zákon č. 250/2016 Sb.

K § 1

Ustanovení § 1 vymezuje předmět úpravy zákona. Ustanovení o obecných podmínkách odpovědnosti, druzích správních trestů a ochranných opatřeních a jejich ukládání a o postupu projednávání přestupků správními orgány, včetně postupu před zahájením řízení o přestupku, a postavení účastníků řízení před správními orgány příslušnými k projednání přestupku se použijí na všechny přestupky, pokud jiný zákon nestanoví jinak. Toto pravidlo však není nutno v daném ustanovení výslovně uvádět, neboť zvláštní zákon má vždy aplikační přednost na základě obecné právní zásady lex specialis derogat legi generali. Odchylky od obecné úpravy by měly být pouze výjimečné a vždy řádně odůvodněné.

K § 2

Z hlediska časové působnosti zákon vychází zásadně ze zákazu retroaktivity (čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod). Stanoví zásadu, že odpovědnost za přestupek se posoudí podle toho zákona, který byl účinný v době, kdy ke spáchání přestupku došlo. Tato zásada se však neuplatní v případě, kdy nový zákon bude pro pachatele příznivější. Otázku, který ze zákonů je příznivější, je třeba řešit s ohledem na celkový dopad uplatnění správněprávní odpovědnosti.

Za dobu spáchání přestupku se bude (shodně s trestním právem) považovat doba, kdy došlo k jednání, v němž je spatřován přestupek. Přitom není rozhodující, kdy následek přestupku nastane nebo kdy měl nastat (srov. § 2 odst. 4 trestního zákoníku). Návrh dále upravuje situace, kdy se zákon změní během spáchání přestupku (srov. § 2 odst. 2 trestního zákoníku) a časovou působnost zákona v případě pozdějších změn zákona, který je účinný při dokončení jednání, jímž je přestupek spáchán (srov. § 2 odst. 3 trestního zákoníku). Pro zvýšení právní jistoty a předvídatelnosti práva je výslovně stanoveno, který zákon se použije, pokud se právní úprava změní během spáchání pokračujícího, hromadného a trvajícího přestupku. Na to pak navazuje úprava v ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu, kde je řečeno, že u pokračujícího, trvajícího a hromadného přestupku se přihlédne k tomu, zda k části jednání, jímž je přestupek spáchán, došlo za účinnosti zákona, který za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který je účinný při dokončení jednání, jímž je přestupek spáchán. Tímto se předchází pochybnostem o možné retroaktivitě právní úpravy v návaznosti na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva (blíže vizte odůvodnění k ustanovení o určení druhu a výměry správního trestu).

Pachateli lze uložit pouze takový druh správního trestu, který dovoluje uložit zákon účinný v době, kdy se o přestupku rozhoduje. Správní trest se ukládá podle zákona účinného v době spáchání přestupku, ale uložit lze pouze takový druh správního trestu, jehož uložení dovoluje zákon účinný v době rozhodování o tomto přestupku. Toto ustanovení je výjimkou ze zásady vyjádřené v předchozím ustanovení, podle kterého se zásadně posuzuje trestnost činu podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán, i ze zásady, že dřívějšího nebo nového zákona má být užito jako celku. Důvodem takovéto právní úpravy je to, aby nevznikaly problémy s výkonem správního trestu, který by již účinný zákon neobsahoval.

Ochranné opatření je ukládáno vždy podle zákona účinného v době, kdy se o něm rozhoduje, bez ohledu na to, zda by použití zákona účinného v době spáchání činu bylo pro pachatele příznivější. Protože ukládání a výkon ochranných opatření sleduje především preventivní účel a nemá difamující charakter, je třeba užívat nejnovějších a nejúčinnějších opatření.

K § 3

Odpovědnost za přestupek se vztahuje na všechny přestupky spáchané na území České republiky bez ohledu na státní občanství, sídlo, trvalý pobyt a eventuálně další okolnosti určující vztah pachatele přestupku k České republice. Vzhledem k tomu, že se nový zákon bude vztahovat též na právnické a podnikající fyzické osoby, je působnost zákona po vzoru zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim omezena na přestupky, kterých se dopustila právnická osoba, jež má na území České republiky své sídlo, nebo zde vykonává svoji činnost nebo zde má svůj nemovitý majetek. Jedná se o nemovitý majetek, u něhož je zřejmé, že vlastníkem je právnická nebo podnikající fyzická osoba a který osobu pachatele nějakým způsobem váže k území České republiky (nutí ji sem například přijet). Oproti úpravě místní působnosti v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim se pro účely posuzování územní působnosti tohoto zákona bude zohledňovat pouze nemovitý majetek. Úprava vychází z teze, že správní orgány mají omezenější možnosti ve srovnání s orgány činnými v trestním řízení, pokud jde o zjišťování movitého majetku, například orgánům činným v trestním řízení je umožněno požadovat údaje, které jsou předmětem bankovního tajemství nebo údaje z evidence cenných papírů (§ 8 odst. 2 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů). Správní orgány tak nebudou zatěžovány povinností zjišťovat movitý majetek, což by bylo bez příslušného rozšíření jejich pravomocí v praxi problematické. Vzhledem ke stálosti nemovitého majetku a k jeho evidenci by také v praxi nemělo vznikat tolik výkladových problémů ve srovnání se zjišťováním movitého majetku. Správní orgány budou zjišťovat nemovitý majetek především z příslušných evidencí (katastr nemovitostí), není však vyloučeno, aby se dozvěděly i z jiných zdrojů o nemovitém majetku, který není evidován v žádné evidenci a prokazatelně patří osobě pachatele. Takové případy však budou zřejmě pouze výjimečné. Takto vyjádřená zásada teritoriality je výrazem státní svrchovanosti České republiky.

Zásada teritoriality je doplněna zásadou personality, tedy jsou stanoveny podmínky, za kterých se uplatní správněprávní odpovědnost podle českých zákonů též vůči pachatelům některých přestupků spáchaných mimo území České republiky. Působnost zákona je omezena na přestupky spáchané v cizině státními občany České republiky nebo osobami bez státní příslušnosti, které mají na území České republiky povolen trvalý pobyt, stejně jako je tomu v § 6 trestního zákoníku. Z přestupků spáchaných mimo území České republiky se působnost zákona vztahuje na porušení povinností, které má pachatel přestupku podle českých právních předpisů v cizině. Takovou povinností je třeba rozumět nejen povinnost, kterou má pachatel pouze v cizině (např. oznamovací povinnost držitele cestovního dokladu v zahraničí ve vztahu k českému zastupitelskému orgánu - § 32 odst. 3 zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech), ale též povinnost, která může být porušena jednáním jak na území České republiky, tak i v cizině (např. povinnost zachovávat mlčenlivost o utajovaných informacích - § 65 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti).

Z přestupků spáchaných mimo území České republiky se působnost zákona dále vztahuje na přestupky proti občanskému soužití a přestupky proti majetku. Tato jednání budou zpravidla postižitelná i podle právních předpisů cizího státu, na jehož území k nim došlo. To však způsobuje překrývání působnosti těchto předpisů s působností zákona České republiky, a tudíž možnost dvojího postihu za totožné jednání. Proto se působnost zákona České republiky na tyto přestupky spáchané v cizině nevztahuje, jestliže takové jednání bylo v cizině projednáno, to znamená, že o něm bylo rozhodnuto bez ohledu na výsledek projednání. Není tedy rozhodné, jak bylo v cizině příslušným orgánem takové jednání kvalifikováno a s jakým výsledkem bylo projednáno. Ustanovení cílí především na situace, kdy v zahraničí dojde k protiprávnímu jednání mezi občany České republiky. Po návratu bude možné věc projednat podle tohoto zákona a především pro poškozeného tak toto ustanovení představuje určitou záruku ochrany i v zahraničí, kde by poškozený hledal pomoc jen velmi obtížně nebo by ji vzhledem k okolnostem nemohl nalézt vůbec. Příkladem budiž potyčka dvou turistů v autobuse během zahraničního zájezdu. Působnost zákona se dále vztahuje na přestupky spáchané v cizině, jestliže tak stanoví mezinárodní smlouva, kterou je Česká republika vázána.

Ve druhém odstavci je upraven tzv. distanční přestupek, tj. přestupek, u něhož mezi jednáním a následkem existuje určitá vzdálenost (zejména místní). Jedná se o přestupek, jehož znaky mohou být naplněny zčásti v tuzemsku a zčásti v cizině, kdy například k jednání dojde na našem státním území, následek nastane na cizím státním území nebo naopak. Podle ustálené soudní praxe je za místo spáchání deliktu třeba považovat místo, kde došlo k jednání pachatele naplňujícímu objektivní stránku správního deliktu, i místo, kde nastal nebo měl nastat následek přestupku (k tomu srov. usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 11 Td 72/2010-5 ze dne 21. prosince 2010).

K § 4

Navrhuje se, aby z osobní působnosti zákona byly vyňaty osoby požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva. Osobami požívajícími výsad a imunit podle mezinárodního práva jsou především ty osoby, na něž se vztahují tzv. Vídeňské úmluvy o diplomatických a konzulárních stycích a další mezinárodní dokumenty a mezinárodní obyčejové právo.

Osobami požívajícími výsad a imunit podle zákona jsou prezident, soudci Ústavního soudu, poslanci a senátoři. Vyloučení jejich odpovědnosti za přestupek je stanoveno Ústavou a zákonem o Ústavním soudu. Výjimkou z vyloučení odpovědnosti za přestupek spáchaný poslancem a senátorem podle odstavce 1 je odstavec 4 téhož ustanovení, který stanoví, že poslanec a senátor odpovídá za přestupek podle tohoto zákona, pokud nepožádá orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu. Vzhledem k dikci čl. 27 odst. 3 Ústavy České republiky je nutné výslovně vyjádřit podmínky odpovědnosti poslance a senátora za přestupek.

Navrhuje se upravit též zánik výkonu uloženého správního trestu, pokud se osoba, které byl uložen správní trest, stala po uložení správního trestu osobou požívající výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, ovšem s výjimkou osoby, která se stala poslancem nebo senátorem.

Osobní působnost zákona ve vztahu k jednání, které má znaky přestupku, vychází ze současného stavu. I nadále se tedy bude jednání, které má znaky přestupku, kterého se dopustí příslušníci bezpečnostních sborů, osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci a osoby během výkonu vazby, trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, projednávat podle jiných zákonů, tedy podle zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zákona č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody, a zákona č. 129/2008 Sb., o výkonu zabezpečovací detence. Nově je v odstavci 6 založena působnost správního orgánu pro projednávání jednání, které má znaky přestupku, kterého se dopustili příslušníci bezpečnostních sborů nebo osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci v případech, kdy nebude správnímu orgánu do vydání rozhodnutí o přestupku v prvním stupni známa skutečnost, že obviněný z přestupku je osobou uvedenou v odstavci 5 písm. a) nebo b), zejména proto, že mu tuto skutečnost obviněný z přestupku sám nesdělil. V takovém případě se tedy dané jednání projedná podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich jako přestupek, a to i tehdy, jestliže by v průběhu dalšího řízení (nejčastěji v řízení odvolacím) skutečnost, že obviněný z přestupku je příslušníkem bezpečnostního sboru nebo osobou podléhající vojenské kázeňské pravomoci, vyšla dodatečně najevo.

Navrhované znění se snaží reagovat na některé problémy současné úpravy. Prvním takovým problémem je nulita rozhodnutí správního orgánu způsobená tím, že správní orgán rozhodne o přestupku, přestože obviněným z přestupku je příslušníkem bezpečnostního sboru nebo osobou podléhající vojenské kázeňské pravomoci, a má se tedy postupovat podle zvláštních zákonů. K takové situaci dochází, když obviněný z přestupku uvedenou skutečnost zamlčí. Odstavec 6, který rozšiřuje působnost správního orgánu na tyto situace, tedy odstraňuje důvod nulity těchto rozhodnutí. Rozhodnutí správního orgánu, kterým bylo rozhodnuto o jednání příslušníka bezpečnostního sboru nebo osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci jako o přestupku, tedy podle navrhované úpravy obstojí za předpokladu, že správnímu orgánu nebyla skutečnost, že obviněný je takovou osobou, známa do vydání rozhodnutí o přestupku v prvním stupni. Pokud obviněný do vydání rozhodnutí o přestupku oznámí svoji příslušnost k bezpečnostnímu sboru, správní orgán věc i v průběhu řízení předá příslušnému orgánu k projednání. Druhý problém, který se navrhovaná úprava snaží řešit, je situace, kdy obviněný z přestupku účelově v průběhu řízení vyčkává a až s blížícím se koncem řízení o přestupku, kdy se jeho správní trest jeví jako neodvratný, oznámí správnímu orgánu, že je příslušníkem bezpečnostního sboru nebo osobou podléhající vojenské kázeňské pravomoci. Tímto postupem v mnohých případech zamezí tomu, aby byl potrestán, a to vzhledem k prekluzivním lhůtám k projednání přestupku a k projednání správního disciplinárního deliktu. Tento účelový postup by již nebyl podle navrhované úpravy možný vzhledem k úpravě stavení a přerušení promlčecí doby a vzhledem k novému ustanovení, dle kterého pokud se správní orgán dozví až po vydání rozhodnutí o přestupku v prvním stupni, že obviněný z přestupku je příslušníkem bezpečnostního sboru nebo osobou podléhající vojenské kázeňské pravomoci, dokončí řízení a rozhodne podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Pro tyto případy se stanoví povinnost správního orgánu (tedy například obecního nebo krajského úřadu) informovat příslušného služebního funkcionáře (příslušný služební orgán) v případě, že zjistí, že obviněným z přestupku je příslušník bezpečnostního sboru nebo osoba podléhající vojenské kázeňské pravomoci. Účelem zakotvení této oznamovací povinnosti správního orgánu je především to, aby se služební funkcionář (služební orgán) dozvěděl, že příslušník bezpečnostního sboru nebo osoba podléhající vojenské kázeňské pravomoci byl uznán vinným ze spáchání přestupku, a mohl z tohoto vyvodit další důsledky v disciplinární rovině. Tuto úpravu bude doplňovat oznamovací povinnost příslušníka bezpečnostního sboru nebo osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci vůči příslušnému služebnímu orgánu nebo příslušnému služebnímu funkcionáři o tom, že jeho jednání bylo předmětem řízení o přestupku. Oznamovací povinnost bude upravena v příslušných zvláštních zákonech, a to v rámci změnového zákona k zákonu o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (vizte výše), stejně tak budou v těchto předpisech upraveny podmínky, za kterých taková osoba může nebo musí zamlčet, že je příslušníkem bezpečnostního sboru nebo osobou podléhající vojenské kázeňské pravomoci, a sankce pro případ, že by tyto podmínky porušila.

S ohledem na vznik evidence vybraných druhů přestupků vedené Rejstříkem trestů je nutno zmínit, že v evidenci přestupků nebudou evidována pravomocná rozhodnutí o jednání, které má znaky přestupku, kterých se dopustil příslušník zpravodajských služeb České republiky, nebo příslušník Policie České republiky vybraný v zájmu plnění závažných úkolů Policie České republiky ministrem vnitra.

Dále bylo zvažováno vyloučení odpovědnosti za přestupek státu a územních samosprávných celků při výkonu veřejné moci. K tomu například doc. Mates (in Mates a kol., Základy správního práva trestního, 2008, C. H. Beck, str. 143) uvádí, že „se zpravidla uznává, že „jelikož stát má monopol trestat, nemůže být sám trestán“. To může být obdobně vztaženo též na územní samosprávné celky – obce a kraje. Lze tedy zřejmě vyslovit tezi, že právnické osoby veřejného práva při výkonu vrchnostenské veřejné správy podléhají také odpovědnosti (odpovědnosti za výkon veřejné správy), neměly by však odpovídat za správní delikt, byť současná situace je v tomto ohledu právě opačná.“. Dále lze zmínit definici právnické osoby obsaženou v mezinárodních dokumentech, které právnickou osobu shodně definují jako „jakýkoliv subjekt, který je právnickou osobou podle příslušného vnitrostátního práva, s výjimkou států nebo jiných veřejnoprávních subjektů při výkonu veřejné moci a veřejných mezinárodních organizací“.Dosavadní stav je nicméně takový, že mnoho jiných zákonů veřejnoprávní korporace trestá (zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o ochraně osobních údajů“, zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o archivnictví a spisové službě“, nebo zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon o účetnictví“ apod.). K tomu je však nutno pro vysvětlení zmínit, že stát (resp. státní orgány) a územní samosprávné celky mohou být v právních vztazích buď v pozici vykonavatele veřejné správy, nebo také v pozici adresáta veřejnoprávních povinností (např. v oblasti požární ochrany, ochrany osobních údajů, stavebního práva apod.) stejně jako jiné fyzické a právnické osoby. Pokud jsou stát a územní samosprávné celky v pozici

Příslušníci policie vybraní v zájmu plnění závažných úkolů policie ministrem vnitra (příslušníci určeného útvaru) zajišťují použití nejnáročnějších operativně pátracích prostředků podle trestního řádu, tedy použití agenta a předstíraný převod. Mimo tuto činnost zajišťují také zvláštní ochranu svědků a dalších osob v souvislosti s trestním řízením podle zákona č. 137/2001 Sb. a pronikají do zájmového prostředí podle zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Všechny tyto činnosti jsou prováděny se zastřením skutečné identity příslušníků určeného útvaru a především za utajení jejich příslušnosti k policii tak, jak to předpokládá nařízení vlády č. 522/2005 Sb., kterým se stanoví seznam utajovaných informací (podle přílohy č. 8 je „příslušnost vybraného policisty k určenému útvaru Policie České republiky nebo k Policii České republiky“ utajovanou informací stupně utajení Vyhrazené až Důvěrné). Z výše uvedených důvodů Útvar speciálních činností služby kriminální policie a vyšetřování, jako jediný určený útvar policie, usiluje o ochranu svých příslušníků srovnatelnou s příslušníky zpravodajských služeb tak, aby policistům zajistil co nejlepší možnou ochranu. Např. Druhý protokol k Úmluvě EU o ochraně finančních zájmů ES, vypracovaný na základě článku 3 Smlouvy o EU ze dne 19. 6. 1997.

adresátů veřejnoprávních povinností, měly by odpovídat za jejich porušení stejně jako kterýkoli jiný adresát, a to i tehdy, jsou-li případné uložené pokuty v případě státních orgánů pouhým „přeléváním peněz z jedné kapsy do druhé“. Uložení správního trestu má dopad na rozpočtovou situaci správního orgánu a může tedy plnit preventivní funkci, aby ani správní orgány v pozici adresátů právních norem neporušovaly své veřejnoprávní povinnosti.

Pokud jsou stát (jeho orgány) a územní samosprávné celky v pozici vykonavatelů veřejné správy, vykonávají svoji zákonem stanovenou působnost a pravomoc. Jsou přitom sice vázány řadou povinností (zejména požadavkem legality), nejde však o veřejné subjektivní povinnosti jako v případě adresátů veřejné správy, ale o požadavky stanovící hranice a meze výkonu veřejné moci, které jako takové jsou nedílnou součástí kompetence správního orgánu. Jejich dodržení nebo případné porušení proto nemůže být z podstaty věci předmětem vyvozování odpovědnosti za správní delikt (přestupek). Případná škoda způsobená adresátovi je hrazena podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů. Obecná náprava a prevence se pak zajišťuje uvnitř veřejné správy, např. formou interního usměrňování výkonu veřejné správy metodickými pokyny podřízeným orgánům, školením zaměstnanců apod.

Na základě výše uvedeného je možné dovodit, že porušení zákonných premis pro výkon veřejnoprávní působnosti a pravomoci nelze považovat za porušení hmotněprávní povinnosti, které by bylo možno vymezit skutkovou podstatou správního deliktu (přestupku). Z tohoto důvodu předkladatel došel k závěru, že ustanovení o vyloučení odpovědnosti za přestupek státu a územního samosprávného celku při výkonu veřejné moci do zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich obsahově nepatří. Tuto tezi potvrzují i jiné zákony, jako je například zákon o ochraně osobních údajů, zákon o archivnictví a spisové službě nebo zákon o účetnictví, které veřejnoprávní korporace trestají nikoli za výkon veřejné moci, ale za porušení veřejnoprávních povinností, které jsou jim adresovány.

