1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
V českém právním řádu zatím existuje pět účinných volebních zákonů - zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, a zákon č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky).
Ve všech těchto zákonech (s výjimkou komunálních voleb) jsou v zásadě shodná ustanovení týkající se pravidel volební kampaně a jejího financování. Upravena je právní definice volební kampaně, její časové vymezení a základní pravidla volební kampaně. Dále jsou upravena pravidla týkající se financování volební kampaně a institut registrované třetí osoby, která vede volební kampaň bez vědomí volební strany.
Dohled nad dodržováním pravidel při financování volební kampaně je svěřen Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen „Úřad“), jehož kompetence jsou volebními zákony vymezeny. Jednou z kompetencí je i projednání převážné většiny přestupků a ukládání sankcí na úseku volebních kampaní. Přestupky na úseku volební kampaně jsou rovněž upraveny ve shora uvedených volebních zákonech.
V zákoně o volbách do zastupitelstev obcí jsou s ohledem na specifický charakter komunálních voleb (konají se ve více než 6 000 obcích s velkou převahou nezávislých kandidátů) pravidla volební kampaně velmi sporadická. Upravena je jen možnost starosty obce vyhradit plochu pro výlep volebních plakátů, zákaz zveřejňování volebních průzkumů a zákaz agitace ve volební místnosti a jejím bezprostředním okolí.
K podstatnému rozšíření pravidel volební kampaně a jejího financování došlo až novelou volebních zákonů v roce 2016 (zákon č. 322/2016 Sb.) účinnou od 1. 1. 2017. Společně s tím nabyla účinnosti také novela zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, která paralelně podstatně rozšířila pravidla pro fincování politických stran a hnutí a zavedla dohledovou pravomoc Úřadu, který byl v souvislosti s přijatou právní úpravou zřízen jako nový ústřední orgán státní správy. Od té doby proběhly všechny druhy voleb a nastal čas vyhodnotit aplikaci pravidel v praxi. Významnou měrou k tomu přispívají nejen zkušenosti samotných adresátů norem, tj. zejména politických stran a politických hnutí, ale též zkušenosti Úřadu. Své podněty předložily i některé nevládní neziskové organizace.
Ve vztahu k zákazu diskriminace a k rovnosti mužů a žen lze současnou právní úpravu pravidel volební kampaně a souvisejících pravidel financování politických stran a politických hnutí považovat za neutrální.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Hlavním cílem změnového zákona je:
v důsledku kodifikace pravidel volební kampaně v jednom právním předpise platném pro všechny druhy voleb vyjmout úpravu volebních kampaní z jednotlivých volebních zákonů, pravomoc Úřadu na úseku volebních kampaní promítnout odpovídajícím způsobem do zákona o bankách a do zákona o spořitelních a úvěrních družstev, aby skutečnosti nezbytné pro dohledovou činnost byly pro potřeby Úřadu vyňaty z bankovního tajemství (obdobný princip se již nyní vztahuje na dohled nad hospodařením politických stran a hnutí), za účelem předcházení rizika vměšování subjektů cizích mocí, zejména těch z nedemokratických režimů, do financování volebních kampaní, rozšířit v zákoně o sdružování v politických stranách a v politických hnutích okruh subjektů, od kterých nemohou politické strany nebo hnutí přijmout dar nebo bezúplatné plnění. Navrhovaná právní úprava neporušuje zákaz diskriminace a nemá dopad na rovné postavení mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované úpravy v jejím celku
Na základě aplikační praxe po více než sedmi letech existence pravidel financování volební kampaně se ukazuje, že mnohá ustanovení je třeba doplnit, upřesnit, některá naopak zjednodušit tak, aby nepřinášela zbytečnou administrativní zátěž, aniž by to bylo na úkor míry transparentnosti. Také pokrok v oblasti digitalizace vyžaduje promítnutí těchto trendů do procesů souvisejících s vykazováním nákladů na volební kampaň a jeho kontrolou.
Potřebná úprava pravidel volební kampaně by tak opětovně spočívala v téměř identické novelizaci všech volebních zákonů. To se neslučuje s novým přístupem k volební legislativě, který směřuje ke kodifikaci pravidel, která jsou společná pro všechny druhy voleb, s tím, že v jednotlivých volebních zákonech jsou ponechána pouze specifika daného druhu voleb (viz zákon č. 88/2024 Sb., o správě voleb).
