úprava v osobě podávající návrh na jmenování je zvolena z důvodu podřízení útvaru interního auditu přímo vedoucímu orgánu veřejné správy a posílení organizační nezávislosti útvaru interního auditu. Speciální právní úprava je zvolena v případě veřejných vysokých škol a zdravotních pojišťoven, které disponují kolektivními orgány s věcně odpovídajícími kompetencemi, na něž lze projednání jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu delegovat. Konkrétně se jedná o • správní radu v případě veřejných vysokých škol a • výbor pro audit v případě zdravotních pojišťovena státní organizace Správa železnic. Povinné projednání jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu se správní radou a výborem pro audit má posílit nezávislost interního auditu. Jedná se z povahy věci o dozorové orgány, v němž jsou zastoupeni externisté, tzn. osoby, které nejsou v pozici auditované osoby. Případný nesouhlas těchto kolektivních orgánů se jmenováním nebo odvoláním vedoucího útvaru interního auditu má charakter doporučení, vedoucí orgánu veřejné správy jim není vázán. Pokud funkci interního auditu vykonává u orgánu veřejné správy pouze jedna osoba, vztahuje se na ni ustanovení § 18 odst. 3 návrhu zákona – tedy musí být do funkce jmenována. V případě, že správce kapitoly státního rozpočtu rozhodne o zřízení útvaru interního auditu u organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce, u níž je zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává, podle ustanovení § 17 odst. 2 návrhu zákona vedoucího útvaru interního auditu jmenuje a odvolává vedoucí „podřízené“ organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce. Obdobné platí v případě zřízení útvaru interního auditu u příspěvkové organizace zřízené krajem, hlavním městem Prahou, městskou částí hlavního města Prahy, obcí, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazkem obcí. Pro postupy před vznikem pracovněprávního vztahu (například výběrové řízení) a podmínky pro přijetí do pracovněprávního vztahu se plně použijí příslušné pracovněprávní předpisy (zákon o státní službě, zákon o úřednících územních samosprávných celků, zákoník práce, zákon o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů). Ustanovení odstavce 3 je speciální právní úpravou pouze pro jmenování vedoucího útvaru interního auditu. Například podle ustanovení § 51 odst. 2 zákona o státní službě výběrové řízení na služební místo představeného vyhlašuje ten, kdo jej na dané služební místo jmenuje, tj. v případě vedoucího útvaru interního auditu výběrové řízení vyhlašuje

Zřízen na základě zákona o auditorech.

vedoucí orgánu veřejné správy. Dále podle ustanovení § 53 odst. 1 zákona o státní službě ředitele odboru v ministerstvu nebo v Úřadu vlády jmenuje státní tajemník na dobu 5 let na základě výsledku výběrového řízení. V jiném správním úřadu jmenuje ředitele odboru na základě výsledku výběrového řízení na dobu 5 let vedoucí služebního úřadu. V případě vedoucího útvaru interního auditu, který je ředitelem odboru, se použije speciální úprava podle § 18 odst. 3 návrhu zákona. Návrh zákona nadále nepočítá s projednáním jmenování a odvolání vedoucího útvaru interního auditu s hierarchicky „nadřízeným“ orgánem veřejné správy (viz ustanovení § 29 odst. 2 zákona o finanční kontrole).

§ 19 Působnost útvaru interního auditu K odst. 1

Útvar interního auditu vykonává interní audit orgánu veřejné správy, který ho zřídil. Ustanovení stanoví věcnou působnost útvaru interního auditu (výkon interního auditu) a rozsah této působnosti (interní audit celého orgánu veřejné správy, který útvar interního auditu zřídil). Mezinárodní standardy interního auditu definují interní audit následovně „nezávislá, objektivní ujišťovací a poradenská služba, jejímž cílem je přidat hodnotu a zlepšit činnost společnosti. Pomáhá společnosti dosáhnout jejích cílů tím, že přináší systematický a disciplinovaný přístup k hodnocení a zlepšování účinnosti řízení a správy společnosti, řízení rizik a řídicích a kontrolních procesů.“ Účelem útvaru interního auditu je • napomáhat orgánům veřejné správy dosahovat jejich cílů, zejména poskytování veřejných služeb, • přinášet systematický metodický přístup k hodnocení a zlepšování účinnosti systému řízení a správy, řízení rizik, řídicích a kontrolních procesů, • předvídat a předcházet možným negativním dopadům vnitřních i vnějších rizik, • upozorňovat na slabé stránky řízení a kontroly veřejných financí a podle potřeby poskytovat doporučení pro jejich zlepšení, • přispívat ke zvyšování věrohodnosti účetních informací a k dodržování zásad řízení a kontroly veřejných financí, • zvyšovat reputaci a důvěryhodnost orgánu veřejné správy. Činnost interního auditu se svým primárním zaměřením liší od kontrolní činnosti, která probíhá podle kontrolního řádu a je mnohdy zaměřena výhradně na ověření toho, zda kontrolovaná osoba plní konkrétní povinnosti stanovené zákonem (viz ustanovení § 2 kontrolního řádu). Interní audit se zaměřuje na prověřování nastavení celého vnitřního kontrolního systému, a to zejména ve vazbě na způsob, jak nastavení řídicích a kontrolních procesů ošetřuje rizika spojená s hospodařením a nakládáním s veřejnými prostředky. Interní audit tak přináší důležitou zpětnou vazbu, která umožňuje zjišťovat nedostatky nastavení systému a také zlepšovat a zdokonalovat procesy, včetně procesů řídicí kontroly. Interní audit necílí na ex-post kontroly plnění zákonných povinností a trestání jejich porušení, jeho primární funkce je preventivní. Výsledkem interního auditu mají být zejména doporučení ke zlepšení celkového fungování systému.

K odst. 2

Ustanovení rozšiřuje působnost útvaru interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu na organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce a veřejné kulturní instituce, u nichž je správce kapitoly státního rozpočtu zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává. Dochází k centralizaci výkonu interního auditu v návaznosti na finanční toky v rámci kapitol státního rozpočtu. Výkon interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu u organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce a veřejné kulturní instituce, u nichž je správce kapitoly státního rozpočtu zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává, nahrazuje výkon veřejnosprávní kontroly podle ustanovení § 8 odst. 1 zákona o finanční kontrole. Centralizovaný útvar interního auditu poskytuje ujišťovací a poradenské služby v rámci celé kapitoly státního rozpočtu. Výsledky ujišťovacích zakázek jsou předkládány vedoucímu orgánu veřejné správy, který útvar zřídil, tj. správci kapitoly státního rozpočtu.

K odst. 3

Centralizovaný útvar interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu nevykonává interní audit zpravodajské služby. Kontrola zpravodajských služeb je podrobně upravena ve zvláštním zákoně č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 12 až 13a tohoto zákona zpravodajské služby podléhají kontrole Vlády České republiky, Poslanecké sněmovny, Orgánu nezávislé kontroly zpravodajských služeb České republiky a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu.

K odst. 4

Působnost centralizovaného útvaru interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu není nijak dotčena skutečností, že u organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce je zřízen útvar interního auditu podle ustanovení § 17 odst. 2 návrhu zákona. Není tudíž vyloučeno, aby například u nemocnice vykonával interní audit její vlastní útvar interního auditu a zároveň centralizovaný útvar interního auditu Ministerstva zdravotnictví. Činnost těchto útvarů by se v žádném případě neměla duplikovat a útvary interního auditu musí v souladu se zásadou spolupráce (ustanovení § 4 návrhu zákona) vzájemně spolupracovat a koordinovat své činnosti s cílem předcházet jejich neodůvodněnému souběhu. Návrhem zákona nelze stanovit konkrétní frekvenci, v jaké by měl správce kapitoly státního rozpočtu provádět interní audit u podřízených organizací, které mají vlastní útvar interního auditu. Míra ujištění poskytovaná útvarem interního auditu podřízené organizace bude jedním z faktorů při stanovení frekvence a zaměření případných interních auditů ze strany správce kapitoly státního rozpočtu, neboť plán interního auditu vždy vychází z posouzení rizik, v rámci níž by byla frekvence a zaměření vykonaných auditů a míra spolehnutí se na jejich výsledky zohledněna.

K odst. 5

Ustanovení upravuje působnost útvaru interního auditu hlavního města Prahy ve vztahu k městským částem hlavního města Prahy. V případě, že se u městské části nezřizuje útvar interního auditu, interní audit u ní vykonává útvar interního auditu zařazený do Magistrátu hlavního města Prahy. Obdobné platí pro statutární město a jeho městské obvody nebo městské části.

K odst. 6

Zaměření interního auditu vychází z definice a účelu interního auditu. Interní audit prověřuje plnění úkolů, záměrů a cílů orgánu veřejné správy. Úkoly, záměry a cíle orgánu veřejné správy vyplývají přímo z právních předpisů nebo vznikají na jejich základě, mohou dále vyplývat z například politických rozhodnutí, smluvních vztahů a projektů. Interní audit dále prověřuje dodržování právních předpisů, vnitřních předpisů orgánu veřejné správy a přímo použitelných předpisů Evropské unie. Prověřování, zda auditovaná osoba dodržuje právní předpisy (zásadu legality), je primárním účelem výkonu kontroly podle kontrolního řádu a kontroly ze strany Nejvyššího kontrolního úřadu. Pro interní audit by plnění funkce „compliance“ (prověřování souladu s právními předpisy) mělo být pouze druhotné (v rámci ověřování výše uvedených předmětů). S ohledem na stanovený cíl návrhu zákona má interní audit v rámci prověřování legality věnovat zvláštní pozornost tomu, zda jsou naplňovány zásad řízení a kontroly veřejných financí (ustanovení § 3 až § 8 návrhu zákona) a zda je nastavený vnitřní kontrolní systém přiměřený a účinný. Definice přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému je obsažena v ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona. Součástí prověřování přiměřeností a účinnosti vnitřního kontrolního systému je prověřování systému řízení rizik.

Tyto činnosti spadají pod tzv. ujišťovací služby, tj. služby, jejichž prostřednictvím interní auditoři provádějí objektivní hodnocení s cílem poskytnout ujištění. Interní audit dále poskytuje poradenské služby (konzultační služby) vedoucímu orgánu veřejné správy, vedení podřízených organizací, dalším vedoucím zaměstnancům nebo jiným osobám. Interní audit je služba vedení orgánu veřejné správy a je tudíž v kompetenci vedení orgánu veřejné správy stanovit rozsah a podobu poskytování poradenských služeb interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy nebo u podřízených organizací. Omezování rozsahu poradenských služeb, které poskytuje útvar interního audit, není v návrhu zákona žádoucí. S ohledem na rozmanitost podřízených organizací nelze v obecně závazném návrhu zákona stanovit konkrétní parametry pro poskytování poradenských služeb. V kompetenci vedoucího orgánu veřejné správy je stanovit ve statutu, případně v manuálu interního auditu, rozsah, formu, případné lhůty poskytování poradenských služeb interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy nebo u podřízených organizací. Poskytování poradenských služeb spočívá v poskytování rady/poradenství v konkrétní problematice, například při zavádění nových postupů v řídicím a kontrolním systému nebo u konkrétních projektů, smluvních vztahů nebo řešení protiprávních jednání. Poradenské služby mohou spočívat i v poskytování školení. Návrh zákona upravuje poradenské služby v souladu s definici a terminologii, kterou používají mezinárodní standardy interního auditu. Podle mezinárodních standardů interního auditu se jedná o „služby, prostřednictvím kterých interní auditoři poskytují poradenství zainteresovaným subjektům organizace, aniž by poskytovali ujištění nebo přebírali odpovědnost za řízení. Podoba a rozsah poradenských služeb podléhají dohodě s příslušnými zainteresovanými subjekty. Příklady zahrnují poradenství při navrhování a zavádění nových zásad, procesů, systémů a produktů; poskytování forenzních služeb; poskytování školení; a zprostředkování diskuzí o rizicích a kontrolních mechanismech.“ Centralizovaný útvar interního auditu u správce kapitoly státního rozpočtu může poskytovat poradenské služby rovněž u „podřízených“ organizačních složek a příspěvkových organizací. Rozsah a způsob poskytování poradenských služeb by měl vedoucí orgánu veřejné správy upravit ve statutu interního auditu.

§ 20 Výkon interního auditu K odst. 1

Útvar interního auditu vykonává interní audit podle tohoto zákona a mezinárodních standardů interního auditu vydaných Institutem interních auditorů. Na výkon interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy se nepoužije kontrolní řád. Ustanovení zavádí legislativní zkratku „mezinárodní standardy interního auditu“ pro standardy interního auditu, které vydává mezinárodně uznávaná profesní organizace – Institut interních auditorů. Institut interních auditorů vznikl v roce 1941 a v současnosti má více než 245 000 členů po celém světě. Mezinárodní standardy interního auditu jsou založeny na principech a poskytují základní rámec pro výkon a podporu interního auditu v soukromé i veřejné sféře. Institut interních auditorů je zároveň uznávanou autoritou pro certifikaci interních auditorů a poskytování školení. Mezinárodní standardy interního auditu není účelné přepisovat do návrhu zákona nebo prováděcích předpisů. Textace standardů je pro profesní praxi jednoznačná a srozumitelná. Mezinárodní standardy interního auditu jsou závazné v jejich aktuálním znění (novelizace provádí Institut interních auditorů). Dne 9. ledna 2024 byly vydány Globální standardy interního auditu (Global Internal Audit Standards), které vstoupí v účinnost dne 9. ledna 2025. Při činnosti útvaru interního auditu se použijí všechny standardy uvedené v aktuálním znění, aplikace není omezena pouze na standardy týkající se výkonu interního auditu. Pro zvýšení právní jistoty budou mezinárodní standardy interního auditu v jejich konkrétním účinném znění implementovány do českého právního řádu formou sdělení Ministerstva financí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv [podle ustanovení § 4 písm. h) zákona č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů]. Z ustanovení § 20 návrhu zákona vyplývá závaznost mezinárodních standardů interního auditu vydaných Institutem interních auditorů a vyhlášených sdělením Ministerstva financí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Závaznost mezinárodních standardů je tudíž podmíněna splněním obou podmínek, tj. i podmínky vyhlášení ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Pro útvary interního auditu ve veřejné správě budou závazné pouze mezinárodních standardy vyhlášené ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Mezinárodní standardy interního auditu uvedené v tomto odstavci návrhu zákona budou vyhlášeny sdělením Ministerstva financí ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Jedná se o aktuální Globální standardy interního auditu (TM), které jsou součástí Mezinárodního rámce profesní praxe interního auditu a které vyhlásil Institut interních auditorů, mezinárodní profesní sdružení, které vede a propaguje profesi interního auditu. Použití Mezinárodního rámce profesní praxe, resp. Globálních standardů interního auditu (TM), nevylučuje použití jiných doplňkových standardů, pokynů a rámců podle potřeby, pokud tyto doplňkové materiály nejsou v rozporu s Mezinárodním rámcem profesní praxe interního auditu. Mezinárodní standardy počítají s variantou, že interní auditoři nebudou některým požadavkům mezinárodních standardů schopni vyhovět, a přesto dosáhnou jejich záměru. Okolnosti, které mohou vyžadovat úpravy v aplikační praxi, mohou souviset s omezením zdrojů (zejména u malých útvarů interního auditu) nebo se specifickými aspekty činnosti konkrétního orgánu veřejné správy. Případné odchylky ve výkonu interního auditu od mezinárodních standardů interního auditu je vedoucí útvar interního auditu povinen zdůvodnit a komunikovat s vedoucím orgánu veřejné správy (například ve zprávě o výsledcích interního auditu). Na výkon interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí, u nichž je správce kapitoly státního rozpočtu zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává, se subsidiárně použije kontrolní řád a správní řád (viz ustanovení § 40 odst. 2 návrhu zákona). Na výkon interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí se přednostně použije návrh zákona. Mezinárodní standardy a kontrolní řád se použijí podpůrně/subsidiárně, tj. pouze pokud příslušnou otázku neupravuje návrh zákona. Pokud návrh zákona stanoví procesní postup pro výkon interního auditu, kontrolní řád se nepoužije. Kontrolní řád se nepoužije • na jakékoliv formy vnitřní kontroly a interního auditu, které jsou prováděné uvnitř jednoho subjektu. Není zde naplněna základní podmínka kontrolního řádu – kontrola je vykonávaná mezi dvěma subjekty; • pokud jiný právní předpis obsahuje kromě věcné působnosti také komplexní procesní pravidla pro výkon kontroly (například zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu); • na kontrolu založených právnických osob (např. obchodních společností), která se odehrává v rovině soukromoprávních vztahů, a to i navzdory tomu, že zakladatelem je veřejnoprávní subjekt (kontrolní řád se použije, pokud je založená právnická osoba žadatelem nebo příjemcem veřejné finanční podpory); • na časově přesně neohraničenou kontrolní činnost (průběžně vykonávaný dohled, chybí časová ohraničenost, formalizace, výstup). Přehled použití konkrétních ustanovení kontrolního řádu při výkonu interního auditu u podřízené organizace, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků je uveden v tabulce níže.