K § 5

Za základ správněprávní odpovědnosti bylo zvoleno spáchání přestupku. Přestupek bude zahrnovat stávající přestupky, jiné správní delikty fyzických osob a správní delikty právnických a podnikajících fyzických osob. Tím se oproti dosavadnímu stavu, kdy se znaky přestupků, správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob a jiných správních deliktů fyzických osob mnohdy v jednom a témže zákoně nebo v různých zákonech navzájem překrývají, dosáhne transparentnosti, pokud jde o trestnost možných forem útoků proti zájmům veřejné správy. Pro vysvětlení navrhované změny věcného řešení (včetně změny terminologické) je nutno zmínit, že pojem „přestupek“ je na rozdíl od pojmu „správní delikt“ legálně definován. Definice pojmu „správní delikt“ je odvozována z právní teorie a judikatury. Navíc výklad tohoto pojmu může být obtížný, neboť z platné právní úpravy lze vysledovat jeho různý obsah. K tomu vizte prof. Hendrych a kol.: „Podle stávajícího přestupkového zákona (§ 2 odst. 1 PřesZ) není přestupkem jednání, jde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů (zde zřejmě ve smyslu jinak postižitelného jednání fyzické osoby, protože přestupek může spáchat pouze osoba fyzická), podobně lze vyložit ust. čl. 65 odst. 1 Úst, podle kterého prezidenta nelze stíhat pro přestupek nebo jiný správní delikt. Jiný výklad vyplývá např. z § 41 SŘS, který zavádí legislativní zkratku „správní delikt“ pro přestupky, kárné nebo disciplinární nebo jiné správní delikty. Zde jsou tedy za „jiné správní delikty“ považovány kromě přestupků a disciplinárních deliktů i ostatní delikty fyzických osob a dále též delikty právnických osob. Další výklad nabízejí procesní úpravy v souvislosti s řešením prejudiciálních otázek; zde se objevuje dikce, podle které si orgán nemůže učinit sám úsudek o tom, zda byl spáchán trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt (jiným správním deliktem se zde rozumí všechny ostatní správní delikty kromě přestupků). Některé zvláštní zákony obsahují ustanovení o trestání přestupků a pod nadpisem „jiné správní delikty“ upravují skutkové podstaty správních deliktů právnických osob a fyzických podnikajících osob.“. Navíc je nutno připomenout, že v platné právní úpravě se nacházejí taktéž „jiné správní delikty fyzických osob“ (např. § 48 odst. 1 písm. f) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, § 54 odst. 1 písm. b) a § 55 odst. 2 písm. a) zákona č. 289/1995 Sb., o lesích, § 35 odst. 5 zákona č. 78/2004 Sb., o nakládání s geneticky modifikovanými organismy a genetickými produkty). Pachatelé těchto správních deliktů jsou v porovnání s pachateli přestupků značně znevýhodněni, neboť pro ně neexistuje výslovná právní úprava podmínek odpovědnosti a práva obviněného chrání výrazněji zákon č. 200/1990 Sb. nežli správní řád. Návrh na zavedení jednotného pojmu „přestupek“ tak mimo jiné přispívá ke sjednocení režimu uplatňování odpovědnosti fyzických osob za jiný správní delikt a odpovědnosti fyzických osob za přestupek, což je podporováno nejen právní teorií, ale bezpochyby též praxí.

Přestupek je vymezen na základě materiálně-formálního pojetí, přičemž

ke vzniku odpovědnosti za přestupek bude muset dojít k naplnění všech jeho znaků současně – to znamená, že musí jít o protiprávní společensky škodlivý čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a zároveň vykazuje znaky stanovené zákonem, tedy obecné znaky přestupku i znaky konkrétní skutkové podstaty přestupku, nejde-li o trestný čin.

Správní právo, 7. vydání, kapitola XX – správní trestání, JUDr. Helena Prášková, CSc., 2009, str. 453. Pro rozlišení mezi soudním a správním trestáním, resp. mezi trestnými činy a správními delikty se zpravidla užívají tato hlediska: • Objekt deliktu – u správních deliktů jde o zájem na řádném výkonu veřejné správy, ale v úvahu přicházejí i jiné objekty, např. zájem na ochraně majetku nebo osobnosti člověka, soudní delikty ohrožují především osobnost člověka, jeho práva a svobody, základy ústavního zřízení apod. Z odlišného charakteru protiprávních jednání vyplývá i rozdílná terminologie pro označení těchto Oproti současnému stavu se navrhuje doplnit slovo „protiprávní“ do definice přestupku. Tímto doplněním však nedojde ke změně koncepce, spíše jen ke zpřesnění stávající formulace. I dosud muselo jednání, které mělo naplnit znaky přestupku, splňovat podmínku protiprávnosti. Protiprávností je přitom třeba rozumět rozpor s právní normou v rámci právního řádu. Přestupkem může být pouze jednání, které je v rozporu s právem. Předkladatel považuje za účelné doplnit slovo „protiprávní“ do definice přestupku i proto, že s ním nový zákon, na rozdíl od stávající právní úpravy, bude dále pracovat (vizte např. hlava V „okolnosti vylučující protiprávnost“ nebo úprava nepříčetnosti, kde jednou z podmínek je skutečnost, že jednající nemohl pro duševní poruchu rozpoznat protiprávnost svého jednání). Je proto účelné zmínit protiprávnost již v tomto základním ustanovení, aniž by se tím měnilo dosavadní pojetí přestupku.

Zatímco pro správní delikty je typické, že jde o porušení konkrétních příkazů a zákazů stanovených normami správního práva (např. osoba neoznačí budovu čísly popisnými, nepřihlásí dítě k povinné školní docházce, odstraní zařízení pro rozvod elektřiny apod.), trestní právo často sankcionuje porušení obecných, abstraktních pravidel chování, nevyjádřených pozitivně v právní normě (srov. např. trestný čin vraždy, krádeže, podvodu apod.). Klíčovým úkolem trestního práva je tedy zejména ochrana sociálně etických hodnot, úlohou správního práva ochrana dodržování spíše „technických“ správních příkazů a zákazů. Účelem správněprávní odpovědnosti není chránit společnost před kriminálními činy.

Přestupek tak bude i nadále představovat obecně méně škodlivou kategorii protiprávního činu než trestný čin. Typickým objektem přestupků je řádný výkon veřejné správy, popřípadě ochrana právem chráněných hodnot a veřejných zájmů. Postih přestupků slouží především k ochraně chodu veřejné správy, plnění veřejnoprávních povinností, plnění úkolů vykonavatelů veřejné správy. Přestupkové právo však poskytuje ochranu též jiným společenským statkům, např. osobnosti a majetku člověka. Přestupkem je tedy méně závažné společensky škodlivé jednání namířené proti výkonu veřejné správy nebo proti jiným zájmům společnosti. I proto tedy bylo zvoleno materiálně – formální pojetí jako v zákoně č. 200/1990 Sb., kdy materiální i formální znak musí být splněn kumulativně, jinak se nemůže o přestupek jednat. Podle názoru předkladatele není nezbytně třeba, aby pojetí přestupku bylo stejné jako u trestného činu. Formální pojetí přestupku by muselo být v každém

dvou typů deliktního jednání. Trestné činy bývají označovány jako „kriminální“ činy, zatímco správní delikty jako správní „bezpráví“, pouhé „protiprávní činy“. • Závažnost deliktu, stupeň společenské nebezpečnosti, škodlivosti – závažné, těžší, značně škodlivé delikty mají spadat do soudní pravomoci, lehčí do správní pravomoci, • S mírou závažnosti deliktu souvisí povaha a přísnost trestu. Trest ukládaný za trestný čin má povahou a citelností újmy pro pachatele „kompenzovat“ výrazné porušení práva, vyjadřovat váhu způsobeného bezpráví i veřejný nesouhlas s činem. Proto disponuje trestní právo nejzávažnějšími druhy trestů, zejména trestem odnětí svobody, propadnutím majetku, zákazem pobytu apod. Naproti tomu trest ukládaný za správní delikt nemá charakter „kriminálního“ trestu, není stigmatizující, je spíše přísným připomenutím nutnosti dodržovat právní řád, spojeným nejčastěji s peněžitou újmou.

případě vyváženo konstruováním materiálního korektivu. Volba formálního pojetí (s materiálním korektivem) by mohla být vhodná z těchto důvodů:

• sjednocení pojetí všech veřejnoprávních trestných deliktů - trestných činů i správních deliktů, tj. přestupků,

• větší tlak na vytváření přesných a určitých skutkových podstat, které by se jednoznačně odlišovaly od skutkových podstat trestných činů,

• správnímu orgánu by nebylo svěřeno rozhodování o tom, zda byla či nebyla naplněna materiální podmínka odpovědnosti za přestupek, ale pouze posuzování naplnění formálních znaků (vyložených s užitím materiálního korektivu a výlučně ve prospěch pachatele),

• případné tvrdosti a případy bagatelního porušení právních povinností by se řešily prostřednictvím procesněprávního principu oportunity stíhání přestupků, kdy by měl správní orgán při splnění stanovených podmínek možnost věc odložit či zastavit řízení o přestupku.

Pro volbu materiálního pojetí přestupku by mohlo hovořit, že

• v hierarchii trestných jednání stojí správní delikty, resp. přestupky, typově pod trestnými činy, dolní hranice správně-trestního bezpráví již nehraničí s jiným typem trestného deliktu,

• správní orgán může zcela bagatelní případy porušování právních povinností odložit a nezahajovat řízení s tím, že vůbec nejde (pro nedostatek materiální podmínky) o správní delikt, resp. přestupek,

• s materiálním pojetím je pak spojena zásada legality stíhání všech správních deliktů (přestupků), o kterých se správní orgán dozví. Pokud by tedy správní orgán věc neodložil pro stupeň společenské škodlivosti nepostačující k naplnění pojmu přestupku, bylo by jeho povinností zahájit řízení o přestupku.

Čistě materiální pojetí by bylo problematické z hlediska zásady právní jistoty, čistě formální pojetí by mohlo vést k nepřiměřené tvrdosti v konkrétních případech. Materiální znak hraje klíčovou roli právě v hraničních případech, kdy by jeho neposouzení mohlo vést k přepjatému formalismu, k stíhání bagatelních porušení právních povinností a k nespravedlivému rozhodnutí. Tím pak není naplněn ani účel správního trestu, dochází ke snižování autority správních orgánů a k odmítavým postojům veřejnosti. Kromě toho působí materiální znak i "opačným směrem", ve vztahu k trestným činům. I přes snahu zákonodárce se nepodařilo vždy formulovat skutkové podstaty trestných činů tak, aby byla zcela vyloučena shoda formálních znaků trestných činů a správních deliktů. V takovém případě je rozhodujícím kritériem stupeň společenské škodlivosti. Materiální znak (a míra jeho naplnění) bude sehrávat stejnou roli jako doposud - při vyloučení odpovědnosti za přestupek v bagatelních případech a při rozlišení přestupků a trestných činů. Nedostatek nebo nedostačující stupeň společenské škodlivosti činu je podle názoru předkladatele vhodnější řešit právě cestou hmotného práva, protože se jedná o posouzení podmínek odpovědnosti, tedy zodpovězení otázky, zda jde či nejde o přestupek. V případě materiálně - formálního pojetí přestupku vznikne odpovědnostní právní vztah jen tehdy, byl-li při spáchání činu naplněn i materiální znak v potřebné míře a rozsahu, v řízení o přestupku se pak tento vztah realizuje.

Naproti tomu čistě formální pojetí deliktu musí nedostatek společenské

škodlivosti řešit procesní oportunitou. Příslušný orgán pak stíhá trestný delikt a rozhodne o něm jen tehdy, je-li to vhodné a účelné. Dojde-li k závěru, že nikoli, využije procesní instituty odložení věci a zastavení stíhání (řízení). "Vhodnost a účelnost" stíhání deliktu jsou však velmi obecné a neurčité pojmy, takže zákonodárce musí důvody pro odložení věci nebo zastavení stíhání (řízení) stanovit mnohem precizněji. Tato koncepce znamená, že na rozdíl od materiálního pojetí skutek zůstává trestným činem nebo správním deliktem, ale chybí (s ohledem na uvedené okolnosti) zájem společnosti na jeho stíhání. Trvání na existenci trestného deliktu v konkrétním případě, i když chybí potřebná společenská škodlivost, by mohlo mít negativní důsledky pro jiné právní vztahy. Kromě toho je třeba uvést, že důvodem pro uplatnění oportunity jsou i hlediska, která nastávají až po spáchání daného činu a vztahují se k osobě pachatele (chování obviněného po činu), netýkají se tedy pouze činu samotného. Konečně může být sporné, zda užití oportunity má být chápáno jako obligatorní nebo fakultativní. Z výše uvedených důvodů se tedy setrvává i v nové úpravě na materiálně – formálním pojetí.

K § 6

Z vývojových stadií přestupku návrh upravuje pouze pokus přestupku. Postih přípravy přestupku se nenavrhuje, neboť by nebyl efektivní, a to vzhledem k povaze přestupků jako protiprávních jednání nižší společenské škodlivosti a typové závažnosti v porovnání s trestnými činy. Znaky pokusu jsou:

jednání, které bezprostředně směřuje k dokonání přestupku,

úmysl spáchat přestupek v případě fyzických osob a

nedostatek dokonání (nedošlo k naplnění všech zákonných znaků přestupku)

Vzhledem k tomu, že u právnické a podnikající fyzické osoby se odpovědnost za přestupek posuzuje bez ohledu na zavinění, nebude úmysl vyžadován ani v případě pokusu. Proto je pokus, kterého se dopustí tyto subjekty, definován ve zvláštním odstavci.

Smyslem ustanovení o pokusu je trestat jednání, jehož protiprávnost spočívá již v samotném ohrožení, tedy ve stavu hrozícím poruchou právem chráněného zájmu (výkon veřejné správy a jiné společenské hodnoty), a nikoliv až ve stavu porušujícím právem chráněný zájem. Úprava vychází ze skutečnosti, že ohrožení v sobě nemusí automaticky zahrnovat poruchu, zatímco porucha v sobě prakticky vždy zahrnuje též ohrožení. Je tedy žádoucí, aby přestupek ohrožující právem chráněný zájem byl trestný již ve stadiu pokusu. Tím, že nedošlo k zákonem předpokládanému následku jednání pachatele přestupku, není obecně snížena škodlivost takového činu, neboť skutečnost, že k ohrožení či poškození chráněného zájmu nedošlo, není vždy jen zásluhou pachatele přestupku, ale může to být výsledkem působení rozličných okolností mimo vůli pachatele.

Trestnost pokusu se nenavrhuje obecně, uplatní se pouze v případech, kdy tak stanoví zákon. Tato úprava odpovídá zásadě ultima ratio správněprávní odpovědnosti, a proto se k ní předkladatel přiklání. Navíc je třeba zdůraznit, že při konstrukci skutkových podstat ve zvláštních zákonech se s trestností pokusu až na výjimky nepočítalo, bylo by tedy nepřiměřené nyní podmínky odpovědnosti prostřednictvím obecné úpravy rozšiřovat. I proto se nechává na zvážení gestorům jednotlivých zákonů, u kterých přestupků bude trestnost pokusu zakotvena.

Správní trest je ukládán podle ustanovení, které se vztahuje na dokonaný přestupek. Pro stanovení druhu a výměry správního trestu za pokus přestupku jsou stanovena specifická kritéria v ustanoveních upravujících obecné zásady ukládání správních trestů.

Pro případy, kdy pachatel sám dobrovolně od dokonání přestupku upustí a odstraní nebezpečí, které jeho jednáním hrozilo chráněnému zájmu, tedy zamezí následku svého protiprávního činu, se stanoví, že odpovědnost za pokus přestupku zanikne. Pokud však pachatel takovým jednáním spáchal jiný již dokonaný přestupek, pak za něj bude odpovídat. Rozhodnutí pachatele upustit od dokonání přestupku musí být dobrovolné a musí trvat až do konečného odvrácení nebezpečí vzniku následku. Zániku odpovědnosti za pokus však nebrání skutečnost, že škodlivý následek byl odvrácen za pomoci a přispění dalších osob. O dobrovolné upuštění od dokonání přestupku se nebude jednat, pokud byl pachatel přestupku přistižen při činu a od dalšího jednání upustil proto, že se obával odhalení.

K § 7

Z důvodu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty právních povinností, jejichž porušení je znakem skutkové podstaty přestupku, se do návrhu výslovně doplňují v § 7 až 9 definice pokračování v přestupku, trvajícího a hromadného přestupku, které jsou v současnosti analogicky dovozovány z trestního práva hmotného a judikatury (vizte např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. září 2006, sp. zn. 2 As 61/2005, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. května, sp. zn. 8 As 17/2007). Znaky pokračování v přestupku je třeba vykládat ve vzájemné souvislosti. Pokračování v přestupku je nutno odlišit od opakování. V případě opakování se jedná o dva přestupky – sice stejné skutkové podstaty, ale nejsou vedeny stejným záměrem (opakování zakládá buď vícečinný souběh, nebo recidivu), na rozdíl od pokračování v přestupku, kdy se jedná o jeden přestupek. Definice pokračování vychází z úpravy v trestním zákoníku, avšak přizpůsobuje se charakteru přestupkového práva. Záměrně se nepřejímá slovní spojení „byť i v souhrnu“, a to z toho důvodu, že ve správním trestání by mohla být taková formulace matoucí. Pro účely správního trestání je přitom taková úprava v zásadě nadbytečná, na rozdíl od trestního práva soudního, kde hraje významnou roli pro správnou kvalifikaci protiprávního jednání (zejména s ohledem na sčítání škod způsobených protiprávním jednáním).

K § 8

Trvající přestupek je takový přestupek, jehož znakem je jednání spočívající ve vyvolání a následném udržování protiprávního stavu (např. provozování linkové osobní dopravy bez licence nebo povolení podle § 35 odst. 3 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů) nebo jednání spočívající v udržování protiprávního stavu, který nemusí být pachatelem vyvolán (např. přestupek spočívající v neodstranění předmětů zachycené či ulpělé na stavbě nebo zařízení podle § 120 odst. 4 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon).

Trvající přestupky nesmějí být zaměňovány s přestupky, jejichž znakem je jednání spočívající pouze ve vyvolání protiprávního stavu, i když je s takovým přestupkem následné trvání protiprávního stavu logicky spojeno. Typickým příkladem takových přestupků, které sice mohou na první pohled vypadat jako trvající, avšak jimi nejsou, protože u nich nelze hovořit o udržování protiprávního stavu, jsou přestupky spočívající v nesplnění oznamovací povinnosti (např. podle § 76a odst. 4 písm. b) zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, se držitel zbrojního průkazu skupiny A až E, držitel zbrojního průvodního listu pro tranzit zbraně anebo střeliva nebo držitel evropského zbrojního pasu dopustí přestupku tím, že neprodleně neohlásí útvaru policie ztrátu nebo odcizení zbraně kategorie A, B nebo C, střeliva do této zbraně, zbrojního průkazu nebo průkazu zbraně). V těchto případech je pro společnost nejnebezpečnější způsobení protiprávního stavu, na rozdíl od trvajících přestupků, pro které je typické, že stupeň nebezpečnosti přestupku se postupem času nemění nebo se ještě zvětšuje tím více, čím déle čin trvá.

Souběhem nazýváme případ, kdy pachatel spáchal dva nebo více přestupků dříve, než byl pro některý z nich uznán vinným. Vícečinný souběh předpokládá více skutků a každý z těchto skutků se posuzuje jako samostatný přestupek.

Jde o případ, kdy pachatel spáchal přestupek, ačkoliv byl pro přestupek dříve pravomocně

uznán vinným. Recidiva se rozlišuje:

1) stejnorodá – pachatel byl dříve uznán vinným pro tentýž přestupek nebo přestupek téhož druhu,

2) nestejnorodá - pachatel byl dříve uznán vinným pro přestupek jiného druhu.

K § 9

Hromadný přestupek je takový přestupek, u kterého se k naplnění skutkové podstaty vyžaduje více dílčích útoků, přičemž pouhý jeden útok by k naplnění skutkové podstaty nepostačil (např. podle § 119 odst. 1 písm. a) zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o elektronických komunikacích), ve znění pozdějších předpisů, se fyzická osoba dopustí přestupku tím, že uskutečňuje zlomyslná volání).

K § 10

Přestupek je spáchán jednáním, které může mít charakter konání (aktivní

jednání), nebo opomenutí (pasivní jednání). Jednání je projev vůle ve vnějším světě. Jednání zahrnuje vůli a její projev navenek, tedy složku psychologickou i fyzickou. Vůle (vnitřní složka jednání) řídí pohyb nebo zdržení se pohybu – konání nebo opomenutí. V jednání se spojuje vnitřní složka (vůle) se složkou vnější (projev vůle) – jednota psychické a fyzické stránky. Obě složky jsou obligatorní, jinými slovy, pokud jedna ze složek chybí, nemůže jít o jednání.

Ustanovení výslovně stanoví, za jakých podmínek lze opomenutí postavit na roveň konání. Jedná se o řešení problematiky tzv. nepravých omisivních deliktů. Tyto delikty lze totiž spáchat jak konáním (komisivně), tak opomenutím (omisivně), neboť znakem skutkové podstaty je vedle jednání též účinek (změna na hmotném předmětu útoku). Některé přestupky naproti tomu lze podle znění objektivní stránky spáchat pouze konáním, jiné pouze opomenutím – např. neuvedení údajů v žádosti lze spáchat pouze opomenutím. Na ty se pak úprava v tomto ustanovení vztahovat nebude.

Důvodem pro zakotvení této úpravy je, že ne každé opomenutí bude dostatečně závažné, aby mohlo být postaveno naroveň konání a založit odpovědnost za přestupek, který má charakter nepravého omisivního deliktu. Proto se stanoví, že opomenutí bude postaveno naroveň jednání pouze tehdy, byla-li osoba ke konání (které opomenula) podle okolností a svých poměrů povinna, přičemž se v ustanovení zmiňují nejčastější důvody zakládající takovou povinnost (právní předpis, úřední rozhodnutí, předcházející ohrožující jednání atd.). Úprava vychází z § 112 trestního zákoníku. Oproti trestnímu zákoníku byla pro účely tohoto zákona z definice opomenutí vypuštěna smlouva jako zdroj zvláštní povinnosti konat, aby se předešlo možným výkladovým problémům ohledně možného postihu neplnění soukromoprávních smluv jako přestupku.

Předpokladem pro uplatnění této úpravy tedy je, aby pachatel porušil zvláštní povinnost konat. Společnost totiž s konáním této osoby předem počítá a spoléhá na ni. Zvláštní povinnost konat je však třeba odlišovat od obecné povinnosti, neboť porušení obecné povinnosti konat nezakládá odpovědnost za následek tím způsobený. V takových případech by osoba odpovídala pouze za porušení příslušné obecné povinnosti.