Kmenový návrh zákona o volebních kampaních tedy počítá s kodifikací pravidel volební kampaně a jejího financování v jednom novém právním předpise, který bude platit pro všechny druhy voleb. Pravidla volebních kampaní jsou však nyní v zásadě totožně upravena v jednotlivých volebních zákonech. Určitou výjimkou je zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, kde jsou s ohledem na specifický charakter komunálních voleb (konají se ve více než 6 000 obcích s velkou převahou nezávislých kandidátů) tato pravidla velmi sporadická. Je proto zapotřebí všechna ustanovení regulující volební kampaň, tj. základní ustanovení k volební kampani, volební účet, financování volební kampaně, výdaje na volební kampaň, zveřejňování údajů o financování volební kampaně, volební kampaň vedenou registrovanou třetí osobou, dohled nad financováním volební kampaně a přestupky na úseku volební kampaně, ve volebních zákonech zrušit, neboť celá tato materie se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb.
Aplikační praxe ukázala na nedostatečnou provázanost dohledové pravomoci Úřadu s úpravou bankovního tajemství v zákoně o bankách a v zákoně o spořitelních a úvěrních družstev. Doplněním těchto zákonů je proto zapotřebí zhojit deficit, který pro dohledovou činnost Úřadu existuje od počátku zavedení regulace financování volební kampaně.
Jedním z cílů zákona o volebních kampaních, je předcházení rizika vměšování subjektů cizích mocí, zejména těch z nedemokratických režimů, do financování volebních kampaní. To si vyžaduje další rozšíření okruhu subjektů, od kterých nemohou politické strany a hnutí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění. Stejný výčet subjektů je zákonem o volebních kampaních vyloučen z okruhu dárců i pro ostatní volební strany (kandidáty na prezidenta republiky a nezávislé kandidáty).
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Při zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem je třeba vycházet především z čl. 5 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“), který stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítající násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.
Podle čl. 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) dále platí, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
Relevantní je v této souvislosti též čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, který stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců a za rovných podmínek mají občané přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.
Revize právní regulace pravidel vedení volební kampaně a jejího financování, která se promítá do předkládaného změnového zákona, má, mimo jiné, za cíl právě ochranu svobodné soutěže politických sil a rovné podmínky přístupu k voleným funkcím.
Uvedená materie se dotýká též čl. 17 Listiny upravujícího svobodu projevu a právo na informace. Navrhovaná úprava takto zakotvenou svobodu projevu a právo na informace nenarušuje.
Lze tedy konstatovat, že návrh zákona je v souladu s Ústavou a Listinou.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie a judikaturou soudních orgánů Evropské unie
Právo EU se na problematiku volební kampaně prozatím nevztahuje.
Dne 9. dubna 2024 vstoupilo v platnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/900 ze dne 13. března 2024, o transparentnosti a cílení politické reklamy, které má primárně za cíl nastavit harmonizovaná pravidla transparentnosti a používání technik cílení a amplifikace politické reklamy založených na osobních údajích, a to zejména v online prostředí. Účinnost nařízení nastane 10. října 2025. Dohled nad dodržováním pravidel by měly mít na starosti odpovědné orgány členských států EU. Tato opatření se nebudou vztahovat pouze na volby do Evropského parlamentu, ale i na všechny další vnitrostátní, regionální a místní volby, a to včetně referend a voleb do vedoucích funkcí politických stran. Podoba návrhu nařízení zatím nasvědčuje tomu, že obsahově se bude tento přímo aplikovatelný předpis EU částečně překrývat s právní úpravou volební kampaně stanovenou českými vnitrostátními předpisy. Předkladatel je připraven na to reagovat v připravovaném návrhu adaptačního předpisu k nařízení o politické reklamě, kterým bude zákon o transparentnosti a cílení politické reklamy.
