1. Zhodnocení platné právní úpravy
Platnou právní úpravu v oblasti audiovize představuje především zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění zákona č. 40/1995 Sb., zákona č. 121/2000 Sb., zákona č. 132/2000 Sb. a zákona č. 499/2000 Sb. (dále jen „zákon“).
Dále je třeba připomenout zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie (dále jen ”Fond”), který upravuje podmínky podpory české kinematografie, postavení Fondu, působnost jeho řídících orgánů, způsob jejich rozhodování. Současně upravuje zdroje, které do Fondu plynou, a způsob jejich rozdělování, jakožto i možnosti zacházení s těmito prostředky.
V souvislosti s právní úpravou oblasti audiovize je třeba ještě zmínit dekret prezidenta republiky č. 50/1945 Sb., o opatřeních v oblasti filmu, ve znění zákona č. 273/1993 Sb. Dekret prezidenta republiky z roku 1945 svým obsahem již není aktuální. Byla z něj vypuštěna ustanovení o státním monopolu v oblasti kinematografie a v platnosti zůstávají pouze ustanovení týkající se majetku filmových podniků.
Vedle výše zmíněných právních předpisů se na oblast audiovize vztahují další obecně závazné právní předpisy (živnostenský zákon, zákon o státní statistické službě, zákon o regulaci reklamy, autorský zákon, zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání a další).
Zákon stanoví podmínky evidence subjektů činných v oblasti audiovize, označování audiovizuálních děl a omezení přístupnosti těchto děl pro nezletilé. Řeší některé aspekty reklamy při audiovizuálním představení, upravuje postavení a úkoly Národního filmového archivu (dále jen ”Archiv”) a nabídkovou povinnost výrobců děl vůči Archivu. Dohled nad dodržováním zákona byl původně svěřen Ministerstvu kultury (dále jen ”ministerstvo”), které rovněž rozhodovalo o uložení sankce za porušení povinností uložených zákonem. V souvislosti s novelou zákona č. 273/1993 Sb., která byla provedena zákonem č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze, byla s účinností od 1. 1. 2001 přenesena kontrolní a sankční působnost ministerstva na orgány krajů a obcí.
Zákon č. 273/1993 Sb. vznikl v době, kdy bylo nutné urychleně reagovat na změnu společensko-politických poměrů, zejména zrušit státní monopol v oblasti výroby, dovozu a distribuce audiovizuálních děl, a vytvořit alespoň základní nástroje pro vznik konkurenčního prostředí v dané oblasti. Zákon svou úlohu v zásadě splnil a lze říci, že z hlediska koncepce se osvědčil. Dostatečný časový odstup od přijetí tohoto zákona, spolu se zkušenostmi s jeho uplatňováním v praxi, však prokázal, že v platné úpravě je nezbytné provést nejen určitá zpřesnění, nýbrž i řadu podstatnějších změn, spočívajících v přesnějším vymezení práv a povinností subjektů působících v oblasti audiovize, zakotvení některých dalších nezbytných institutů.
Za nejzávažnější lze označit následující nedostatky platné právní úpravy:
Nepřesné nebo nevyhovující formulace vymezení subjektů činných v audiovizuální sféře. Pro účely statistiky a evidence i pro účely efektivnějšího využívání podpory z prostředků Fondu je nutno přesněji definovat jednotlivé typy činností a charakterizovat osoby, které je vykonávají.
V praxi se jako dostatečně funkční nejeví ustanovení o evidenci, registraci a sběru statistických dat. Tato ustanovení je třeba zpřesnit a doplnit. Neexistuje úplný přehled o všech audiovizuálních dílech vyrobených v České republice (zvláště o dílech krátkometrážních). Tato skutečnost pak znemožňuje plnění požadavků evropských orgánů na organizaci v oblasti sběru statistických dat (Evropská audiovizuální observatoř, Media Desk, Eurostat) a je rovněž určitou překážkou při jednání o podpoře české audiovizuální tvorby z evropských zdrojů (fond EURIMAGES).
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované úpravy a vysvětlení její nezbytnosti jako celku
Navrhovaná novela zákona nově vymezuje řadu pojmů, které v dosavadní právní úpravě buď definovány nejsou, nebo jsou definovány nedostatečně a jejich zavedení či zpřesnění se ukázalo potřebným. Definice audiovizuálního díla se vypouští, neboť je obsažena v zákoně č. 121/2000 Sb. Významná je dále změna definice českého audiovizuálního díla, která je koncipována tak, aby byla v souladu s definičním aparátem Evropské úmluvy o filmové koprodukci vyhlášené pod č. 26/2000 Sb. m. s. Definice výrobce se v návaznosti na novelu zákona provedenou autorským zákonem upřesňuje.