Interní auditAudit Vrchní

Ustanovení kontrolního řáduu podřízenézahraničních

audit organizaceprostředků

§ 3 – Úkony předcházející kontrole ANO ANO ANO § 4 – Pověření ke kontrole ANO ANO ANO § 5 – Zahájení kontroly NE NE ANO § 6 – Přizvané osoby ANO ANO ANO § 7 – Vstup na pozemky, do staveb a jiných

ANO ANO ANO

prostor § 8 – Další práva kontrolujícího ANO ANO ANO § 9 – Povinnosti kontrolujícího ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ § 10 – Práva a povinnosti kontrolované osoby

ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ

a povinné osoby § 11 – Odebrané vzorky ANO ANO ANO § 12 – Protokol o kontrole NE NE NE § 13 – Námitky NE NE NE § 14 – Vyřizování námitek NE NE NE § 15 – Přestupky fyzických, právnických a

ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ

podnikajících fyzických osob § 17 – Společné ustanovení k přestupkům ANO ANO ANO § 18 – Ukončení kontroly NE NE NE § 19 – Kontrola výkonu státní správy ANO ANO ANO § 20 – Povinnost mlčenlivosti ANO ANO ANO § 21 – Oprava nesprávností a došetření věci ANO ANO ANO § 22 – Zvláštní ustanovení o nahlížení do spisu ANO ANO ANO § 23 – Náklady kontroly ANO ANO ANO § 24 – Převzetí výkonu kontroly nadřízeným

ANO ANO ANO

správním orgánem § 25 – Spolupráce kontrolních orgánů ANO ANO ANO § 26 – Zveřejňování informací o kontrolách ANO ANO ANO § 27 – Plánování kontrol ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ANO § 28 – Vztah ke správnímu řádu ANO ANO ANO

Tabulka 3 Použití kontrolního řádu

K odst. 2

V útvaru interního auditu může být zařazena pouze osoba, která je zaměstnancem orgánu veřejné správy, který útvar interního auditu zřídil. Ustanovení umožňuje přizvat k výkonu interního auditu fyzickou osobou. Obdobné ustanovení obsahuje § 6 kontrolního řádu, který takovou osobu označuje jako přizvanou osobu. Princip přizvané osoby je zde zachován. Musí se jednat pouze o fyzickou osobu, vyloučené je přizvání právnické osoby. Další podmínkou přizvání fyzické osoby je vazba její účasti na splnění účelu interního auditu. V praxi se bude jednat například o různé experty nebo znalce, kteří disponují znalostmi, které jsou pro výkon konkrétní auditní zakázky nevyhnutné. Není vyloučeno přizvání zaměstnance stejného nebo jiného orgánu veřejné správy.

§ 21 Plánování interního auditu K odst. 1

Ustanovení upravuje základní přístup k plánování interního auditu, a to k sestavení střednědobého plánu a ročního plánu interního auditu. Mezinárodní standardy interního auditu upravují plánování interního auditu ve Standardu 9.4 Plán interního auditu.

Plány interního auditu slouží zejména k zjištění rizik, určení oblastí, na které se interní audit bude v plánovaném období zaměřovat a stanovení harmonogramu výkonu auditních zakázek. Plány interního auditu vychází z posouzení rizik orgánu veřejné správy, informace o funkčnosti vnitřního kontrolního systému, cílů orgánu veřejné správy i výsledků jiných kontrolních a auditních orgánů. Centralizovaný útvar interního auditu zohledňuje při plánování rizika, cíle a posouzení funkčnosti vnitřních kontrolních systému u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí v rámci celé kapitoly státního rozpočtu. Při sestavování plánů jsou zohledňovány podněty vedoucích zaměstnanců orgánu veřejné správy (nejvyšší a střední management). Dobrou praxí je zpřístupnění plánů všem zainteresovaným subjektům v dostatečném předstihu. Ve statutu interního auditu může vedoucí orgánu veřejné správy stanovit tuto povinnost, včetně konkrétního termínu zveřejnění. Podněty k plánování centralizovaného útvaru interního auditu mohou předkládat rovněž vedoucí orgánu veřejné správy a vedoucí zaměstnanci „podřízených“ organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí, pokud tak umožní statut interního auditu. Střednědobý plán nemusí a ani nemá být prostý výčet plánovaných auditů a může mít i podobu logicky zdokumentovaných oblastí a okruhů, které by v nějakém časovém intervalu podle zjištěné míry rizik měly být prověřeny, ze kterých se následně tvoří konkrétní roční plány auditních zakázek. Útvar interního auditu může v rámci střednědobého plánu popsat způsob, jakým bude tvořit roční plány a určit strategii pro dosažení cílů útvaru interního auditu. Roční plán vychází ze střednědobého plánu a zahrnuje konkrétní rozsah, věcné zaměření a cíle auditů, jejich časové rozvržení a personální zajištění. Jeho součástí by měla být metodická činnost a poradenské služby poskytované útvarem interního auditu a rozpracovaný plán profesního vzdělávání jednotlivých interních auditorů. Útvar interního auditu vychází při tvorbě plánů zejména z vlastního posouzení rizik. Pro plánování může využít jako jeden ze vstupů i zdokumentovanou mapu rizik orgánu veřejné správy, kterou však podrobí vlastnímu posouzení. Roční plán zohledňuje rovněž požadavky vedoucích zaměstnanců orgánu veřejné správy. Plány musí být aktualizované v návaznosti na případně změny potřeb a zjištěných rizik. Návrh zákona nevylučuje výkon mimořádných auditů, tj. auditů, které nejsou obsaženy v ročním plánu. Mimořádný audit se vykonává zpravidla nad rámec plánu interního auditu a ve zvlášť odůvodněných případech. Návrh zákona výkon "mimořádného" interního auditu nevylučuje, tj. umožňuje. Stanovení konkrétních podmínek pro výkon mimořádného auditu je v kompetenci vedoucího orgánu veřejné správy (například v rámci statutu interního auditu). Návrh zákona nevylučuje situaci, kdy roční plány nebudou plně odpovídat střednědobému plánu, tj. střednědobý plán nebude naplněn. O naplňování ročního a střednědobého plánu informuje vedoucí útvaru interního auditu v roční zprávě o výsledcích interního auditu. Centralizovaný útvar interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu dbá při sestavování plánů o dodržení zásady spolupráce. Konkrétní interní audit může být zahájen oficiálním oznámením o zahájení interního auditu, které je doplněno pověřením k výkonu interního auditu a programem auditní zakázky. Úprava způsobu zahájení interního auditu uvnitř orgánu veřejné správy je v kompetenci vedoucího orgánu veřejné správy. Dobrou praxí je rozpracování postupů interního auditu v manuálu interního auditu.

K odst. 2 a 3

Plány a případné aktualizace vypracuje útvar interního auditu. Plány interního auditu, jejich aktualizaci a případně mimořádné audity schvaluje vedoucí orgánu veřejné správy, který útvar interního auditu zřídil. V případě organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce, u níž je zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává správce kapitoly státního rozpočtu, plány a případné aktualizace schvaluje vedoucí orgánu veřejné správy příslušné organizační složky státu, státní příspěvkové organizace, veřejné výzkumné instituce nebo veřejné kulturní instituce. Obdobné platí v případě zřízení útvaru interního auditu u příspěvkové organizace zřízené krajem, hlavním městem Prahou, městskou částí hlavního města Prahy, obcí, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazkem obcí. Speciální úprava je zvolena u vybraných orgánů veřejné správy, které disponují výborem pro audit. Toto ustanovení má posílit nezávislost interního auditu. Jedná se z povahy věci o dozorové orgány, v němž jsou zastoupeni externisté, tzn. osoby, které nejsou v pozici auditované osoby. Případný nesouhlas těchto kolektivních orgánů má charakter doporučení, vedoucí orgánu veřejné správy jim není vázán.

§ 22 Auditní dokumentace

Ustanovení stanoví povinnost uchovávat veškeré dokumenty pořízené v souvislosti s přípravou a výkonem interního auditu a sledováním plnění opatření. Obdobná povinnost vyplývá také z obecného předpisu pro výkon spisové služby, nicméně cílem ustanovení § 22 návrhu zákona je rozvést zásadu zachování auditní stopy podle ustanovení § 8 návrhu zákona v rámci výkonu interního auditu. V souladu se zásadou zachování auditní stopy musí útvar interního auditu pořizovat a uchovávat průkazné záznamy o výkonu interního auditu (včetně poradenských služeb), ze kterých lze zpětně rekonstruovat posloupnost úkonů útvaru interního auditu, a tyto úkony ověřit. Útvar interního auditu uchovává veškeré dokumenty pořízené v souvislosti s přípravou a výkonem interního auditu a sledováním přijatých opatření. Veškerou dokumentací se rozumí soubor relevantních dokumentů a záznamů, které byly pořízené v souvislosti s výkonem interního auditu, a to ve formě auditní dokumentace. Mezinárodní standardy interního auditu stanoví požadavky na vedení auditní dokumentace ve Standardu 14.6 Dokumentace zakázky. Podle standardu musí interní auditor dokumentovat informace a důkazy, které jsou podporou pro výsledky auditní zakázky. Analýzy, vyhodnocení a podpůrné informace musí být dokumentované takovým způsobem, aby informovaný a obezřetný interní auditor anebo obdobně informovaná a kompetentní osoba, mohla dospět ke stejnými závěrům. Dokumentace auditní zakázky by měla obsahovat: • datum nebo období auditní zakázky, • hodnocení rizik, • cíle a rozsah auditní zakázky, • pracovní program, • popis analýz a testování, včetně detailů procesů a zdrojů dat, • výsledky zakázky, • komunikaci s dotčenými stranami. Konkrétní obsah a struktura dokumentace bude záviset na druhu prováděné auditní zakázky. Obsahem manuálu interního auditu mohou být např. vzory pracovních listů. Řádné a spolehlivé vedení auditní dokumentace: • napomáhá při plánování, realizaci a prověřování auditních zakázek, • poskytuje hlavní podporu závěrů, • dokumentuje, zda cíle auditní zakázky byly dosaženy, • podporuje přesnost a úplnost provedených prací, • poskytuje základnu pro program pro zabezpečení a zvyšování kvality interního auditu. Auditní dokumentace je přístupná útvaru interního auditu, auditovaným osobám, vedoucímu orgánu veřejné správy a případně dalším jím pověřeným osobám. Auditní dokumentace je dále přístupná hodnotiteli v rámci externího hodnocení kvality interního auditu podle ustanovení § 26 odst. 3 návrhu zákona. Auditní dokumentace podléhá uchovávání a archivaci v souladu se zákonem o archivnictví a spisové službě. Konkrétní lhůty stanoví orgán veřejné správy (například ve vnitřním předpisu – Spisovém a skartačním řádu).

§ 23 Zahájení interního auditu

Pro zajištění právní jistoty ustanovení stanoví okamžik zahájení interního auditu. Interní audit je zahájen předložením oznámení o zahájení interního auditu. Interní audit správce kapitoly státního rozpočtu u „podřízených“ organizací je zahájen předložením oznámení o zahájení interního auditu auditované osobě, tedy „podřízené organizaci“. Návrh zákona nevylučuje dodatečnou komunikaci útvaru interního auditu s auditovanou osobou týkající se konkrétních podrobností vztahujících se k zahajovanému internímu auditu (např. sjednání termínu zahajovací schůzky nebo řízených rozhovorů nebo stanovení konkrétních požadavků na dokumentaci).

§ 24 Auditní zpráva K odst. 1

Ustanovení § 24 návrhu zákona upravuje procesní postupy útvaru interního auditu při zpracování auditní zprávy a její minimální náležitosti. Návrh zákona upravuje klíčové náležitosti auditní zprávy

– zjištění, závěry, doporučení a datum provedení posledního úkonu interního auditu. Uvádění formálních náležitostí auditní zprávy přímo v návrhu zákona není nutné. Dobrá praxe uvádění formálních náležitostí auditní zprávy je upravena v metodických materiálech a dále je ponecháno na konkrétních orgánech veřejné správy, aby si problematiku upravily (například v manuálu interního auditu). Útvar interního auditu má povinnost vypracovat návrh auditní zprávy v termínu do 30 dnů ode dne provedení posledního úkonu interního auditu. Lhůtu 30 dnů lze ve zvlášť složitých případech prodloužit na 60 dnů. Složitost konkrétní auditní zakázky se posuzuje individuálně například z hlediska rozsahu auditních zjištění, doporučení nebo prověřovaných podkladů. Návrh zákona v ustanovení konkretizuje, co je posledním úkonem interního auditu. Může se jednat o poskytnutí vysvětlení, poslední osobní kontakt útvaru interního auditu s auditovanou osobou nebo obdržení stanoviska nebo znaleckého posudku externího subjektu. Datum posledního úkonu uvede útvar interního auditu v návrhu auditní zprávy. Poslední úkon interního auditu je obdobou posledního kontrolního úkonu podle ustanovení § 12 odst. 2 kontrolního řádu. Návrh auditní zprávy by měl vycházet z řádně provedené analýzy a vyhodnocení všech dostupných informací, které jsou pro konkrétní auditní zakázku relevantní, užitečné a dostatečné. Z jednoho interního auditu se vypracovává jedna auditní zpráva. Auditní zpráva z poradenských zakázek se nevypracovává. Forma výstupu z poradenské zakázky závisí na druhu poradenské zakázky. Útvar interního auditu má povinnost návrh auditní zprávy předat auditované osobě. Dobrou praxí je projednání návrhu auditní zprávy s auditovanou osobou. Účelem projednání je dostatečné vysvětlení zjištění, závěrů a doporučení útvaru interního auditu. Hlavním cílem interního auditu je dosažení nápravy ve smyslu opravení nefunkčních či nedostatečně funkčních částí systému a zajištění lepšího nakládání s veřejnými prostředky v budoucnu. Interní audit musí formulovat zjištění, doporučení a závěry, které budou relevantní, kvalitní a srozumitelné a které umožní auditovaným osobám a vedoucímu orgánu veřejné správy pochopit, v čem spočívají nedostatky a jaká jsou s nimi pro orgán veřejné správy spojena rizika.

Návrh auditní zprávy obsahuje auditní zjištění, která obsahují popis zjištěného stavu věci s uvedením nedostatků, případně označení právních nebo vnitřních předpisů, které byly porušeny. Součástí zjištění by měly být důkazy, ze kterých tato auditní zjištění vycházejí. Pokud je to relevantní, útvar interního auditu uvede i příčiny vzniku zjištěných nedostatků. Mezinárodní standardy interního auditu upravuji požadavky na hodnocení zjištění z hlediska jejích významnosti ve Standardu 14.3 Hodnocení zjištění. K nápravě zjištěných nedostatků, ke zlepšení vnitřního kontrolního systému nebo k předcházení nebo zmírnění rizik formuluje útvar interního auditu jasná doporučení, na jejichž základě lze přijmout vhodná opatření k odstranění nedostatku nebo prevenci. Mezinárodní standardy interního auditu kromě doporučení upravují také možnost vytvoření tzv. akčního plánu (viz Standard 14.4 Doporučení a Akční plán). Shrnutí výsledků interního auditu ve vztahu ke stanoveným cílům auditní zakázky provede útvar interního auditu v závěru auditní zprávy. Ustanovení odstavce 2 stanoví minimální náležitosti auditní zprávy. Formální náležitosti auditní zprávy (označení auditované osoby, složení auditorského týmu, datum zahájení interního auditu, důvod přizvání přizvané osoby, datum vyhotovení, podpisy všech členů auditorského týmu) se považují za samozřejmost, která nemusí být předmětem právní úpravy. Formální náležitosti auditní zprávy by měly být konkretizovány ve statutu interního auditu nebo jiném vnitřním předpisu.

K odst. 2

Auditovaná osoba má právo se v určené lhůtě písemně vyjádřit k návrhu auditní zprávy. Vyjádření auditované osoby by mělo směrovat do věcné podstaty zjištění a závěrů, musí být z něho zřejmé, proti jaké části návrhu auditní zprávy směřuje a musí být odůvodněné. Auditovaná osoba se může také vyjádřit k navrženým doporučením. Lhůta pro vyjádření auditované osoby nesmí být kratší než 15 kalendářních dnů ode dne předání auditní zprávy auditované osobě. Útvar interního auditu může lhůtu s ohledem na zjištěné nedostatky prodloužit podle vlastního uvážení. Dovětek „není-li určena lhůta delší“ umožňuje útvaru interního auditu lhůtu prodloužit nejen ve fázi před předáním návrhu auditní zprávy, ale také ve fázi po předání návrhu auditní zprávy. Útvar interního auditu může prodloužit lhůtu na základě žádosti auditované osoby. Je-li to možné, předloží interní auditor svá zjištění dotčeným osobám již v průběhu provádění auditu a vede s nimi o těchto zjištěních diskusi.

K odst. 3 a 4

Útvar interního auditu posoudí obsah vyjádření auditované osoby a zapracuje jej do auditní zprávy v rozsahu, v jakém se s ním ztotožňuje. Pokud vyjádření auditované osoby nezapracuje v plném rozsahu, zpracuje k tomu vypořádání vyjádření s odůvodněním. Vyjádření auditované osoby je přílohou auditní zprávy. Jeho vypořádání je součástí auditní zprávy. Není vyloučeno, aby vypořádání vyjádření bylo samostatným dokumentem, který je k auditní zprávě přiložen. Po vypořádání vyjádření auditované osoby se z návrhu auditní zprávy stává auditní zpráva ve finální podobě. Auditní zpráva musí být úplná, přesná, jasná, stručná, objektivní, výstižná, včasná a konstruktivní. Auditní zprávu ve finální podobě předá útvar interního auditu auditované osobě a vedoucímu orgánu veřejné správy, který útvar interního auditu zřídil. Pro vypracování finální auditní zprávy je stanovena lhůta 30 dnů, ve zvláště složitých případech do 60 dnů, ode dne předání vyjádření auditované osoby nebo uplynutí lhůty pro podání vyjádření auditované osoby.