K § 11

Výslovně se upravuje institut spolupachatelství, neboť obecně platí, že přestupek spáchaný v součinnosti s další osobou nebo dalšími osobami je pro společnost nebezpečnější (škodlivější) než jinak stejný přestupek spáchaný jediným pachatelem. Ke spolupachatelství dvou a více fyzických osob se vyžaduje úmyslné společné jednání pachatelů, které naplní skutkovou podstatu téhož přestupku. Ve slovech „úmyslné společné jednání“ je vyjádřen úmysl spolupachatelů spáchat přestupek společně. Úmysl proto musí zahrnovat také spáchání přestupku společným jednáním. Spolupachatelé musí jednat společně, je třeba, aby si byli alespoň vědomi možnosti, že jednání ostatních spolupachatelů směřuje ve spojení s jejich vlastním jednáním ke spáchání přestupku, a byli s tím pro ten případ srozuměni (nepřímý úmysl). Nebezpečnost spolupachatelství tkví v tom, že spolupachatelé jsou vědomím společné činnosti navzájem posilováni; pokud mají jen někteří z pachatelů úmysl spáchat společným jednáním přestupek, posuzují se pouze tito jako spolupachatelé. Byl-li přestupek spáchán ve spolupachatelství, odpovídá každý ze spolupachatelů jako by přestupek spáchal sám. Proto na každého spolupachatele dopadá celý rozsah spáchaného přestupku, pokud byl spáchán společným jednáním a pokryt společným úmyslem. Míru, v jaké se spolupachatelé podíleli na spáchání přestupku, lze zohlednit při určování druhu a výměry správního trestu.

Dále je upraveno spolupachatelství dvou nebo více osob, z nichž alespoň jedna je osoba právnická nebo podnikající fyzická osoba. Vzhledem k tomu, že u právnické a podnikající fyzické osoby se odpovědnost za přestupek posuzuje bez ohledu na zavinění, nebude se úmysl zkoumat ani v případě spolupachatelství těchto osob. To, že přestupek byl spáchán společným jednáním, resp. se společným cílem vedoucím ke spáchání přestupku společným jednáním, se tak bude v případě právnických a podnikajících fyzických osob dokazovat jen nepřímo z okolností objektivní povahy.

K § 12

Ustanovení o zvláštním subjektu (k tomu srov. § 114 odst. 1 trestního zákoníku) upravuje institut, který se sice již v současnosti na základě reformy správního trestání uplatňuje v jiných zákonech při tvorbě skutkových podstat přestupků a jiných správních deliktů, nicméně pro zajištění komplexnosti navrhované úpravy se považuje za vhodné tento institut upravit výslovně. I z toho důvodu, že zákon nově upravuje některé instituty, které by mohly ve vztahu ke speciálnímu subjektu vyvolávat výkladové problémy (zejm. instituty spolupachatelství, organizátorství, návodu a pomoci). Ustanovení s omezeným okruhem pachatelů jsou přitom v poměru speciality ve vztahu k obecnému přestupku, u něhož okruh pachatelů omezen není.

Je-li v návětí skutkové podstaty přestupku označen zvláštní subjekt jako pachatel přestupku, pak se přestupku nemůže dopustit obecný subjekt (jakákoli fyzická, právnická nebo podnikající fyzická osoba). Například zákon stanoví, že pachatelem přestupku může být pouze provozovatel obecně prospěšného zařízení, pak pachatelem nebo spolupachatelem může být pouze tento subjekt. Zákon však podle navrhovaného ustanovení může dále stanovit, že spolupachatelem může být též jakákoli osoba (obecný subjekt) od provozovatele obecně prospěšného zařízení odlišná, pokud je alespoň jeden ze spolupachatelů (v době spáchání přestupku) tímto provozovatelem. Tím se zakládá odpovědnost za přestupek též u osoby odlišné od zvláštního subjektu přestupku, která společným jednáním s další osobou – zvláštním subjektem přestupku – naplnila znaky skutkové podstaty téhož přestupku. Přestupek spáchaný v součinnosti s další osobou nebo dalšími osobami je pro společnost škodlivější než jinak stejný přestupek spáchaný jediným pachatelem, a proto je z hlediska preventivně-represivní funkce správního trestání vhodné umožnit věcným gestorům jednotlivých zákonů potrestat též osobu – spolupachatele, která není zvláštním subjektem, a která by jinak odpovědná za přestupek nebyla. Mělo by se jednat zejména o případy závažnějšího ohrožení nebo porušení zákonem chráněného zájmu jakým je ochrana společnosti před závažnými haváriemi, zdraví škodlivými potravinářskými, zemědělskými nebo farmaceutickými výrobky, jedy, prekursory drog, omamnými a psychotropními látkami, výbušninami, látkami znečišťujícími vzduch nebo zdroje pitné vody, apod. Úprava vychází z přesvědčení, že je především záležitostí gestorů jednotlivých zákonů, jakým způsobem skutkové podstaty formulují a které subjekty chtějí trestat.

K § 13

Návrh úpravy popisuje předpoklady, za kterých se může fyzická osoba stát pachatelem přestupku. Dále je upraven tzv. nepřímý pachatel přestupku po vzoru § 22 odst. 2 trestního zákoníku, kdy pachatel může k provedení činu užít jiné osoby (tzv. živý nástroj), která však nebude moci být odpovědná za přestupek pro nedostatek věku nebo pro nepříčetnost nebo proto, že jednala za okolnosti vylučující protiprávnost. Například otec pošle svého dvanáctiletého syna lovit ryby bez příslušného oprávnění. Otec bude v tomto případě nepřímým pachatelem a naplní skutkovou podstatu podle § 30 odst. 1 písm. i) zákona č. 99/2004 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva, rybářské stráži, ochraně mořských rybolovných zdrojů a o změně některých zákonů (zákon o rybářství). Jeho syn jako „živý nástroj“ nebude odpovědný za přestupek pro nedostatek věku. Nástrojem ke spáchání přestupku může být za stanovených podmínek nejen fyzická osoba, ale též právnická osoba, která není za přestupek sama odpovědná. Jde tu o odlišnou situaci než v případě, kdy fyzická osoba jedná za právnickou osobu a tímto jednáním naplní znaky skutkové podstaty přestupku právnické osoby. V takovém případě je za přestupek odpovědná právnická osoba. Fyzická osoba za ni jednající se považuje pro účely odpovědnosti právnické osoby za přestupek za osobu, jejíž jednání se právnické osobě přičítá, nelze ji však považovat za „živý nástroj“ ve smyslu nepřímého pachatelství. Nepřímé pachatelství totiž připadá v úvahu jen tehdy, když pachatel není za přestupek sám odpovědný.

Na místo definice účastenství, u něhož by zejména vzhledem k akcesoritě účastenství (závislost jednání účastníka na jednání „hlavního“ pachatele) jako v trestním právu bylo téměř nereálné jeho praktické uplatnění v rámci odpovědnosti za přestupek (problémy s dokazováním účastenství), je rozšířena definice pachatele též na fyzickou osobu, která úmyslně zosnovala nebo řídila spáchání přestupku (organizátor), vzbudila v jiném rozhodnutí spáchat přestupek (návodce), nebo umožnila nebo usnadnila jinému spáchání přestupku (pomocník). Tyto osoby odpovídají jako pachatel pouze tehdy, stanoví-li tak zákon. Neodpovídají tedy obecně ve všech případech, ale pouze v případech, kde to vyžaduje povaha a závažnost konkrétního přestupku. K tomu je třeba poznamenat, že dnes není možné postihovat organizátorství, návod a pomoc. Obecné zakotvení trestnosti účastenství by tak bylo ve srovnání se současnou úpravou příliš přísné. Necháváme proto na předkladateli konkrétního zákona, aby se rozhodl, zda zakotví trestnost účastenství pro konkrétní přestupky. Specifikum právní úpravy v přestupkovém právu spočívá v tom, že delikty jsou formulovány zvlášť pro jednotlivé subjekty. Je proto odpovědností předkladatele každého zákona, aby si zvolil, jaké porušení právních povinností bude zakládat odpovědnost za přestupek obecně a porušení kterých povinností bude zakládat odpovědnost za přestupek pouze ve vztahu k určitým subjektům. Je-li ke spáchání přestupku vyžadována zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele, pak se taková vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele vyžaduje též u organizátora, návodce a pomocníka, a rovněž u nepřímého pachatele.

K § 14

Navrhuje se zakotvit zvláštní případ jednání za jiného, a to ustanovení o odpovědnosti zákonného zástupce a opatrovníka (opatrovník sice podle občanského zákoníku není zákonným zástupcem, jeho postavení je však podobné). Jedná se o situace, kdy smrtí osoby s veřejnoprávními povinnostmi přejdou tyto v dědickém řízení na dítě. Na zákonného zástupce nebo opatrovníka, který jednal nebo měl jednat jménem osoby, která není pro nedostatek věku odpovědná za přestupek, k jehož spáchání zákon vyžaduje zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele, se použijí ustanovení o odpovědnosti za přestupek, i když on sám tuto zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení nemá. V konkrétním případě tedy postačí, aby zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení byly dány u neodpovědné osoby, jejímž jménem jednal nebo měl jednat její zákonný zástupce nebo opatrovník. Bude vytvořena fikce, na základě níž zákonný zástupce nebo opatrovník, který jednal nebo měl jednat za osobu mladší 15 let, ačkoli sám nevykazuje znaky konkrétního nebo zvláštního subjektu, bude při spáchání přestupku, jenž vyžaduje takový subjekt, považován za konkrétní nebo zvláštní subjekt, pokud jsou zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení dány u osoby neodpovědné pro nedostatek věku, tedy u zastoupeného.

V oblasti správněprávní odpovědnosti se jedná typicky o případ deliktně nezpůsobilého (mladšího 15 let) vlastníka lesa, který les nabyl děděním. Dále se může jednat o podobné situace podle zákona o zbraních, zákona o ochraně osobních údajů, zákona o archivnictví a spisové službě a dalších. S vlastnictvím lesa je spjata celá řada povinností, které zákonný zástupce nebo opatrovník plní jménem zastoupeného (vlastníka lesa) a ačkoli sám nemá zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení vyžadované zákonem ke spáchání přestupku, v případě porušení některé z povinností odpovídá za přestupek namísto zastoupeného. Zákonný zástupce nebo opatrovník odpovídá pouze tam, kde zákon ke spáchání přestupku vyžaduje zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele.

K § 15

Návrh zachovává dosavadní pojetí zavinění jako předpokladu pro vyvození subjektivní odpovědnosti fyzické osoby za spáchaný přestupek. Zavinění je u odpovědnosti fyzických osob konstruováno obdobně jako v trestním zákoníku a v zákoně č. 200/1990 Sb. Navrhuje se, aby i nadále mělo dvě formy, úmysl a nedbalost. Úmysl se člení na úmysl přímý a úmysl nepřímý, nedbalost rozlišujeme vědomou a nevědomou.

Shodně s dosavadní právní úpravou obsaženou v zákoně č. 200/1990 Sb. (srov. § 3 zákona č. 200/1990 Sb.) se řeší otázka, jaká forma zavinění se vyžaduje k uplatnění odpovědnosti za přestupek. Nestanoví-li zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nebo jiný zákon výslovně, že je třeba úmyslného zavinění, postačí zavinění z nedbalosti.

Úprava jednotlivých forem zavinění je vybudována na složce vědění a složce vůle. Z jejich existence nebo absence vychází rozlišování zavinění úmyslného nebo nedbalostního (srov. § 4 odst. 1 a 2 zákona č. 200/1990 Sb.).

K § 16 a 17

Po vzoru trestního zákoníku se zakotvuje právní úprava skutkového a právního omylu, aby nedocházelo k pochybnostem, zda lze ustanovení o omylu podle trestního zákoníku na přestupky použít analogicky. Dnešní právní úprava správních deliktů (tedy budoucích přestupků) právní úpravu omylu neobsahuje. Vzhledem k tomu, že je omyl chápán jako opak zavinění, nelze zřejmě hovořit o omylu u správních deliktů právnických a podnikajících fyzických osob, které jsou založeny na objektivní odpovědnosti. U omylu se totiž zkoumá, zda určité skutečnosti pachatel věděl nebo neznal nebo mylně předpokládal a zda se měl omylu vyvarovat. Tyto otázky jsou při uplatňování odpovědnosti bez ohledu na zavinění irelevantní. U přestupků, které jsou založeny na zavinění, však není posouzení omylu vyloučeno.

K § 18

Způsobilost fyzické osoby být pachatelem protiprávního činu a tedy i adresátem trestních sankcí je v českém právu tradičně vázána na dosažení patnácti let věku. V této souvislosti probíhala diskuze, zda v přestupkovém právu hranici 15 let neprolomit. Argumentem pro případné zavedení nižší věkové hranice bylo zejména to, že v souvislosti se změnami společenského vývoje v posledních letech se zvyšuje odpovědnost dětí za svůj vlastní život, že děti obecně dosahují rozumové vyspělosti v nižším věku, než tomu bylo dříve, a že jsou tak schopny posoudit důsledky svého jednání při neplnění právních povinností. Dle zastánců snížení věkové hranice proto není dán důvod pro dodržování tradice shodného věku v případě trestní a přestupkové odpovědnosti, člověk ve věku 14 let může být již dostatečně rozumově vyspělý, aby chápal, že nemůže např. rozbíjet sklo na zastávkách veřejné dopravy, ničit dopravní značky, rušit noční klid, znečistit veřejné prostranství, chovat se agresivně k malým dětem nebo starším osobám nebo se dopouštět drobných krádeží. Protože přestupky jsou společensky méně závažná protiprávní jednání než trestné činy, a mezi oběma těmito skupinami protispolečenského jednání je tedy věcný rozdíl, pak není důvod stanovit věkovou hranici shodně jako v trestním právu.

Nicméně předkladatel se domnívá, že snížení věkové hranice pouze v přestupkovém právu by bylo nekoncepční, neboť by vznikla nerovnost mezi trestněprávní a přestupkovou (správněprávní) odpovědností, pokud by současně nebyla zavedena shodná věková hranice 14 let též v trestním právu. Dané řešení by vyžadovalo nejen zásah do trestního zákoníku, ale též do zákona o soudnictví ve věcech mládeže, kde se řeší trestání osob mladších 15 let, které se dopustí činu jinak trestného. Na základě toho se předkladatel přiklonil k ponechání shodné hranice vzniku odpovědnosti za přestupek jako v trestním právu.

K § 19

Právní úprava odpovědnosti pachatele za přestupek je založena na presumpci příčetnosti (příčetnost se presumuje, nepříčetnost se musí dokazovat) a z tohoto důvodu zákon stanoví, v jakých případech je příčetnost vyloučena. Příčetností se rozumí způsobilost být pachatelem přestupku, přičemž tato způsobilost závisí na duševních schopnostech pachatele. Zahrnuje:

schopnost rozpoznávací, tj. schopnost pachatele chápat význam svého činu pro společnost, rozpoznat protiprávnost,

schopnost ovládací, tj. schopnost ovládat své jednání.

Z důvodu nepříčetnosti nebude za přestupek odpovědný ten, kdo z důvodu duševní poruchy bude postrádat jednu z těchto schopností, nebo obě z nich. V této souvislosti se hovoří o tom, že nedostatek schopnosti rozumové nebo schopnosti ovládací je tzv. psychologické kritérium nepříčetnosti. Duševní porucha je pak tzv. biologické kritérium nepříčetnosti. Zahrnuje různé podoby (široká škála odchylek od běžné normy), mívá různou délku trvání (od vteřin až po léta). Je nutné ji zkoumat individuálně a v souvislosti s pokrokem psychiatrické vědy.

Příčetnost je tedy vyloučena pouze v těch případech, kdy duševní porucha zcela zbavuje postiženou osobu buď schopnosti rozpoznávací, nebo schopnosti ovládací, případně obou schopností. Pouhá existence duševní poruchy bez příčinné souvislosti se spáchaným činem nezbavuje příčetnosti, a tedy ani odpovědnosti za přestupek. Nedostatek schopnosti rozpoznávací a ovládací je třeba posuzovat individuálně ve vztahu ke každému přestupku.

Odpovědnost za přestupek není vyloučena u toho, kdo se do stavu nepříčetnosti přivede požitím nebo aplikací návykové látky. Návykovou látkou je přitom třeba rozumět alkohol, omamné látky, psychotropní látky a ostatní látky způsobilé nepříznivě ovlivnit psychiku člověka nebo jeho ovládací nebo rozpoznávací schopnosti nebo sociální chování (k tomu srov. § 130 trestního zákoníku).

K § 20

Právnické osoby mají právní osobnost od svého vzniku do svého zániku (§ 118 občanského zákoníku), právní řád jim tak umožňuje vystupovat v právních vztazích a zaručuje jim značné množství práv. Na druhou stranu však jiné zákony právnickým osobám stanoví celou řadu povinností, aby byla zajištěna ochrana veřejných zájmů a řádného fungování veřejné správy.

Tím, že jsou povinnosti ukládány přímo právnickým osobám, je nepodstatné, která fyzická osoba jednala a případně, zda zaviněně, ale jde o to, zda právnická osoba vynaložila veškeré úsilí pro to, aby splnila povinnosti, které jsou jí právním řádem uloženy. V rámci správněprávní odpovědnosti je pak ukládán správní trest právnické osobě za to, že osoby odpovědné za její řízení a fungování nezajistily splnění povinností jí uložených.

Nicméně za právnickou osobu fakticky jednají fyzické osoby jako její zástupci (k tomu srov. § 161 a násl. občanského zákoníku), což jsou zejména statutární orgány a zaměstnanci, jejichž jednání se právnické osobě přičítá (nejedná se však o přičitatelnost ve smyslu zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, kde se jí rozumí uplatnění subjektivní odpovědnosti právnické osoby za trestný čin, která se dovozuje ze zaviněného jednání fyzických osob). Jednáním těchto fyzických osob pak fakticky dochází k naplnění znaků skutkové podstaty přestupku, za který odpovídá právnická osoba. Proto se navrhuje z důvodu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty zákona stanovit, že skutkovou podstatu přestupku právnické osoby fakticky naplní svým jednáním fyzická osoba, jejíž jednání se přičítá právnické osobě, a to při činnosti právnické osoby, v souvislosti s činností právnické osoby nebo ku prospěchu právnické osoby nebo v jejím zájmu. Dále se navrhuje stanovit taxativní výčet fyzických osob, které se pro účely posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek považují za osoby, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Účelem tohoto ustanovení totiž není stanovit obecnou právní úpravu zastupování právnických osob, která je vyhrazena občanskému právu. Výčet fyzických osob, jejichž jednání se přičítá právnické osobě, nicméně do určité míry vychází z občanského zákoníku a částečně též z ustanovení § 8 zákona o trestní odpovědnosti právnických osob. Avšak vzhledem k tomu, že přestupky představují kategorii méně závažných protiprávních činů ve srovnání s trestnými činy a že odpovědnost za přestupek právnické osoby nebude založena na principu tzv. přičitatelnosti, se nepřejímá dikce zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim doslovně. Při formulaci tohoto ustanovení se proto raději vychází z dosavadní praxe posuzování odpovědnosti právnických osob v oblasti správního trestání. Mezi fyzické osoby, jejichž jednání se přičítá právnické osobě, je zařazena též fyzická osoba, která plní úkoly právnické osoby nebo kterou právnická osoba používá při své činnosti, a fyzická osoba, která za právnickou osobu jednala, jestliže právnická osoba výsledku takového jednání využila. Úkolem, který fyzická osoba plní, je přitom nutno rozumět jakýkoliv úkol učiněný na základě pokynu právnické osoby (například zaměstnavatele), byť jde o pokyn nabádající k porušení právní normy (bez porušené právní povinnosti jednáním fyzické osoby by nemohlo ani dojít k naplnění znaků skutkové podstaty přestupku právnické osoby).

Pokud ke spáchání přestupku zákon vyžaduje zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení pachatele, který je právnickou osobou, zvláštní vlastnost, způsobilost nebo postavení nemusí být dány u fyzické osoby, která se za účelem posuzování vzniku odpovědnosti právnické osoby za přestupek považuje za osobu, jejíž jednání se právnické osobě přičítá (daná úprava vychází z § 114 odst. 2 trestního zákoníku).

V odstavci 4 se stanoví, že úprava v odstavcích 1 až 3 se užije i v situaci, kdy k jednání za právnickou osobu došlo před jejím vznikem (§ 127 občanského zákoníku). Z důvodu právní jistoty se stanoví, že ustanovení o odpovědnosti za přestupek se použijí i tehdy, jestliže soud rozhodl o neplatnosti právnické osoby (§ 129 občanského zákoníku) nebo právního jednání, které mělo založit oprávnění k jednání za právnickou osobu, bylo neplatné nebo neúčinné.

Vzniku odpovědnosti právnické osoby nebrání, nepodaří-li se zjistit, která konkrétní fyzická osoba jednala protiprávně, byť pro vyvození správněprávní odpovědnosti konkrétní právnické osoby musí být samozřejmě zjištěno, že k takovému jednání konkrétně neztotožněné osoby skutečně došlo (např. je jisté, že se ho dopustil člen statutárního orgánu nebo zaměstnanec právnické osoby, ale nepodařilo se bez důvodných pochybností zjistit, která z možných osob za právnickou osobu konkrétně jednala). Tento princip je již v právním řádu obsažen v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim (vizte § 8 odst. 3 zákona č. 418/2011 Sb.). Zvláště je pak zdůrazněno, že správní orgán nemusí zjišťovat konkrétní fyzickou osobu, která za právnickou osobu jednala a tím založila odpovědnost za přestupek, jestliže je zjevné, že „jednala“ právnická osoba. Například podle § 24 odst. 7 písm. p) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, se prodávající dopustí správního deliktu tím, že nevyznačí v dokladu o zakoupení výrobku v případě prodeje s následnou dodávkou místo určení a datum dodávky. Jestliže je takový doklad zajištěn, není rozhodné, který konkrétní zaměstnanec nevyznačil místo určení a datum dodávky, neboť je zjevné, že za to nese odpovědnost právnická osoba, která doklad vydala (jejímž jménem byl doklad vydán).