V širším kontextu se předkládaného návrhu zákona, konkrétně novelizace zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, týkají tyto předpisy EU:
směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES,
rozhodnutí Rady 2008/801/ES ze dne 25. září 2008 o uzavření Úmluvy Organizace spojených národů proti korupci jménem Evropského společenství. Čl. 7 odst. 3 stanoví, že každá smluvní strana rovněž zváží přijetí odpovídajících legislativních a správních opatření, slučitelných s cíli této Úmluvy a odpovídajících základním zásadám jejího vnitrostátního práva, ke zvýšení průhlednosti financování kandidatur pro volby do veřejného úřadu, a tam, kde je to vhodné, i financování politických stran,
směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018, kterou se mění směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu a směrnice 2009/138/ES a 2013/36/EU. K posledně jmenovanému nařízení se dodává, že návrh revize nařízení o statusu a financování evropských politických stran a evropských politických nadací je aktuálně projednáván v orgánech EU. Klade si za cíl zvýšit finanční životaschopnost evropských politických stran a nadací, posílit transparentnost jejich financování, optimalizovat genderovou vyváženost a snížit nadměrnou administrativní zátěž. Evropská komise tak mj. navrhuje snížit míru spolufinancování evropských politických stran, vytvořit třetí kategorii příjmů („vlastní zdroje“) či umožnit vybírání členských příspěvků i od spřízněných politických stran sídlících v rámci zemí Rady Evropy a respektujících hodnoty EU. Návrh má v neposlední řadě také ambici rozšířit využívání finančních prostředků z rozpočtu EU i na vedení národních kampaní, jestliže se jedná o referenda k otázkám souvisejícím s prováděním Smluv.
Návrh není s právem EU v rozporu.
6. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona je v souladu s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána.
Ve vazbě na předkládanou úpravu jde zejména o Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.) a o Úmluvu o ochraně lidských práv a svobod (vyhlášenou pod č. 209/1992 Sb.). Podle uvedeného protokolu se vysoké smluvní strany zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.
V souladu s článkem 13 Úmluvy každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností. Řízení týkající se pravidel financování volební kampaně vede Úřad podle správního řádu s možností přezkoumání jeho rozhodnutí správním soudem.
Daného okruhu úpravy se dotýká i článek 6 Úmluvy, a to s ohledem na sankční oprávnění Úřadu a volebních orgánů. Jejich rozhodnutí mohou být následně předmětem řízení u správních soudů. Podle citovaného článku má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem.
Z mezinárodního hlediska jsou také významné dokumenty Benátské komise jako poradního orgánu Rady Evropy. Mezi nimi lze zmínit např. Zprávu o zneužívání veřejných zdrojů v kampani CDL-AS(2013)033, ve které Benátská komise zavedla nyní již zavedenou definici zdrojů orgánů veřejné moci.
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky
7.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
Změny, které jsou obsaženy v předkládaném návrhu změnového zákona, nekladou žádné přímé nároky na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty. Dopady na státní rozpočet ale může případně mít změna zastropování výše stálého příspěvku poskytovaného koalicím. Podle stávající právní úpravy činí maximální výše příspěvku poskytovaného jedné volební straně, a tedy i koalici, 10 mil. Kč (pokud ve volbách do Poslanecké sněmovny obdrží alespoň 5 % hlasů). V důsledku navrhované změny by u dvoučlenných koalic byl „strop“ 16 mil. Kč a u vícečlenných koalic by byl „strop“ 22 mil. Kč.
Konkrétní rozpočtové dopady této změny se ale budou odvíjet od výsledků voleb do Poslanecké sněmovny a toho, kolik koalic překročí 5% uzavírací klauzuli (a tedy i dosavadní strop výše stálého příspěvku).
Pro ilustraci lze uvést, při aktuálním složení Poslanecké sněmovny s jednou dvoučlennou a jednou tříčlennou koalicí by navrhovaná změna zvýšila dopady vyplácení stálého příspěvku na státní rozpočet o 18 milionů Kč ročně (s ohledem na navržené datum nabytí účinnosti se však na současné složení Poslanecké sněmovny nová výše stálého příspěvku vztahovat nebude).
Dopady zákona o volebních kampaních jsou uvedeny v důvodové zprávě k návrhu zákona o volebních kampaních.
7.2 Dopady na podnikatelské prostředí České republiky
Navrhované řešení nemá dopad na podnikatelské prostředí České republiky.
8. Zhodnocení sociálních dopadů, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopadů na ochranu práv dětí a dopadů na životní prostředí
Změny, které jsou obsaženy v předkládaném návrhu změnového zákona, nepředstavují žádné dopady na uvedené skupiny obyvatel ani na životní prostředí.
Dopady zákona o volebních kampaních jsou uvedeny v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o volebních kampaních.
9. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů (DPIA)
Prvky právní úpravy na úseku volební kampaně obsažené v zákoně o volebních kampaních, které představují dopad na ochranu soukromí a osobních údajů, jsou popsány v obecné části důvodové zprávy k zákonu o volebních kampaních.