K odst. 5

Na základě zjištění a doporučení útvaru interního auditu má auditovaná osoba povinnost navrhnout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Útvar interního auditu stanoví s ohledem na rozsah a složitost zjištění přiměřenou lhůtu k návrhu opatření. Tato lhůta může být vázána i na předání návrhu auditní zprávy. Návrh opatření je plně v kompetenci auditované osoby. Pokud auditovaná osoba rozhodne o akceptaci rizika a nenavrhne žádné opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků, útvar interního auditu o tom informuje vedoucího orgánu veřejné správy. Obdobné platí, pokud útvar interního auditu shledá navržená opatření jako nedostatečná nebo v rozporu se svými doporučeními. Opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků by v souladu s ustanovením měla být navržena na té úrovni řízení, která odpovídá za oblast dotčenou auditními zjištěními. V případě, že se auditní zjištění dotýká oblasti na vyšší úrovni řízení nebo na úrovní celé organizace, opatření by měla být přijímána na této úrovni řízení. Návrh zákona nestanoví, kdo konkrétně rozhodne o přijetí opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Ve statutu interního auditu může vedoucí orgánu veřejné správy upravit podmínky rozhodování o přijetí těchto opatření. O přijetí opatření může rozhodnout vedoucí orgánu veřejné správy nebo vedoucí orgánu veřejné správy může delegovat tuto pravomoc na nižší úroveň řízení nebo na auditovanou osobu, která opatření navrhla. Obdobně platí, že pokud auditovaná osoba nepřijme žádné opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků nebo útvar interního auditu shledá navržená opatření jako nedostatečná nebo v rozporu se svými doporučeními, informuje o tom útvar interního auditu vedoucího orgánu veřejné správy. V případě, že přijetí konkrétního opatření není v kompetenci auditované osoby (např. se jedná o systémové zjištění, jehož náprava vyžaduje přijetí komplexního opatření), auditovaná osoba opatření, v souladu s ustanovením § 24 odst. 5 věta druhá návrhu zákona, nenavrhne s odpovídajícím zdůvodněním. V souladu s ustanovením § 24 odst. 4 návrhu zákona je auditní zpráva následně předána vedoucímu orgánu veřejné správy, který v návaznosti na obsažená doporučení a navržená opatření, resp. informaci, že k určitým zjištěním nebyla přijata opatření, může opatření přijmout a uložit jeho splnění konkrétnímu zaměstnanci, tedy stejně, jak je tomu podle stávajícího zákona o finanční kontrole. V obecné rovině si lze představit i situaci, kdy v návaznosti na průběžná zjištění interního auditu, bude okruh auditovaných osob v průběhu výkonu interního auditu rozšířen nebo bude s kompetentním útvarem návrh opatření řešen bez nutnosti jeho zapojení v podobě auditovaného osoby. I mezinárodní standardy interního auditu tento postup umožňují – viz Standard 14.4 Doporučení a akční plány. Podle tohoto standardu má interní auditor projednat svá doporučení s kompetentními zaměstnanci, a to bez ohledu na to, zda se jedná o auditovanou osobu, či nikoliv. Doporučení útvaru interního auditu k fungování vnitřního kontrolního systému, případně k jiným oblastem řízení a kontroly veřejných financí, směruje k prevenci nedostatků, které mohou nastat. Pod opatřeními k prevenci nedostatků se rozumí nejen opatření k již identifikovaným/zjištěným nedostatkům, ale také opatření směrující k potenciálním nedostatkům, které mohou nastat v budoucnosti.

§ 25 Sledování plnění opatření K odst. 1

Na základě návrhu opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků ze strany auditované osoby podle ustanovení § 24 odst. 5 návrhu zákona stanoví útvar interního auditu lhůtu, ve které musí auditovaná osoba podat písemnou zprávu o plnění navržených opatření. Návrh a následná realizace opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků je plně v kompetenci auditované osoby. Vyhodnocení míry plnění opatření je plně v kompetenci útvaru interního auditu a závisí na konkrétní podobě navržených opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Návrh zákona nevylučuje, aby interní auditor upřednostnil institut následného auditu a nepožadoval od auditované osoby předložení písemné zprávy. Ustanovení odstavce 1 je v případě interního auditu vykonávaného u podřízených organizací zvláštní právní úpravou ve vztahu k ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu. Kontrolní řád stanoví povinnost kontrolované osoby podat ve lhůtě určené kontrolujícím písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných kontrolou, pokud o to kontrolující požádá. Na ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu jsou navázané přestupky v ustanovení § 15 kontrolního řádu. Zvláštní právní úprava v návrhu zákona má v souladu se základními kolizními, resp. derogačními pravidly pro aplikaci práva přednost před úpravou v kontrolním řádu. Ustanovení § 15 kontrolního řádu se nepoužije, tj. v případě, že auditovaná osoba nepodá ve lhůtě určené útvarem interního auditu písemnou zprávu o plnění opatření, nelze jí uložit pořádkovou pokutu podle kontrolního řádu.

K odst. 2

Útvar interního auditu sleduje plnění opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Rozsah a doba sledování plnění opatření závisí na charakteru opatření. Útvar interního auditu na základě odborného úsudku určí formu sledování. Sledování opatření může mít formu: • ověření realizace přijatého opatření na základě dostupných informací, • následného auditu realizace doporučení a přijatých opatření, • ověření realizace přijatého opatření v rámci plánovaného interního auditu nebo vrchního auditu s obdobným zaměřením. Postup pro ukončení auditní zakázky upravují také mezinárodní standardy interního auditu, konkrétně Standard 15.2 Potvrzení implementace doporučení nebo akčních plánů. Podle standardu si útvar interního auditu musí potvrdit implementaci svých doporučení zavedeným postupem, který zahrnuje informování se o postupu implementace a provedení navazujícího posouzení. V kompetenci útvaru interního auditu je posoudit, zda jsou opatření plněna. V praxi není vyloučeno, že útvar interního auditu dojde k závěru, že opatření nejsou plněna dostatečně, jsou plněna pouze formálně nebo dokonce nebyla vůbec přijata. V takovém případě útvar interního auditu eskaluje řešení nežádoucího stavu na vedoucího orgánu veřejné správy, který v rámci své kompetence rozhodne o dalším postupu. Obdobně je v kompetenci útvaru interního auditu posoudit, zda jsou opatření plněna nebo ne. Pokud dospěje k závěru, že opatření nejsou plněna, informuje o tom vedoucího orgánu veřejné správy, který útvar interního auditu zřídil.

§ 26 Povinnost zajistit externí hodnocení kvality interního auditu K odst. 1 a 2

V zájmu zvyšování kvality interního auditu návrh zákona nově stanoví povinnost externího hodnocení kvality útvaru interního auditu minimálně jednou za 5 let. Externí hodnocení kvality může být provedeno v následující podobě: • externí hodnocení provedené na základě smluvního vztahu, například se soukromou společností, • externí hodnocení provedené Ministerstvem financí (pouze u jiných ministerstev), • externí hodnocení provedené formou tzv. twinningu, • tzv. validace sebehodnocení. Externí hodnocení kvality interního auditu je důležitý nástroj pro rozvoj interního auditu, zefektivnění jeho činnosti a pro zvyšování přidané hodnoty, kterou interní audit orgánu veřejné správy přináší. Systém hodnocení kvality interního auditu zahrnuje hodnocení ujišťovacích zakázek i poskytování poradenství. V případě hodnocení ujišťovacích zakázek zahrnuje všechny etapy zakázky, tj. plánování, přípravu, výkon a výstupy, včetně realizace výsledků a přijímání zpětné vazby. Hodnocení interního auditu se zaměřuje na: • postavení interního auditu, • lidské zdroje pro zajištění funkce interního auditu, • řízení procesů nezbytných k řádnému poskytování služeb interního auditu, • výstupy interního auditu. Externí hodnocení provedené formou tzv. twinningu spočívá v provádění externího hodnocení kvality formou spolupráce mezi několika orgány veřejné správy, které mají obdobné úkoly a strukturu. Jeden orgán veřejné správy provádí externí hodnocení kvality jinému orgánu veřejné správy. Reciproční provádění externího hodnocení kvality se nepovažuje za nezávislé. Sebehodnocení je ucelený a plně zdokumentovaný proces hodnocení souladu s definicí interního auditu, tímto návrhem zákona a mezinárodními standardy interního auditu. Validace představuje nezávislé externí testování tohoto sebehodnocení. Na rozdíl od externího hodnocení validace není primárně zaměřena na doporučení ke zlepšení nebo vyhodnocování všech oblastí interního auditu. V souladu se Standardem 8.4 Externí hodnocení kvality musí být externí hodnocení prováděno odborně způsobilým a nezávislým externím hodnotitelem nebo externím hodnotícím týmem. Požadavek na odbornou způsobilost hodnotitele provádějícího externí hodnocení kvality interního auditu v případě zajištění hodnocení na základě smluvního vztahu či Ministerstvem financí se řídí požadavky mezinárodních standardů interního auditu. Požadavek na odbornou způsobilost při hodnocení formou spolupráce mezi obdobně složitými orgány veřejné správy působícími v obdobném odvětví (tedy formou tzv. twinningu) je považován za splněný tím, že hodnotitel je interním auditorem orgánu veřejné správy, který v rámci vzájemné spolupráce externí hodnocení poskytuje. Ustanovení § 26 odst. 1 návrhu zákona stanoví povinnost zajistit si externí hodnocení kvality všem orgánům veřejné správy, které zřídily útvar interního auditu. Není přitom rozhodující, zda orgán veřejné správy zřídil útvar interního auditu přímo na základě zákona nebo na základě rozhodnutí správce kapitoly státního rozpočtu podle ustanovení § 17 odst. 2 návrhu zákona. Povinnost je stanovena konkrétnímu orgánu veřejné správy, tj. podřízené organizační složce státu, státní příspěvkové organizaci, veřejné výzkumné instituci nebo veřejné kulturní instituci, ne správci kapitoly státního rozpočtu, který u nich rozhodl o zřízení útvaru interního auditu podle ustanovení § 17 odst. 2 návrhu zákona. S ohledem na specifické postavení, úkoly a podmínky fungování zpravodajských služeb se povinnost provedení externího hodnocení kvality interního auditu na zpravodajské služby nevztahuje.

K odst. 3

Návrh zákona nekonkretizuje postup externího hodnocení kvality. Z procesního hlediska je nutné zajistit, aby orgán veřejné správy, který zřídil útvar interního auditu, vytvořil pro provedení externího hodnocení kvality podmínky, poskytl k tomu potřebnou součinnost a umožnil přístup do auditní dokumentace. V praxi se bude jednat například o umožnění přístupu k dokumentům, zaměstnancům a vytvoření technického zázemí.

K odst. 4

Externí hodnocení kvality u ministerstev může vykonat pouze Ministerstvo financí nebo auditorská společnost. Za auditorskou společnost se považuje obchodní společnost, které bylo vydáno auditorské oprávnění Komorou auditorů České republiky podle ustanovení § 5 zákona o auditorech. Ministerstvo financí pověří výkonem externího hodnocení kvality k tomu kvalifikované osoby. Podstata externího hodnocení kvality vylučuje, aby útvar interního auditu Ministerstva financí požádal o provedení externího hodnocení kvality Ministerstvo financí. Útvar interního auditu Ministerstva financí zajistí externí hodnocení kvality u auditorské společnosti. Požadavky na osoby provádějící externí hodnocení kvality interního auditu stanovují mezinárodní standardy interního auditu, konkrétně Standard 8.4 Externí hodnocení kvality. Požadavky jsou z převážné části formulovány jako doporučení, co při poptávání této služby je potřeba zohledňovat (viz formulace „je třeba“, „by měl zvážit“) a výslovně umožňují hodnocení navzájem v širší skupině srovnatelných orgánů veřejné správy. Standardy rovněž umožňují zpracování hodnocení nezávislým hodnotitelem, požadavek na hodnotící tým není standardy přímo stanoven. To v obecné rovině návrh zákona připouští a podporuje. S ohledem na význam centralizovaných útvarů interního auditu u správců kapitol státního rozpočtu, které budou podle návrhu zákona koncentrovat poskytování ujištění nad fungováním vnitřních kontrolních systémů více než 500 organizací, v rámci či skrze jejichž hospodaření je nakládáno s podstatnou částí státního rozpočtu, však pro externí hodnocení kvality těchto útvarů interního auditu návrh zákona usiluje o zavedení přísnějšího režimu, který kromě odbornosti hodnotícího týmu jednoznačně zajistí i nezávislost a objektivitu prováděného externího hodnocení. Pouhé splnění požadavků mezinárodních standardů (potvrzení členů hodnotícího týmu, že nejsou ve skutečném ani zdánlivém střetu zájmů, zvážení možného narušení nezávislosti hodnotitelů v důsledku minulých, současných nebo předpokládaných budoucích vztahů se společností, jejími zaměstnanci nebo funkcí interního auditu) v prostředí velmi omezeného počtu interních auditorů působících dlouhodobě v prostředí ústředních orgánů státní správy podle názoru předkladatele dostatečně nezajišťuje potřebnou míru objektivity a nezávislosti. Možnost zajištění externího hodnocení kvality interního auditu jak Ministerstvem financí, tak i soukromoprávními subjekty byla do návrhu zákona doplněna z podnětu interních auditorů ústředních orgánů státní správy jako forma kompromisu s odvoláním na možnost zachování dlouhodobé odborně přínosné spolupráce, v rámci které je získáván kontakt s nejlepší možnou praxí v dané oblasti. Omezení takové možnosti na formu auditorských společností se jeví jako účelné, neboť se jedná o společnosti, které tyto služby běžně poskytují, jejich okruh není nepřiměřené úzký a zároveň pro ně platí jednoznačně stanovené požadavky na systém řízení kvality a jasná forma regulatorního dohledu ze strany Komory auditorů ČR včetně možnosti podání oznámení o porušení nebo domnělého porušení zákona o auditorech, etického kodexu, vnitřních předpisů Komory auditorů ČR a auditorských standardů. Jakkoliv není teoreticky vyloučeno, aby statutární auditor měl k dispozici svůj tým a opačně mohla působit auditorská společnost pouze s jedním zaměstnancem, pravděpodobnost takové situace je významně nižší než v případě rozšíření okruhu oprávněných osob na všechny statutární auditory. Požadavky na kvalifikaci osob provádějících externí hodnocení kvality v oblasti interního auditu dané mezinárodními standardy interního auditu budou navíc nad rámec požadované právní formy platit i v případě poptání služby od auditorských společností, neboť povinnost dodržování mezinárodních standardů interního auditu je orgánům veřejné správy stanovena v ustanovení § 20 návrhu zákona.

§ 27 Postup externího hodnocení kvality interního auditu K odst. 1 a odst. 2

Ustanovení § 27 návrhu zákona upravuje základní procesní rámec pro výkon externího hodnocení kvality interního auditu. Výstupem externího hodnocení kvality interního auditu je zpráva, která obsahuje zjištění, závěry a doporučení. Zjištění obsahují popis zjištěného stavu věci s uvedením nedostatků, případně označení právních předpisů, vnitřních předpisů nebo mezinárodních standardů interního auditu, které podle hodnotícího týmu nejsou naplněny. Pokud je to relevantní, hodnotící tým uvede i příčiny zjištěných nedostatků. Závěr (může být označován také jako výrok) obsahuje hodnocení činnosti útvaru interního auditu zejména z hlediska: • souladu s návrhem zákona, • souladu s Globálními standardy interního auditu, • statutu interního auditu, případně strategie, metodiky, vnitřních procesů, posouzení rizik a plánů útvaru interního auditu, • dodržování jiných platných právních předpisů, • kompetencí a náležité odborné péče, včetně dostatečného používání nástrojů a technik, a zaměření na neustálý rozvoj, • přispívání k procesům řízení a správy orgánu veřejné správy, řízení rizik a řídicím a kontrolním procesům, • přispívání ke zlepšení činnosti orgánu veřejné správy a její schopnosti dosahovat svých cílů. Hodnotící tým formuluje ve zprávě konkrétní doporučení ke zlepšení. Zpráva z externího hodnocení kvality interního auditu poskytuje zpětnou vazbu jako jeden ze základních předpokladů pro posilování kvality interního auditu a je důležitým nástrojem pro poskytování přímé metodické pomoci.

K odst. 3

Externí hodnocení kvality interního auditu je ukončeno předáním zprávy orgánu veřejné správy, který zřídil útvar interního auditu. Dobrou praxí je projednání výsledku externího hodnocení kvality s hodnoceným útvarem interního auditu.

K odst. 4

Na základě zprávy z externího hodnocení kvality, zejména doporučení od hodnotícího týmu, navrhne orgán veřejné správy opatření ke zvyšování kvality interního auditu. Opatření ke zvyšování kvality by měli být výsledkem shody mezi útvarem interního auditu a vedoucím orgánu veřejné správy.

K odst. 5 a odst. 6

Ustanovení stanoví povinnost správce kapitoly státního rozpočtu předat zprávu z externího hodnocení kvality a přehled opatření ke zvyšování kvality interního auditu Ministerstvu financí. Ministerstvo financí využije informace o výsledcích externího hodnocení kvality k metodické a koncepční činnosti a informuje o stavu funkce interního auditu v České republice vládu v rámci souhrnné roční zprávy o řízení a kontrole veřejných financí (viz ustanovení § 39 návrhu zákona). Správce kapitoly státního rozpočtu nemá povinnost předat zprávu z externího hodnocení kvality Ministerstvu financí v případě, že externí hodnocení kvality interního auditu vykonalo Ministerstvo financí.