Upravuje se též nepřímý pachatel, obdobně jako je tomu u odpovědnosti fyzické osoby za přestupek. Nástrojem ke spáchání přestupku může být jak právnická osoba, tak fyzická osoba, avšak nikoli fyzická osoba, jejíž jednání se právnické osobě za účelem posuzování odpovědnosti právnické osoby za přestupek přičítá, nýbrž fyzická osoba od této „jednající“ fyzické osoby odlišná.

Odpovědnost právnické osoby za přestupek nebude vylučovat, aby byla za přestupek odpovědná také fyzická osoba, která za osobu právnickou jednala, půjde-li o totéž protiprávní jednání. Ani jedna z odpovědností není považována za primární, neboť se jedná o možnost souběžného postihu fyzické i právnické osoby, shoduje-li se jejich protiprávní jednání. Správní orgány by se proto neměly spokojit pouze s postihem právnické osoby, ale měly by zkoumat rovněž to, zda fyzická osoba, jež za právnickou osobu jednala a tím naplnila znaky skutkové podstaty přestupku právnické osoby, nenaplnila shodným protiprávním jednáním též znaky skutkové podstaty přestupku fyzické osoby, a pokud ano, pak ji odpovídajícím způsobem potrestat. Vychází se z obdobného principu užitého v zákoně o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. K principu, podle něhož trestní, resp. správněprávní odpovědnost právnické osoby nebrání uplatnění trestní, resp. správněprávní odpovědnosti fyzické osoby, se vyjádřil také prof. Šámal ve svém článku nazvaném „K trestněprávní odpovědnosti právnických osob“, uveřejněném v Bulletinu advokacie č. 11, ze dne 18. listopadu 2011. Ten uvádí, že trestní odpovědnost právnických osob se zásadně uplatňuje kumulativně s trestní odpovědností osob fyzických, neboť jen tak lze dosáhnout účinného a vyváženého postihu všech odpovědných subjektů ve vzájemných souvislostech a vztazích a náležitou ochranu společnosti před oběma těmito kategoriemi pachatelů trestných činů. Tuto argumentaci lze analogicky využít i pro správněprávní odpovědnost. Tato „souběžná“ odpovědnost však nemůže být zároveň spolupachatelstvím, neboť zde absentuje společný úmysl a společné jednání fyzické a právnické osoby vedoucí ke stejnému cíli, což jsou esenciální znaky spolupachatelství.

K § 21

V tomto ustanovení je upravena tzv. liberace právnické osoby. Návrh navazuje na současnou koncepci odpovědnosti právnických osob, kdy zavinění není obligatorním znakem skutkové podstaty správního deliktu právnické osoby. K vyvození odpovědnosti tedy postačí samotný fakt porušení nebo nesplnění povinností stanovených zákonem nebo uložených na jeho základě – tyto povinnosti přitom porušují svým jednáním fyzické osoby, které se pro účely posuzování odpovědnosti právnické osoby považují za osoby, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Taková konstrukce však s sebou přináší riziko nepřiměřené tvrdosti a možné nespravedlnosti - k tomu srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 25. listopadu 1994, sp. zn. 6 A 12/94. Návrh kritizovanou absolutní odpovědnost překonává stanovením obecně formulovaného liberačního důvodu. Právnická osoba se tedy zprostí odpovědnosti v případě, jestliže prokáže realizaci všech možných opatření, kterými sama zabezpečila splnění dotčené povinnosti. Jde však jen o opatření, která byla objektivně způsobilá provést (zejména zajištění dostatečné a pravidelné kontroly ze strany zaměstnavatele vůči svým zaměstnancům, různá preventivní opatření, ochrana majetku, úrovně řízení apod.).

Vynaložení veškerého úsilí je nutno posuzovat objektivně, a nikoli subjektivně, liberační důvod proto nebude dopadat na případy subjektivních hospodářských potíží, na případy, kdy překážky nesplnění povinnosti byla odpovědná osoba povinna překonat nebo odstranit (např. nedostatek úředního povolení) apod.

Pokud pro právnickou osobu nebylo při vynaložení veškerého úsilí možné, aby svoji povinnost splnila, správně-trestně odpovídat nebude.

K § 22 a 23

Podnikající fyzická osoba jedná buď sama, nebo prostřednictvím svých zaměstnanců, případně dalších fyzických osob, jejichž jednání se pro účely posuzování odpovědnosti za přestupek přičítá podnikající fyzické osobě. Tím se odlišuje od právnické osoby, která sama nikdy nejedná, ale jedná vždy jen prostřednictvím jiných fyzických, jejichž jednání se právnické osobě přičítá. Z tohoto důvodu se situace, kdy podnikající fyzická osoba jedná sama, a situace, kdy podnikající fyzická osoba jedná prostřednictvím jiné fyzické osoby, jejíž jednání se podnikající fyzické osobě přičítá, odlišují ve dvou odstavcích, přičemž druhá situace je konstruována shodně jako u právnické osoby. Pokud jde o spojení „při podnikání nebo v přímé souvislosti“, jde o obdobu spojení „při činnosti nebo v přímé souvislosti s ní“ u právnické osoby – přizpůsobeno odlišné povaze (u právnické osoby je totiž nerozhodné, zda daný přestupek spáchala při podnikání nebo v přímé souvislosti s podnikáním).

Zákon ke vzniku odpovědnosti podnikající fyzické osoby za přestupek vyžaduje porušení právní povinnosti, která je uložena podnikající fyzické osobě nebo fyzické osobě. Důvodem pro takovou úpravu je skutečnost, že hmotněprávní ustanovení obsahující povinnost, jejíž porušení zakládá odpovědnost za přestupek, se často vztahuje obecně na všechny subjekty (např. „každý je povinen uvádět pravdivé údaje“) nebo obecně na fyzické osoby (např. „fyzická osoba je povinna…“), přičemž rozlišení subjektů se následně provádí až v sankčních ustanoveních, a to formulacemi typu „fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že....“ a „podnikající fyzická osoba se dopustí přestupku tím, že...“, a to z důvodu právní jistoty, neboť podmínky odpovědnosti se v případě podnikajících fyzických osob odlišují od podmínek odpovědnosti „běžných“ fyzických osob, zejména v otázce posuzování zavinění.

V souladu s vymezením fyzických osob, jejichž jednání se pro účely posuzování odpovědnosti přičítá právnické osobě, se rovněž vymezují fyzické osoby, jejichž jednání se přičítá podnikající fyzické osobě. Podnikající fyzická osoba přitom může jednat buď sama (na rozdíl od právnické osoby), nebo prostřednictvím fyzických osob, jejichž jednání se jí přičítá a kteří jednají za podnikající fyzickou osobu při podnikání nebo v přímé souvislosti s ním, ku prospěchu podnikající fyzické osoby nebo v jejím zájmu, a naplní přitom znaky skutkové podstaty přestupku, za který odpovídá podnikající fyzická osoba. Ve výčtu se opět odráží odlišnost podnikající fyzické osoby od právnické osoby, kdy podnikající fyzická osoba nemá z povahy věci statutární orgán a nemůže být ani rozhodnuto o její neplatnosti.

Lze tedy shrnout, že návrh předpokládá obdobnou úpravu odpovědnosti a trestání právnické a podnikající fyzické osoby (se stanovenými výjimkami). To se odráží v § 23, kde je stanoveno, že na odpovědnost podnikající fyzické osoby se vztahují ustanovení § 20 a 21 (blíže vizte odůvodnění těchto ustanovení) s výjimkou § 20 odst. 1 a 2 a odstavce 4 písm. a) a b) – jde o zohlednění odlišné povahy podnikající fyzické osoby, vizte výše. To znamená, že i v případě podnikajících fyzických osob se bude i nadále jednat o objektivní odpovědnost s možností liberace tak, jak je odpovědnost podnikající fyzické osoby řešena ve stávajících jiných zákonech. Z hlediska ochrany veřejného zájmu totiž není podstatné, zda podnikatelskou činnost vykonávají právnické osoby nebo podnikající fyzické osoby, a proto není ani důvod, aby odpovědnost právnických a podnikajících fyzických osob za porušení právních povinností stanovených normami správního práva neměla shodný režim. Velmi závažným argumentem je také to, že podnikající fyzické osoby mohou činnost vykonávat osobně, ale také prostřednictvím svých zaměstnanců, eventuálně dalších osob. Odpovědnost za přestupek fyzické osoby není v zásadě konstruována tak, aby umožňovala postihnout protiprávní jednání za jiného (jménem jiné osoby). Podnikající fyzické osoby jsou při výkonu provozovaných činností adresáty shodných právních povinností jako právnické osoby, tyto jejich povinnosti se naopak zpravidla odlišují od běžných občanských povinností; musí mít k výkonu těchto činností určitou způsobilost. To znamená, že musí často splňovat řadu zákonných podmínek, jejichž naplnění bývá formálně vyjádřeno např. vydáním povolení, souhlasu, koncese, licence, zápisem do obchodního nebo živnostenského rejstříku. Výkon určitých činností s sebou nese zvýšenou možnost ohrožení veřejných zájmů a každý, kdo je vykonává (podnikající fyzická osoba nebo právnická osoba), na sebe musí vzít riziko uplatnění odpovědnosti v případě, že nesplní nebo poruší povinnosti, které zákon pro jejich výkon stanoví.

Pokud podnikající fyzická osoba přestane být podnikatelem, její odpovědnost za přestupek nezaniká a bude nadále odpovídat obdobně jako právnická osoba. Pokud jde o evidenci přestupků, jejíž zavedení je předmětem vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (sněmovní tisk č. 368), předpokládá se, že na podnikající fyzickou osobu i na fyzickou osobu bude vydáván jeden opis z evidence přestupků a že s ní z hlediska evidování bude zacházeno jako s jedním subjektem.

K § 24 a 25

Návrh upravuje krajní nouzi a nutnou obranu jako okolnosti vylučující protiprávnost. Okolnosti, které jsou poměrně jasně vymezeny právní naukou, popřípadě které obecně vyplývají z právních principů nebo z ustanovení jiných zákonů, anebo z definice přestupku, jako například plnění zákonné povinnosti, rozkazu, příkazu, výkon práva, výkon povolání a výkon dovolené činnosti, nejsou v navrhované právní úpravě výslovně uváděny.

Znění ustanovení o krajní nouzi a nutné obraně vychází ze stávající právní úpravy. V ustanovení o krajní nouzi je vyloučeno její použití u osob, které jsou povinny nebezpečí snášet, a to např. z titulu svého zaměstnání (příslušník Hasičského záchranného sboru při zásahu, zdravotnický pracovník ve zdravotnickém zařízení atd.).

Způsob útoku u nutné obrany nelze ztotožňovat s intenzitou útoku, i když způsob útoku intenzitu zahrnuje. Intenzita útoku je dána tím, zda je útok individuální nebo skupinový, zda útočník útočí se zbraní, zda k útoku dochází v noci, na osamělém místě apod. Pojem „způsob útoku“ je nutno vykládat extenzivně. Při posuzování přiměřenosti nutné obrany je tedy možno přihlížet k místu a času útoku, případně též k okolnostem vztahujícím se k osobě útočníka nebo osobě obránce.

K § 26 až 28

Po vzoru trestního zákoníku se zakotvují další okolnosti vylučující protiprávnost, a to svolení poškozeného, přípustné riziko a oprávněné použití zbraně, aby nedocházelo k pochybnostem, zda lze úpravu těchto okolností podle trestního zákoníku použít na přestupky analogicky (ačkoli by se jednalo o analogii ve prospěch pachatele, která je v zásadě přípustná).

Z hlediska obecného objektu přestupků, kterým je většinou řádný výkon veřejné správy, zpravidla nemůže osoba o zájmech, které jsou činem dotčeny, samostatně bez omezení oprávněně rozhodovat. Ustanovení o svolení poškozeného proto bude fakticky použitelné na užší okruh přestupků. To platí obdobně pro přípustné riziko, neboť normy správního práva mají spíše funkci stanovení mezí přípustného rizika a podmínek rizikového jednání.

K § 29

Odpovědnost za přestupek zaniká přirozenými způsoby (smrtí fyzické osoby a zánikem právnické osoby bez právního nástupce), uplynutím promlčecí doby a dále vyhlášením amnestie ve Sbírce zákonů, o které rozhoduje prezident republiky. Jedná se o okolnosti, které nastanou po spáchání přestupku, ale dříve než je o něm pravomocně rozhodnuto. Je nutno je odlišit od okolností vylučujících protiprávnost, kdy se o přestupek vůbec nejedná.

Smrt fyzické osoby je právní skutečnost, se kterou právní řád spojuje zánik právní osobnosti (§ 23 občanského zákoníku), a proto je na ni navázán okamžik zániku odpovědnosti za přestupek. I v případě prohlášení člověka za mrtvého určí soud v rozhodnutí den, který platí za den smrti (§ 26 občanského zákoníku), proto se neuvádí prohlášení za mrtvého jako samostatný důvod zániku odpovědnosti za přestupek.

Ukončení existence právnické osoby je zpravidla dvoufázový proces, kdy nejprve dochází k jejímu zrušení (z různých důvodů, např. uplynutím doby, na kterou byla založena, v důsledku vlastního právního jednání nebo v důsledku rozhodnutí orgánu veřejné moci) a následně k jejímu zániku. Právnická osoba zaniká dnem výmazu z veřejného rejstříku, pokud je v něm zapsaná, jinak skončením likvidace (§ 185 občanského zákoníku). Teprve v důsledku zániku přestává právně existovat, neboť teprve tímto okamžikem ztrácí právní osobnost (§ 118 občanského zákoníku), a proto až na tento okamžik je vázán zánik odpovědnosti za přestupek (s výjimkou přechodu odpovědnosti za přestupek na právního nástupce, blíže § 33 návrhu).

Obecně můžeme rozeznávat případy, kdy právnická osoba zaniká bez právního nástupce (s likvidací) nebo s právním nástupcem (bez likvidace). Existují ale i výjimky, kdy se likvidace neprovádí, přestože právnická osoba zaniká bez právního nástupce (např. za určitých okolností v souvislosti s insolvenčním řízením). Právním nástupcem se zde rozumí univerzální právní nástupce, jehož nástupnictví bývá spojeno se zánikem právního subjektu (předchůdce) a s přechodem jeho práv a povinností na jiný subjekt (nástupce), pokud jejich přechod zákon připouští či ukládá. Typicky půjde o některé případy přeměn právnických osob (základní úpravu přeměn najdeme v § 174 občanského zákoníku, speciální úpravu pro obchodní společnosti a družstva pak v zákoně č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev).

K § 30

Délka promlčecí doby je odstupňována na základě kritéria, kterým je horní hranice sazby pokuty, jež má vypovídat o vyšší typové závažnosti takového přestupku, jehož trestnost by na základě toho měla zaniknout za delší dobu než v případě „běžného“ přestupku. Vychází se z toho, že výše sazby pokuty má odrážet typovou závažnost protiprávního jednání označeného za přestupek. Je-li v zákoně stanovena horní hranice sazby pokuty alespoň 100 tisíc, pak se musí jednat o typově závažnější přestupek, než například v případě pokuty, jejíž horní hranice je 10 tisíc, z čehož lze usuzovat, že se bude jednat o přestupek spíše bagatelní. Trestnost typově závažnějšího přestupku reprezentovaného vyšší sazbou pokuty by z důvodu ochrany společenských zájmů a preventivně-represivní funkce správního trestání měla zaniknout za delší dobu než v případě typově méně závažného přestupku reprezentovaného nižší sazbou pokuty. Horní hranice sazby pokuty ve výši alespoň 100 000 Kč byla zvolena právě proto, že již dnes jiné zákony stanoví podobně vysoké sazby pokut (a samozřejmě i vyšší), kterými postihují nejen právnické a podnikající fyzické osoby, ale též osoby fyzické za porušení specifických právních povinností na různých úsecích státní správy.

Pro upřesnění je nutno podotknout, že terminologicky se de facto jedná o prekluzivní, a nikoli promlčecí lhůtu. Přihlíží se k ní z úřední povinnosti (tedy nikoli na základě námitky účastníka řízení) a jejím uplynutím odpovědnost za přestupek zaniká. Nicméně v souladu s běžně užívanou terminologií v trestním právu hmotném, v němž se také hovoří o promlčení trestní odpovědnosti (§ 34 a násl. trestního zákoníku), se upřednostnilo zachování tohoto pojmosloví.

Cílem této úpravy je do určité míry sjednotit roztříštěnou právní úpravu doby, jejímž uplynutím zaniká odpovědnost za přestupek a jiný správní delikt. V jiných zákonech je v rámci společných ustanoveních ke správním deliktům upravena promlčecí doba často odlišně – většinou jde o kombinaci subjektivní tříleté, dvouleté, příp. jednoleté lhůty a objektivní dvouleté, tříleté, příp. pětileté lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu, popř. o kombinaci subjektivní a objektivní lhůty pro uložení sankce, nebo kombinace subjektivní a objektivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu ve spojení s objektivní lhůtou pro uložení sankce. Tyto lhůty jsou prekluzivní, jejich běh se zásadně ani nepřerušuje, ani nestaví. Protože se jedná o hmotněprávní prekluzivní lhůtu pro postih za správní delikt, nelze se dovolávat předpisu upravujícího běh procesních lhůt, ani předpisu upravujícího právní vztahy zcela jiné (např. § 122 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník) – k tomu srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 1998, sp. zn. 6 A 69/96. Ustanovení o lhůtě určující zánik trestnosti deliktu je tedy institutem hmotněprávním a nikoli jen procesní překážkou správního postihu. Úzce souvisí s uplatněním zásady nullum crimen sine lege, protože stanovení podmínek trestnosti činu musí nutně zahrnovat nejen vymezení, jaké činy jsou trestné, ale i po jakou dobu je lze stíhat. Nejvyšší správní soud dovodil, že s ohledem na právo na spravedlivý proces je třeba, aby soudy přihlížely k zániku odpovědnosti za správní delikty z důvodů uplynutí lhůty stejně, jako je tomu u trestných činů z moci úřední, a není tedy třeba, aby tuto skutečnost žalobce namítal. Pro tento závěr hovoří i fakt, že uplynutí lhůty má důsledky prekluzivní.

K výše uvedenému je nutné ještě dodat, že dnes používaná konstrukce lhůt pro zánik odpovědnosti za správní delikt v jiných zákonech způsobuje v aplikační praxi určité obtíže, a to zejména při určování počátku běhu subjektivní lhůty pro zahájení řízení o správním deliktu, což do jisté míry potvrzuje též poměrně rozsáhlá judikatura na různých úsecích státní správy (rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 10. února 1995, sp. zn. 7 A 147/94, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 11. prosince 2000, sp. zn. 6 A 95/99, rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 4. prosince 2000, sp. zn. 6 A 116/99, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. června 2004, sp. zn. 5 A 1/2001).

K § 31 a 32

Upravuje se běh promlčecí doby, a to podobně jako v trestním zákoníku (§ 34 odst. 2). Fakultativním znakem skutkové podstaty přestupku je v některých případech hmotný předmět útoku – konkrétní věc, na kterou pachatel bezprostředně útočí (např. kulturní památka, občanský průkaz, odcizená věc). Jeho porušení je účinkem přestupku. Účinek přestupku není jako znak skutkové podstaty častý, což je dáno povahou právních povinností, které jsou správním deliktem porušovány. Nicméně v případech, kdy je znakem skutkové podstaty, je vhodné vázat stanovení počátku běhu obecné promlčecí doby na dobu, kdy účinek přestupku nastal. Na rozdíl od účinku jako fakultativního znaku skutkové podstaty přestupku má každý přestupek následek (porušení nebo ohrožení zájmů, které jsou jeho objektem), i když nebývá ve skutkové podstatě výslovně určen. Pro přestupky je typické, že následek je zpravidla dán již samotným faktem protiprávního jednání, které porušuje konkrétní právní povinnost, jejímž nedodržením je porušen i zájem společnosti, který má být zajištěn právě splněním dané povinnosti. Proto je počátek běhu promlčecí doby stanoven od ukončení jednání, tedy od porušení právní povinnosti.

Z teorie trestního práva hmotného je rovněž převzata úprava běhu promlčecí doby u pokračujícího, hromadného a trvajícího přestupku.

V návrhu, jak již bylo řečeno, byla zvolena konstrukce zániku odpovědnosti uplynutím promlčecí doby podobně jako v trestním zákoníku (§ 34) včetně úpravy institutů stavení a přerušení promlčecí doby. Stavení promlčecí doby znamená, že po dobu, po kterou trvá určitá překážka uvedená v zákoně, promlčecí doba neběží, avšak po odpadnutí překážky její běh pokračuje. Typicky se jedná o vedení trestního řízení pro totožný skutek, popřípadě o vedení soudního řízení správního (§ 41 soudního řádu správního), a dále o dobu, po kterou bylo řízení o přestupku ze zákonem stanoveného důvodu přerušeno – konkrétně tehdy, pokud je možné očekávat uložení trestu obviněnému za jiný skutek v trestním řízení, přičemž správní trest, který lze uložit v řízení o přestupku, je bezvýznamný vedle trestu ukládaného v trestním řízení, anebo dobu podmíněného upuštění od uložení správního trestu. Přerušení řízení o přestupku je obdobou přerušení trestního stíhání podle trestního řádu (§ 34 odst. 3 trestního zákoníku a § 173 trestního řádu), a proto se ani tato doba nezapočítává do promlčecí doby. Jedná se totiž o okolnost, která brání správnímu orgánu vést řízení o přestupku.