Novelizace právních předpisů, která navazuje na právní úpravu obsaženou v zákoně o volebních kampaních, má dopad na ochranu soukromí a osobních údajů jen potud, že v novele zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutí se u bagatelních darů (do 1000 Kč) navrhuje, aby se ve výroční finanční zprávě, kterou jsou politické strany a politická hnutí povinny předložit každoročně Úřadu, u fyzických osob nemuselo uvádět datum narození.
10. Zhodnocení korupčních rizik
Zhodnocení korupčních rizik v souvislosti s revizí a kodifikací pravidel volební kampaně je popsáno v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o volebních kampaních.
Novelizace právních předpisů, která navazuje na právní úpravu obsaženou v zákoně o volebních kampaních, dále eliminuje korupční rizika změnou zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, když rozšiřuje okruh subjektů, od kterých nemohou politické strany nebo hnutí přijmout dar nebo bezúplatné plnění.
11. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Jedním z cílů, které sleduje návrh zákona o volebních kampaních a který se promítá i do navazující změny zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, je předcházení rizikům vměšování subjektů cizích mocí do financování volebních kampaní.
12. Zhodnocení dopadů na rodiny
Navrhovaná právní úprava nepředstavuje žádný dopad na rodiny.
13. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky
Novelizace právních předpisů, která navazuje na právní úpravu obsaženou v zákoně o volebních kampaních, nepředstavuje žádné územní dopady ani dopady na územní samosprávné celky.
14. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy
Zásady tvorby digitálně přívětivé legislativy byly zohledněny v návrhu zákona o volebních kampaních a jsou zhodnoceny v obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona o volebních kampaních.
Změny, které jsou obsaženy v předkládaném návrhu změnového zákona, s digitalizací nesouvisí.
15. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace nebyla vypracována.
Návrh textu paragrafového znění návrhu zákona, který doprovází právní úpravu obsaženou v návrhu zákona o volebních kampaních, je výsledkem konzultací Ministerstva vnitra s Úřadem, některými nevládními neziskovými organizacemi a zástupci vládních politických stran a politických hnutí zastoupených v Poslanecké sněmovně. Zástupci těchto subjektů vyslovili při konzultačních schůzkách předkládaným změnám podporu. Forma i obsah vyplývající z revize pravidel volební kampaně jsou tedy u klíčových subjektů politicky předjednány. Z pohledu předkladatele by proto nebylo účelné toliko formálně popisovat možné další varianty řešení a závěry cíleně směřovat k tomu řešení, nad kterým na základě téměř rok trvajících konzultací panuje u důležitých aktérů shoda. Z tohoto důvodu byl v souladu s čl. 76 odst. 2 Legislativních pravidel vlády požádán ministr pro legislativu a předseda Legislativní rady vlády o výjimku z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace podle Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace. Výjimku udělil dne 25. října 2023 (č. j. 46798/2023-UVCR).
K čl. I bodu 1
Veškerá ustanovení regulující volební kampaň, tj. základní ustanovení k volební kampani, volební účet, financování volební kampaně, výdaje na volební kampaň, zveřejňování údajů o financování volební kampaně, volební kampaň vedená registrovanou třetí osobou, dohled nad financováním volební kampaně a přestupky na úseku volební kampaně, se v zákoně o volbách do Parlamentu zrušují, neboť celá tato materie se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb.
K čl. I bodu 2
Novelizace ustanovení § 55 v zákoně o volbách do Parlamentu nesouvisí s pravidly volební kampaně. Jde o krácení některých lhůt v procesu přípravy voleb do Poslanecké sněmovny v případě konání předčasných voleb do této komory Parlamentu, které se podle Ústavy konají ve zkráceném režimu do 60 dnů od rozpuštění Poslanecké sněmovny. V návaznosti na přijetí zákona č. 88/2024 Sb., o správě voleb, je třeba upravit textaci tohoto ustanovení, neboť některé lhůty, které byly původně upravené v zákoně o volbách do Parlamentu, jsou nyní přesunuty do zákona o správě voleb a v zákoně o volbách do Parlamentu zůstávají jen některé.