§ 28 Roční zpráva o výsledcích interního auditu K odst. 1

Ustanovení upravuje povinnost útvaru interního auditu jednou ročně vypracovat roční zprávu o výsledcích interního auditu, která bude obsahovat nejdůležitější údaje o činnosti útvaru interního auditu v orgánu veřejné správy. Informace obsažené v roční zprávě o výsledcích interního auditu mohou být podkladem pro vypracování roční zprávy o řízení a kontrole veřejných financí. Útvar interního auditu předkládá roční zprávu o výsledcích interního auditu vedoucímu orgánu veřejné správy, v případě územních samosprávných celků a městských částí nebo městských obvodů také radě. Termín pro předložení roční zprávy je na nastavení příslušného orgánu veřejné správy. Roční zprávu o výsledcích interního auditu lze v případě územních samosprávných celků předkládat radě společně se závěrečným účtem. Útvar interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu zpracovává jednu roční zprávu o výsledcích interního auditu a předkládá jí příslušnému vedoucímu orgánu veřejné správy. Roční zpráva o výsledcích interního auditu obsahuje informace o činnosti útvaru interního auditu uvnitř správce kapitoly státního rozpočtu a u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí, jejichž zřizovatel je nebo funkci zřizovatele vykonává správce kapitoly státního rozpočtu. Pokud organizační složka státu, státní příspěvková organizace, veřejná výzkumná instituce nebo veřejná kulturní instituce, jejíž zřizovatel je nebo funkci zřizovatele vykonává správce kapitoly státního rozpočtu, zřídila útvar interního auditu na základě ustanovení § 17 odst. 2, zpracovává zprávu o výsledcích interního auditu tento útvar a předkládá ji příslušnému vedoucímu orgánu veřejné správy.

Účelem roční zprávy o výsledcích interního auditu je informovat vedoucího orgánu veřejné správy, resp. radu o fungování útvaru interního auditu, o stavu vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy z pohledu útvaru interního auditu a poskytnout doporučení ke zlepšení fungování vnitřního kontrolního systému. Prostřednictvím zprávy útvar interního auditu upozorňuje na nedostatky, které mohou vyplynout z několika auditních zakázek a z uceleného pohledu mohou zjistit selhávání vnitřního kontrolního systému a jeho příčinu. Mezinárodní standardy interního auditu upravují požadavky na komunikaci výsledků interního auditu ve Standardu 11.3 Komunikace výsledků.

K odst. 2

Roční zpráva o výsledcích interního auditu obsahuje souhrnnou informaci a provedených interních auditech, tj. ujišťovacích i poradenských zakázkách, plánovaných i mimořádných interních auditech. V návaznosti na to útvar interního auditu informuje o průběžném plnění střednědobého a ročního plánu interního auditu. V případě neplnění plánů doplní útvar interního auditu vysvětlení. Roční zpráva dále obsahuje přehled nejzávažnějších nedostatků, opatření k jejích odstranění nebo prevenci a jejích plnění. Za nejzávažnější nedostatky se považují nedostatky, které mají zásadní dopad na fungování vnitřního kontrolního systému, hospodaření s veřejnými prostředky nebo významně ohrožují plnění úkolů orgánu veřejné správy. Nejzávažnější nedostatky určuje interní auditor na základě svého odborného úsudku. Útvar interního auditu formuluje v roční zprávě celkový názor k přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému. Přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému posuzuje z hlediska kritérii stanovených v ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona. Útvar interního auditu dále formuluje doporučení ke zlepšení vnitřního kontrolního systému. Doporučení ke zlepšení přitom může vyplývat jak ze zjištěných nedostatků, tak z nových příležitostí a trendů (například v oblasti elektronizace). Součástí roční zprávy o výsledcích interního auditu je zhodnocení souladu s mezinárodními standardy interního auditu, a to zejména shrnutí výsledků externího hodnocení kvality interního auditu, pokud v daném roce proběhlo, a zhodnocení plnění opatření ke zvyšování kvality interního auditu, které vyplývají z výsledků externího hodnocení kvality.

K odst. 3

Ustanovení zavádí kategorizaci pro hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému. Kritéria pro hodnocení přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému vychází z ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona. Celkový názor útvaru interního auditu musí obsahovat jednu z uvedených kategorii a odůvodnění (například uvedení konkrétních nedostatků, které byly zjištěny a jejich charakter). Celkový názor útvar interního auditu vyjadřuje na základě provedeních auditních zakázek (ujišťovacích i poradenských) a jiných relevantních informací (například z posouzení rizik orgánu veřejné správy), které vznikly činností útvaru interního auditu. Dále může útvar interního auditu využít i informace, které nevznikly jeho činností (například výsledky činnosti jiných kontrolních útvarů – interních i externích). Celkový názor v sobě odráží požadavky mezinárodních standardů interního auditu. Podle Standardu 9.5 Koordinace a možnost se spolehnout vedoucí útvaru interního auditu musí koordinovat svou činnost s interními a externími poskytovateli ujišťovacích služeb a zvážit možnost spoléhat se na jejich práci. Podle Standardu 11.1 Budování vztahů a komunikace se zainteresovanými subjekty vedoucí útvaru interního auditu musí vypracovat přístup pro funkci interního auditu k budování vztahů a důvěry s klíčovými zainteresovanými subjekty, včetně orgánů společnosti, vrcholového vedení, provozního vedení, regulačních orgánů a interních a externích poskytovatelů ujištění a dalších konzultantů. Podle Standardu 11.3 Komunikace výsledků se od vedoucího útvaru interního auditu může vyžadovat, aby na úrovni obchodní jednotky nebo organizace učinil závěr o účinnosti procesů řízení a správy společnosti, řízení rizik a řídicích a kontrolních procesů, a to z důvodu požadavků odvětví, zákonů a/nebo předpisů nebo očekávání orgánů společnosti, vrcholového vedení a/nebo dalších zainteresovaných subjektů. Takový závěr odráží odborný úsudek vedoucího útvaru interního auditu založený na více zakázkách a musí být podložen relevantními, spolehlivými a dostatečnými informacemi.

Vnitřní kontrolní systém a) je přiměřený a účinný, pokud útvar interního auditu nezjistil žádné

nedostatky nebo pouze malé nedostatky. Tyto nedostatky nemají žádný dopad na fungování vnitřního kontrolního systému.

Vnitřní kontrolní systém b) potřebuje dílčí zlepšení, pokud útvar interního auditu zjistil nedostatky,

které mají mírný dopad na fungování vnitřního kontrolního systému. Útvar interního auditu formuloval doporučení a auditovaná osoba navrhla, případně již realizovala opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků.

Vnitřní kontrolní systém c) potřebuje významná zlepšení, pokud útvar interního auditu zjistil

nedostatky, které mají významný dopad na fungování vnitřního kontrolního systému. Útvar interního auditu formuloval doporučení a auditovaná osoba navrhla, případně již realizovala opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků.

Vnitřní kontrolní systém d) není přiměřený nebo účinný, pokud útvar interního auditu zjistil

početné nedostatky, které mají významný dopad na fungování vnitřního kontrolní systému. Nedostatky jsou systémové a širokého rozsahu. Útvar interního auditu formuloval doporučení a budou potřebná opatření dlouhodobého a systémového charakteru. Útvar interního auditu nemá povinnost provádět každý rok specifický interní audit na přiměřenost a účinnost celého vnitřního kontrolního systému. Svůj celkový názor formuluje na základě výsledků své činnosti a relevantních informací dostupných v daném roce.

K odst. 4

Celkový názor centralizovaného útvaru interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu zahrnuje hodnocení „podřízených“ organizací. Útvar interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu nemá povinnost provádět každý rok specifický interní audit u všech organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných instituce nebo veřejné kulturní instituce, u nichž je zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává. K formulaci celkového názoru si může vyžádat relevantní informace u „podřízené“ organizace (například výsledky externích kontrol). Útvar interního auditu formuluje celkový názor na základě výsledků své činnosti ve sledovaném období a dalších dostupných relevantních informací. Kromě kategorizace podle ustanovení § 27 odst. 3 návrhu zákona může vždy útvar interního auditu přidat slovní hodnocení, vysvětlení, na základě, jakých informací celkový názor vyjádřil. V souladu se Standardem 6.3 Podpora vrcholového vedení a orgánů společnosti zajistí vedoucí orgánu veřejný správy přístup útvaru interního auditu k informacím potřebným pro formulaci celkového názoru. Celkový názor útvaru interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu obsahuje souhrnné hodnocení vnitřních kontrolních systémů všech organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí v působnosti správce kapitoly státního rozpočtu. S ohledem na výjimku stanovenou v ustanovení § 19 odst. 3 návrhu zákona, podle které centralizovaný útvar interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu nevykonává interní audit zpravodajské služby, nezahrnuje celkový názor útvaru centralizovaného interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu hodnocení vnitřního kontrolního systému zpravodajské služby.

K hlavě II – vrchní audit § 29 Působnost útvaru vrchního auditu K odst. 1

Vrchní audit Ministerstva financí nahrazuje stávající veřejnosprávní kontrolu Ministerstva financí podle ustanovení § 7 odst. 2 a 3 zákona o finanční kontrole. Ustanovení § 29 návrhu zákona stanoví působnost útvaru vrchního auditu (výkon vrchního auditu) a rozsah této působnosti [okruh orgánu veřejné správy podle písm. a) až d)]. Vrchní audit z hlediska předmětu téměř odpovídá internímu auditu (viz srovnání ustanovení § 19 odst. 6 a § 29 odst. 3 návrhu zákona). Vrchní audit se bude zaměřovat zpravidla na audit systému, tj. ověřování nastavení a fungování vnitřních kontrolních systémů auditovaných osob, v případě „podřízených“ organizací správců kapitol státního rozpočtu s přesahem do nastavení a fungování vnitřních kontrolních systémů těchto správců. Hlavní kvalitativní změna transformace veřejnosprávní kontroly Ministerstva financí na vrchní audit spočívá ve využívání auditních postupů, které oproti veřejnosprávní kontrole navíc zahrnují i analýzu systémových příčin zjištěného stavu a návrh doporučení k jeho nápravě. V ustanovení je zavedena legislativní zkratka „útvar vrchního auditu“ pro útvar Ministerstva financí, který je pověřen výkonem vrchního auditu. Útvar vrchního auditu tvoří zaměstnanci Ministerstva financí. Na Ministerstvu financí budou nově tři auditní útvary: • útvar interního auditu, který Ministerstvo financí zřizuje jako správce kapitoly státního rozpočtu podle ustanovení § 17 návrhu zákona, • útvar vrchního auditu, který je v Ministerstvu financí pověřen výkonem vrchního auditu, • auditní orgán, který je pověřen výkonem funkce auditního orgánu podle přímo použitelných předpisů Evropské unie usnesením vlády České republiky č. 677/2021 (pro programové období 2021+).

K odst. 2

Podle ustanovení § 8 odst. 3 rozpočtových pravidel Ministerstvo financí řídí práce na vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu. Správci kapitol, státní fondy, územní samosprávné celky, dobrovolné svazky obcí a jiné právnické a fyzické osoby, které požadují prostředky ze státního rozpočtu nebo poskytnutí státní záruky, jsou povinni předložit Ministerstvu financí údaje potřebné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu. To se netýká tzv. rozpočtově nezávislých kapitol (Kancelář prezidenta republiky, Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář Veřejného ochránce práv a Úřad Národní rozpočtové rady), které návrh celkových příjmů a celkových výdajů předkládají rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny. Útvar vrchního auditu nebude vykonávat vrchní audit orgánů veřejné správy, které mají Ústavou ČR zaručené postavení a rozpočtovou nezávislost, tj. Kanceláře prezidenta republiky, Kanceláře Poslanecké sněmovny, Kanceláře Senátu, Ústavního soudu a Nejvyššího kontrolního úřadu. Dále nebude útvar vrchního auditu vykonávat vrchní audit u dalších rozpočtově nezávislých kapitol státního rozpočtu, a to Kanceláře Veřejného ochránce práv a Úřadu Národní rozpočtové rady. Útvar vrchního auditu nebude dále vykonávat vrchní audit příspěvkových organizací výše uvedených orgánů veřejné správy a zpravodajské služby. Kontrola zpravodajských služeb je podrobně upravena v zákoně č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Podle ustanovení § 12 až 13a tohoto zákona zpravodajské služby podléhají kontrole vlády, Poslanecké sněmovny, orgánu nezávislé kontroly zpravodajských služeb a Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. Orgány veřejné správy podle odstavce 2 vrchnímu auditu nepodléhají.

K odst. 3

Vrchní audit prověřuje dodržování právních předpisů a přímo použitelných předpisů Evropské unie při nakládání s veřejnými prostředky (např. zákonu o zadávání veřejných zakázek, stavebním předpisům, zákonu o majetku ČR, zákonu o obcích, zákonu o krajích, zákonu o hlavním městě Praze, finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě veřejných prostředků z fondů Evropské unie). Nejde jen o právní předpisy, které upravují financování činnosti orgánu veřejné správy, ale také jiné právní předpisy – např. může jít o právní předpisy upravující zadávání veřejných zakázek, veřejnou podporu, nakládání s majetkem. Útvar vrchního auditu se zaměřuje na prověřování zásad řízení a kontroly veřejných financí a vnitřních kontrolních systému auditovaných osob. Zásady řízení a kontroly veřejných financí jsou obsaženy v ustanovení § 3 až § 8 návrhu zákona (viz komentář k ustanovením § 3 až § 8 návrhu zákona). Definice přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému je obsažena v ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona (viz komentář k ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona). Prověřování právních předpisů slouží zejména jako prostředek pro získání informací nezbytných pro průkazné zhodnocení funkčnosti vnitřních kontrolních systémů auditovaných osob. Koncepce vrchního auditu vychází z předpokladu, že na stát nelze nahlížet pouze jako na řadu samostatných orgánů státní správy, které hospodaření samostatně a odděleně, ale jako na jeden nedílný celek, který hospodaří s jedním státním rozpočtem, v jehož rámci rovněž dochází k převodům finančních prostředků. Součástí tohoto celku je Ministerstvo financí, které jakožto ústřední orgán státní správy pro státní rozpočet, státní závěrečný účet, ale také finanční hospodaření a řízení a kontrolu veřejných financí, plní speciální funkci – funkci vrchního auditu.

§ 30 Plánování, výkon a ukončení vrchního auditu K odst. 1

Pro útvar vrchního auditu se obdobně použijí taxativně vyjmenovaná procesní ustanovení k výkonu interního auditu týkající se plánování, vedení auditní dokumentace, auditní zprávy a požadavků na roční zprávu o výsledcích vrchního auditu. Plány vrchního auditu vychází z vlastního posouzení rizik útvaru vrchního auditu, které zohledňuje především relevantní informace o orgánech veřejné správy, které podléhají vrchnímu auditu, informace o funkčnosti jejich řídicích a kontrolních systémů, cíle vlády České republiky, výsledky jiných kontrolních a auditních orgánů, externí i interní podněty, atd. Plány vrchního auditu musí být aktualizovány v nezbytné míře v návaznosti na významné změny okolností, potřeb a především relevance zjištěných rizik. Útvar vrchního auditu dbá při sestavování plánů o dodržení zásady spolupráce. Střednědobý plán nemá být tvořen výčtem konkrétních plánovaných auditů. Zpravidla by měl mít spíše podobu logicky odůvodněných, zdokumentovaných, a podle míry rizik seřazených oblastí a okruhů, které by v konkretizovaném časovém intervalu měly být prověřeny. Za předpokladu trvání odůvodněných a zdokumentovaných rizik těchto oblastí se z nich následně tvoří konkrétní roční plány auditních zakázek. Útvar vrchního auditu může v rámci střednědobého plánu popsat rovněž strategii pro dosažení cílů útvaru vrchního auditu a konkrétnější proces a principy tvorby ročních plánů. Roční plán se sestavuje na období leden až prosinec každého kalendářního roku. Obecnější rizikové oblasti ze střednědobého plánu rozpracovává do podoby seznamu konkrétních auditních zakázek. Roční plán zpravidla zahrnuje konkretizovaný rozsah, věcné zaměření a cíle auditů, jejich časové rozvržení a personální zajištění. Návrh zákona nevylučuje výkon mimořádných auditů, tj. auditů, které nejsou obsaženy v ročním plánu. Mimořádný audit se vykonává zpravidla nad rámec ročního plánu vrchního auditu. Útvar vrchního auditu zpracovává roční zprávu o výsledcích vrchního auditu a předkládá ji ministrovi financí. Obsah roční zprávy o výsledcích vrchního auditu odpovídá obsahu podle ustanovení § 28 odst. 2 návrhu zákona. Celkový názor k přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému útvar vrchního auditu formuluje na základě provedených vrchních auditů a jiných dostupných relevantních informací, které vznikly činností útvaru vrchního auditu (posouzení rizik, informace získané na základě úkonů předcházejících kontrole podle ustanovení § 3 kontrolního řádu). Dále může útvar vrchního auditu využít informace, které nevznikly jeho činností (například výsledky činnosti jiných kontrolních orgánů). Na výkon vrchního auditu se subsidiárně použije kontrolní řád a správní řád. Útvar vrchního auditu při své činnosti rovněž zohledňuje mezinárodní standardy interního auditu. Pokud návrh zákona stanoví speciální procesní postup pro výkon vrchního auditu, kontrolní řád se nepoužije. Kontrolní řád se použije pro procesní postupy, které nejsou v návrhu zákona upraveny, například: • úkony předcházející výkonu interního auditu nebo vrchního auditu, • využití institutu přizvané osoby, • práva a povinnosti auditovaných osob, • mlčenlivost, • oprava nesprávností a došetření věci, • spolupráce kontrolních orgánů.

K odst. 2

Plány vrchního auditu, případné aktualizace a případné návrhy na provedení mimořádného auditu vypracuje útvar vrchního auditu. Plány vrchního auditu, jejich aktualizaci a případně mimořádné audity schvaluje ministr financí. Ministr financí může pověřit schvalováním plánů vrchního auditu, jejich aktualizací a případně schvalováním mimořádných auditů jinou osobu.

K odst. 3

Útvar vrchního auditu předává auditní zprávu auditované osobě a ministrovi financí. Ministr financí může pověřit jinou osobu k tomu, aby přebírala auditní zprávy vrchního auditu. Pro zajištění právní jistoty ustanovení stanoví okamžik ukončení vrchního auditu. Vrchní audit je ukončen předáním auditní zprávy auditované osobě.