Oznámením o zahájení stíhání osoby podezřelé z přestupku a vydáním rozhodnutí o přestupku se běh promlčecí doby přeruší a začne běžet promlčecí doba znovu. Nový počátek běhu promlčecí doby bude datován dnem, kdy je obviněnému z přestupku oznámeno zahájení řízení o přestupku, a dále vydáním rozhodnutí, jímž byl obviněný z přestupku uznán vinným, kam lze zařadit též rozhodnutí o upuštění od uložení správního trestu, a rozhodnutí o schválení dohody o narovnání. Přerušení promlčecí doby má význam zejména v případě jednoleté promlčecí doby. Tato doba, jež je u přestupků fyzických osob v současnosti předmětem kritiky (srov. § 20 zákona č. 200/1990 Sb.), bude zavedením institutu přerušení naprosto dostačující proto, aby byl pachatel přestupku před jejím uplynutím řádně potrestán. Oznámením o zahájení řízení o přestupku a vydáním rozhodnutí o přestupku ztratí dosud uplynulá promlčecí doba jakýkoli význam a začne běžet promlčecí doba nová. Přerušením promlčecí doby vydáním rozhodnutí o přestupku se zamezí tomu, aby promlčecí doba uplynula v rámci odvolacího řízení. V zájmu efektivity řízení o přestupku (řízení o přestupku nelze v zájmu rychlosti a hospodárnosti řízení neustále prodlužovat každým přerušením promlčecí doby, resp. každým vydáním rozhodnutí – zejména v případě vrácení napadeného rozhodnutí odvolacím orgánem k novému projednání prvostupňovému správnímu orgánu, kdy proti novému rozhodnutí prvostupňového správního orgánu je možno podat další odvolání - § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu) je stanovena maximální objektivní promlčecí doba v délce 3 let nebo 5 let, jejímž uplynutím odpovědnost za přestupek definitivně zaniká (v případě přestupku, za který zákon stanoví sazbu pokuty, jejíž horní hranice je alespoň 100 000 Kč, se vzhledem k tříleté promlčecí době stanoví pětiletá maximální objektivní promlčecí doba).

K § 33 a 34

Cílem návrhu je zabránit, aby právnická osoba, která spáchá přestupek, unikla odpovědnosti například tím, že účelově dobrovolně zanikne a způsobí tak přechod práv a povinností na nový subjekt, svého právního nástupce, který by jinak nebylo možno za přestupek postihnout. Zakotvením přechodu odpovědnosti právnické osoby na jejího právního nástupce má být ztíženo získání prospěchu právnickou osobou, která by se po spáchání přestupku snažila mařit účel uložení správního trestu (pokuty) způsobem naznačeným či jiným způsobem s obdobnými důsledky. Nemusí ale ani dojít k zániku původní právnické osoby (pachatele), a přesto bude možné aplikovat úpravu přechodu odpovědnosti na právní nástupce (k tomu vizte níže). S ohledem na poměrně vysoké pokuty, které mohou být uloženy, nelze v praxi vyloučit záměrné využívání různých změn právnických osob s cílem „oddlužení“ podniku právnické osoby zatíženého pokutou. Odpovědnost za přestupek přejde na právního nástupce právnické osoby vždy, pokud zákon nestanoví jinak.

Co se rozumí změnou právnické osoby, je velmi důležité pro uplatňování

tohoto ustanovení, ale návrh nepočítá s používáním tohoto pojmu, stejně jako tak nečiní zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim, ve znění zákona č. 105/2013 Sb. Lze říci, že změna právnické osoby je úzce spojena s pojmem právního nástupnictví, a to konkrétně univerzálního právního nástupnictví, kdy na nástupnickou právnickou osobu na základě jednoho právního úkonu nebo jedné právní skutečnosti přecházejí v zásadě všechna práva a povinnosti z jiné právnické osoby (právního předchůdce). Od toho je třeba odlišit pouhou změnu názvu či sídla, při které k takovému přechodu nedochází. Pro zachování jednotnosti právního řádu vycházíme při chápání změn právnických osob a při chápání právního nástupnictví pro účely tohoto ustanovení z toho, co dovodila teorie trestního práva při rozboru přechodu trestněprávní odpovědnosti. Právním nástupnictvím tedy rozumíme přeměny právnických osob nebo obdobné změny, kdy dochází k dispozici se subjektem, tzn. s právnickou osobou. Pokud dochází jen k dispozici s objektem, tzn. s majetkem, ať už s podnikem, nebo s jednotlivou pohledávkou, nejde o právní nástupnictví v uvedeném smyslu.

Otázku přeměn právnických osob upravuje jednak obecně občanský zákoník (§ 174n), jednak speciálně pro obchodní společnosti a družstva zákon č. 125/2008 Sb., o přeměnách obchodních společností a družstev, ve znění pozdějších předpisů. Shodně oba zákony pod pojmem přeměna rozumí fúzi, rozdělení a změnu právní formy, avšak zákon o přeměnách tento výčet rozšiřuje o převod jmění na společníka a přeshraniční přemístění sídla. Všechny případy přeměn, vyjma změny právní formy právnické osoby a přemístění sídla právnické osoby do zahraničí, což jsou přeměny právnické osoby bez právního nástupnictví, jsou zpravidla změnami právnické osoby, které s sebou nesou přechod odpovědnosti za přestupek na jednoho či více právních nástupců. Typicky tedy úprava míří především na případy, kdy dochází k fúzi splynutím, a tedy zanikají všechny právnické osoby podílející se na fúzi, včetně pachatele, a vzniká nový subjekt, na který by jinak odpovědnost za přestupek nepřešla. Avšak ne vždy taková změna musí způsobit zánik původní právnické osoby (pachatele), tak například do režimu tohoto ustanovení spadá i rozdělení odštěpením se vznikem jedné nebo více nových právnických osob, kdy zůstane zachovaná i původní právnická osoba. U původní právnické osoby se pak sice o žádný přechod odpovědnosti za přestupek nejedná, neboť tato právnická osoba i nadále existuje, a je proto i nadále za spáchaný přestupek odpovědná, avšak na právnické osoby nově vzniklé, které se od ní odštěpily, odpovědnost za přestupek přechází.

Zvláštní situace nastává v případě převodu jmění na společníka, neboť tato přeměna předpokládá zrušení obchodní společnosti bez likvidace a převzetí jmění obchodní společnosti jedním společníkem. Právním nástupcem bude za těchto okolností fyzická osoba, pro kterou ale platí odpovědnost za zavinění. Z povahy věci tedy nebude možný přechod odpovědnosti za přestupek právnické osoby, která odpovídá bez ohledu na zavinění, na tuto fyzickou osobu.

V případě existence více subjektů, na které obchodní majetek přešel, se postihne za přestupek každý z nich, jako by přestupek, za který právním nástupnictvím zaniklé právnické osoby přebírají odpovědnost, každý sám také spáchal. Při rozhodování o druhu a výměře správního trestu se pak přihlédne též k tomu, v jakém rozsahu přešly na právního nástupce výnosy, užitky a jiné výhody ze spáchaného přestupku, a k tomu, pokračuje-li některý z právních nástupců v činnosti, při které byl přestupek spáchán (k tomu srov. dále - určení druhu a výměry správního trestu).

Regulace přechodu dalších správních trestů se z hlediska účelu správního trestu jeví jako neefektivní (např. zákaz činnosti).

Dále se upravuje přechod odpovědnosti podnikající fyzické osoby na osoby, které pokračují v podnikatelské činnosti (k tomu srov. § 13 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, který při splnění zákonem stanovených podmínek umožňuje v případě úmrtí podnikatele pokračování v provozování živnosti určitým osobám, zejména dědicům, pozůstalému manželovi nebo partnerovi, atd.). Pokud nejsou splněny zákonné podmínky pro pokračování v provozování živnosti po smrti podnikatele, živnostenské oprávnění smrtí podnikatele zaniká (vizte § 57 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona). Na pokračování v provozování živnosti po úmrtí podnikatele se snaží reagovat úprava přechodu odpovědnosti za přestupek podnikající fyzické osoby v případě, že tato osoba zemře a v její živnosti pokračují její nástupci. V případě, že podnikající fyzická osoba nezemře, avšak přestane podnikat, odpovídá i nadále jako podnikající fyzická osoba.

Posuzování odpovědnosti právního nástupce právnické osoby bude vyloučeno do samostatného řízení o přestupku.

K § 35

Namísto termínu „sankce“ užívaného v zákoně č. 200/1990 Sb. byl zvolen termín „správní trest“, jenž vhodněji vyjadřuje trestní povahu hrozící a ukládané sankce. Termín „trest“ je kromě jiného užíván již v zákoně č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (srov. § 65 odst. 3 nebo § 78 odst. 2). Účelem zavedení pojmu „správní trest“ je sjednotit terminologii v oblasti soudního a správního trestání fyzických, právnických a podnikajících fyzických osob. Pojem „správní trest“ má zdůrazňovat, že se jedná o sankci trestního charakteru, jež má za cíl trestat porušení právních povinností uložených předpisy správního práva. Pojem „sankce“ naopak vyvolává dojem, že se jedná o právní následek netrestního charakteru, jako je například opatření k nápravě nebo některý z jiných prostředků dozoru a kontroly ukládané v rámci činnosti správních orgánů. Například zákaz činnosti nemá v některých jiných zákonech povahu správního trestu, ale právě sankčního opatření netrestní povahy, a proto by měl nový zákon zavedením pojmu „správní trest“ jednoznačně rozlišit povahu sankce netrestního a trestního charakteru.

Bylo též zvažováno, zda do obecného katalogu správních trestů nedoplnit po vzoru zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim též správní tresty, které by mohly znamenat určitý protikorupční efekt, a to správní tresty zákaz účasti v zadávacím řízení, koncesním řízení nebo ve veřejné soutěži a zákaz přijímání dotací a subvencí. Nakonec bylo vyhodnoceno, že tyto správní tresty zavedeny nebudou, neboť by se fakticky jednalo o mimořádné správní tresty, při jejichž ukládání je třeba důkladně zvažovat závažné hospodářské důsledky jak pro pachatele, tak pro stát a zadavatele veřejných zakázek a koncesí vůbec. Jejich uložením by sice mohl být eliminován subjekt, který se provinil jednáním, které je v transparentní soutěži o veřejné prostředky neakceptovatelné, avšak vyloučení tohoto subjektu by mohlo znamenat nemožnost pořizování plnění, která může dodávat pouze tento dodavatel (např. náhradní díly, dodatečné dodávky téhož zboží, plnění na základě autorských práv a licencí apod.). Proto bylo shledáno, že i nadále se jako vhodné řešení jeví zachovat stávající legislativní stav, kdy jediným subjektem, který může uložit zákaz plnění veřejné zakázky ve smyslu § 120a odst. 3 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů, je Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Co se týče správního trestu zákaz přijímání dotací a subvencí, lze také říci, že se podle našeho názoru jedná o nepřiměřeně přísný správní trest ve vztahu k typové závažnosti přestupků jako méně společensky škodlivých protiprávních jednání oproti trestným činům. Navíc by mohl vzniknout problém, zda by se tento správní trest měl vztahovat též na tzv. nárokové dotace upravené přímo použitelným právem Evropské unie [zejména nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1305/2013/ES ze dne 17. prosince 2013, o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV)], které Evropská unie poskytuje příjemcům ve všech členských státech.

Rovněž bylo zvažováno, zda do katalogu správních trestů zařadit sankci zákazu pobytu podle stávajícího zákona o přestupcích. Nakonec bylo z důvodu pochybností vyslovených ze strany odborné veřejnosti ohledně souladu zákazu pobytu s ústavně zaručenou svobodou pohybu a pobytu předkladatelem rozhodnuto, že tato sankce do nového katalogu správních trestů zařazena nebude.

K § 36

Správní trest lze uložit samostatně nebo spolu s jiným správním trestem, a to s výjimkou napomenutí, které v souladu se stávajícím stavem nelze uložit spolu s pokutou.

K § 37 a 38

Při určení druhu správního trestu a jeho výměry se přihlédne k demonstrativně uvedeným okolnostem, které mají vliv na míru společenské škodlivosti přestupku. Jedná se pouze o demonstrativní výčet okolností, tedy nejenže je možné s ohledem na specifika správního trestání (např. v řízeních navazujících na výkon dozoru) přihlížet k okolnostem dalším, ale není ani nutné přihlédnout vždy k těm okolnostem, které jsou zde vyjmenovány, pokud v konkrétním případě nebudou pro posouzení společenské škodlivosti přestupku rozhodující. Nadbytečným by například bylo, pokud by v případě přestupků právnických a podnikajících fyzických osob muselo být vždy přihlíženo k tomu, zda přestupce spáchal přestupek ve věku blízkém věku mladistvých apod.

U fyzické osoby se mimo jiné přihlédne k jejím osobním poměrům včetně toho, zda a jakým způsobem byla pro tentýž skutek potrestána v jiném řízení před správním orgánem. Tím se rozumí zejména řízení o správním disciplinárním deliktu, řízení o uložení pořádkové pokuty, řízení o tzv. platebním deliktu, popřípadě řízení o uložení opatření k nápravě, odnětí oprávnění, resp. řízení o uložení opatření, která nemají sankční povahu. U právnické nebo podnikající fyzické osoby se přihlédne k povaze její činnosti. Dále se stanoví povinnost přihlédnout též k polehčujícím a k přitěžujícím okolnostem. Obecně polehčující nebo přitěžující okolností nemůže být okolnost, která je zákonným znakem skutkové podstaty přestupku, a to z důvodu zákazu dvojího přičítání téže okolnosti k tíži nebo ve prospěch pachatele.

Dále se u pokračujícího, trvajícího a hromadného přestupku přihlédne k tomu, zda k části jednání, jímž je přestupek spáchán, došlo za účinnosti zákona, který za přestupek stanovil správní trest mírnější než zákon, který je účinný při dokončení jednání, jímž je přestupek spáchán. Toto kritérium bylo doplněno na základě judikatury Evropského soudu pro lidská právave vztahu k zásadě legality trestního práva. Instituty trestního práva mají v systému Úmluvy autonomní význam a mohou se tedy vztahovat i na správněprávní odpovědnost. Vzhledem k tomu je při posuzování přestupků páchaných v průběhu určité doby nutné zajistit, že nedojde k retroaktivnímu použití práva a zároveň bude chráněna zásada použití mírnějšího zákona (lex mitior). Pokud došlo během jednání spočívajícího v páchání přestupku ke změně zákona, je pro uplatnění nového zákona třeba ověřit, že jednání probíhající

Rohlena proti České republice, č. 59552/08, rozsudek ze dne 18. dubna 2013, nenabyl právní moci; Ezer a Ceyrek proti Turecku, č. 29295/95 a 29363/95, rozsudek ze dne 27. února 2011; Veeber proti Estonsku (č. 2), č. 45771/99, rozsudek ze dne 21. ledna 2003; Puhk proti Estonsku, č. 5503/00, rozsudek ze dne 10. února 2004).

před změnou zákona naplňovalo skutkovou podstatu přestupku a naplnilo by i skutkovou podstatu přestupku podle nově účinného zákona, a lze je tedy považovat za součást projednávaného protiprávního činu. Zohledněním toho, k jaké části jednání došlo za účinnosti mírnějšího zákona, se při ukládání správního trestu zmírňuje případná tvrdost pravidla vyplývajícího z § 2 odst. 4, které by mohlo být vnímáno jako nepřiměřené z pohledu zákazu retroaktivity v některých případech, kdy by došlo k převážné části protiprávního jednání za účinnosti mírnějšího zákona.

K § 39 a 40

Jedná se o demonstrativní výčet polehčujících a přitěžujících okolností, což umožňuje v odůvodněných případech přihlédnout i k okolnostem jiným. Na druhou stranu není ani nutné přihlédnout vždy k těm okolnostem, které jsou zde vyjmenovány, pokud v konkrétním případě nebudou pro posouzení společenské škodlivosti přestupku rozhodující.

Uvedená úprava je opět inspirována polehčujícími a přitěžujícími okolnostmi upravenými v trestním zákoníku (§ 41 a § 42), přičemž došlo k převzetí některých polehčujících a přitěžujících okolností, které přispívají k větší možnosti zhodnocení konkrétních okolností protiprávního jednání osob obviněných z přestupku. Usnadňuje se tak aplikace ustanovení týkajících se ukládání správních trestů - tzn. zejména lépe určit konkrétní výši ukládané pokuty.

Navrhuje se upravit obecnou recidivu jako přitěžující okolnost. Přitěžující okolností je též spáchání přestupku v souběhu. Bude-li recidiva výslovným znakem skutkové podstaty přestupku v jiném zákoně, nepůjde samozřejmě o přitěžující okolnost. To znamená, že pokud zákon stanoví zpřísněný postih (například v podobě vyšší sazby pokuty) v případě, že dojde k opakovanému spáchání přestupku, nebude možno takovou recidivu pokládat za obecnou přitěžující okolnost, k níž by jinak bylo možné přihlédnout při určování druhu a výměry správního trestu. Opačný postup by byl v rozporu se zákazem dvojího přičítání téže okolnosti k tíži pachatele.

K § 41

Obecně k zásadám ukládání trestů při souběhu deliktů:

O souběh přestupků se jedná, jestliže správní orgán osobě, která byla uznána vinnou ze spáchání více přestupků, ukládá úhrnný trest. Za této situace lze uvažovat o vyměření trestu podle jedné ze tří zásad:

1) Zásada kumulační, tj. sčítací (z lat. cumulare = kupit): dochází ke sčítání jednotlivých trestů.

2) Zásada absorpční, tj. pohlcovací (z lat. Ab- + sorbere = nasát): při výměře trestu se použije nejvyšší z horních hranic ukládaných trestů a v tomto rozmezí se trest uloží, je opakem zásady kumulační. Z této zásady vychází české právo.

3) Zásada asperační (z lat. asper = drsný): trest se v rámci sazby stanovené na čin nejpřísněji trestný z těch, které se sbíhají, určitým způsobem zostří (lze překročit nejvyšší přípustnou trestní sazbu, trest však není prostým matematickým součtem), např. uložením nad horní hranicí trestní sazby. Tato zásada je kombinací předchozích možností.

Koná-li se o dvou a více sbíhajících se přestupcích téhož pachatele společné řízení, pak se pachateli ukládá úhrnný správní trest. Ten by měl být vzhledem k judikatuře ukládán i tehdy, nebyly-li přestupky projednány ve společném řízení (k tomu srov. Sb. NSS č. 2248/2011), k čemuž dochází nejčastěji z důvodu příslušnosti různých správních orgánů (i to je odlišnost od úpravy v trestním právu, kde je příslušný k rozhodování o všech trestných činech jeden orgán, tedy soud). Úhrnný správní trest se ukládá podle zákonného ustanovení, které se vztahuje na přestupek nejpřísněji trestný (zásada absorpce). S ohledem na to, že pokuta je nejtypičtějším druhem správního trestu ukládaným za přestupek, je třeba přísnost správního trestu posuzovat podle horní hranice sazby pokuty stanovené zákonem. Horní hranice nemusí být stanovena pouze pevnou částkou, ale ve výjimečných případech též procentní sazbou, kdy základ tvoří například výše obratu, zisku, apod. Pokud je pokuta stanovena procentní sazbou z obratu, obvykle ustanovení obsahuje maximální možnou výši pokuty. V takovém případě se použije pro určení závažnosti přestupku tato výše. Pokud v zákoně toto upraveno nebude, bude procentní sazba považována za nejvyšší sazbu (neboť vlastně nemá určenou obecnou horní hranici). Budou-li horní hranice sazeb pokut stejné, uloží se správní trest podle ustanovení vztahujícího se na přestupek nejzávažnější. Jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu, závažnost je nutno posuzovat „„především s ohledem na charakter individuálního objektu deliktu, tedy, zájem, proti kterému delikt směřuje a k jehož ochraně je příslušné ustanovení především určeno“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. září 2005, sp. zn. 6 As 57/2004 – 54).

Tradice trestání v České republice vychází, jak již bylo řečeno, obecně ze zásady absorpční za současného použití zásady asperační (zostření) - vizte důvodová zpráva k § 43 trestního zákoníku. Absorpční zásada se tak i v zákoně o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich navrhuje doplnit zásadou asperační, která se projevuje tím, že správní orgán může horní hranici sazby pokuty stanovenou zákonem za přestupek nejpřísněji trestný zvýšit až o polovinu (odst. 2). Takto stanovené zostření je však omezeno částkou odpovídající součtu horních hranic sazeb pokut za jednotlivé sbíhající se přestupky, v čemž se dá spatřovat určitý prvek zásady kumulační. Správní orgán však nemusí zostření sazby využít, je to pouze na jeho úvaze v závislosti na posouzení okolností konkrétního případu.

Nekoná-li se o některém z více přestupků, které byly spáchány jedním skutkem nebo více skutky, nebylo rozhodnuto ve společném řízení (zejména z důvodu, že k projednání přestupků jsou oprávněny různé správní orgány), pak tvoří skutečnost, že o některém ze sbíhajících se skutků nebylo rozhodnuto ve společném řízení, kritérium pro určení druhu a výměry správního trestu, a dále se to odráží též v úpravě upuštění od uložení správního trestu.