K čl. II
Přechodné ustanovení má zajistit, aby aplikace novely zákona o volbách do Parlamentu byla kompatibilní s aplikací nového zákona o volebních kampaních. Účinnost zákona o volebních kampaních se navrhuje k 1. 1. 2026 a podle jeho přechodného ustanovení bude platit, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti zákona o volebních kampaních se použijí dosavadní právní předpisy. Toto přechodné ustanovení v zákoně o volebních kampaních by zřejmě bylo dostačující, avšak z hlediska právní jistoty se i ve změnovém zákoně uvádí, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije zákon č. 247/1995 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
K čl. III
Veškerá ustanovení regulující volební kampaň, tj. základní ustanovení k volební kampani, volební účet, financování volební kampaně, výdaje na volební kampaň, zveřejňování údajů o financování volební kampaně, volební kampaň vedená registrovanou třetí osobou, dohled nad financováním volební kampaně a přestupky na úseku volební kampaně, se v zákoně o volbách do zastupitelstev krajů zrušují, neboť celá tato materie se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb.
K čl. IV
Přechodné ustanovení má zajistit, aby aplikace novely zákona o volbách do zastupitelstev krajů byla kompatibilní s aplikací nového zákona o volebních kampaních. Účinnost zákona o volebních kampaních se navrhuje k 1. 1. 2026 a podle jeho přechodného ustanovení bude platit, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti zákona o volebních kampaních se použijí dosavadní právní předpisy. Toto přechodné ustanovení v zákoně o volebních kampaních by zřejmě bylo dostačující, avšak z hlediska právní jistoty se i ve změnovém zákoně uvádí, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije zákon č. 130/2000 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
K čl. V bodům 1 a 2
Zákon o volbách do zastupitelstev obcí doposud upravuje volební kampaň jen velmi sporadicky. V zásadě jde jen o možnost starosty obce vyhradit plochu pro vylepení volebních plakátů, dále zákaz zveřejňování předvolebních a volebních průzkumů a zákaz volební agitace ve volební místnosti a jejím bezprostředním okolí. Vzhledem k tomu, že veškerá ustanovení regulující volební kampaň se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb, zrušují se i v zákoně o volbách do zastupitelstev obcí ustanovení o volební kampani, včetně úpravy přestupků na úseku volební kampaně.
K čl. VI
Přechodné ustanovení má zajistit, aby aplikace novely zákona o volbách do zastupitelstev obcí byla kompatibilní s aplikací nového zákona o volebních kampaních. Účinnost zákona o volebních kampaních se navrhuje k 1. 1. 2026 a podle jeho přechodného ustanovení bude platit, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti zákona o volebních kampaních se použijí dosavadní právní předpisy. Toto přechodné ustanovení v zákoně o volebních kampaních by zřejmě bylo dostačující, avšak z hlediska právní jistoty se i ve změnovém zákoně uvádí, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije zákon č. 491/2001 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
K čl. VII bodům 1 a 3
Vypuštění některých ustanovení z hlavy IX a X se promítá i do změny jejích názvů.
K čl. VII bodům 2 a 5
Veškerá ustanovení regulující volební kampaň, tj. základní ustanovení k volební kampani, volební účet, financování volební kampaně, výdaje na volební kampaň, zveřejňování údajů o financování volební kampaně, volební kampaň vedená registrovanou třetí osobou, dohled nad financováním volební kampaně a přestupky na úseku volební kampaně, se v zákoně o volbách do Evropského parlamentu zrušují, neboť celá tato materie se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb.
K čl. VII bodu 4
V zákoně o volbách do Evropského parlamentu je třeba zachovat přestupky spočívající v tom, že fyzická osoba požádá pro tytéž volby do Evropského parlamentu o zápis do volební evidence ve více než jednom členském státě, nebo v tom, že hlasuje v týchž volbách do Evropského parlamentu více než jednou. V tomto případě nejde o přestupky na úseku volební kampaně, které by se převáděly do zákona o volebních kampaních. Vymezení skutkové podstaty těchto přestupků, příslušnost krajského úřadu k řízení o těchto přestupcích a výše pokuty zůstanou obsaženy v ustanovení § 62 v jeho novém znění.