K odst. 4

Na základě zjištění a doporučení útvaru vrchního auditu má auditovaná osoba povinnost navrhnout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Útvar vrchního auditu stanoví s ohledem na rozsah a složitost zjištění přiměřenou lhůtu k návrhu opatření. Tato lhůta může být vázána i na předání návrhu auditní zprávy. Návrh opatření je plně v kompetenci auditované osoby. Na základě návrhu opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků ze strany auditované osoby stanoví útvar vrchního auditu lhůtu, ve které musí auditovaná osoba podat písemnou zprávu o plnění navržených opatření. Vyhodnocení míry plnění opatření je plně v kompetenci útvaru vrchního auditu a závisí na konkrétní podobě navržených opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků.

K odst. 5

Útvar vrchního auditu sleduje plnění opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Sledování opatření může mít formu: • ověření realizace přijatého opatření na základě dostupných informací, • následného auditu realizace doporučení a přijatých opatření. V kompetenci útvaru vrchního auditu je posoudit, zda jsou opatření plněna. V praxi není vyloučeno, že útvar vrchního auditu dojde k závěru, že opatření nejsou plněna dostatečně, jsou plněna pouze formálně nebo dokonce nebyla vůbec přijata. V takovém případě útvar vrchního auditu o tom uvědomí ministra financí. Ministr financí může pověřit jinou osobu k tomu, aby přebírala informace útvaru vrchního auditu o neplnění opatření ze strany auditované osoby.

K části páté – veřejnosprávní kontrola

Systém řízení a kontroly veřejných financí mezi orgány veřejné správy a mezi orgány veřejné správy a žadateli o veřejnou finanční podporu nebo příjemci veřejné finanční podpory zahrnuje výkon veřejnosprávní kontroly, která je předmětem této části návrhu zákona. Návrh zákona zachovává zavedenou terminologii ze zákona o finanční kontrole. Pojem veřejnosprávní kontrola vychází ze skutečnosti, že se jedná o kontrolu vykonávanou ve veřejné správě (státní správě i územní samosprávě) a kontrolu vykonávanou orgány veřejné správy. Pojem veřejnosprávní nelze zaměňovat s pojmem veřejnoprávní, který popisuje jev týkající se veřejného práva. Veřejnosprávní kontrolu lze chápat jako postup orgánu veřejné správy, při kterém dochází ke srovnávání skutečného stavu (například hospodaření příspěvkové organizace, použití veřejné finanční podpory) se stavem žádoucím (například stanoveným právními předpisy) v rozsahu působnosti vymezené návrhem zákona. Materiálně pod pojem veřejnosprávní kontroly spadá také výkon auditu ze strany auditního orgánu, byť je terminologicky označen jinak a podléhá procesní úpravě, která se částečně liší od obecné procesní úpravy veřejnosprávní kontroly, která je obsažena v kontrolním řádu. Podle návrhu zákona • kraj, hlavní město Praha, městská část hlavního města Prahy, obec, městský obvod nebo

městská část statutárního města a dobrovolný svazek obcí vykonává veřejnosprávní kontrolu hospodaření jím zřízené příspěvkové organizace (ustanovení § 32 návrhu zákona); • poskytovatel veřejné finanční podpory vykonává veřejnosprávní kontrolu veřejné finanční podpory žadatele o veřejnou finanční podporu a příjemce veřejné finanční podpory

(ustanovení § 33 návrhu zákona);

• orgán zapojený do správy zahraničních prostředků vykonává veřejnosprávní kontrolu veřejné finanční podpory žadatele o veřejnou finanční podporu a příjemce veřejné finanční

podpory (ustanovení § 34 odst. 1 návrhu zákona); • přenese-li orgán zapojený do správy zahraničních prostředků některé činnosti spojené s poskytováním veřejné finanční podpory na právnickou osobu nebo organizační složku státu,

vykonává veřejnosprávní kontrolu těchto činností (ustanovení § 34 odst. 2 návrhu zákona);

• útvar Ministerstva financí pověřený koordinací a správou zahraničních prostředků vykonává

veřejnosprávní kontrolu orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků

(ustanovení § 34 odst. 3 návrhu zákona);

• auditní orgán vykonává veřejnosprávní kontrolu – audit orgánu zapojeného do správy

zahraničních prostředků, orgánu koordinujícího využívání zahraničních prostředků, správce a provozovatele monitorovacího systému a audit veřejné finanční podpory příjemce veřejné finanční podpory (ustanovení § 34 odst. 4 návrhu zákona). Schvalovací postupy řídicí kontroly a veřejnosprávní kontrola jsou součástí systému řízení a kontroly veřejných financí. Řízení a kontrola veřejných financí uvnitř orgánů veřejné správy zahrnuje výkon řídicí kontroly. Řízení a kontrola veřejných financí mezi orgány veřejné správy a orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory zahrnuje výkon veřejnosprávní kontroly. Řídicí kontrola i veřejnosprávní kontrola sledují společný cíl – ochranu veřejných prostředků, ale pro podporu dosažení tohoto cíle používají jiné postupy. Řídicí kontrola je založena na jednoznačném stanovení odpovědnosti konkrétních osob za schvalování operací a prověřuje činnosti uvnitř orgánu veřejné správy. Veřejnosprávní kontrola působí navenek – vůči příspěvkovým organizacím, žadatelům a příjemcům veřejné finanční podpory. Prolínání těchto dvou nástrojů řízení a kontroly veřejných financí není v praxi vyloučeno, nicméně ho nelze normativně uchopit a regulovat. Návrh zákona již dále neupravuje časové rozlišení veřejnosprávní kontroly na kontrolu předběžnou, průběžnou a následnou. Není vyloučeno provádět veřejnosprávní kontrolu u žadatele o veřejnou finanční podporu, jejíž výsledek může být podkladem pro rozhodnutí o poskytnutí veřejné finanční podpory. Účelem veřejnosprávní kontroly je poskytovat osobám, které s veřejnými prostředky hospodaří, případně osobám a orgánům, které jim tyto prostředky poskytují, informace pro kvalifikované vyhodnocení účelnosti, hospodárnosti a efektivity vynaložených prostředků potřebné pro jejich rozhodování o dalším postupu.

§ 31 Povinnosti vedoucího orgánu veřejné správy

Vedoucí orgánu veřejné správy dále podle písmena zajistí, aby veřejnosprávní kontrolu vykonávaly bezúhonné osoby s odpovídajícími kvalifikačními předpoklady. Veřejnosprávní kontrolu mohou vykonávat fyzické osoby, které kontrolní řád označuje pojmem „kontrolující“. Nemusí se jednat pouze o zaměstnance orgánu veřejné správy. Ustanovení nově umožňuje outsourcing výkonu veřejnosprávní kontroly. Podle ustanovení § 5 odst. 2 písm. b) zákona o finanční kontrole vedoucí orgánu veřejné správy musel dbát na to, aby finanční kontrolu vykonávali zaměstnanci s kvalifikačními předpoklady. Toto ustanovení představovalo obecný zákaz outsourcingu výkonu finanční kontroly, včetně veřejnosprávní kontroly. Zákaz outsourcingu způsoboval v praxi, zejména u menších orgánů veřejné správy, problémy v důsledku nedostatečné personální kapacity nebo odbornosti zaměstnanců. Tyto problémy se orgány veřejné správy snažily překlenout využíváním institutu přizvaných osob podle ustanovení § 6 kontrolního řádu. V postavení přizvané osoby plnily externí subjekty funkci kontrolorů a do kontrolního týmu byl zařazen také zaměstnanec orgánu veřejné správy pro formální naplnění požadavku zákona o finanční kontrole. U územních samosprávných celků nastávala obdobná situace v případech, kdy do veřejnosprávní kontroly byli zapojení členové kontrolního nebo finančního výboru, kteří neměli statut zaměstnance územního samosprávného celku. Návrh zákona dává do souladu právní stav se stávající praxí výkonu veřejnosprávní kontroly a umožňuje, aby výkonem veřejnosprávní kontroly mohla být pověřena jiná osoba než zaměstnanec orgánu veřejné správy. Návrh zákona nestanoví žádné podmínky ani způsob outsourcingu veřejnosprávní kontroly. Není vyloučeno uzavření smlouvy se soukromoprávním subjektem nebo pověření výkonem veřejnosprávní kontroly zastupitelů územního samosprávného celku. Zavedením outsourcingu výkonu veřejnosprávní kontroly není nijak dotčena možnost využívání institutu přizvaných osob. Návrh zákona stanoví pouze obecný požadavek na odpovídající kvalifikaci osob, které vykonávají veřejnosprávní kontrolu. Komplexita činnosti osob vykonávajících veřejnosprávní kontrolu se může zásadně lišit. Není žádoucí stanovovat předpoklad vzdělání, odborné způsobilosti či délky praxe pro všechny jednotně. Předpoklad vzdělání pro státní zaměstnance upravuje zákon o státní službě podle jednotlivých platových tříd v příloze č. 1. Pro zaměstnance orgánů veřejné správy, na které se vztahuje zákon o státní službě, dále platí povinnost vykonat úřednickou zkoušku. Účelem úřednické zkoušky je ověřit, zda má zaměstnanec potřebné vědomosti a schopnosti a je dostatečně odborně připraven pro výkon služby v oboru služby, k jehož výkonu byl na služební místo zařazen nebo jmenován (viz ustanovení § 36 zákona o státní službě). Obor státní služby Audit zahrnuje požadavky na znalosti právní úpravy a procesního postupu výkonu veřejnosprávní kontroly. Obor státní služby Finance zahrnuje požadavky na znalosti systému řízení a kontroly veřejných financí. Pro zaměstnance územních samosprávných celků je stanovena povinnost prokázat zvláštní odbornou způsobilost, konkrétně pro oblast správní činnosti při finančním hospodaření územních samosprávných celků a jeho přezkumu. Osoba vykonávající veřejnosprávní kontrolu musí být bezúhonná. K bezúhonnosti viz dále komentář k ustanovení § 2 odst. 5 návrhu zákona.

§ 32 Působnost kraje, hlavního města Prahy, městské části hlavního města Prahy, obce, městského obvodu nebo městské částí statutárního města a dobrovolného svazku obcí K odst. 1

Návrh zákona zachovává stávající koncepci výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření s veřejnými prostředky územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí u jimi zřízených příspěvkových organizací podle ustanovení § 9 a § 9a zákona o finanční kontrole. Působnost kraje, hlavního města Prahy obce a dobrovolného svazku obcí je upravena pouze v nezbytném rozsahu, ustanovení jejich dosavadní působnost nijak nerozšiřuje. Ustanovení dále nově upravuje působnost městských částí hlavního města Prahy a městských obvodů nebo městských částí statutárního města k výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření jimi zřízených příspěvkových organizací. Městské části hlavního města Prahy jsou oprávněny v rámci samostatné působnosti zřizovat a rušit příspěvkové organizace potřebné pro jejich rozvoj a pro uspokojování potřeb občanů městských částí přímo na základě zákona, konkrétně ustanovení § 18 odst. 1 zákona o hlavním městě Praze. Zákon o finanční kontrole neupravoval působnost městských částí hlavního města Prahy k výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření jimi zřízených příspěvkových organizací. Městské části hlavního města Prahy vykonávaly tuto kontrolu na základě ustanovení § 3 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze, které stanovilo povinnost městských části hlavního města Prahy zajišťovat finanční kontrolu podle zákona o finanční kontrole. Městské obvody nebo městské části statutárního města nejsou oprávněné zřizovat příspěvkové organizace přímo na základě zákona. Podle ustanovení § 130 zákona o obcích statutární město může stanovit ve statutu rozsah oprávnění městských obvodů a městských částí zřizovat a rušit právnické osoby. Zákon o finanční kontrole neupravoval působnost městských obvodů nebo městských částí k výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření jimi zřízených příspěvkových organizací. Městské obvody nebo městské části statutárních měst vykonávaly tuto kontrolu pouze v případě, že na ně byla tato povinnost přenesena statutárním městem. Dosavadní nedostatečná a roztříštěná úprava působnosti městských částí hlavního města Prahy a městských obvodů nebo městských částí statutárního města k výkonu veřejnosprávní kontroly hospodaření jimi zřízených příspěvkových organizací je návrhem zákona nahrazena stručným vymezením jejích působností v ustanovení § 32 návrhu zákona. Působnost územního samosprávného celku a dobrovolného svazku obcí k výkonu veřejnosprávní kontroly žadatele o veřejnou finanční podporu a příjemce veřejné finanční podpory, kterou doposud upravoval zákon o finanční kontrole v ustanovení § 9 a § 9a, je zahrnuta v ustanovení § 33 návrhu zákona, které upravuje působnost všech poskytovatelů veřejné finanční podpory. Kraj, hlavní město Praha, městská část hlavního města Prahy, obec, městský obvod nebo městská část statutárního města a dobrovolný svazek obcí postupují při výkonu veřejnosprávní kontroly plně podle kontrolního řádu. Použití kontrolního řádu při výkonu veřejnosprávní kontroly vyplývá přímo z ustanovení § 1 kontrolního řádu (jedná se o postup orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů a právnických nebo fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy, při kontrole činnosti orgánů moci výkonné, orgánů územních samosprávných celků, jiných orgánů, právnických a fyzických osob). Veřejnosprávní kontrolu hospodaření je nutno odlišit od kontroly hospodaření, kterou může u příspěvkových organizací vykonávat finanční nebo kontrolní výbor územního samosprávného celku (viz například ustanovení § 119 odst. 2 a 3 zákona o obcích). Finanční výbor zastupitelstva kraje jako celek (na rozdíl od finančního výboru obce) má výslovnou pravomoc ze zákona provádět kontrolu hospodaření právnických osob a zařízení založených nebo zřízených krajem, nebo které na kraj byly převedeny [srov. § 78 odst. 4 písm. b) zákona o krajích]. Kontrola finančního a kontrolního výboru je prováděna výhradně podle příslušného zákona o územním samosprávném celku (vyloučeno je i použití kontrolního řádu). Uvolnění zákazu outsourcingu veřejnosprávní kontroly v ustanovení § 31 návrhu zákona umožňuje, aby veřejnosprávní kontrolu u příspěvkové organizace vykonávali také členové finančního nebo kontrolního výboru. Propojení těchto kontrolních činností může dopomáhat ke snižování administrativní zátěže. Na veřejnosprávní kontrole hospodaření u příspěvkových organizací se mohou podílet členové finančního a kontrolního výboru zastupitelstva územního samosprávného celku. Návrh zákona na rozdíl od zákona o finanční kontrole nestanoví podmínku, aby veřejnosprávní kontrolu vykonávali pouze zaměstnanci. Členové finančního a kontrolního výboru se na veřejnosprávní kontrole mohou podílet pouze jako jednotlivci, nikoliv jako celek, tj. finanční nebo kontrolní výbor. Veřejnosprávní kontrola hospodaření není vykonávána u školských právnických osob. S ohledem na speciální právní formu školských právnických osob je jejich kontrola ponechána na speciální právní úpravě obsažené ve školském zákoně. Tato kontrola je prováděná prostřednictvím zástupců v radě. Pokud jsou školské právnické osoby žadatelem nebo příjemcem veřejné finanční podpory, vztahuje se na ně působnost poskytovatele veřejné finanční podpory k výkonu veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory. Obdobné platí pro veřejné výzkumné instituce a veřejné kulturní instituce zřizované územními samosprávnými celky.

K odst. 2

Veřejnosprávní kontrola hospodaření zřízených příspěvkových organizací zahrnuje prověřování, zda: • příspěvková organizace dodržuje právní předpisy a přímo použitelné předpisy Evropské unie a plní zásady řízení a kontroly veřejných financí, • vnitřní kontrolní systém příspěvkové organizace je přiměřený a účinný a • příspěvková organizace plní povinnosti stanovené zřizovatelem. Veřejnosprávní kontrola hospodaření není omezena pouze na kontrolu hospodaření s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu zřizovatele a svěřeného majetku, zahrnuje kontrolu hospodaření s jakýmikoliv peněžními prostředky a majetkem, kterými příspěvková organizace disponuje. Předmětem veřejnosprávní kontroly hospodaření je hledisko zákonnosti (legality), tj. prověřování, zda kontrolované osoby plní povinnosti jim stanovené zákonem, případně na základě zákona. Zřizovatel může prověřovat plnění jakýchkoliv právních předpisů, které se týkají hospodaření příspěvkové organizace(např. zákonu o zadávání veřejných zakázek, finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě veřejných prostředků z fondů Evropské unie). Nejde jen o právní předpisy, které upravují financování činnosti orgánu veřejné správy, ale také jiné právní předpisy, které regulují různé aspekty operace – např. může jít o právní předpisy upravující zadávání veřejných zakázek, veřejnou podporu, nakládání s majetkem. Zřizovatel je oprávněn stanovit příspěvkové organizaci povinnosti v rámci zřizovací listiny nebo v rámci výkonu zřizovatelských funkcí. Může se jednat například o povinnost účelného, hospodárného a efektivního využívání, péče a ochrany svěřeného majetku. Zřizovatel prověřuje plnění zásad řízení a kontroly veřejných financí. Zásady řízení a kontroly veřejných financí jsou obsaženy v ustanovení § 3 až § 8 návrhu zákona (viz komentář k ustanovením § 3 až § 8 návrhu zákona). Povinnost prověřovat při kontrole hospodaření přiměřenost a účinnost vnitřního kontrolního systému příspěvkové organizace navazuje na povinnost územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí prověřovat přiměřenost a účinnost systému finanční kontroly (včetně vnitřního kontrolního systému), kterou upravoval zákon o finanční kontrole v ustanovení § 9 odst. 3 a § 9a odst. 3. Definice přiměřeného a účinného vnitřního kontrolního systému je obsažena v ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona (viz dále komentář k ustanovení § 9 odst. 3 návrhu zákona).