K § 42 a 43

Instituty (podmíněného) upuštění od uložení správního trestu jsou nově zakotvovány, přičemž se vychází z teze, že stačí-li k naplnění účelu přestupkového práva po projednání věci v přestupkovém řízení jen vyslovení viny, není nutno pachateli ukládat správní trest. Uložení správního trestu by za splnění stanovených podmínek nebylo v souladu s principem subsidiarity správně-trestní represe, když k zajištění ochrany zájmů společnosti není nutná správně-trestní sankce v podobě uložení správního trestu. (Podmíněné) upuštění od uložení správního trestu samozřejmě také předpokládá vyslovení viny za přestupek. Upuštění od uložení správního trestu se může jevit jako efektivní nástroj výchovného působení na pachatele jako v případě správního trestu napomenutí.

Podmíněné upuštění od uložení správního trestu se od „prostého“ upuštění od uložení správního trestu liší tím, že v prvém případě se rozhoduje o přestupku, kterým byla způsobena škoda nebo jímž vzniklo bezdůvodné obohacení. Vzhledem k tomu, že pachatelem byla přestupkem způsobena škoda nebo bezdůvodné obohacení, je z hlediska zásad spravedlnosti a práv poškozeného vhodné, aby bylo od uložení správního trestu upuštěno pouze za podmínky, že pachatel tuto škodu nahradí nebo vydá bezdůvodné obohacení. Pokud tak pachatel ve stanovené lhůtě neučiní nebo tak neučiní stanoveným způsobem, správní trest se mu uloží. Podle § 2951 občanského zákoníku se škoda nahrazuje uvedením do předešlého stavu. Není-li to možné, anebo žádá-li o to poškozený, hradí se škoda v penězích. V případě bezdůvodného obohacení má ochuzený právo požadovat, aby mu byla podle jeho volby vydána buď peněžitá náhrada, anebo co obohacený zcizením utržil (§ 3004 odst. 1 občanského zákoníku). Proti rozhodnutí o uložení správního trestu je poté možné podat odvolání. V tomto ustanovení se rovněž zakládá legislativní zkratka pro pojem škoda. Podle občanského zákoníku se škodou rozumu majetková újma.

Na okraj je vhodné doplnit, že v zákoně č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění pozdějších předpisů, se vyskytují instituty narovnání a leniency

Občanský zákoník používá v § 2894 odst. 1 pojem újma jako obecný pojem, který představuje jeden ze „základních kamenů“ odpovědnosti za újmu. Škoda představuje újmu na jmění, tedy na aktivech (majetku) nebo pasivech (závazcích) poškozeného. Za škodu tedy občanský zákoník považuje nejen škodu na majetku (např. poškození nebo zničení věci), ale nově rovněž i to, že poškozenému vznikl v důsledku jednání škůdce dluh vůči třetí osobě (např. zaměstnavatel odpovídá za škodu způsobenou třetí osobě svým zaměstnancem). Podle „staré“ právní úpravy dle zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, platné do 31. 12. 2013, se přitom za škodu nepovažoval již vznik dluhu vůči třetí osobě (tedy zásah do pasiv), ale až jeho uhrazení (tedy až zásah do aktiv poškozeného). (článek/stanovisko/výklad ze dne 22. 4. 2014. Hlaváč, Adam. Náhrada škody dle nového občanského zákoníku. ASPI ID: LIT47528CZ).

program, které umožňují snížit ukládanou pokutu či mohou vést až k upuštění od jejího uložení. Tyto zvláštní procesněprávní instituty však nejsou ustanovením tohoto zákona o podmíněném upuštění od uložení správního trestu a upuštění od uložení správního trestu nijak dotčeny.

K § 44

Dolní hranice sazby pokuty (na rozdíl od horní hranice sazby pokuty) není v zákonech upravujících skutkové podstaty správních deliktů pokaždé stanovena. Nicméně v případech, kdy zákon dolní hranici sazby pokuty určuje, může dojít k tomu, že v konkrétním případě by byla pokuta nepřiměřeně přísná i v této nejnižší možné výměře a zároveň by nebyly splněny podmínky pro využití jiných institutů (například upuštění od uložení správního trestu). Tímto institutem se tedy umožní správnímu orgánu reagovat na okolnosti konkrétního případu. Jde o určitou obdobu mimořádného snížení trestu odnětí svobody podle § 58 trestního zákoníku.

K § 45

Napomenutí je nejmírnějším správním trestem, který je prostředkem morálního odsouzení. Má působit výchovně při trestání pachatelů přestupků, u nichž k naplnění účelu zákona postačuje napomenutí (namísto uložení pokuty nebo jiného správního trestu) a ukládání přísnějších trestů by bylo zbytečným přepínáním správně-trestní represe. Napomenutí jinou sekundární povinnost, než jej strpět, pro pachatele nezakládá. Napomenutí je druhem správního trestu, který se v přestupkovém řízení osvědčil. Tento správní trest má v systému správního práva trestního své nezastupitelné místo zejména při řešení přestupků vykazujících nižší míru společenské škodlivosti. Napomenutí se provede zpravidla ústně, ale není vyloučena ani písemná forma, pokud správní orgán shledá, že taková forma je v konkrétním případě vhodnější. Napomenutí se provede tak, že správní orgán osobu, která byla uznána vinnou a které byl uložen správní trest napomenutí, výslovně upozorní na to, jaké správní tresty jí hrozí, pokud se bude i v budoucnu dopouštět podobného jednání, zejména ji upozorní na možnost uložení pokuty, včetně výše, do jaké může být uložena. Samotná protiprávnost jednání sice vyplývá již ze samotného rozhodnutí o přestupku, nicméně to nebrání správnímu orgánu, aby pachateli protiprávnost jednání podle okolností znovu zdůraznil při ústním vyhlášení rozhodnutí nebo v odůvodnění rozhodnutí, a to například tak, že vyjmenuje zájmy (objekty), které byly jeho jednáním dotčeny apod. To může totiž přispět k naplnění účelu tohoto správního trestu.

K § 46

Pokuta je nejtypičtějším a nejfrekventovanějším správním trestem, který bude za přestupek ukládán. Pokuta je ukládána v rozpětí stanoveném zákonem. Pokud by výjimečně výše pokuty nebyla zákonem stanovena (legislativní nedopatření), pak se z důvodu právní jistoty a předvídatelnosti práva pro adresáty zákona stanoví obecná výše pokuty. Sazba pokuty by měla být stanovena s přihlédnutím k povaze a závažnosti přestupku a měla by být srovnatelná se sazbou pokuty stanovenou v zákoně pro přestupek se stejnou nebo podobnou typovou závažností. Tím by měla být respektována obecná zásada přiměřenosti správních trestů.

Dále se výslovně upravuje lhůta, do kdy je uložená pokuta splatná, pokud správní orgán nestanoví lhůtu jinou (popřípadě jinou lhůtu nestanoví jiný zákon).

Ustanovení o rozpočtovém určení příjmů z pokut není v zákoně upraveno, neboť vyplývá z obecné právní úpravy (k tomu srov. ustanovení § 6 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle kterého příjmy státního rozpočtu tvoří, pokud zákon nestanoví jinak, i pokuty; a ustanovení § 7 a § 8 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, kde se stanoví, že „příjmem rozpočtu obce/kraje jsou příjmy ze správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy, k nimž je kraj pověřen podle zvláštních zákonů, zejména správní poplatky z této činnosti a dále příjmy z vybraných pokut uložených v pravomoci obce/kraje podle tohoto zákona nebo zvláštních zákonů, pokud není dále stanoveno jinak.“). Pokud by příjem z pokut směřoval do jiného rozpočtu, musel by tak stanovit jiný zákon (v současnosti např. § 12e zákona č. 256/2000, o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, stanoví, že příjem z pokut je příjmem rozpočtu tohoto Fondu).

Platbu pokuty lze rovněž rozložit do jednotlivých splátek nebo lze posečkat s jejím placením (k tomu srov. § 156 daňového řádu ve spojení s § 2 odst. 3 téhož zákona).

K § 47

Účelem správního trestu zákazu činnosti je především chránit společnost před závažným porušováním povinností ze strany pachatele přestupku. Jedná se o správní trest, který je velmi citelným zásahem do právního postavení fyzických, právnických i podnikajících fyzických osob. Tento správní trest dočasně vyřazuje pachatele přestupku z možnosti zastávat některá zaměstnání nebo povolání, anebo vykonávat činnosti, k nimž je zapotřebí určitého oprávnění. Zakázat lze pouze takovou činnost, v souvislosti s níž se pachatel dopustil přestupku. Veřejnoprávním oprávněním se rozumí souhlas, povolení, koncese, ohlášení, popřípadě další typy oprávnění udělovaných orgány veřejné moci.

Navrhuje se, aby horní hranice délky zákazu činnosti byla v zákonech stanovena u jednotlivých skutkových podstat přestupků výslovně. Pokud v jiném zákoně nebude doba délky zákazu činnosti stanovena, bude možné uložit tento správní trest nejdéle na tři roky.

Po uplynutí poloviny doby (tedy kdykoli po uplynutí poloviny doby, nejdříve však jejím uplynutím), na niž byl uložen zákaz činnosti, může správní orgán, který zákaz činnosti uložil, za stanovených podmínek upustit od výkonu zbytku zákazu činnosti, a to na návrh pachatele, jeho zákonného zástupce, opatrovníka nebo orgánu sociálně-právní ochrany dětí (k tomu srov. ustanovení upravující nové rozhodnutí). Upravuje se rovněž situace, kdy je pachateli spolu se zákazem činnosti uložena též pokuta, kterou pachatel dosud neuhradil. Dokud pachatel neprokáže, že pokutu nebo její zbylou část uhradil, anebo dokud nepředloží rozhodnutí správního orgánu, který pokutu uložil, o rozložení platby pokuty do jednotlivých splátek nebo rozhodnutí o odložení splatnosti pokuty, nelze od výkonu zbytku zákazu činnosti upustit. Tato úprava představuje efektivní řešení, neboť nevymožené pohledávky způsobují v praxi značný problém.

K § 48

Propadnutí věci je obdobně jako zákaz činnosti správním trestem, který má bránit opakování přestupku, a navíc má pachateli odejmout prospěch z přestupku. Jeho hlavním účelem je zneškodnit věc, která by mohla sloužit k dalšímu páchání přestupku, a ztížit tak pachateli podmínky pro páchání dalších přestupků. Definice věci se podává v § 134 a § 135 trestního zákoníku.

Tento správní trest lze uložit, i když to zákon u skutkové podstaty přestupku výslovně nestanoví. V některých zákonech může být uložení tohoto správního trestu obligatorní, např. půjde-li o přestupek spáchaný držením zakázaných zbraní. Dále je třeba brát v úvahu hodnotu věci, neboť je-li hodnota věci tak vysoká, že je v nápadném nepoměru k povaze přestupku, nelze tento správní trest uložit. Vyžaduje-li to však bezpečnost osob anebo majetku nebo jiný obdobný obecný zájem, pak se k hodnotě věci nepřihlíží – tedy jde-li například o zbraně, jedy, výbušniny, omamné a psychotropní látky, prekursory drog, zdraví škodlivé farmaceutické nebo lékařské přípravky anebo zdraví závadné potravinářské výrobky apod.

K § 49

V návaznosti na trestní zákoník a zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim je správní trest propadnutí věci doplněn institutem propadnutí náhradní hodnoty. Pokud pachatel věc, která mohla být prohlášena za propadlou, před uložením správního trestu propadnutí věci zničí, poškodí, zcizí, učiní neupotřebitelnou nebo zužitkuje, zejména spotřebuje, anebo jestliže jinak propadnutí takové věci zmaří, může mu být uloženo propadnutí náhradní hodnoty až do výše, která odpovídá hodnotě takové věci.

K § 50

Správní trest zveřejnění rozhodnutí o přestupku může být v případě právnických osob efektivním správním trestem, jak to dokládá zkušenost zemí, kde je tento trest vůči právnickým osobám uplatňován (např. Francie). Obdobný trest nově zakotvuje též zákon o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Vzhledem k tomu, že dobrá pověst je pro právnickou osobu značnou hodnotou, lze předpokládat, že hrozba tímto správním trestem může mít určitý odstrašující účinek. Ze stejného důvodu je však správní trest značným zásahem do postavení právnické osoby, a bude proto nutné dobře vážit jeho uplatnění v konkrétním případě. Také s ohledem na přísnost tohoto správního trestu bude jeho uložení možné jen tehdy, pokud tak stanoví zákon. Jedním z účelů tohoto správního trestu je nutnost informovat veřejnost o nekalých obchodních praktikách právnických nebo podnikajících fyzických osob, které tedy z povahy věci často (v důsledku svého závadného chování typicky v obchodním styku) ani dobré pověsti požívat nemohou. Uvedený správní trest byl nově zvolen právě pro difamační účinek, který jej provází. I proto tedy není cílen na "běžné" fyzické osoby. Zveřejnění rozhodnutí o přestupku nesmí obsahovat údaje umožňující identifikaci jiné osoby než pachatele. Výkon správního trestu bude probíhat náhradním výkonem nebo opakovaným ukládáním donucovacích pokut podle správního řádu, a proto není nutné jeho výkon výslovně upravovat v tomto zákoně.

V odstavci 2 je upravena lhůta, ve které se musí rozhodnutí zveřejnit (tedy kdykoliv během této lhůty). Tuto lhůtu je třeba odlišovat od doby upravené v odstavci 4, po kterou musí být rozhodnutí zveřejněno vyvěšením (tedy po celou tuto dobu).

Veřejným sdělovacím prostředkem ve smyslu tohoto ustanovení může být například tisk, televizi, rozhlas, Obchodní věstník, internet, může jít o veřejný sdělovací prostředek celostátní či regionální. Bude záležet na okolnostech konkrétního případu, jaký veřejný sdělovací prostředek bude zvolen jako nejvhodnější.

S ohledem na široký rozsah a dynamické možnosti veřejných sdělovacích prostředků a další navazující formy zpracování v nich publikovaných informací (včetně sítě internet) se stanoví pravidlo pro zveřejňování údajů umožňujících identifikaci pachatele, které mohou být negativní a citlivé povahy. Správní orgán bude moci uložit pouze takový způsob zveřejnění rozhodnutí o přestupku, který je přiměřený povaze a závažnosti konkrétního činu, a to se zvláštním zřetelem k soukromí pachatele a dalších osob, které mohou být zveřejněním rozhodnutí o přestupku potenciálně dotčeny, tedy zejména osob pachateli blízkých.

Dále je výslovně upraven případ, kdy dojde ke zrušení pravomocného rozhodnutí, jímž byl uložen správní trest zveřejnění rozhodnutí, s tím, že každé pravomocné rozhodnutí, kterým bylo soudem nebo správním orgánem zrušeno původní rozhodnutí, správní orgán prvního stupně zveřejní stejným způsobem, jakým zveřejnil původní rozhodnutí.

K § 51

Pro ochranná opatření, stejně jako pro správní tresty, platí zásada nullum crimen, nulla poena sine lege. Ochranná opatření však nejsou správním trestem i přesto, že konečný účel je u ochranných opatření a správních trestů shodný – ochrana společnosti. Rozdílný je však způsob uskutečňování účelu. Od správních trestů se totiž ochranné opatření liší tím, že újma, kterou způsobují, není důsledkem společenského odsudku jednání pachatele, ale vedlejším účinkem nezbytného opatření k ochraně pachatele nebo veřejného zájmu. Podstatou ochranných opatření je prevence, neboť osobě, které bylo ochranné opatření uloženo, vzniká určitá újma. Taková újma je nevyhnutelným účinkem ochranného opatření – do popředí vystupuje výchovná a zabezpečovací úloha ochranného opatření, neboť jeho hlavním cílem je odstranit nebo alespoň omezit nebezpečí dalšího porušení nebo ohrožení zájmů chráněných zákonem.

K § 52

Omezující opatření spočívá v zákazu vstupovat též do jiných než demonstrativně vymezených míst, a to za účelem předcházení protiprávnímu jednání na dalších místech, která lze rovněž považovat za kriminogenní. Může se jednat o konkrétní ulice, prostranství před obchody, parky či blízké okolí restaurací apod., kde se pachatel často zdržuje a kde dochází k narušování veřejného pořádku, občanského soužití či ke škodám na majetku. Podmínka podávání alkoholu na veřejně přístupném místě nebo místnosti není v navrhované úpravě pro možnost uložení omezujícího opatření nezbytná. Je pouze okolností, která může přispět k uložení omezujícího opatření v souvislosti se spáchaným přestupkem. Další podobnou podmínkou pro uložení omezujícího opatření může být provozování hazardních her, sázek a hraní na hracích přístrojích.

Omezující opatření může kromě zákazu vstupu na určená veřejnosti přístupná místa spočívat též v povinnosti zdržet se styku s určitými osobami, která je obdobou přiměřených omezení a povinností ukládaných podle § 48 odst. 4 trestního zákoníku. Omezující opatření je tak možné využít například při řešení problematiky prostituce, domácího násilí nebo extremismu.

Ustanovení umožňuje zakázat styk nejen s individuálně určenou osobou, ale též s druhově určeným okruhem osob. Zákaz styku s individuálně určenou osobou připadá v úvahu například při řešení tzv. stalkingu nebo domácího násilí. Zákaz styku s druhově určeným okruhem osob je použitelný v situacích, kdy je pachatel nepříznivě ovlivňován určitou komunitou (např. extrémistické skupiny). Taková úprava je navrhována proto, že může pozitivně působit na pachatele přestupku z hlediska prevence páchání dalších přestupků v budoucnu.

Omezující opatření lze uložit za přestupky upravené v zákoně o některých přestupcích (přestupek proti pořádku ve státní správě a proti pořádku v územní samosprávě, proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití nebo proti majetku) nebo v jiném zákoně, a to za předpokladu, že existuje přímá souvislost mezi spáchaným přestupkem a omezujícím opatřením, které má být uloženo. Omezující opatření musí být navíc přiměřené povaze a závažnosti přestupku, jakož i osobním poměrům pachatele, neboť jeho uložení představuje významný zásah do základních práv pachatele.

Omezující opatření lze uložit s účinky též mimo obvod územní působnosti

správního orgánu, který je ukládá. Tato úprava je cílena zejména na problematiku prevence diváckého násilí a extremismu. Pro účely kontroly dodržování takto plošně ukládaného omezujícího opatření je nutno výslovně upravit předávání informací mezi správním orgánem, který omezující opatření uložil, a správním orgánem, v obvodu jehož územní působnosti má omezující opatření účinky.

Omezující opatření lze uložit pouze spolu se správním trestem.

Ukládané omezující opatření musí být dostatečně určité, aby nevzbuzovalo pochybnosti, jaká jednání (tj. návštěvy jakých míst a styk s kterými osobami) jsou pachateli, jemuž je omezující opatření ukládáno, zakázána a naopak jaká jsou mu povolena. Bez splnění této podmínky není určeno jasné pravidlo chování a rozhodnutí je postiženo vadou neurčitosti. Správní orgán ani osoba, které bylo omezující opatření uloženo, v takovém případě nemají možnost bez důvodných pochyb posoudit, zda určité jednání, jež osoba posléze uskutečnila, je jednáním dovoleným či zakázaným, a popřípadě zda tedy má být za takové jednání postižena.

Uložené omezující opatření se bude evidovat v evidenci vybraných druhů přestupků vedené Rejstříkem trestů – evidovat se bude omezující opatření uložené za některý z přestupků, který bude předmětem evidence. Takovými přestupky jsou především přestupky proti veřejnému pořádku - tedy přestupky postihující mimo jiné divácké násilí, dále se budou evidovat přestupky proti majetku a proti občanskému soužití.

Za úmyslné nedodržení omezujícího opatření bude možno uložit pokutu do 10 000 Kč podle zákona o některých přestupcích.

K § 53

Jedná se o subsidiární opatření ve vztahu ke správnímu trestu propadnutí věci. Lhůta stanovená v písm. a) je navázána na lhůtu pro odložení věci v případě, kdy správní orgán do 60 dnů od přijetí oznámení nebo ode dne, kdy se o přestupku dozvěděl, nezjistí skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě. Dikce „nenáleží zcela“ užitá v písm. d) se tradičně chápe jako spoluvlastnický podíl. Ustanovení v písm. e) je reakcí na požadavek praxe, zejména ve vztahu k omamným a psychotropním látkám, jedům nebo prekursorům drog, u nichž existuje společenský zájem na tom, aby byly zabrány. Vlastník zabírané věci bude často osobou neznámou, v takovém případě bude správní orgán postupovat podle ustanovení správního řádu upravujícího jednání s neznámým účastníkem řízení (zejména § 32 správního řádu) s tím, že se rozhodne o zabrání věci, aniž by byla identifikována osoba, jejíž vlastnické právo tímto rozhodnutím zaniká.

Zabrat věc, která je, byť nikoli bezprostředním, výnosem přestupku, lze i bez splnění podmínek pro zabrání věci. Nelze totiž připustit, aby majetkové nebo jiné výnosy z protiprávní činnosti byly ponechány pachatelům nebo třetím osobám.

Výnosem podle tohoto ustanovení je třeba rozumět věc, která byla získána přestupkem nebo jako odměna za něj, nebo věc, byť i jen zčásti, nabytou za věc získanou přestupkem nebo jako odměnu za něj.

Délka doby, po kterou bude možné věc zabrat, je vzhledem ke tříleté promlčecí době za spáchání typově závažnějšího přestupku pětiletá.