K čl. VIII
Přechodné ustanovení má zajistit, aby aplikace novely zákona o volbách do Evropského parlamentu byla kompatibilní s aplikací nového zákona o volebních kampaních. Účinnost zákona o volebních kampaních se navrhuje k 1. 1. 2026 a podle jeho přechodného ustanovení bude platit, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti zákona o volebních kampaních se použijí dosavadní právní předpisy. Toto přechodné ustanovení v zákoně o volebních kampaních by zřejmě bylo dostačující, avšak z hlediska právní jistoty se i ve změnovém zákoně uvádí, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije zákon č. 62/2003 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
K čl. IX bodům 1 a 2
Veškerá ustanovení regulující volební kampaň, tj. volební účet, základní ustanovení k volební kampani, financování volební kampaně, výdaje na volební kampaň, zveřejňování údajů o financování volební kampaně, volební kampaň vedená registrovanou třetí osobou, dohled nad financováním volební kampaně a přestupky na úseku volební kampaně, se v zákoně o volbě prezidenta republiky zrušují, neboť celá tato materie se převádí do zákona o volebních kampaních, který v jednom předpise kodifikuje pravidla volební kampaně pro všechny druhy voleb.
K čl. X
Přechodné ustanovení má zajistit, aby aplikace novely zákona o volbě prezidenta republiky byla kompatibilní s aplikací nového zákona o volebních kampaních. Účinnost zákona o volebních kampaních se navrhuje k 1. 1. 2026 a podle jeho přechodného ustanovení bude platit, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti zákona o volebních kampaních se použijí dosavadní právní předpisy. Toto přechodné ustanovení v zákoně o volebních kampaních by zřejmě bylo dostačující, avšak z hlediska právní jistoty se i ve změnovém zákoně uvádí, že pro volby vyhlášené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se použije zákon č. 275/2012 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.
K čl. XI bodu 1
Novelizací tohoto ustanovení dochází k upřesnění a doplnění právní úpravy obsahující negativní výčet subjektů (fyzických a právnických osob), od kterých nemohou politické strany a hnutí přijmout dar nebo jiné bezúplatně plnění. Jedná se o totožný výčet, který je obsažen v návrhu zákona o volebních kampaních ve vztahu k osobám, které nemohou být registrovanou třetí osobou. Stejný okruh osob nemůže podle zákona o volebních kampaních poskytnout dar či bezúplatné plnění ani nezávislému kandidátovi nebo kandidátovi na prezidenta.
Zákaz vztahující se na fyzické a právnické osoby ze třetích zemí lze odůvodnit obavou před zahraničním vměšováním ze zemí mimo EU. Úprava se snaží zamezit vlivu cizích prvků, které by mohly přispívat k vychýlení rovných šancí politické soutěže. Transparentní úprava financování politických stran a hnutí je nezbytným prvním krokem k zajištění spravedlivé a demokratické politické soutěže. Ve vztahu k majetkové účasti se tedy navrhuje stanovit, že politická strana nebo hnutí může přijmout dar pouze od právnické osoby, v níž mají přímou nebo nepřímou majetkovou účast: z fyzických osob pouze státní občané České republiky nebo jiného členského státu EU, z právnických osob pak ty, které mají svá sídlo (zapsané i skutečné) na území České republiky nebo členského státu EU.
Ve stejném duchu a s ještě širším záběrem je nastaveno i v obecné části důvodové zprávy zmíněné nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/900 ze dne 13. března 2024, o transparentnosti a cílení politické reklamy. Ve vztahu k nařízení o politické reklamě nikdy nezmínila Právní služba Rady obavu z porušení čl. 63 Smlouvy o fungování EU, který zakazuje omezení pohybu kapitálu a plateb jednak mezi členskými státy a jednak mezi členskými státy a třetími zeměmi.
U osob s majetkovou účastí státu nebo územního samosprávního celku dosavadní právní úprava umožňuje výjimku spočívající v 10% hranici majetkové účasti. Tato výjimka však není opodstatněná a nebyla řádně odůvodněna ani původní důvodovou zprávou, proto je navrhováno její vypuštění. Z dosavadní praxe navíc nevyplývá, že by tento způsob financování byl zásadní pro financování politických stran či hnutí, naopak se jedná o rizikové ustanovení, prostřednictvím kterého lze obcházet samotný smysl regulace.
V kontextu financování politických stran a hnutí je zcela legitimní, aby z darování či jiného bezúplatného plnění vůči nim byli vyloučeni také provozovatelé rozhlasového nebo televizního vysílání, vydavatelé periodického tisku, veřejné vysoké školy nebo veřejné výzkumné instituce.
Doplňuje se, že darování je zakázáno nejen z majetku svěřenského fondu, ale též zahraničního svěřenského fondu nebo podobného institutu, který se řídí právem jiného státu.