Veřejnosprávní kontrola a interní nebo vrchní audit mají podobně vymezené oblasti prověřování. Veřejnosprávní kontrola se na rozdíl od interního nebo vrchního auditu zaměřuje primárně na prověřování souladu s právními předpisy a směruje především na ex post identifikaci nedostatků při hospodaření, zatímco interní nebo vrchní audit klade důraz na zjišťování systémových příčin a formulaci doporučení. Při výkonu veřejnosprávní kontroly postupují kontrolní orgány podle kontrolního řádu (viz ustanovení § 40 odst. 2 návrhu zákona). Návrh zákona procesní pravidla výkonu veřejnosprávní kontroly nestanoví.

§ 33 Působnost poskytovatele veřejné finanční podpory K odst. 1

Návrh zákona zachovává a akcentuje stávající koncepci výkonu veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory ze strany poskytovatele veřejné finanční podpory. Výkon veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory ze strany Ministerstva financí byl omezen pouze na oblast správy zahraničních prostředků (činnost subjektu vykonávajícího účetní funkci a auditního orgánu, viz ustanovení § 34 návrhu zákona). Oprávnění Ministerstva financí k výkonu veřejnosprávní kontroly žadatelů o veřejnou finanční podporu, příjemců veřejné finanční podpory a poskytovatelů veřejné finanční podpory podle ustanovení § 7 odst. 2 zákona o finanční kontrole bylo zrušeno bez náhrady. Návrh zákona nedefinuje pojem „poskytovatel“. Okruh orgánů veřejné správy, které mohou poskytovat veřejnou finanční podporu, určuje například ustanovení § 14 odst. 2 rozpočtových pravidel, které stanoví, že dotaci nebo návratnou finanční výpomoc ze státního rozpočtu může poskytnout ústřední orgán státní správy, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky, Technologická agentura České republiky nebo organizační složka státu, kterou určí zvláštní zákon. Podle ustanovení § 10a rozpočtových pravidel územních rozpočtů je poskytovatelem územní samosprávný celek, městská část hlavního města Prahy a dobrovolný svazek obcí. Pojem veřejná finanční podpora definuje návrh zákona v ustanovení § 2 odst. 7 písm. b) návrhu zákona.

K odst. 2

Poskytovatel prověřuje při výkonu veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory hledisko zákonnosti (legality), tj. prověřování, zda kontrolované osoby plní povinnosti stanovené právními předpisy, které přímo souvisí s poskytovanou veřejnou finanční podporou, a hledisko souladu s podmínkami stanovenými poskytovatelem veřejné finanční podpory. Posouzení, které právní předpisy přímo souvisí s poskytnutou veřejnou finanční podporou je nutno činit individuálně u konkrétní veřejné finanční podpory. Přímá souvislost s poskytnutou veřejnou finanční podporou se posuzuje z hlediska dopadu na plnění účelu a podmínek veřejné finanční odpory (např. zákonu o zadávání veřejných zakázek, finanční nařízení EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v případě veřejných prostředků z fondů Evropské unie). Návrh zákona již dále nerozlišuje výkon veřejnosprávní kontroly z časového hlediska, tzn., že není upravena veřejnosprávní kontrola předběžná, průběžná a následná. Veřejnosprávní kontrola může probíhat ve fázi před poskytnutím veřejné finanční podpory. V této fázi se jedná o kontrolu žadatele o veřejnou finanční podporu, která je zaměřena zejména na posouzení, zda plánované a připravované projekty odpovídají požadavkům, které poskytovatel veřejně deklaroval (zpravidla ve formě vypsané dotační výzvy) a zda jsou v souladu s právními předpisy nebo pravidly příslušných programů. Ve fázi po poskytnutí veřejné finanční podpory (vydání právního aktu) se jedná o kontrolu příjemce veřejné finanční podpory, která je zaměřená na prověření hlediska zákonnosti a souladu s podmínkami stanovenými poskytovatelem veřejné finanční podpory při použití veřejné finanční podpory (zpravidla realizaci projektu), a po použití veřejné finanční podpory (zpravidla ukončení realizace projektu, vyúčtování projektu). Při výkonu veřejnosprávní kontroly postupují kontrolní orgány podle kontrolního řádu (viz ustanovení § 40 odst. 2 návrhu zákona). Návrh zákona procesní pravidla výkonu veřejnosprávní kontroly nestanoví.

K odst. 3

Ustanovení stanoví oprávnění orgánu veřejné správy uzavřít veřejnoprávní smlouvu, jejímž předmětem je výkon veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory, s jiným orgánem veřejné správy. Orgán veřejné správy může poskytovat veřejnou finanční podporu ze státního rozpočtu prostřednictvím kraje nebo obce. V praxi se tento postup vyskytuje například při poskytování veřejné finanční podpory v oblasti sociální práce nebo školství. Podle ustanovení § 19 odst. 2 rozpočtových pravidel se dotace ze státního rozpočtu poskytují do rozpočtů obcí prostřednictvím krajů, v jejichž obvodu leží příslušné obce. Podle ustanovení § 28 odst. 15 zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zprostředkovává vztah příspěvkové organizace ke státnímu rozpočtu rozpočet zřizovatele (kraje nebo obce). Podle ustanovení § 133 odst. 3 školského zákona zprostředkovává vztah školské právnické osoby ke státnímu rozpočtu rozpočet zřizovatele školské právnické osoby (kraj nebo obec). „Prostředník“ přitom nemá postavení poskytovatele veřejné finanční podpory a není oprávněn vykonávat veřejnosprávní kontrolu podle ustanovení § 33 návrhu zákona. Tento stav vytváří právní nejistotu, zejména na straně příjemce dotace, který jedná zpravidla pouze s „prostředníkem“, ne s poskytovatelem veřejné finanční podpory. Ustanovení v odstavci 3 umožňuje vzájemnou dohodu poskytovatele veřejné finanční podpory a „prostředníka“ o tom, kdo z nich zajistí výkon veřejnosprávní kontroly žadatele veřejné finanční podpory a příjemce veřejné finanční podpory. Smlouva mezi orgány veřejné správy je z povahy věci veřejnoprávní smlouvou a řídí se příslušnými ustanoveními správního řádu (část pátá správního řádu). Organizační složky státu nedisponují vlastní právní osobností, jedná se pouze o jednotlivé orgány státu coby jednoho subjektu veřejné správy. Organizační složky státu nemohou uzavřít veřejnoprávní smlouvu mezi sebou, mohou však vstupovat do vzájemných vztahů veřejnoprávním smlouvám obdobným (viz ustanovení § 160 odst. 3 správního řádu).

§ 34 Působnost orgánů zapojených do správy zahraničních prostředků K odst. 1

Ustanovení upravuje působnost orgánů zapojených do správy zahraničních prostředků při výkonu veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory žadatele o veřejnou finanční podporu a příjemce veřejné finanční podpory. Cílem ustanovení je upravit pravomoc k výkonu veřejnosprávní kontroly jakékoliv veřejné finanční podpory, která je poskytována ze zahraničí. V současnosti se jedná o veřejnou finanční podporu poskytnutou z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu plus, Fondu soudržnosti, Fondu pro spravedlivou transformaci, Evropského námořního, rybářského a akvakulturního fondu, Azylového, migračního a integračního fondu, Fondu pro vnitřní bezpečnost, Nástroje pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky, Evropského zemědělského záručního fondu, Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova, Nástroje pro oživení a odolnost, Finančních mechanismů Evropského hospodářského prostoru/Norska a z Programu švýcarsko-české spolupráce. Návrh zákona nekonkretizuje, kdo se považuje za orgán zapojený do správy zahraničních prostředků. Při definování pojmu by bylo nemožné vyhnout se tautologii a taková definice nemá praktický význam. Řešením by mohl být výčet orgánů veřejné správy, které se považují za orgány zapojené do správy zahraničních prostředků. Tento výčet by bylo možné stanovit pouze pro konkrétní programové období, zatímco působnost orgánů zapojených do správy zahraničních prostředků je nutné stanovit obecně s ohledem na dynamický vývoj týkající se poskytování veřejné finanční podpory ze zahraničí. Pro konkrétní programové období jsou konkrétní orgány veřejné správy pověřeny správou zahraničních prostředků například usnesením vlády České republiky. Ke změně pověření může dojít při změně programového období, ale také v rámci stejného programového období. Orgánem zapojeným do správy zahraničních prostředků se rozumí orgán veřejné správy vykonávající funkce spojené se správou zahraničních prostředků, které definuje příslušný právní předpis upravující poskytování veřejné finanční podpory ze zahraničí. Na úrovni Evropské unie jde zpravidla o nařízení, které má obecnou působnost a je obecně právně závazné v celém svém rozsahu v celé Evropské unii, a tedy i v České republice. Vztahuje se nejen na členské státy, ale i na vnitrostátní subjekty, a to bez nutnosti jeho transpozice. Tabulka níže uvádí příkladný výčet.

Právní předpis Funkce

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)• Řídicí orgán 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných• Účetní funkce ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)• Platební agentura 2021/2116 ze dne 2. prosince 2021 o financování,• Certifikační subjekt řízení a monitorování společné zemědělské politiky a zrušení nařízení (EU) č. 1306/2013

Nařízení o implementaci Finančního mechanismu• Národní kontaktní místo Norska 2014-2021 přijaté Ministerstvem• Zprostředkovatel programu

• Certifikační orgán

zahraničních věcí Norska dne 22. září 2016 podle článku 10.5 Dohody mezi Norským královstvím a Evropskou unií o Finančním mechanismu Norska 2014-2021

Nařízení o implementaci druhého švýcarského• Národní koordinační jednotka příspěvku vybraným členským státům Evropské• Zprostředkující subjekt

• Platební orgán

unie na snížení hospodářských a sociálních rozdílů v rámci Evropské unie ze dne 22. května 2022

Tabulka 4 Příklady funkcí, který vykonávají orgány zapojené do správy zahraničních prostředků

Pověření konkrétních orgánů veřejné správy k výkonu funkce, kterou definuje příslušný právní předpis upravující poskytování veřejné finanční podpory ze zahraničí, je v České republice provedeno prostřednictvím usnesení vlády (výjimkou je pověření orgánů k implementaci Finančního mechanismu Norska na období 2014-2021 ve formě Memoranda o porozumění mezi Norským královstvím a Českou republikou). Tabulka níže uvádí příkladný výčet usnesení vlády.

Usnesení Pověření

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva financí výkonem funkce

dne 26. července 2021 č. 677 kplatebního orgánu vykonávajícího účetní funkci, Pravidlům řízení a koordinacea výkonem funkce auditního orgánu pro programy Dohody o partnerství vspolufinancované z Evropského fondu pro regionální programovém období 2021–2027rozvoj, Evropského sociálního fondu plus, Fondu

soudržnosti, Evropského námořního, rybářského a akvakulturního fondu a Fondu pro spravedlivou transformaci v programovém období 2021–2027.

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva průmyslu a obchodu, dne 4. února 2019 č. 94 k NárodníMinisterstva dopravy, Ministerstva životního koncepci realizace politikyprostředí, Ministerstva školství, mládeže soudržnosti v ČR po roce 2020 –a tělovýchovy, Ministerstva práce a sociálních věcí podkladua Ministerstva pro místní rozvoj výkonem funkce pro Dohodu o partnerství pro obdobířídicího orgánu pro operační programy Evropského 2021–2027, k přípravě Dohodyfondu pro regionální rozvoj, Fondu soudržnosti o partnerství a operačních programůa Evropského sociálního fondu Plus v programovém ČR pro fondy EU v oblasti politikyobdobí 2021–2027. soudržnosti na období 2021–2027

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva zemědělství výkonem funkce dne ze dne 30. září 2019 č. 685řídicího orgánu pro Strategický plán Společné k institucionálnímu zabezpečenízemědělské politiky 2021–2027 spolufinancovaného Společné zemědělské politikyz Evropského zemědělského záručního fondu a Společné rybářské politikya Evropského zemědělského fondu pro rozvoj v České republice pro programovévenkova a operační program rybářství 2021–2027 období 2021– 2027spolufinancovaného z Evropského námořního

a rybářského fondu. Pověření Ministerstva financí k zajištění účetní funkce pro Evropský námořní a rybářský fond a auditního orgánu pro Evropský námořní a rybářský fond. Pověření Státního zemědělského intervenčního fondu výkonem funkce jediné platební agentury pro Společnou zemědělskou politiku, tj. pro Evropský zemědělský záruční fond a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova a výkonem funkce zprostředkujícího subjektu pro Evropský námořní a rybářský fond.

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva životního prostředí výkonem dne ze dne 27. července 2020 č. 811funkce řídicího orgánu pro Operační program pro k návrhu využití prostředkůimplementaci Fondu pro spravedlivou transformaci. ReactEU a přesunu prostředků mezi operačními programy v rámci programového období 2014–2020 a návrhu implementace Fondu pro

Usnesení Pověření

spravedlivou transformaci v programovém období 2021–2027

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva vnitra výkonem funkce řídicího dne 1. března 2021 č. 233 k návrhuorgánu pro Operační program Azylového, migračního rozdělení alokace pro ČRa integračního fondu, Operační program Fondu pro v programovém období 2021–2027vnitřní bezpečnost a Operační program Nástroje pro mezi operační programyfinanční podporu správy hranic.

Memorandum o porozuměníPověření Ministerstva financí výkonem funkce o implementaci Finančníhocertifikačního orgánu, funkce auditního orgánu. mechanismu Norska na období 2014–2021 mezi Norským královstvím a Českou republikou

Usnesení vlády České republiky zePověření Ministerstva financí výkonem funkce dne 14. června 2023 č. 417 oNárodní koordinační jednotky, funkce platebního sjednání Rámcové dohody meziorgánu a funkce auditního orgánu Druhého vládou České republiky ašvýcarského příspěvku a řízení Druhého švýcarského Švýcarskou federální radou ve věcipříspěvku. implementace Druhého švýcarského příspěvku vybraným členským státům Evropské unie na snížení hospodářských a sociálních rozdílů v rámci Evropské unie

Tabulka 5 Přehled usnesení vlády a pověřených orgánů

Nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/241 ze dne 12. února 2021, kterým se zřizuje Nástroj pro oživení a odolnost, a Prováděcím rozhodnutím Rady o schválení posouzení plánu pro oživení a odolnost Česka byl zřízen Nástroj pro oživení a odolnost, z něhož Česká republiky v roce 2021 požádala o finanční příspěvek na základě strategického dokumentu Národní plán obnovy. Národní plán obnovy upravuje rozdělení a institucionální ukotvení činností konkrétně pro: • Řídicí výbor Národního plánu obnovy, • Delivery unit na Ministerstvu průmyslu a obchodu, • Vlastníky komponent (implementace a odpovědnost za jednotlivé komponenty Národního plánu obnovy), • Ministerstvo financí (kontrolní a auditní činnost, oblast hlášení nesrovnalostí). Přesné vymezení povinností, činností, kompetencí, pravomocí a úkolů subjektů zapojených do realizace Národního plánu obnovy je řešeno v usnesení vlády České republiky č. 467 ze dne 17. května 2021. Orgán zapojený do správy zahraničních prostředků vykonává veřejnosprávní kontrolu žadatelů o veřejnou finanční podporu a příjemců veřejné finanční podpory. Orgán zapojený do správy zahraničních prostředků postupuje při výkonu veřejnosprávní kontroly plně podle kontrolního řádu. Použití kontrolního řádu při výkonu veřejnosprávní kontroly veřejné finanční podpory vyplývá přímo z ustanovení § 1 kontrolního řádu.

Rozsah veřejnosprávní kontroly zahraničních prostředků vyplývá z přímo aplikovatelných předpisů Evropské unie či mezinárodních smluv a dohod. Některé orgány zapojené do správy zahraničních prostředků mají postavení poskytovatele dotace a vztahuje se na ně také ustanovení § 33 návrhu zákona.

K odst. 2

Některé činnosti orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků mohou být přeneseny/delegovány na jinou právnickou osobu nebo organizační složku státu. Orgán zapojený do správy zahraničních prostředků je oprávněn vykonávat veřejnosprávní kontrolu u právnické osoby nebo jiné organizační složky státu. Předmětem veřejnosprávní kontroly jsou pouze přenesené činnosti. Příkladem může být vztah řídicího orgánu a zprostředkujícího subjektu, který jedná v odpovědnosti řídicího orgánu nebo provádí jeho jménem činnosti týkající se konečných příjemců.

K odst. 3

Ministerstvo financí v souladu s ustanovením § 37 rozpočtových pravidel jako platební orgán koordinuje řízení finančních toků prostředků poskytnutých z rozpočtu Evropské unie Národnímu fondu a spravuje tyto prostředky. Ministerstvo financí dále koordinuje řízení finančních toků prostředků poskytnutých z finančních mechanismů a spravuje tyto prostředky. Ustanovení upravuje působnost útvaru Ministerstva financí, který je pověřen koordinací a správou zahraničních prostředků k výkonu veřejnosprávní kontroly orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků.