K § 54

Obdobně jako v případě institutu propadnutí náhradní hodnoty se v návaznosti na ochranné opatření zabrání věci upravuje institut zabrání náhradní hodnoty. Zabrání náhradní hodnoty se uloží tomu, komu náleží věc, která by mohla být zabrána, a který ji před zabráním zničí, poškodí, zcizí, zatají, učiní neupotřebitelnou nebo zužitkuje, anebo jinak zmaří její zabrání, a to až do výše, která odpovídá hodnotě takové věci.

K § 55 a 56

Při posuzování přestupku osoby, která v době spáchání přestupku dosáhla patnáctého roku svého věku a nepřekročila osmnáctý rok svého věku (mladistvý), je přihlíženo ke zvláštní péči, kterou společnost věnuje mládeži. Tato péče se v návrhu konkrétně projevuje důrazem na ochranu osobnosti a dalšího vývoje mladistvého při určování druhu správního trestu a jeho výměry, snížením horní i dolní hranice sazby pokuty ukládané mladistvému spolu se stanovením nejvyšší přípustné horní hranice sazby pokuty (nejde-li o mladistvého, který je podnikající fyzickou osobou), určitým omezením při ukládání správního trestu zákazu činnosti a speciální úpravou možnosti upuštění od uložení správního trestu.

V souvislosti s novým občanským zákoníkem je soudu umožněno přiznat svéprávnost nezletilému, který dosáhl věku šestnácti let, je osvědčena jeho schopnost samostatně se živit a obstarat si své záležitosti, nebo pokud jsou k tomu vážné důvody v zájmu nezletilého (§ 37 občanského zákoníku). V tomto případě se však pro účely správněprávní odpovědnosti podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich bude i nadále jednat o mladistvého, a nikoli dospělého pachatele, a to v souladu se zákonem o soudnictví ve věcech mládeže [§ 2 odst. 1 písm. c)]. Podle názoru předkladatele je totiž nutno rozlišovat nabytí svéprávnosti nezletilého podle soukromého práva a vymezení mladistvého normami veřejného práva pro účely jeho soudního nebo správního trestání. I předčasně svéprávný nezletilý by měl mít jako osoba mladistvá nárok na zvýšenou ochranu a péči při jeho veřejnoprávním trestání, neboť skutečnost, že se stal na základě soukromoprávní normy předčasně svéprávným, nemá vliv na to, že i nadále spadá do veřejnoprávní kategorie mladistvého pachatele.

Je-li mladistvý podnikající fyzickou osobou [například na základě § 6 odst. 1 písm. a) živnostenského zákona ve spojení s § 33 občanského zákoníku] bude odpovídat jako podnikající fyzická osoba, tedy objektivně s možností liberace.

K § 57

Horní sazba pokuty se u mladistvého snižuje na polovinu. Horní hranice sazby pokuty je přitom omezena částkou 5 000 Kč; to neplatí, jde-li o mladistvého, který je podnikající fyzickou osobou – lze totiž předpokládat, že mladistvý dosahuje zisků z podnikání a uložení pokuty v „běžné“ výši jako u mladistvého, který nepodniká a je odkázán pouze na vyživovací povinnost jeho zákonných zástupců nebo opatrovníka, by neplnila dostatečně preventivně-represivní funkci (příkazem na místě lze uložit pokutu do částky 2 500 Kč). Při ukládání konkrétní výše pokuty se přihlíží k osobním, rodinným a sociálním poměrům mladistvého a dalším kritériím pro určování výměry pokuty jako u dospělého pachatele.

K § 58

Zákaz činnosti lze mladistvému uložit jen tehdy, pokud výkon tohoto správního trestu nebrání přípravě na povolání, a to nejdéle na dobu 1 roku.

K § 59

U mladistvého lze rovněž podmíněně i nepodmíněně upustit od uložení správního trestu jako v případě dospělého pachatele. Navíc se upravuje možnost upustit od uložení správního trestu v případě, že vzhledem k povaze spáchaného přestupku a k dosavadnímu životu mladistvého lze důvodně očekávat, že uložení omezujícího opatření zajistí jeho nápravu lépe než správní trest. Jedná se o podobnou úpravu jako v zákoně o soudnictví ve věcech mládeže [§ 12 písm. b)].

K § 60

Návrh vychází z toho, že příslušnost správního orgánu k vedení řízení o přestupcích zásadně stanoví zákon, který upravuje skutkové podstaty přestupků. Není sice nutné upravovat, že věcnou příslušnost stanoví jiný zákon, neboť toto pravidlo obsahuje již § 10 správního řádu, nicméně z důvodu větší informační hodnoty normativního textu je tento dovětek doplněn. Částečně však s ohledem na zamezení mezer, v jejichž důsledku by absentovala právní úprava věcné příslušnosti, zůstává zachována koncepce zákona č. 200/1990 Sb. Obecně, nestanoví-li jiný zákon jinak, což zpravidla stanoví, bude příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Jedná se tedy o úpravu zbytkové věcné příslušnosti pro případy, kdy zvláštní zákon věcnou příslušnost neupravuje.

K odstavci 2 lze uvést, že obecní úřady projednávají pouze přestupky výslovně vyjmenované. Jde o zachování dosavadní věcné příslušnosti obecních úřadů, neboť dané přestupky odpovídají svým charakterem odpovědnosti obce za ochranu veřejného pořádku, vizte § 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.

Nadále ve zvláštních zákonech zůstává zachována příslušnost k projednání vybraných přestupků pro všechny obce resp. obecní úřady (příslušnost k projednávání přestupků na úseku lázeňství bude upravena v jiném zákoně, kam budou přeneseny i skutkové podstaty těchto přestupků). Zákon stanoví, že obec základního typu může uzavřít veřejnoprávní smlouvu o přenosu působnosti pouze k výkonu celého rozsahu přestupkové agendy pouze s obcí s rozšířenou působností nebo s obcí s pověřeným obecním úřadem, vizte společná ustanovení.

K § 61

Součástí věcné příslušnosti je funkční příslušnost, která určuje orgán, jenž má uvnitř věcně příslušného správního orgánu rozhodovat. Dosavadní zákon č. 200/1990 Sb. stanoví fakultativní možnost obcí zřizovat komise jakožto zvláštní orgány k projednávání přestupků. Tato koncepce zůstává zachována i nadále. Komise tedy bude zvláštním orgánem obce, který bude vést řízení o přestupku namísto obecního úřadu. Návrh stanoví, které přestupky bude moci komise projednávat. Určení věcné příslušnosti komise tedy bude vycházet z mezí zákona a nebude na volném uvážení starosty. Komise v konkrétním případě bude správním orgánem rozhodujícím o přestupku namísto obecního úřadu. Komise bude moci rozhodovat o všech přestupcích, k nimž je podle zákona příslušná, nebo pouze o některých. Z toho důvodu se stanoví, že starosta při zřízení komise určí, které přestupky bude komise projednávat. Za stejných podmínek bude moci komisi zřídit starosta městského obvodu nebo městské části statutárního města nebo starosta městské části hlavního města Prahy.

V odstavci 2 jsou upraveny kvalifikační požadavky předsedy komise tak, že se odkazuje na obecnou úpravu ve společných ustanoveních. Ta stanoví nové kvalifikační požadavky na předsedu komise, který bude muset mít nejméně vysokoškolské magisterské vzdělání v oboru právo na vysoké škole v České republice (vzdělání na právnické fakultě) nebo bakalářské v jiné oblasti a prokázat odbornou způsobilost splněním zkoušky. S ohledem na to, že se jedná o zásadní změnu, bude do roku 2022 trvat přechodné období, kdy pro výkon funkce postačí splnění dosavadních kvalifikačních požadavků.

Komise bude vždy nejméně tříčlenná. Podmínky usnášeníschopnosti komise upravuje § 134 odst. 2 správního řádu. Projednáváním přestupků není možné pověřit komisi rady obce, neboť to není s ohledem na možnost zřízení komise jako zvláštního orgánu obce potřebné. Komise rady obce rovněž není orgánem obce (vizte speciální úprava vyloučení z rozhodování).

K § 62

Upravuje se místní příslušnost pro řízení o přestupku. Tato obecná úprava nevylučuje úpravu speciálních kritérií místní příslušnosti v jiných zákonech (například úprava Státní zemědělské a potravinářské inspekce nebo právní úprava v oblasti dopravy). Místní příslušnost je určována hlediskem územní působnosti věcně příslušného správního orgánu. Pro pravidla místní příslušnosti se v řízení o přestupku uplatní úprava vůči správnímu řádu speciální, aby lépe odpovídala specifikům řízení o přestupku. Tato úprava rovněž navazuje na rozsah územní působnosti zákona, jak je vymezen v § 3. V odstavci 1 je upraveno obvyklé kritérium, kterým je místo spáchání přestupku. Takové kritérium je však nevhodné nebo neaplikovatelné v případě některých vybraných přestupků (například přestupky spáchané mimo území České republiky nebo tzv. distanční přestupky, kdy nelze zjistit místo spáchání, ale je zřejmé místo, kde přestupek vyšel najevo). Z toho důvodu jsou v odstavci 2 a 3 upravena pomocná kritéria odkazující na zjistitelné skutečnosti, u kterých lze předpokládat přímý vztah ke spáchání přestupku a tím i ke správnímu obvodu správního orgánu. Jedná se zejména o adresu trvalého pobytu nebo adresu sídla podezřelého (místní příslušnost je třeba zkoumat již před zahájením řízení, a proto se užívá výrazu „podezřelý“). Vzhledem k tomu, že zejména v případě právnické osoby (umístění majetku nebo místo výkonu činnosti) mohou tato pomocná kritéria vést k určení více místně příslušných správních orgánů, upravuje se v odstavci 4 postup při řešení sporu o místní příslušnost, který je inspirován úpravou ve správním řádu. V takovém případě se upřednostňuje správní orgán, v jehož správním obvodu vyšel přestupek nejdříve najevo (projevily se negativní účinky skutku, v němž je přestupek spatřován). Jinak o místní příslušnosti rozhodne společně nadřízený správní orgán podle své úvahy vzhledem k okolnostem případu.

K § 63

Zákon v podstatě upravuje speciální pravidla vyloučení pro podjatost. Ačkoliv by to bylo v řadě případů dovoditelné v rámci obecné úpravy ve správním řádu, zákon stanoví, že je z řízení vyloučen orgán územního samosprávného celku, pokud má být obviněným tento územní samosprávný celek (například obecní úřad nemůže projednávat přestupek své vlastní obce). Akcentuje se tak povaha řízení o přestupku jako správního řízení, na něž jsou kladeny vyšší nároky z hlediska procesních standardů, a zjednodušuje se postup v řízení proti situaci, kdy by muselo být postupováno podle § 14 správního řádu. Dalším důvodem pro vyloučení správního orgánu z projednávání přestupku je to, že obviněným z přestupku je člen zastupitelstva územního samosprávného celku, jehož orgán je příslušným správním orgánem. Tento důvod sleduje legitimitu a nestrannost řízení především u malých obecních úřadů a vyžádala si jej praxe. Na popsané důvody vyloučení z projednávání věci navazuje postup změny příslušnosti, který doplní § 131 správního řádu. Správní orgán, resp. oprávněná úřední osoba, tak nebude muset ve smyslu § 14 správního řádu zkoumat, zda má pro svůj vztah k účastníkům řízení zájem na výsledku řízení, pro který lze pochybovat o její nepodjatosti, nýbrž tento vztah, resp. vztah obviněného a příslušného správního orgánu, bude sám o sobě důvodem pro vyloučení celého příslušného správního orgánu (nikoliv jednotlivé úřední osoby, neboť jde o vztah k příslušnému správnímu orgánu) z řízení. Z toho důvodu nebude nutné o vyloučení speciálně rozhodovat, ale příslušný správní orgán věc předá nadřízenému správnímu orgánu, aby provedl delegaci, a přitom jej na existenci daného vztahu upozorní.

Obdobným způsobem je upravena i situace, kde je výše popsaný vztah dán vůči odvolacímu správnímu orgánu. Odvolacím správním orgánem je nutno ve smyslu § 89 odst. 1 správního řádu rozumět nejblíže nadřízený správní orgán (vizte § 178 správního řádu). Tím se zamezí například situaci, kdy by o přestupku kraje rozhodl obecní úřad a v odvolacím řízení by pak ve věci rozhodoval krajský úřad jako orgán obviněného kraje. V tomto případě tedy bude delegaci provádět nadřízený správní orgán odvolacího správního orgánu, tedy zpravidla příslušné ministerstvo. Ve věci pak bude rozhodovat obecní úřad mimo správní obvod vyloučeného krajského úřadu.

K § 64

Institut předání věci se vztahuje jak na již zahájené řízení o přestupku, tak i na postup před zahájením řízení. Jedná se o obdobu nynějšího postoupení věci s tím, že předání věci nezakládá překážku dalšího řízení ve věci. Správní orgán má povinnost v souladu se základní zásadou činnosti bezodkladně věc předat i v průběhu řízení, jestliže nastane některý ze zákonných důvodů. Příslušný správní orgán proto věc předá orgánu činnému v trestním řízení (rozuměj příslušnému, ačkoliv dikce zákona tak přísný požadavek na správní orgány neklade), jestliže má podezření, že je skutek trestným činem. Pokud by posléze orgán činný v trestním řízení dospěl k závěru, že se o trestný čin nejedná a věc odevzdal nebo postoupil příslušnému správnímu orgánu (§ 159a odst. 1 písm. a) nebo § 222 odst. 2 trestního řádu), předchozí předání věci nebrání vedení řízení v této věci. Druhý důvod umožňuje předání věci k disciplinárnímu řízení poslance nebo senátora, pokud skutek nelze projednat jako přestupek (vizte úprava osobní působnosti zákona). Obdobně se bude postupovat v případě příslušníků bezpečnostních sborů a osob podléhajících vojenské kázeňské pravomoci (a osob, které se jednání majícího znaky přestupku dopustily během výkonu vazby, trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence, vizte § 4), kde důvod předání věci navazuje na úpravu osobní působnosti zákona. Pokud taková osoba přestane být osobou vyloučenou z osobní působnosti zákona, bude možné skutek projednat jako přestupek podle tohoto zákona a předchozí předání věci nezaloží překážku věci rozhodnuté. Předání věci je způsob ukončení řízení, které již bylo zahájeno. O předání věci se vydává usnesení, které se pouze poznamená do spisu. Předáním věci řízení končí u předávajícího správního orgánu (vydáním usnesení o předání věci), aniž by bylo rozhodnuto o meritu věci, tj. o vině za přestupek. Posledním důvodem pro předání věci je skutečnost, že řízení (v případě věcné příslušnosti lze pochybovat o tom, zda se vůbec o řízení jedná) vede věcně nebo místně nepříslušný správní orgán. Také v tomto případě řízení před předávajícím správním orgánem končí. Předání věci bude prakticky představovat zaslání spisu včetně příloh (věcí je tedy třeba rozumět nejen skutek jako předmět řízení, ale též proběhnuvší procesní úkony, tedy projednávaný případ) spolu s průvodním dopisem, ve kterém předávající správní orgán odůvodní předání věci. V rámci předání věci může dojít rovněž například k předání uhrazené záruky za splnění povinnosti. Správní orgán, jemuž byla věc předána, může využít podkladů shromážděných při předchozím postupu správního orgánu, který mu věc předal, pokud to není na újmu práv účastníků řízení. Správní orgán, jemuž byla věc předána, tedy nejprve posoudí, zda zahájí řízení či nikoliv, a případně vede řízení o přestupku. Pokud by v důsledku nesprávné aplikace tohoto důvodu pro předání věci došlo ke sporu o příslušnost, řešil by se v případný spor o místní příslušnost postupem upraveným tímto návrhem a spor o věcnou příslušnost postupem podle § 133 správního řádu. Jak je uvedeno výše, předání věci samo o sobě nezakládá překážku věci rozhodnuté. Tuto překážku může založit pouze rozhodnutí vydané v řízení před orgánem, jemuž byla věc předána. Tato rozhodnutí jsou vyjmenována v ustanovení o překážkách řízení.

K § 65

Jedná se o úpravu právního styku s cizinou, přičemž realizace tohoto ustanovení je závislá na tom, zda Česká republika přistoupí k nějaké mezinárodní smlouvě, která by právní pomoc v oblasti řízení o přestupcích upravovala.

K § 66

Obecná úprava doručování obsažená v části druhé správního řádu se uplatní subsidiárně. Taktéž pro doručování veřejnou vyhláškou musí být splněny podmínky uvedené ve správním řádu, tj. veřejnou vyhláškou se doručuje osobám neznámého pobytu nebo sídla, osobám, kterým se prokazatelně nedaří doručovat, nebo osobám, které nejsou známy (v podmínkách řízení o přestupku se může jednat pouze o poškozeného, vizte § 32 odst. 3 správního řádu). Oproti úpravě v § 25 odst. 2 správního řádu zákon stanoví povinnost doručování písemností v řízení o přestupku (včetně rozhodnutí o přestupku) veřejnou vyhláškou obligatorně vyvěšením oznámení o možnosti převzít doručovanou písemnost (výjimku obsahuje úprava vyrozumění o odložení věci a vyrozumění osoby přímo postižené spácháním přestupku o možnosti uplatnit nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku). Navrhované pravidlo navíc umožní vyvěšení veřejné vyhlášky i v případě, kdy je osobě neznámého pobytu nebo sídla, osobě, které se prokazatelně nedaří doručovat nebo osobě, která není známa, ustanoven opatrovník. To zlepšuje její procesní postavení.

K § 67

Ustanovení upravuje odchylku od § 25 a § 32 správního řádu, resp. především od § 33 odst. 4 správního řádu. Podle správního řádu se v případě, že se prokazatelně nedaří doručovat, doručuje danému účastníkovi řízení veřejnou vyhláškou, resp. se mu za podmínky § 32 správního řádu ustanoví opatrovník. Na tuto úpravu v případě zmocněnce účastníka řízení navazuje § 33 odst. 4 správního řádu, podle kterého se za podmínky, že se nedaří doručovat zmocněnci, postupuje podle § 25 a 32 správního řádu a účastník řízení se o tomto postupu jakož i o obsahu písemností vyrozumí. Tato právní úprava bývá v řízení o přestupku zneužívána ze strany obecných zmocněnců k obstrukcím. V řadě případů tak zastoupení na základě plné moci hraničí se zneužitím práva, neboť jeho účelem jsou především obstrukce v řízení, nikoliv ochrana práv a oprávněných zájmů účastníka řízení. Proto návrh upravuje odchylku od správního řádu spočívající v tom, že v případě, že se prokazatelně nebude dařit doručovat zmocněnci účastníka řízení, správní orgán nebude takovému zmocněnci doručovat veřejnou vyhláškou resp. ustanovovat opatrovníka, nýbrž bude doručovat přímo zastoupenému účastníkovi řízení. Tato odchylka od správního řádu bude dopadat pouze na doručování zmocněnci, neboť pouze v tomto případě jde o zastoupení na základě projevu vůle účastníka řízení a je tedy možné je ze strany účastníka řízení zneužívat k obstrukcím. Pravidlo se však bude vztahovat na všechny účastníky řízení (byť lze obstrukce očekávat především od obviněného), neboť není legitimní důvod pro rozlišování doručování obviněnému a ostatním účastníkům řízení o přestupku. Dané pravidlo není třeba uplatňovat vůči osobám přímo vystupujícím v řízení (zákonný zástupce mladistvého obviněného nebo opatrovník, osoba přímo postižená spácháním přestupku), neboť tyto osoby nemají postavení účastníka řízení a nemohou tak blokovat pojednání přestupku.

K § 68

Pro přehlednost normativního textu se uvádí výčet účastníků řízení, přičemž další ustanovení konkrétněji upravují jejich procesní postavení. V případě poškozeného a vlastníka věci, která této osobě může být nebo byla zabrána, se stanoví omezený rozsah účastenství a to pouze ve vztahu k části předmětu řízení, která se jich týká. Tito účastníci mají plná procesní práva, avšak mohou je uplatňovat pouze ve vztahu k části předmětu řízení, vizte např. právo činit návrhy a navrhovat důkazy, právo podat odvolání.

K § 69

Zákon určí okamžik, kdy se podezřelý z přestupku stane obviněným, a to prvním procesním úkonem správního orgánu. Zpravidla se bude jednat o zahájení řízení. Přitom lze vycházet z diferencované úpravy zahájení řízení, kdy řízení bude zásadně zahájeno doručením oznámení o zahájení řízení obviněnému (nemůže tedy nastat situace, že by obviněný nebyl seznámen s obviněním, tedy s tím, jaký skutek je předmětem řízení a jaký přestupek je v tomto skutku spatřován). Řízení o přestupku však může být rovněž zahájeno vydáním příkazu, pokud bude příkaz prvním úkonem v řízení. Rovněž v tomto případě bude nezbytné příkaz obviněnému doručit, seznámení se obviněného s obviněním v tomto případě splývá se seznámením se s rozhodnutím ve věci.

Procesní práva obviněného z přestupku vyplývají z ústavního pořádku, mezinárodních smluv, vnitrostátní právní úpravy nebo z obecných právních principů. Mnoho procesních práv obviněného a dalších účastníků řízení zaručuje přímo správní řád (srov. např. § 4 správního řádu). Obviněný má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o ní. Může uvádět skutečnosti a navrhovat důkazy sloužící k jeho obhajobě, činit návrhy, podávat žádosti a opravné prostředky. Není povinen vypovídat, k doznání nesmí být donucován. Doznání obviněného nezbavuje příslušný správní orgán povinnosti přezkoumat všechny podstatné okolnosti případu. Ze správního řádu vyplývají i další povinnosti správního orgánu ve vztahu k obviněnému, např. poučovací povinnost.