Pokud právnická osoba nesplnila povinnost, aby její skutečný majitel byl zapsaný v evidenci skutečných majitelů, rovněž nemůže být dárcem politické strany nebo politického hnutí. Ustanovení o skutečném majiteli reaguje na obecnou povinnost právnických osob registrovat svého skutečného majitele do veřejnoprávního rejstříku. Jedná se mimo jiné o prvek kontroly původu finančních prostředků a zajištění transparentnosti a bezpečnosti. Navazuje na českou a evropskou právní úpravu. Definice skutečného majitele se nyní objevuje v zákonu č. 37/2021 Sb., o evidenci skutečných majitelů.
Evropská úprava vychází ze směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES a dále ze směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/843 ze dne 30. května 2018, kterou se mění směrnice (EU) 2015/849 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu a směrnice 2009/138/ES a 2013/36/EU. Navrhuje se tedy stanovit, že politická strana nebo hnutí může přijmout dar pouze od takové právnické osoby (splňující ostatní stanovené podmínky), jejímiž skutečnými majiteli jsou pouze státní občané České republiky nebo jiného členského státu EU. Požadavek na transparentnost vlastnické struktury dárcovské právnické osoby prostřednictvím identifikace skutečného majitele je zcela klíčový, a proto bude zapovězeno přijmout dar i od takové právnické osoby, jejíž skutečný majitel není zapsán v evidenci skutečných majitelů, ačkoli v ní má být zapsán.
Dalším důvodem, kdy právnická osoba nemůže být dárcem politické strany nebo politického hnutí, je skutečnost, že nezveřejnila svoji účetní závěrku v zákonném rozsahu. Ustanovení je vztaženo pouze na ty právnické osoby, které předmětnou povinnost mají uloženu zákonem – nemají ji totiž např. účetní jednotky vedoucí jednoduché účetnictví. V zájmu praktičnosti se přitom navrhuje sledovat, zda byla zveřejněna poslední účetní závěrka. Navržená formulace hovořící o zákonné povinnosti zveřejnit účetní závěrku zahrnuje i související podrobnější povinnosti – např. v případě povinnosti mít účetní závěrku ověřenou auditorem i zveřejnění zprávy auditora.
K čl. XI bodům 2 a 4 až 8
Návrh zákona o volebních kampaních přináší vyšší míru digitalizace v procesech souvisejících s vykazováním nákladů na volební kampaň a jeho kontrolou, a to zavedením povinného využívání elektronické aplikace dostupné na internetových stránkách Úřadu pro kandidující volební strany i pro registrované třetí osoby. Obdobně je namístě přistoupit i k povinnému předkládání výročních finančních zpráv politických stran a politických hnutí prostřednictvím elektronické aplikace. Ta je již v současné době ke splnění této povinnosti hojně využívána. Výroční finanční zprávu nicméně některé politické strany a hnutí nadále vyplňují mimo tuto aplikaci a zpráva je zveřejňována ve formátu, který není strojově čitelný, což významně ztěžuje následnou práci se získanými daty. Povinné využívání elektronické aplikace k předkládání výročních finančních zpráv usnadní jak kontrolní a dohledovou činnost Úřadu, tak i přístup k informacím o hospodaření politických stran a politických hnutí ze strany široké veřejnosti. Při zavedení předkládání výroční finanční zprávy prostřednictvím elektronické aplikace již ustanovení o zachování lhůty pro předložení zprávy v případě podání zásilky k poštovní přepravě v poslední den lhůty postrádá smysl. Při využití elektronické aplikace bude výroční finanční zpráva po jejím uzavření automaticky zveřejněna na internetových stránkách Úřadu. Umožnění nahlédnutí u Úřadu a zveřejnění do 7 dnů na internetových stránkách Úřadu podle současného znění zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích se jeví jako nadbytečné.
K čl. XI bodu 3
Jednou z položek výroční finanční zprávy, kterou jsou politické strany a politická hnutí povinny předložit každoročně Úřadu, je přehled o dárcích. Nově se navrhuje, aby u darů, jejichž hodnota nepřevyšuje 1000 Kč, se u fyzických osob nemuselo uvádět datum narození. Věcně jde o úpravu obdobnou zákonu o volebních kampaních, kde se rovněž u bagatelních darů a bezúplatných plnění (do hodnoty nejvýše 1000 Kč) stanoví nižší požadavky na soubor evidovaných údajů o dárcích. S ohledem na princip transparentnosti by však nebylo vhodné, aby evidenční povinnost u těchto nižších darů byla zcela zrušena. Neevidované dary by se pak zcela vytratily z „hledáčku“ Úřadu a ztěžovaly by jeho dohledovou činnost nad dodržováním pravidel financování politických stran a hnutí.