K odst. 4

Ustanovení upravuje působnost útvaru Ministerstva financí pověřeného výkonem auditní činnosti zahraničních prostředků. Tato funkce je označena příslušnými předpisy upravujícími poskytování veřejné finanční podpory ze zahraničí jako auditní orgán a je v různé míře dále upřesněna. Například nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1060 ze dne 24. června 2021 o společných ustanoveních pro Evropský fond pro regionální rozvoj, Evropský sociální fond plus, Fond soudržnosti, Fond pro spravedlivou transformaci a Evropský námořní, rybářský a akvakulturní fond a o finančních pravidlech pro tyto fondy a pro Azylový, migrační a integrační fond, Fond pro vnitřní bezpečnost a Nástroj pro finanční podporu správy hranic a vízové politiky v ustanovení čl. 71 stanoví že „auditním orgánem je orgán veřejné správy. Audit může být na odpovědnost auditního orgánu proveden veřejným nebo soukromým subjektem, který není auditním orgánem. Auditní orgán a jakýkoli subjekt provádějící audit na odpovědnost auditního orgánu musí být funkčně nezávislý na auditovaných subjektech.“ Funkci auditního orgánu dále specifikuje ustanovení čl. 77 obecného nařízení, jenž stanoví, že auditní orgán „je odpovědný za provádění auditů systému, auditů operací a auditů účtů s cílem poskytnout Komisi nezávislé ujištění, pokud jde o účinné fungování systémů řízení a kontroly a legalitu a správnost výdajů zahrnutých do účtů předložených Komisi“. Funkci auditního orgánu pro programy spolufinancované z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu plus, Fondu soudržnosti, Evropského námořního, rybářského a akvakulturního fondu a Fondu pro spravedlivou transformaci v programovém období 2021–2027 vykonává Ministerstvo financí na základě pověření v usnesení vlády České republiky ze dne 26. července 2021 č. 677 k Pravidlům řízení a koordinace Dohody o partnerství v programovém období 2021-2027. Ustanovení odstavce 2 pro orgán pověřený výkonem auditní činnosti zahraničních prostředků zavádí legislativní zkratku „auditní orgán“, která odpovídá stávajícímu pojmenování útvaru Ministerstva financí, který funkci auditního orgánu vykonává. Auditní orgán vykonává audit u: • orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků (viz tabulku č. 3, například řídicí orgán, zprostředkovatel programu), • orgánu koordinujícího využívání zahraničních prostředků [například Národní kontaktní místo podle Memoranda o porozumění o implementaci Finančního mechanismu Norska na období 2014-2021 mezi Norským královstvím a Českou republikou, Národní orgán pro koordinaci, který koordinuje činnosti řídicích orgánů podle ustanovení § 17a zákona č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o podpoře regionálního rozvoje")], • správce a provozovatele monitorovacího systému (Ministerstvo pro místní rozvoj podle ustanovení § 17a zákona o podpoře regionálního rozvoje), • příjemce veřejné finanční podpory. Auditní orgán vykonává zejména: • Audit systému – prověření účinného fungování řídicího a kontrolního systému operačních programů na všech úrovních příslušné implementační struktury. Auditovanou osobou je v případě auditu systému zejména poskytovatel dotace (řídicí orgán), případně zprostředkující subjekty a orgán vykonávající účetní funkci. • Audit operace – ověření legality a správnosti výdajů zahrnutých do účtů předložených Evropské komisi za účetní rok. Součástí auditů operací je v příslušných případech ověření fyzického provádění operace na místě u příjemce veřejné finanční podpory. Auditovanou osobou je v případě auditu operace příjemce veřejné finanční podpory. • Audit účetní závěrky – ověření úplnosti, přesnosti a pravdivosti částek vykázaných v účetních závěrkách. Pro tyto účely přihlédne auditní orgán zejména k výsledkům auditů systémů provedených u orgánu vykonávajícího účetní funkci a k výsledkům auditů operací. Součástí auditu systémů je ověření spolehlivosti účetního systému. Auditovaným subjektem je v případě auditu účetní závěrky orgán vykonávající účetní funkci. Rozsah auditu zahraničních prostředků vyplývá z přímo aplikovatelné legislativy Evropské unie či mezinárodních smluv a dohod. Při výkonu veřejnosprávní kontroly postupují kontrolní orgány podle kontrolního řádu (viz ustanovení § 40 odst. 2 návrhu zákona). V případě auditního orgánu návrh zákona stanoví speciální úpravu, jejíž aplikace má přednost před aplikací ustanovení kontrolního řádu – místo protokolu o kontrole je výstupem auditu zahraničních prostředků auditní zpráva a místo práva auditované osoby podávat námitky proti kontrolním zjištěním má auditovaná osoba právo písemně se vyjádřit k návrhu auditní zprávy. Podrobnosti stanoví ustanovení § 35 návrhu zákona.

§ 35 Audit zahraničních prostředků

Na výkon auditu zahraničních prostředků se použije kontrolní řád (viz ustanovení § 40 odst. 2 návrhu zákona). Návrh zákona upravuje speciální procesní úpravu, která nahrazuje a vylučuje použití některých ustanovení kontrolního řádu (například ustanovení § 9 písm. f), § 10 písm. c) a d), § 12 až § 14 kontrolního řádu). Auditní orgán dále vykonává audit zahraničních prostředků v souladu s příslušnými právními předpisy Evropské unie, metodickými dokumenty Evropské komise a dalších orgánů odpovědných za správu mezinárodních fondů. Auditní orgán při své činnosti zohledňuje mezinárodně uznávané auditorské standardy.

K odst. 1

Ustanovení § 35 návrhu zákona upravuje procesní postupy auditního orgánu při zpracování auditní zprávy a její minimální náležitosti. Auditní orgán má povinnost vypracovat návrh auditní zprávy v termínu do 60 dnů ode dne provedení posledního úkonu auditu zahraničních prostředků. Návrh zákona nekonkretizuje, co je posledním úkonem auditu zahraničních prostředků. Může se jednat o poskytnutí vysvětlení, poslední osobní kontakt auditního orgánu s auditovanou osobou nebo obdržení stanoviska nebo znaleckého posudku externího subjektu. Datum posledního úkonu uvede auditní orgán v návrhu auditní zprávy. Poslední úkon auditu zahraničních prostředků je obdobou posledního kontrolního úkonu podle ustanovení § 12 odst. 2 kontrolního řádu. Návrh auditní zprávy by měl vycházet z řádně provedené analýzy a vyhodnocení všech dostupných informací, které jsou pro konkrétní auditní zakázku relevantní, užitečné a dostatečné. Auditní orgán má povinnost návrh auditní zprávy předat auditované osobě. Dobrou praxí je projednání návrhu auditní zprávy s auditovanou osobou. Účelem projednání je dostatečné vysvětlení zjištění, závěrů a doporučení auditního orgánu. V návrhu auditní zprávy formuluje auditní orgán zjištění, doporučení a závěry, které jsou relevantní, kvalitní, srozumitelné a které umožní auditovaným osobám pochopit, v čem spočívají zjištěné nedostatky. Návrh auditní zprávy obsahuje auditní zjištění, které obsahuje popis zjištěného stavu věci s uvedením nedostatků, případné označení právních předpisů, které byly porušeny. Součástí zjištění by měly být důkazy, z kterých tato auditní zjištění vycházejí. Pokud je to relevantní, auditní orgán uvede příčiny vzniku zjištěných nedostatků. K nápravě zjištěných nedostatků formuluje auditní orgán jasná doporučení, na jejichž základě lze přijmout vhodná opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Shrnutí výsledků auditu zahraničních prostředků provede auditní orgán v závěru auditní zprávy. Povinnost uvést do auditní zprávy zjištění a doporučení se vztahuje pouze na případy, kdy byla zjištění identifikována a formulace doporučení je s ohledem na jejich charakter relevantní. Ustanovení odstavce 1 stanoví minimální náležitosti auditní zprávy. Formální náležitosti auditní zprávy (označení auditované osoby, složení auditorského týmu, datum zahájení auditu zahraničních prostředků, datum vyhotovení, podpisy všech členů auditorského týmu) se považují za samozřejmost, která nemusí být předmětem právní úpravy.

K odst. 2

Auditovaná osoba má právo se v určené lhůtě písemně vyjádřit k návrhu auditní zprávy. Vyjádření auditované osoby by mělo směrovat do věcné podstaty zjištění a závěru, musí z něj být zřejmé proti jaké části návrhu auditní zprávy směřuje a musí být odůvodněné. Auditovaná osoba se může také vyjádřit k navrženým doporučením. Lhůta pro auditovanou osobu nesmí být kratší než 15 kalendářních dní od předání návrhu auditní zprávy, auditní orgán může lhůtu s ohledem na zjištěné nedostatky prodloužit podle vlastního uvážení.

K odst. 3 a 4

Auditní orgán posoudí obsah vyjádření a zapracuje jej do auditní zprávy v rozsahu, v jakém se s ním ztotožňuje. Pokud vyjádření auditované osoby nezapracuje v plném rozsahu, zpracuje k tomu vypořádání vyjádření s uvedením důvodů, proč vyjádření auditované osoby nezapracoval. Vypořádání vyjádření auditním orgánem je součástí auditní zprávy. Po vypořádání vyjádření auditované osoby se z návrhu auditní zprávy stává auditní zpráva ve finální podobě. Auditní zpráva musí být úplná, přesná, jasná, stručná, objektivní, výstižná, včasná a konstruktivní. Auditní zprávu ve finální podobě předá auditní orgán auditované osobě. Pro vypracování finální auditní zprávy je stanovena lhůta 30 dnů, ve zvláště složitých případech do 60 dnů, ode dne předání vyjádření auditované osoby nebo uplynutí lhůty pro podání vyjádření auditované osoby. Pro zajištění právní jistoty ustanovení stanoví okamžik ukončení auditu zahraničních prostředků. Audit zahraničních prostředků je ukončen předáním auditní zprávy auditované osobě.

K odst. 5

Auditní orgán stanoví auditované osobě s ohledem na rozsah a složitost zjištěných nedostatků přiměřenou lhůtu k přijetí opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Na základě zjištění a doporučení auditního orgánu má auditovaná osoba povinnost přijmout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Pokud auditovaná osoba rozhodne o akceptaci rizika a nepřijme žádná opatření k odstranění a prevenci nedostatků, musí svůj postup písemně odůvodnit.

K odst. 6

Auditní orgán určí lhůtu, ve které musí auditovaná osoba podat písemnou zprávu o odstranění nebo prevenci nedostatků. Realizace opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků je plně v kompetenci auditované osoby. Auditní orgán sleduje plnění opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Sledování opatření může mít formu: • ověření realizace přijatého opatření na základě dostupných informací, • následného auditu realizace doporučení a přijatých opatření.

K odst. 7

Ustanovení upravuje novou povinnost auditního orgánu zveřejňovat auditní zprávy, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Tato povinnost bude přispívat k naplňování zásady spolupráce, sjednocování auditních postupů, vytvoření předpokladů pro využití výsledků auditů zahraničních prostředků jinými kontrolními orgány, dále pak k prevenci vzniku chyb a nezpůsobilých výdajů a lepší předvídatelnosti závěrů auditního orgánu.

§ 36 Opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků K odst. 1

Příspěvková organizace zřízená krajem, hlavním městem Praha, městskou částí hlavního města Prahy, obcí, městským obvodem nebo městskou částí statutárního města nebo dobrovolným svazkem obcí má povinnost přijmout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných zřizovatelem při výkonu veřejnosprávní kontroly podle ustanovení § 32 návrhu zákona. Žadatel o veřejnou finanční podporu a příjemce veřejné finanční podpory má povinnost přijmout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných poskytovatelem veřejné finanční podpory nebo orgánem zapojeným do správy zahraničních prostředků při výkonu veřejnosprávní kontroly podle ustanovení § 33 nebo § 34 odst. 1 návrhu zákona. V souladu s ustanovením § 10 odst. 2 kontrolního řádu může kontrolující stanovit lhůtu pro vypracování písemné zprávy o odstranění nebo prevenci nedostatků. Povinnost přijmout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků vzniká přímo na základě zjištění v protokolu z ukončené veřejnosprávní kontroly. V praxi není vyloučeno, aby bylo opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků přijato již v průběhu veřejnosprávní kontroly. Na příjemce dotace poskytnuté ze státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu se vztahuje povinnost provést opatření k nápravě podle ustanovení § 14f rozpočtových pravidel. Na příjemce dotace poskytnuté z rozpočtu územního samosprávného celku, městské části hlavního města Prahy nebo svazku obcí se vztahuje povinnost provést opatření k nápravě podle ustanovení § 22 odst. 6 rozpočtových pravidel územních rozpočtů. Ustanovení § 14f rozpočtových pravidel a ustanovení § 22 odst. 6 rozpočtových pravidel územních rozpočtů jsou ustanovení speciální ve vztahu k obecnému ustanovení § 36 odst. 1 návrhu zákona. Povinnost orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků, orgánu koordinujícího využívání zahraničních prostředků, správce a provozovatele monitorovacího systému a příjemce veřejné finanční podpory přijmout opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků zjištěných auditním orgánem při výkonu auditu zahraničních prostředků vyplývá z ustanovení § 35 odst. 5 návrhu zákona. Ustanovení neumožňuje kontrolnímu orgánu ukládat kontrolované osobě opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Návrh a přijetí konkrétních opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků je v kompetenci kontrolované osoby. Zvláštní právní předpisy, které mohou upravit oprávnění konkrétního kontrolního orgánu k uložení opatření k nápravě (například rozpočtová pravidla územních rozpočtů, zákon o krajích), se ve vztahu k obecnému ustanovení § 36 návrhu zákona použijí přednostně na základě kolizních pravidel pro aplikaci práva.

K odst. 2

Kraj, hlavní město Praha, městská část hlavního města Prahy, obec, městský obvod nebo městská část statutárního města, dobrovolný svazek obcí, poskytovatel veřejné finanční podpory, orgán zapojený do správy zahraničních prostředků a auditní orgán sleduje, zda kontrolovaná osoba plní nebo splnila opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků. Sledování může být provedeno na základě předložených dokumentů, například na základě zprávy o odstranění nebo prevenci nedostatků, kterou kontrolovaná osoba vypracovala podle ustanovení § 10 odst. 2 kontrolního řádu, nebo na základě pravidelné monitorovací zprávy. Sledování může být dále provedeno v rámci navazující veřejnosprávní kontroly, u které plnění opatření k odstranění nebo prevenci nedostatků může být hlavním předmětem nebo pouze součástí širšího předmětu prověření.

K části šesté – povinnost koordinace a spolupráce § 37 Povinnost koordinace a spolupráce při plánování kontrol K odst. 1

V návaznosti na úpravu zásady spolupráce v ustanovení § 4 návrhu zákona část šestá upravuje konkrétní povinnosti kontrolních orgánů sdílet informace o plánovaných kontrolách veřejné finanční podpory vzájemně koordinovat plánované kontroly veřejné finanční podpory a využívat výsledky jiných kontrolních orgánů. Usnesením vlády České republiky č. 402 z 29. května 2013 bylo uloženo členům vlády a vedoucím ostatních správních úřadů zajistit koordinaci plánů veřejnosprávních kontrol veřejné finanční podpory, poskytnuté ze státního rozpočtu nebo z Národního fondu, prostřednictvím Informačního systému pro koordinaci plánování veřejnosprávních kontrol veřejné finanční podpory. Z usnesení vyplývá povinnost vkládat informace o plánovaných kontrolách veřejné finanční podpory pouze pro ústřední orgány státní správy. Ustanovení § 37 odst. 1 návrhu zákona stanoví tuto povinnost pro ústřední orgány státní správy a rozšiřuje jí na další kontrolní orgány provádějící kontrolu veřejné finanční podpory. Ustanovení obsahuje taxativní výčet povinných kontrolních orgánů: • poskytovatel veřejné finanční podpory, který vykonává veřejnosprávní kontrolu veřejné finanční podpory podle ustanovení § 33 návrhu zákona; • orgán zapojený do správy zahraničních prostředků, který vykonává veřejnosprávní kontrolu veřejné finanční podpory podle ustanovení § 34 odst. 1 návrhu zákona; • auditní orgán, který vykonává audit zahraničních prostředků podle ustanovení § 34 odst. 4 návrhu zákona; Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, který vykonává dozor nad dodržováním pravidel stanovených zákonem o zadávání veřejných zakázek a zadávacími podmínkami pro zadání veřejné zakázky podle ustanovení § 248 zákona o zadávání veřejných zakázek; orgán Finanční správy České republiky, který vykonává daňovou kontrolu v rámci správy odvodu za porušení rozpočtové kázně a penále podle ustanovení § 44a odst. 11 rozpočtových pravidel. Vzhledem k ústavně zakotvené nezávislosti podle ustanovení čl. 97 Ústavy ČR se povinnost vkládat informace o plánovaných kontrolách veřejné finanční podpory do informačního systému Ministerstva financí nevztahuje na Nejvyšší kontrolní úřad. Nejvyšší kontrolní úřad plánuje svou kontrolní činnost podle ustanovení § 17 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů, a schválený plán kontrolní činnosti zveřejňuje ve Věstníku Nejvyššího kontrolního úřadu (zpravidla v prosinci předcházejícího kalendářního roku). Povinnost poskytovatele veřejné finanční podpory, orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků, auditního orgánu a Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zpracovat plán kontrol, nebrání-li tomu jejich povaha nebo účel, vyplývá z ustanovení § 27 kontrolního řádu. Orgány Finanční správy České republiky při správě odvodů za porušení rozpočtové kázně vykonávají daňovou kontrolu na základě vlastní vyhledávací činnosti nebo na základě zasílaných podnětů. Povinnost zpracovat plán daňových kontrol není stanovená zákonem. S ohledem na různou praxi plánování kontrol návrh zákona nestanoví konkrétní termín pro vložení informace o plánovaných kontrolách veřejné finanční podpory do informačního systému. Kontrolní orgán by tak měl učinit bez zbytečného odkladu po schválení plánu kontrol. Ministerstvo financí v současnosti provozuje Modul koordinace plánování informačního systému pro Finanční kontroly ve veřejné správě. Koordinace a spolupráce při plánování kontrol veřejné finanční podpory bude probíhat v rámci tohoto informačního systému Ministerstva financí, případně jiného funkčně obdobného informačního systému. Předpokládá se, že po vložení plánu kontrol informační systém pro koordinaci plánů informuje kontrolní orgán o všech případech, kdy v plánu kontrol jsou zařazeny duplicitní kontrolní akce u dotací, projektů nebo příjemců veřejné finanční podpory, které mají ve svých kontrolních plánech na dané období i další kontrolní orgány, případně sám vkládající kontrolní orgán. V návaznosti na to kontrolní orgán posoudí nezbytnost provedení takových duplicitních kontrol. V případě, že i po tomto posouzení budou trvat důvody pro ponechání dané kontrolní akce v plánu kontrol, zaznamená kontrolní orgán tyto důvody do informačního systému a budou o nich automaticky informovány ostatní kontrolní orgány, které budou mít ve svých plánech kontrol duplicitní kontrolní akci s požadavkem na posouzení nezbytnosti jimi zařazené kontrolní akce podle předchozího postupu. Informační systém umožní elektronickou komunikaci mezi kontrolními orgány k dořešení konkrétních duplicit. Konkrétní podoba informačního systému, technické možnosti a postupy budou upraveny v metodických materiálech.