Do navrhované úpravy evidence subjektů působících v oblasti audiovize a evidence audiovizuálních děl byly promítnuty dosavadní zkušenosti. Evidence bude vedena nadále ministerstvem a budou se evidovat nejen osoby podnikající v oblasti audiovize, ale také audiovizuální díla, a to na základě evidenčních listů.
Novelizovaný zákon by měl vytvořit takový právní rámec evidence a statistiky, který by zabezpečil lepší přehled o subjektech účastnících se na tvorbě audiovizuálních děl a o dílech samotných. Navržené zavedení evidence má význam rovněž pro účinnější postih neoprávněného nakládání s audiovizuálními díly podléhajícími ochraně podle autorského zákona.
Cílem novely zákona je vyřešit situaci v audiovizuální oblasti tak, aby mohla být účinnějším způsobem podporována tvorba a šíření českých audiovizuálních děl.
3. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná novela zákona je v souladu s požadavkem na svobodu projevu a svobodné vyhledávání, přijímání a rozšiřování idejí a informací bez ohledu na hranice státu, jakož i s požadavkem nepřípustnosti cenzury podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod (dále jen ”Listina”). V zájmu ochrany zdravého fyzického i psychického vývoje dětí a mládeže je uložena povinnost stanovit omezenou přístupnost audiovizuálních děl, která by mohla negativně působit na děti a mladistvé.
Dále je v souladu se svobodou vědeckého bádání a umělecké tvorby podle čl. 15 Listiny, právem podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 25 Listiny a s právem přístupu ke kulturnímu bohatství zaručenému za podmínek stanovených zákonem v čl. 34 Listiny.
4. Zhodnocení souladu navrhované úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a s právem Evropských společenství
Navrhovaná úprava je v souladu s Evropskou úmluvou o filmové koprodukci vyhlášené pod č. 26/2000 Sb.m.s. Tato Úmluva upravuje vztahy mezi smluvními stranami v oblasti mnohostranných koprodukcí vznikajících na území členských států. Tato Úmluva obsahuje některé definice, mj. evropského filmového díla.
Česká republika podepsala rovněž Úmluvu o mezinárodním zápisu audiovizuálních děl (vyhlášená ve Sbírce zákonů pod č. 365/1992), která sjednocuje podmínky mezinárodního zápisu audiovizuálních děl do Mezinárodního filmového rejstříku, sazebník poplatků, rejstřík vzorů formulářů k mezinárodnímu zápisu. Platná i navrhovaná právní úprava je v souladu s touto Úmluvou.
Česká republika je dále vázána Mezinárodní úmluvou ze dne 4. května 1910 o tom, kterak potírati rozšiřování necudných publikací. Vyhlášená byla v Zákoníku říšském pro království a země v radě Říšské zastoupené pod č. 116/1912. Tato Úmluva nabyla účinnosti pro Československou republiku 8. 12. 1921. Mezinárodní úmluva z roku 1927, o potlačování obchodu s necudnými publikacemi a jich rozšiřování (vyhlášená pod č. 96/1927 Sbírky zákonů a nařízení), jíž je Česká republika vázána, se vztahuje rovněž na kinematografické filmy a zavazuje smluvní strany k tom, aby přijaly opatření proti šíření pornografie. Navrhovaná právní úprava je s těmito dokumenty v souladu.
Navrhovaná novela zákona je v souladu s čl. 19 Všeobecné deklarace lidských práv, který stanoví právo na svobodu přesvědčení a projevu, jež zahrnuje i právo vyhledávat, přijímat a šířit informace a myšlenky jakýmikoliv prostředky a bez ohledu na hranice. Limity tohoto práva jsou uvedeny v čl. 20 Deklarace.
Rovněž čl. 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod zřetelně vyjadřuje právo na svobodu projevu a informací, zahrnující svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice. Připouští však, aby státy vázaly činnost rozhlasových, televizních nebo filmových společností na udělení zvláštního oprávnění. Možnost udělovat oprávnění k činnosti filmovým společnostem je poznamenána dobou vzniku této Úmluvy. V dnešní době se toto povolení v západoevropských státech nevyžaduje a nevyžaduje je ani předkládaný návrh novely zákona.
Problematice audiovize se věnuje řada směrnic, rozhodnutí, doporučení a rezolucí Evropského Parlamentu a Rady, např. Rozhodnutí Rady č. 163/2001 EK ze dne 19. ledna 2001 o realizaci tréninkového programu pro profesionály v evropském audiovizuálním průmyslu (Media Training), Doporučení Rady z 24. září 1998 k rozvoji soutěživosti evropského audiovizuálního průmyslu a průmyslu informačních služeb formou propagace národních systémů zaměřených k dosažení srovnatelné a efektivní úrovně při ochraně dětí a lidské důstojnosti.