K čl. XI bodu 9
Navrhuje se upravit maximální výši příspěvku na činnost strany a hnutí nebo koalice tak, aby byla odstupňována podle výše počtu hlasů nutné pro vstup do Poslanecké sněmovny – viz § 49 odst. 1 zákona o volbách do Parlamentu České republiky. Jeví se jako logické, aby koalice, která ke vstupu do Poslanecké sněmovny musí získat více hlasů než politická strana nebo hnutí, měla i nárok na vyšší příspěvek na činnost.
K čl. XII
Navrhované doplnění zákona o bankách má za cíl zhojit deficit, který pro dohledovou činnost Úřadu existuje od počátku zavedení regulace financování volební kampaně. Na stavy účtů se obecně vztahuje bankovní tajemství s výjimkami, které stanoví zákon. Již nyní je v zákoně o bankách stanoveno, že zprávu o záležitostech, které jsou předmětem bankovního tajemství, podá banka na písemné vyžádání Úřadu pro účely výkonu dohledu podle zákona upravujícího sdružování v politických stranách a politických hnutích. Nově se doplňuje, že informace, které jsou jinak předmětem bankovního tajemství, banka na písemné vyžádání podá Úřadu také pro účely dohledu podle zákona o volebních kampaních.
K čl. XIII bodům 1 a 2
Vzhledem k tomu, že předkládaný návrh zákona o volebních kampaních stanoví, že volební účet může být veden nejen u banky či pobočky zahraniční banky, ale též u spořitelního a úvěrního družstva, je třeba ve změnovém zákoně zakotvit průlom bankovního tajemství i podle zákon o spořitelních a úvěrních družstvech. Neprolomení bankovního tajemství by mohlo vést k regulatorní arbitráži.
K čl. XIV bodům 1 a 2
Doplnění dotčených ustanovení zákona o správě voleb nesouvisí s pravidly volební kampaně. Jde o krácení některých lhůt v procesu přípravy voleb do Poslanecké sněmovny v případě konání předčasných voleb do této komory Parlamentu, které se podle Ústavy konají ve zkráceném režimu do 60 dnů od rozpuštění Poslanecké sněmovny. Některé lhůty, které byly původně upraveny a kráceny v zákoně o volbách do Parlamentu, byly přesunuty do zákona o správě voleb, kde je jejich krácení pro případ předčasných voleb do Poslanecké sněmovny rovněž třeba upravit.
K čl. XV
Vzhledem k tomu, že zákon č. 89/2024 Sb., kterým se mění volební a některé další zákony v souvislosti s přijetím zákona o správě voleb, nabyde účinnosti 1. 1. 2026, tedy shodně se zákonem o volebních kampaních a jeho doprovodným zákonem, je žádoucí ze zákona č. 89/2024 Sb. vypustit změny ustanovení o volebních kampaních, které se s přijetím nové právní úpravy volebních kampaní stanou nadbytečnými.
K čl. XVI
Zrušovacím ustanovením se ke dni účinnosti zákona o volebních kampaních zrušuje vyhláška č. 113/2017 Sb., o vzoru formuláře pro zveřejnění zprávy o financování volební kampaně, vydaná na základě zmocnění obsažených v jednotlivých volebních zákonech upravujících pravidla financování volební kampaně.
K čl. XVII
Účinnost změnového zákona je navrhována shodně se zákonem o volebních kampaních, tj. k 1. 1. 2026. První celostátní volby, na které bude aplikován, tak pravděpodobně budou volby do zastupitelstev obcí a do Senátu 2026. Vypuštění pasáží zákona č. 89/2024 Sb., které se stanou nadbytečnými, se navrhuje v zájmu odstranění duplicit a kolizí provést s účinností o den dřívější.
V Praze dne 21. srpna 2024
Předseda vlády:
prof. PhDr. Petr Fiala, Ph.D., LL.M.
podepsáno elektronicky
1. místopředseda vlády a ministr vnitra:
Mgr. Bc. Vít Rakušan
podepsáno elektronicky