K odst. 2

Poskytovatel veřejné finanční podpory, orgán zapojený do správy zahraničních prostředků, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže a orgán Finanční správy České republiky mají povinnost vzájemně koordinovat plánované kontroly veřejné finanční podpory s cílem předcházet neodůvodněnému souběhu kontrol stejného žadatele o veřejnou finanční podporu nebo příjemce veřejné finanční podpory. Ustanovení konkretizuje stávající povinnost koordinace kontrol, kterou stanoví ustanovení § 25 odst. 1 kontrolního řádu, a zároveň ji rozšiřuje na orgány Finanční správy České republiky. Auditní orgán do informačního systému Ministerstva financí pouze vkládá svůj plán. Na auditní orgán se nevztahuje povinnost plán přizpůsobovat kontrolám jiných kontrolních orgánů. Důvodem je nutnost zachovat nezávislé a objektivní plánování auditů tak, jak vyplývá z přímo aplikovatelných předpisů Evropské unie či mezinárodních smluv a dohod. Povinné kontrolní orgány musí předcházet neodůvodněnému souběhu kontrol stejného žadatele o veřejnou finanční podporu nebo příjemce veřejné finanční podpory v informačním systému také ve vztahu k plánu auditního orgánu. Přestože Nejvyšší kontrolní úřad nemá povinnost vkládat plány do informačního systému, povinné kontrolní orgány by měly zohledňovat také jeho plány a předcházet neodůvodněnému souběhu kontrol stejného žadatele o veřejnou finanční podporu nebo příjemce veřejné finanční podpory. Koordinace plánování bude i nadále digitalizovaná, tj. bude probíhat prostřednictvím informačního systému. Informační systém upozorní kontrolní orgán na skutečnost, že dochází k souběhu kontroly u stejného žadatele o veřejnou finanční podporu nebo příjemce veřejné finanční podpory s jiným kontrolním orgánem. Kontrolní orgány by v návaznosti na toto zjištění měly navázat spolupráci a musí zabránit neodůvodněnému souběhu kontrol. Důvodem vykonání duplicitní kontroly nesmí být pouze skutečnost, že kontrolní orgán je oprávněn kontrolu vykonat a má ji zařazenou v již schváleném plánu. Koordinaci plánované kontroly by mohl bránit účel kontroly, například pokud je provedení kontroly součástí daňového nebo správního řízení.

K odst. 3

Ustanovení předchozích odstavců se vztahují na kontrolu veřejné finanční podpory. Kontrolou veřejné finanční podpory je i daňová kontrola, kterou vykonávají orgány Finanční správy České republiky v rámci správy odvodů za porušení rozpočtové kázně. Orgány Finanční správy České republiky, resp. úřední osoby a osoby zúčastněné na správě daní, jsou podle ustanovení § 52 daňového řádu vázány povinností mlčenlivosti. Povinnost mlčenlivosti se vztahuje i na přípravu, plánování a výkon daňové kontroly. S ohledem na výše uvedené ustanovení odstavce 3 upravuje přímé zákonné prolomení povinnosti mlčenlivosti. Pokud orgány Finanční správy České republiky vloží informace o plánovaných kontrolách do informačního systému pro koordinaci plánu kontrol a následně budou plán koordinovat s jinými kontrolními orgány, nebude porušena povinnost mlčenlivosti podle daňového řádu.

§ 38 Využívání výsledků kontrol

Ustanovení § 38 navazuje na zásadu spolupráce upravenou v ustanovení § 4 návrhu zákona. Účel obou ustanovení je obdobný, ale ustanovení § 38 konkretizuje povinné subjekty ve vztahu k povinnosti výsledky kontrol využívat (nejen na ně spoléhat tam, kde je to možné). Povinnost využívat výsledky kontrol zavazuje kontrolní orgán k tomu, aby se vypořádal s dostupnými závěry jiných kontrol, tj. aby posoudil jejích relevanci a v případě rozdíleného závěru řádně odůvodnil vzniklý rozdíl v posouzení skutkové podstaty. Kontrolní řád v ustanovení § 25 odst. 2 upravuje možnost kontrolních orgánů požádat o výsledky kontroly jiných kontrolních orgánů a zároveň o povinnost jiných kontrolních orgánů výsledky kontrol sdělit. Ustanovení § 37 návrhu zákona nad rámec tohoto ustanovení stanoví povinnost poskytovatele veřejné finanční podpory, orgánu zapojeného do správy zahraničních prostředků, Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a orgánu Finanční správy České republiky výsledky kontrol jiných kontrol využívat při kontrolní činnosti. Kontrolní orgány sdílí informace o provedených kontrolách zejména ad hoc na základě žádostí podle ustanovení § 25 kontrolního řádu. Předpokladem pro naplnění tohoto ustanovení je využívání oprávnění požádat o výsledky kontroly jiných kontrolních orgánů a posouzení relevantnosti a kvality sdílených výsledků kontrol ve vztahu k účelu prováděné kontroly na straně kontrolního orgánu, který kontrolu vykonává, a sdílení ucelené informace o výsledku kontroly, včetně účelu předchozí kontroly a vypořádání námitek ke kontrolním zjištěním na straně kontrolního orgánu, který kontrolu již v minulosti vykonal. Povinnost využívat výsledky kontrol jiných kontrolních orgánů nezavazuje kontrolní orgán k tomu, aby dospěl ke stejným závěrům, tj. kontrolní orgán není vázán výsledky předchozích kontrol. Účel, rozsah a zaměření kontrol zpravidla nemusí být shodný. Nicméně pokud kontrolní orgán posuzuje stejný skutkový stav a dochází k jiným závěrům než předchozí kontrola, měl by se řádné vypořádat se vzniklým rozporem a rozdíl řádné odůvodnit. Orgány Finanční správy České republiky využívají výsledky jiných kontrolních orgánů v rámci správy odvodu za porušení rozpočtové kázně, tj. provádění daňové kontroly a vedení daňového řízení podle daňového řádu. Výsledky jiných kontrolních orgánů slouží jako podklad nebo důkazní prostředek.

K části sedmé – vyhodnocování řízení a kontroly veřejných financí § 39 K odst. 1 a 2

Ustanovení zachovává dosavadní povinnost orgánů veřejné správy předkládat každoročně Ministerstvu financí zprávu o výsledcích finančních kontrol (nově zprávu o výsledcích řízení a kontroly veřejných financí) v termínu do 1. března kalendářního roku následujícího po vykazovaném roce.

Sběr informací o řízení a kontrole veřejných financí Ministerstvem financí vyplývá z kompetence Ministerstva financí jakožto ústředního orgánu státní správy pro řízení a kontrolu veřejných financí podle ustanovení § 4 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů. Roční zprávu o výsledcích finančních kontrol předkládají pouze orgány veřejné správy, u nichž je na základě ustanovení § 17 odst. 1 návrhu zákona povinně zřizován útvar interního auditu. Dochází k zúžení okruhu povinných orgánů veřejné správy (výjimka byla doposud stanovena pouze pro orgány veřejné správy, které nezřídily útvar interního auditu a zároveň nevykonávaly veřejnosprávní kontrolu). Od povinnosti předkládat zprávu o výsledcích řízení a kontroly veřejných financí jsou osvobozené zejména všechny obce do 15 000 obyvatel. Ustanovení se nevztahuje na orgány veřejné správy, které zřídily útvar interního auditu na základě ustanovení § 17 odst. 2 a 3 návrhu zákona. Sběr dat bude nadále probíhat prostřednictvím webové aplikace, do níž se orgány veřejné správy hlásí prostřednictvím svých datových schránek. Rozsah a struktura sbíraných informací je dána strukturou příslušného formuláře, který orgány veřejné správy vyplňují. S ohledem na detail informací se nejeví jako vhodné je definovat ve formě normativního textu. Pro tyto účely budou v dostatečném předstihu vydány metodické materiály. S ohledem na specifické postavení, úkoly a podmínky fungování zpravodajských služeb se povinnost předkládat Ministerstvu financí roční zprávu o řízení a kontrole veřejných financí na zpravodajské služby nevztahuje.

K odst. 3

Ustanovení v podstatě zachovává rozsah vykazovacích povinností. Nově je doplněna pouze povinnost zahrnout do zprávy celkový názor útvaru interního auditu k přiměřenosti a účinnosti vnitřního kontrolního systému. Povinnost formulovat celkový názor útvaru interního auditu vyplývá z ustanovení § 28 odst. 2 návrhu zákona a celkový názor je již součástí roční zprávy o výsledcích interního auditu, kterou útvar interního auditu předkládá vedoucímu orgánu veřejné správy, případně kolektivnímu orgánu podle ustanovení § 28 odst. 1 návrhu zákona. Roční zpráva o řízení a kontrole veřejných financí bude obsahovat: • informace o stavu vnitřního kontrolního systému včetně celkového názoru, • informace o činnosti útvaru interního auditu a • informace o vykonaných veřejnosprávních kontrolách.

K odst. 4

Ustanovení zabraňuje duplicitní vykazovací povinnosti informací o veřejnosprávních kontrolách veřejné finanční podpory, které jsou povinně vykazovány v rámci monitorovacího systému podle zákona o podpoře regionálního rozvoje. Monitorovací systém slouží k administraci, monitorování, řízení, hodnocení a vykazování zpráv a informací o implementaci fondů Evropské unie v České republice, a to na všech úrovních implementace (operace, program, Dohoda o partnerství). Aktuálně se jedná o verzi monitorovacího systému pod zkratkou MS2021+/MS21+. Monitorovací systém spravuje Ministerstvo pro místní rozvoj a mimo jiné obsahuje informace o počtech provedených veřejnosprávních kontrol veřejné finanční podpory poskytnuté z fondů Evropské unie a zjištěních z těchto kontrol. Z tohoto důvodu nebudou tyto informace zahrnuté do vykazovací povinnosti podle ustanovení § 39 odst. 1 návrhu zákona.

K odst. 5

Ministerstvo financí předkládá pro informaci Vládě České republiky souhrnnou roční zprávu o řízení a kontrole veřejných financí. Ustanovení nově stanoví konkrétní termín pro předložení zprávy.

Obsah souhrnné roční zprávy o řízení a kontrole veřejných financí bude vycházet z předložených zpráv o výsledcích řízení a kontroly veřejných financí orgánů veřejné správy, z informací o kontrolách veřejné finanční podpory, které jsou zadávané do monitorovacího systému podle zákona o podpoře regionálního rozvoje, případně dalších relevantních informací týkajících se systému řízení a kontroly veřejných financí v České republice (například informace o daňových kontrolách orgánů Finanční správy České republiky).

K části osmé – společná, zrušovací a závěrečná ustanovení § 40 Společná ustanovení K odst. 1

Pokud návrh zákona stanoví povinnost upravit konkrétní oblast řízení a kontroly veřejných financí vnitřním předpisem, v případě veřejných vysokých škol se tímto vnitřním předpisem rozumí opatření rektora, tzn. interní akt řízení vydaný rektorem jako vedoucím orgánu veřejné správy. Nejedná se o vnitřní předpis ve smyslu ustanovení § 17 zákona o vysokých školách.

K odst. 2

Na výkon interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí, u nichž je správce kapitoly státního rozpočtu zřizovatelem nebo funkci zřizovatele vykonává, se subsidiárně použije kontrolní řád a správní řád. Na výkon interního auditu správce kapitoly státního rozpočtu u organizačních složek státu, státních příspěvkových organizací, veřejných výzkumných institucí a veřejných kulturních institucí se přednostně použije návrh zákona. Mezinárodní standardy a kontrolní řád se použijí podpůrně/subsidiárně, tj. pouze pokud příslušnou otázku neupravuje návrh zákona. Pokud návrh zákona stanoví procesní postup pro výkon interního auditu, kontrolní řád se nepoužije. Kontrolní řád se nepoužije • na jakékoliv formy vnitřní kontroly a interního auditu, které jsou prováděné uvnitř jednoho subjektu. Není zde naplněna základní podmínka kontrolního řádu – kontrola je vykonávaná mezi dvěma subjekty; • pokud jiný právní předpis obsahuje kromě věcné působnosti také komplexní procesní pravidla pro výkon kontroly (například zákon o Nejvyšším kontrolním úřadu); • na kontrolu založených právnických osob (např. obchodních společností), která se odehrává v rovině soukromoprávních vztahů, a to i navzdory tomu, že zakladatelem je veřejnoprávní subjekt (kontrolní řád se použije, pokud je založená právnická osoba žadatelem nebo příjemcem veřejné finanční podpory); • na časově přesně neohraničenou kontrolní činnost (průběžně vykonávaný dohled, chybí časová ohraničenost, formalizace, výstup). Přehled použití konkrétních ustanovení kontrolního řádu při výkonu interního auditu u podřízené organizace, vrchního auditu a auditu zahraničních prostředků je uveden v tabulce níže.

Interní auditAudit Vrchní

Ustanovení kontrolního řáduu podřízenézahraničních

audit organizaceprostředků

ANO ANO ANO

prostor § 8 – Další práva kontrolujícího ANO ANO ANO

Interní auditAudit Vrchní

Ustanovení kontrolního řáduu podřízenézahraničních

audit organizaceprostředků

§ 9 – Povinnosti kontrolujícího ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ § 10 – Práva a povinnosti kontrolované osoby

ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ ČÁSTEČNĚ

ANO ANO ANO

Tabulka 6 Použití kontrolního řádu

Při výkonu veřejnosprávní kontroly postupují kontrolní orgány podle kontrolního řádu. V případě auditního orgánu návrh zákona stanoví speciální úpravu, jejíž aplikace má přednost před aplikací ustanovení kontrolního řádu – místo protokolu o kontrole je výstupem auditu zahraničních prostředků auditní zpráva a místo práva auditované osoby podávat námitky proti kontrolním zjištěním má auditovaná osoba právo písemně se vyjádřit k návrhu auditní zprávy. Podrobnosti stanoví ustanovení § 35 návrhu zákona.

§ 41 Přechodná ustanovení K odst. 1

Přechodné ustanovení řeší otázku, podle jakého právního předpisu budou dokončené řídicí kontroly, interní audity a veřejnosprávní kontroly, které byly zahájené před účinností návrhu zákona. V zájmu zajištění kontinuity a právní jistoty kontrolovaných a auditovaných osob je zachována aplikace dosavadních předpisů. Návrh zákona se aplikuje až na řídicí kontroly, veřejnosprávní kontroly a interní audity zahájené po jeho účinnosti.

K odst. 2

Orgány veřejné správy předkládají zprávy o výsledcích finanční kontroly za rok 2026 (tj. v termínu do 28. února 2027) podle ustanovení § 22 zákona o finanční kontrole a ustanovení § 32 a násl. prováděcí vyhlášky.

K odst. 3 až 5

Orgány veřejné správy, které zřídily útvar interního auditu podle zákona o finanční kontrole a mají povinnost i podle návrhu zákona mít útvar interního auditu zřízen, tzn. správci kapitol státního rozpočtu, státní fondy, zdravotní pojišťovny, veřejné vysoké školy, státní organizace Správa železnic, zpravodajské služby, kraje, hlavního města Prahy a obce, které mají více než 15 000 obyvatel, nemusí tento útvar rušit a znovu vytvářet. Existující útvar se automaticky stává útvarem interního auditu podle návrhu zákona. U orgánů veřejné správy, které zřídily útvar interního auditu podle zákona o finanční kontrole a nemají povinnost mít útvar interního auditu zřízen podle návrhu zákona, útvar interního auditu dnem účinnosti návrhu zákona zaniká, pokud vedoucí orgánu veřejné správy nerozhodne o jeho zachování podle ustanovení § 17 odst. 2 nebo 3 návrhu zákona. Speciální úprava je zvolena pro útvary interního auditu městských částí hlavního města Prahy a městských obvodů nebo městských částí statutárního města. V tomto případě je zachování existence existujícího útvaru interního auditu vázáno na Statut hlavního města Prahy, resp. statut statutárního města.

§ 42 Zrušovací ustanovení

Účinností návrhu zákona dojde ke zrušení zákona o finanční kontrole, s čímž souvisí též potřeba zrušení jeho novel, prováděcí vyhlášky a jejich novel.

K části deváté - účinnost § 43

Účinnost návrhu zákona je stanovena na 1. ledna 2027. Předpokládá se, že navrhovaná právní úprava nabude platnost nejpozději dnem 1. ledna 2026. S ohledem na obsah navrhované právní úpravy je roční legisvakanční lhůta přiměřená k tomu, aby orgány veřejné správy provedly požadované změny v nastavení řízení a kontroly veřejných financí. Předpokládají se zejména změny v nastavení vnitřních předpisů a organizační a personální změny v souvislosti s centralizací výkonu interního auditu.

V Praze dne 6. listopadu 2024

Předseda vlády: prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M. podepsáno elektronicky

Ministr financí: Ing. Zbyněk Stanjura podepsáno elektronicky