Stanovisko Rady Evropské unie a Evropského soudního dvora v některých případech z oblasti audiovize ilustrují následující příklady:
Evropský soudní dvůr v Lucemburku rozhodl rozsudkem ze dne 4. května 1993 v případu C-17/92 žalobce Federace filmových distributorů proti Španělskému království a Unii filmových a televizních producentů, že ustanovení smlouvy o založení ES týkající se svobody poskytování služeb mají přednost před národními předpisy, které vyhrazují oprávnění k dabování filmů z třetích zemí do národního jazyka jen pro distributory, kteří distribuují národní filmy.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy
Navrhovaná právní úprava je z hlediska předpokládaného hospodářského a finančního dosahu neutrální. Nemá hospodářský a finanční dopad na státní ani ostatní veřejné rozpočty, ani na podnikatelské prostředí České republiky. Nepředstavuje sociální dopad ani dopad na životní prostředí.
B)
K bodu 1
Návrh nového znění § 1 vychází ze stávajících definic jednotlivých pojmů užitých v zákoně a tuto již existující úpravu upřesňuje a doplňuje. Vymezení jednotlivých pojmů se od obdobných pojmů používaných v autorském zákoně odchyluje v míře, v jaké to vyžadují specifika právní reglementace oblasti audiovize.
Definice audiovizuálního díla byla v novém znění § 1 vypuštěna, neboť je obsažena v autorském zákoně, na který odkazuje poznámka pod čarou.
Vymezení pojmu „výrobce audiovizuálního díla“ je upřesněním definice vzhledem k autorskému zákonu.
Pojem „české audiovizuální dílo“, definovaný pro účely stanovení zvláštních povinností a oprávnění, se doplňuje o další charakteristiku. Výrobcem, popřípadě za určitých podmínek koproducentem českého audiovizuálního díla, musí být fyzická nebo právnická osoba vázaná k území České republiky trvalým pobytem nebo sídlem. České audiovizuální dílo může být financováno i zahraničními osobami. Stanoví se proto minimální podíl na výrobních nákladech ze strany osob majících na území ČR trvalý pobyt nebo sídlo za podmínky jejich současné tvůrčí nebo technické participace na výrobě díla v určeném minimálním rozsahu.
Pojem „audiovizuální představení“ se upravuje ve vazbě na terminologii autorského zákona.
V definicích pojmů „pořadatel audiovizuálního představení“ a „distributor audiovizuálního díla“ dochází pouze k drobným upřesněním.
K bodu 2
Nově byly formulovány působnosti ministerstva v oblasti audiovize. Ministerstvu byla nadále ponechána povinnost evidence podnikatelů v oblasti audiovize.
K evidenci podnikatelských subjektů v této oblasti přibyla též evidence českých a jiných distribuovaných audiovizuálních děl zejména pro účely, které byly uvedeny výše.
K bodům 3 a 4
Ustanovení o evidenci v § 2 zákona se doplňuje o § 2a a § 2b, které upřesňují povinnosti subjektů působících v oblasti audiovize týkající se evidence jich samých i audiovizuálních děl.
Dosavadní evidence výrobců audiovizuálních děl a dalších subjektů podnikajících v oblasti audiovize se ponechává na centrální úrovni, zachovává se součinnost mezi ministerstvem a živnostenskými úřady.
Podle návrhu novely se bude evidence týkat i samotných audiovizuálních děl. Výrobci českých audiovizuálních děl a distributoři ostatních audiovizuálních děl mají nově stanovenu povinnost vyhotovit a zaslat ministerstvu evidenční list audiovizuálního díla, ve kterém budou obsaženy všechny potřebné údaje týkající se audiovizuálního díla.
K bodu 5
Upřesnění a doplnění formulace§ 3 se ukázalo potřebným na základě zkušeností z praxe s prováděním platného zákona.Účelem tohoto ustanovení je identifikace jednotlivých titulů děl a odpovědných osob, umožňující nejen kontrolu dodržování povinností stanovených tímto zákonem, ale např. také autorským zákonem a jinými právními předpisy. Uvedená identifikace je potřebná i pro řešení případů porušování práv a právem chráněných zájmů třetích osob. Evidované údaje budou rovněž využity při zpracování statistických informací na vnitrostátní i mezinárodní úrovni.
U vyznačovaného omezení přístupnosti audiovizuálních děl pro děti a mladistvé bude třeba povinně uvádět, z jakého důvodu se přístupnost omezuje. Jde o součást ochrany spotřebitele a ochrany dětí a mladistvých.
V navrhovaném znění § 3 byly dále provedeny formulační změny navazující na autorský zákon.
Ustanovení § 4 navrhované úpravy týkající se ochrany dětí a mladistvých je přesněji formulováno. Povinnost respektovat omezenou přístupnost audiovizuálních děl se logicky vztahuje také na prodej a půjčování videokazet. Při tomto prodeji, resp. půjčovaní, musí být dodržena pravidla pro omezení přístupu nezletilých osob k těmto výrobkům.
Upřesňuje se povinnost pořadatele audiovizuálního představení oddělovat reklamu od ostatního obsahu představení.
K bodům 6 a 7
Návrhem novely se rozšiřuje zákonná povinnost Archivu stanovená v § 6 spolupracovat s občanskými sdruženími, jejichž posláním je nekomerční zpřístupňování uměleckých audiovizuálních děl, a se vzdělávacími institucemi s filmovým zaměřením. Archiv má podle návrhu novely povinnost poskytovat rozmnoženiny audiovizuálních děl občanským sdružením, jejichž hlavním posláním je zpřístupňování těchto děl širší veřejnosti, a některým vzdělávacím institucím. Upřesňuje se i oprávnění Archivu, který nadále podle zákona poskytuje rozmnoženiny audiovizuálních děl vybraným subjektům nevýdělečně, ale v souladu s praxí může požadovat náhradu nákladů, které jsou s poskytováním kopií spojeny.
K bodům 8 a 9
Dále dochází k upřesnění nabídkové povinnosti výrobců českých audiovizuálních děl vůči Archivu (§ 7), přičemž jsou zohledněny jak zájmy Archivu, tak zájmy výrobců českých audiovizuálních děl. V případě českých audiovizuálních děl má výrobce povinnost nabídnout Archivu ke koupi dvě nové nepoškozené rozmnoženiny audiovizuálního díla v kvalitě prvotního záznamu včetně písemné dokumentace, a v případě, kdy projeví Archiv zájem, jednu duplikační kopii a jednu rozmnoženinu. U českých audiovizuálních děl vyrobených s finančním příspěvkem Fondu je výrobce povinen poskytnout Archivu zdarma vzorovou nepoškozenou kopii díla nebo jeho rozmnoženinu v kvalitě prvotního záznamu. Novelou se tedy upřesňuje označování rozmnoženin audiovizuálních děl, které mají být Archivu nabízeny.
Upřesnění formulací také navazuje na terminologii zavedenou autorským zákonem a na změny dalších ustanovení zákona.
K bodu 10
Vypouští se ustanovení, které uvádí, že povinnost podle § 7 odstavců 1 a 3 se nevztahuje na audiovizuální díla vyrobená Českou televizí pouze pro účely šíření televizním vysíláním. Toto ustanovení je vzhledem k existenci obecného ustanovení § 10c, které řeší tuto problematiku z hlediska celého předpisu, nadbytečné.
K bodu 11
Vzhledem k tomu, že porušování povinností uložených zákonem má být postihováno, stanoví se povinnost Archivu informovat sankční orgány o porušení povinností, které se týkají nabídkové povinnosti a poskytovat jim potřebnou součinnost.
K bodu 12
Dochází k upřesnění znění § 8 v důsledku nové formulace definic v § 1.
K bodu 13
Jedná se o sjednocení a upřesnění práv a povinností příslušných subjektů v oblasti dohledu nad dodržováním povinností a ukládání pokut.
V ustanoveních o správních deliktech právnických osob a podnikajících fyzických osob dochází k úpravě vzhledem k novým povinnostem ukládaným novelou zákona.
K bodu 14
Podle ustanovení § 10b se řízení a rozhodování vedená podle tohoto zákona řídí správním řádem, není-li v tomto zákoně uvedeno jinak, což explicitně řeší procesní otázky aplikace tohoto zákona.
Ustanovení § 10c vylučuje z působnosti tohoto zákona audiovizuální díla určená ke zveřejnění prostřednictvím televizního vysílání nebo prostřednictvím informační sítě (internet). Jedná se o taková audiovizuální díla, která jsou určena převážně k televiznímu vysílání, případně zpřístupňování na informační síti internet.
K Čl. II
V zájmu právní jistoty se řeší případy, kdy byla podle platného zákona započata řízení o sankcích, která nebyla do účinnosti novely ukončena pravomocným rozhodnutím. Tato řízení se dokončí podle dosavadní úpravy.
K Čl. III
Účinnost zákona je stanovena na den jeho vyhlášení.
V Praze dne 15. prosince 2004
předseda vlády
ministr kultury