Speciálně je upravena presumpce neviny obviněného. Dokud není pravomocným rozhodnutím vyslovena vina obviněného, hledí se na něj, jako by byl nevinen. Jedná se o vyjádření tradiční zásady presumpce neviny, obsažené v Úmluvě, v Listině nebo obdobně i v Mezinárodním paktu o občanských a politických právech. V zákoně č. 200/1990 Sb. je tato zásada obsažena v § 73 odst. 1, „na občana obviněného z přestupku se hledí, jako by byl nevinen, pokud jeho vina nebyla vyslovena pravomocným rozhodnutím.“ Zásada presumpce neviny nepřímo požaduje jednoznačné prokázání případné viny obviněného z přestupku a souvisí zejména se zásadou zjištění stavu věci bez důvodných pochybností, a to v rozsahu, který je nezbytný pro vydání rozhodnutí (§ 3 správního řádu). Doznání obviněného nezbavuje správní orgány povinnosti přezkoumat všechny podstatné okolnosti případu. Na druhou stranu obviněný nemá povinnost, nýbrž právo prokazovat svoji nevinu. Součástí této zásady je rovněž princip in dubio pro reo, tedy v případě pochybností musí správní orgán rozhodnout ve prospěch obviněného. Z presumpce neviny totiž vyplývá, že správní orgán musí bez důvodných pochybností prokázat vinu obviněného, jinak musí rozhodnout v jeho prospěch a neuznat jej vinným.

Zvláštní význam má právo obviněného na vyjádření se k obvinění, které pro obviněného vyvěrá z Listiny a z Úmluvy. Toto právo je z povahy věci možné uplatňovat pouze v probíhajícím řízení, tedy do vydání rozhodnutí. Po vydání rozhodnutí může být realizováno pouze v rámci opravných prostředků apod. Z povahy věci však toto procesní právo nelze vázat pouze na řízení v prvním stupni, nýbrž jím obviněný disponuje v řízení na jakémkoliv stupni.

Toto právo může být realizováno například písemným podáním, ústním podáním nebo při účasti na provádění dokazování. Za tím účelem se na toto právo váže právo obviněného žádat nařízení ústního jednání. Obdobně se právo obviněného „být slyšen“ promítá i do úpravy výslechu obviněného resp. výpovědi obviněného. Ve své podstatě se jedná o podmnožinu případů, kdy bude třeba nařídit ústní jednání, neboť výslech obviněného bude možné z povahy věci provádět pouze v rámci ústního jednání.

K § 70

V prvním odstavci je upravena povinnost správního orgánu vyrozumívat o zahájení řízení o přestupku a o nařízeném ústním jednání jemu známé osoby, kterým byla spácháním projednávaného přestupku způsobena škoda (k tomu srov. odůvodnění k úpravě podmíněného upuštění od uložení správního trestu), nebo na jejichž úkor se pachatel přestupku spácháním přestupku bezdůvodně obohatil. Smyslem tohoto ustanovení je informovat osoby, kterým byla přestupkem způsobena škoda, že mohou nárok na její náhradu uplatnit v tzv. adhezním řízení vedeném v rámci řízení o přestupku a poučit je o takovém právu (to platí i v případě nároku na vydání bezdůvodného obohacení získaného přestupkem). O nařízeném ústním jednání je třeba potenciálního poškozeného informovat proto, že návrh zákona s ústním jednáním spojuje termín, do kdy lze nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo nárok na vydání bezdůvodného obohacení získaného přestupkem uplatnit (potenciální poškozený není účastníkem řízení a proto není předvoláván k ústnímu jednání podle obecné úpravy nebo podle úpravy ústního jednání v návrhu). Bez znalosti termínu ústního jednání by tedy potenciální poškozený musel konat neprodleně bez záruky, že svůj nárok uplatní včas. Vyrozumění o konání ústního jednání může být z povahy věci spojeno s vyrozuměním o možnosti uplatnit nárok na náhradu škody, resp. na vydání bezdůvodného obohacení, nebo, není-li to možné, musí být učiněno samostatně. Přitom lze vycházet z toho, že uplatnění nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení v řízení o přestupku bude pro poškozeného jednodušší a efektivnější než v jiných řízeních, čímž se z jeho pohledu zlepší vymahatelnost práva. Jak je uvedeno výše, takto bude možné uplatnit pouze škodu, nikoliv nemajetkovou újmu, a bezdůvodné obohacení získané spácháním přestupku pachatelem na úkor poškozeného. Přitom lze vycházet z toho, že i v případě škody může být nad možnosti správního orgánu (odborné i kapacitní) rozhodnout o uplatněném nároku. Tím spíše by se tento nedostatek projevoval v případě, že by v adhezním řízení bylo možné rozhodovat i o nemajetkové újmě, neboť toto rozhodování často vyžaduje řešení složitých skutkových a právních otázek. V případě bezdůvodného obohacení získaného přestupkem lze vycházet z toho, že bude přicházet v úvahu pouze u zlomku přestupků, u kterých postihované chování z povahy věci umožňuje bezdůvodně se obohatit na úkor jiné osoby (například některé přestupky proti majetku). Určení výše bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku, resp. nároku na jeho vrácení, by svou skutkovou a právní složitostí mělo zpravidla odpovídat určení nároku na náhradu škody (viz například plnění poskytnuté na základě podvodu apod.). Osoba přímo postižená spácháním přestupku může nárok na náhradu škody nebo nárok na vydání bezdůvodného obohacení uplatnit nejpozději při ústním jednání nebo ve lhůtě určeném správním orgánem podle § 39 správního řádu v případě, že v řízení nebude ústní jednání nařízeno. Osoby, kterým byla spácháním přestupku způsobena škoda nebo na jejichž úkor se pachatel přestupku bezdůvodně obohatil, se adresně vyrozumí pouze v případě, že takový postup nebude pro správní orgán spojen s neúměrnými obtížemi nebo náklady (viz též vyrozumívání o odložení věci). Jedná se především o situace, kdy z povahy projednávaného přestupku vyplývá velké množství potenciálních poškozených (přestupky v oblasti ochrany osobních údajů, ochrany utajovaných informací, přestupky v příslušnosti České národní banky apod.), jejichž vyrozumívání by značně zatížilo postup správního orgánu. Přitom lze vycházet z toho, že adhezní řízení nemůže zásadním způsobem zatížit řízení o přestupku a tím bránit rozhodnutí o vině a správním trestu. Z toho důvodu v případech, kdy bude v řízení vystupovat velké množství potenciálních poškozených, nebude tyto osoby správní orgán vyrozumívat adresně, nýbrž zveřejněním na úřední desce. Vyrozumění o možnosti uplatnit nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku, případně o nařízeném ústním jednání, tedy bude doručováno veřejnou vyhláškou. Neuplatní se však speciální úprava doručování veřejnou vyhláškou, nýbrž vždy bude vyvěšen text vyrozumění.

Poškozeným je ten, komu byla přestupkem způsobena škoda nebo na jehož úkor se spácháním přestupku pachatel bezdůvodně obohatil, uplatňuje-li v řízení nárok na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení nebo uplatnil-li tento nárok v předcházejícím trestním řízení, jehož předmětem byl totožný skutek. Poškozený bude mít v rozsahu týkajícím se projednávání uplatněného nároku procesní práva, která obecně příslušejí účastníkům řízení, například právo činit návrhy na doplnění dokazování, nahlížet do spisu a vyjádřit se před vydáním rozhodnutí o přestupku k jeho podkladům. Poškozený má právo odvolat se proti výroku o náhradě škody nebo o vydání bezdůvodného obohacení. Nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku lze uplatnit ve lhůtách (nejpozději při prvním ústním jednání nebo ve lhůtě určené správním orgánem, pokud není nařízeno ústní jednání), které jsou procesní, lze tedy v případě jejich zmeškání žádat o prominutí zmeškání úkonu. Pokud by správní orgán určil lhůtu pro uplatnění nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku a posléze s ohledem na vývoj v řízení by nařídil ústní jednání (nezbytnost ústního jednání například vyplynula až v průběhu řízení), bylo by třeba uplatnění nároku při ústním jednání považovat za včasné i v případě, že již uplynula lhůta pro jeho uplatnění určená správním orgánem. Další podmínkou uplatnění nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku je, že o tomto nároku nebylo rozhodnuto v občanskoprávním nebo jiném řízení nebo že takové řízení neprobíhá. Ve své podstatě se jedná o zvláštní vyjádření překážky řízení spočívající v rozhodnutí o totožné věci (res iudicata) nebo v zahájeném řízení o totožné věci (litispendence).

Dále se stanoví, že poškozeným není osoba, která uplatňuje nárok na náhradu jiné újmy způsobené spácháním přestupku než škody způsobené spácháním přestupku. Takovou osobu správní orgán usnesením odkáže s jejím nárokem na soud nebo jiný orgán veřejné moci, aniž by se nárokem zabýval. Pokud byl nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo nárok na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku uplatněn ve stanovených lhůtách, avšak vedení řízení o náhradě škody brání výše popsané překážky řízení, správní orgán pouze vyrozumí poškozenou osobu o překážkách bránících v řízení o uplatněném nároku. V takovém případě není třeba osobu odkazovat na příslušný orgán, neboť řízení o nároku již probíhá nebo proběhlo. Informace o výsledku řízení o přestupku má pro poškozenou osobu význam pouze v případě, že dosud nebylo rozhodnuto o jejím nároku.

K § 71

Osoba přímo postižená spácháním přestupku je osobou, jejíž práva nebo oprávněné zájmy byly přímo dotčeny jednáním nebo opomenutím, kterým byla naplněna skutková podstata přestupku. Práva nebo oprávněné zájmy v takovém případě tvoří objekt přestupku, který byl spácháním přestupku postižen. Osoba přímo postižená spácháním přestupku může být poškozeným, pokud jí byla přestupkem způsobena škoda a tato osoba uplatnila v řízení o přestupku nárok na její náhradu. Pokud byla této osobě spácháním přestupku způsobena jiná újma, má zvláštní procesní postavení pouze v případě, že její souhlas je podmínkou řízení o daném přestupku.

Upravuje se procesní postavení osoby, jejíž souhlas je podmínkou pro zahájení řízení o přestupku nebo pro pokračování v takovém řízení. Nejedná se o účastníka řízení (to bude zahajováno z moci úřední, souhlas není návrhem, jehož podání by mělo za následek zahájení řízení), nýbrž o osobu zúčastněnou na řízení (obdobně jako zákonný zástupce mladistvého obviněného nebo opatrovník) s vybranými procesními právy. Tato práva mají osobě oprávněné dát souhlas se zahájením nebo pokračováním v řízení o přestupku umožnit kvalifikovaně posoudit, zda daný souhlas případně nevezme zpět, a také umožnit získání informací o řízení a skutkových zjištěních, které mohou být využitelné při vymáhání náhrady škody jiným způsobem než v adhezním řízení. Katalog procesních práv je obdobný jako v případě zákonného zástupce nebo opatrovníka mladistvého obviněného. Tato osoba však nemá právo podat odvolání, neboť v takovém případě by se z ní fakticky stal navrhovatel.

K § 72

Ustanovení upravuje postavení zákonného zástupce, opatrovníka a orgánu sociálně-právní ochrany dětí (vizte zákon č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí) v řízeních, kde je obviněným mladistvý. Vzhledem k tomu, že nejde o účastníky řízení (orgán sociálně-právní ochrany dětí ani nemůže být účastníkem řízení, neboť není subjektem práva), kteří mají procesní práva podle správního řádu, zákon stanoví katalog jejich oprávnění v řízení, která odpovídají základním procesním právům účastníků řízení. Tato práva může zákonný zástupce, opatrovník a orgán sociálně-právní ochrany dětí vykonávat ve prospěch mladistvého obviněného, bez jeho vůle i proti jeho vůli. Nejedná se tedy o zastoupení, smyslem je jen podpora práv a oprávněných zájmů mladistvého obviněného v řízení o přestupku ze strany jeho zákonného zástupce, opatrovníka a orgánu sociálně-právní ochrany dětí. Toto ustanovení se z povahy věci neuplatní, je-li o přestupku mladistvého obviněného rozhodováno příkazem na místě. To vyplývá ze speciální úpravy ukládání pokuty mladistvému obviněnému příkazem na místě a také z toho, že se v ustanovení hovoří o řízení, zatímco příkaz na místě je prvním a současně také posledním úkonem v řízení, tedy se žádné řízení ve své podstatě nevede.

Stanoví se zvláštní postup v situaci, kdy je za tentýž přestupek jako mladistvý obviněný obviněn rovněž jeho zákonný zástupce nebo opatrovník. Formulace záměrně odkazuje na totožnost skutku, aby byla vyloučena i teoretická možnost společného řízení mladistvého obviněného a jeho zákonného zástupce nebo opatrovníka s odkazem, že skutek každé osoby je jinak právně kvalifikován. V takovém případě lze důvodně předpokládat, že zákonný zástupce nebo opatrovník mladistvého obviněného nebude řádně hájit práva a oprávněné zájmy tohoto obviněného a naopak by procesní práva podle odstavce 1 mohl zneužít ve svůj prospěch (zpravidla se takový přestupek mladistvého obviněného projedná v samostatném řízení, vizte úprava společného řízení). Výše popsaná situace je řešena přesunutím ochrany práv a oprávněných zájmů mladistvého obviněného a jeho podpory v řízení o přestupku pouze na orgán sociálně právní ochrany dětí, neboť se jedná o součást jeho pravomoci. Obdobně se bude postupovat v případě, že je důvodná obava, že zákonný zástupce nebo opatrovník nebude řádně hájit zájmy mladistvého obviněného (např. zákonný zástupce nebo opatrovník nepečuje o obviněného a nezajímá se o něj, jeho zájmy odporují zájmům mladistvého). Ochrana mladistvého před jeho zákonným zástupcem nebo opatrovníkem v řízení o přestupku pak bude zajištěna tím, že tento zákonný zástupce nebo opatrovník nebude moci v řízení uplatňovat žádná procesní práva, a to ani ve prospěch mladistvého obviněného. Z hlediska orgánu sociálně-právní ochrany dětí však nedojde k navýšení jeho agendy, neboť tato procesní práva vykonává bez ohledu na to, zda v řízení vystupuje zákonný zástupce nebo opatrovník mladistvého obviněného či nikoliv.

K § 73

Stanoví se postup správního orgánu, orgánu policie a jejich součinnost při oznamování přestupků, obdobně jako je obsažena v zákoně č. 200/1990 Sb. Ustanovení tak přebírá úpravu oznamování přestupků státními orgány, orgány policie a orgány obce, a to ve stávajícím rozsahu. Ustanovení upravuje oznamování přestupků správními orgány - vizte pojem správní orgán podle § 1 odst. 1 správního řádu, zahrnující orgány moci výkonné, orgány územního samosprávného celku, fyzické nebo právnické osoby nebo jiné orgány vykonávající působnost v oblasti veřejné správy, a orgány policie. V tomto ohledu se jedná o širší vymezení než v zákonu č. 200/1990 Sb. Ustanovení obsahuje demonstrativní výčet náležitostí oznámení přestupku. Oznámení by mělo být co možná úplné, aby mohl příslušný správní orgán věc posoudit a případně doplnit v rámci postupu před zahájením řízení a toto řízení zahájit nebo věc odložit. Z toho nelze dovozovat působnost oznamovatelů k předšetřování přestupků, ale na druhou stranu by měl oznamovatel v oznámení uvést všechny relevantní skutečnosti, které zjistil, a zjistit ty, jejichž zjištění bylo v daném případě na místě (neměl by rezignovat na zjištění přestupku jen s odkazem na to, že není příslušný k jeho projednání). Z výše uvedeného tedy vyplývá, že oznamovatel v oznámení uvede jemu známé a zjištěné relevantní skutečnosti. Ustanovení je speciální vůči § 42 správního řádu upravujícímu podávání podnětů k zahájení řízení z moci úřední (podnět může podat i správní orgán či jiný orgán) a přesněji upravuje náležitosti oznámení přestupku. Přesto se § 42 správního řádu použije například v situacích, kdy oznamovatelem přestupku nebude správní orgán ani orgán policie (například oznamování přestupků fyzickou nebo právnickou osobou, oznamování přestupků Vězeňskou službou nebo justiční stráží, vizte § 22 zákona č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky). Jiný zákon rovněž může upravovat oznamování přestupků speciálně (vizte § 10 odst. 2 zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, upravující oznamování přestupků obecní policií). Na takové speciální právní úpravě navržená obecná úprava nic nemění.

K § 74

Toto ustanovení upravuje oznamování přestupku v širším slova smyslu, tedy nejen samotné oznámení, ale také související postupy jako prošetřování přestupku a vyřízení věci namísto oznámení přestupku. Úprava navazuje na úpravu prošetřování vybraných přestupků orgánem policie. Jedná se o přestupky, které vzhledem k předmětu činnosti policie bude orgán policie častěji oznamovat a kde lze předpokládat možnost zajištění důkazů nebo podrobnějšího zjištění podkladů pro přestupkové řízení právě ze strany oznamovatele, tedy orgánu policie (nelze vyloučit speciální úpravu, vizte např. zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, obsahující speciální úpravu oznamování deliktu podle § 125f). Ve své podstatě se totiž jedná o jednu ze základních činností policie (vizte § 2 a § 67 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, nebo § 1 a § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 300/2013 Sb., o Vojenské policii). Na rozdíl od obecné úpravy oznamování přestupků se zde orgánu policie ukládá provést nezbytná šetření za účelem zjištění základních skutečností o oznamovaném přestupku. S tím souvisí i další úprava postupu orgánu policie, neboť pokud dle orgánu policie nebudou učiněná zjištění dostatečná pro zahájení řízení o přestupku, věc se odloží (orgán policie tedy nebude pouhým postupovatelem oznámení třetích subjektů nebo vlastních zjištění za situace, kdy oznámení sama o sobě nemohou vést k zahájení řízení o přestupku) nebo naopak pokud povedou k závěru, že se nejedná o přestupek, ale o jiné porušení práva, věc předá, obdobně jakoby to musel učinit správní orgán. Odstavec 4 upravuje postup orgánu policie vůči oznamovatelům.

K § 75

Upravuje se obdobně jako v dosavadní právní úpravě obecná možnost součinnosti příslušného správního orgánu s jinými správními orgány a orgány policie za účelem zvýšení efektivity postupu podle tohoto zákona. Jedná se o součinnost v rámci postupu před zahájením řízení, v rámci průběhu řízení a při provádění exekuce.

K § 76

Účelem odložení věci je se určitým formálním způsobem vypořádat s věcí, není-li důvod k zahájení řízení nebo nelze-li řízení zahájit. Tento postup se však použije pouze v případě, že věc byla oznámena nebo prošetřována v režimu zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Pokud například správní orgán prováděl kontrolu a výsledkem bylo kontrolní zjištění o neporušení právních předpisů anebo kontrolní zjištění, že právní předpisy porušeny byly, avšak nejedná se o přestupek, není důvod taková zjištění formálně odkládat podle zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. V § 66 zákona č. 200/1990 Sb. odložení věci nemá formu usnesení. Nová úprava již formu usnesení u odložení věci výslovně stanoví. V prvním odstavci jsou stanoveny důvody pro odložení, které korespondují s důvody pro zastavení řízení (blíže vizte důvodová zpráva k zastavení řízení). Jedná se o situace, kdy není důvod pro zahájení řízení (oznámení neodůvodňuje zahájení řízení nebo se nepodaří zjistit skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě) nebo řízení nelze zahájit, neboť by muselo být zastaveno. V tomto výčtu lze upozornit na důvod odložení spočívající ve smrti nebo zániku osoby podezřelé ze spáchání přestupku, které jsou důvodem pro odložení věci pouze v případě, že za přestupek neodpovídá právní nástupce této osoby. Jinak se věc neodloží, ale zahájí se řízení proti právnímu nástupci osoby podezřelé ze spáchání přestupku. Věc se dále odloží, pokud bylo o skutku rozhodnuto jako o disciplinárním deliktu a uložené opatření lze považovat za postačující. Tím je třeba rozumět nejen situaci, kdy lze uložené disciplinární opatření s ohledem na povahu věci a jeho charakter považovat za přiměřené ve vztahu ke správnímu trestu, který by mohl být uložen v řízení o přestupku, ale především situace, kdy lze projednání skutku v disciplinárním řízení považovat za překážku věci pravomocně rozhodnuté ve smyslu judikatury Evropského soudu pro lidská práva. Naplnění této podmínky je třeba zkoumat za použití tzv. engelovských kritérií vyplývajících z judikatury soudu (vizte Engel a ostatní proti Nizozemsku, č. 5100/71, Jussila proti Finsku, č. 73053/01 nebo Zolothukin proti Rusku, č. 14939/03). Věc se rovněž odloží, pokud se o totožném skutku vede trestní řízení. Odložení věci z tohoto důvodu nebrání pozdějšímu zahájení řízení o daném skutku, jestliže trestní řízení skončilo a o skutku nebylo rozhodnuto, že se nestal nebo není trestným činem (tedy není dána překážka věci pravomocně rozhodnuté, která by jinak byla důvodem pro odložení věci).

O odložení věci podle odstavce 1 a 2 se vydá usnesení, které se pouze poznamená do spisu, neboť se jedná o administrativní vyřízení věci před zahájením řízení z důvodu existence zjevných překážek pro další postup správního orgánu. Návrh stanoví povinnost vyrozumět osobu přímo postiženou spácháním přestupku, je-li správnímu orgánu známa, o odložení věci. Tato informace má této osobě umožnit případně řešit danou věc jiným způsobem, například soukromoprávní cestou. Adresné vyrozumění nebude přicházet v úvahu pouze ve specifických případech, kdy by nadměrně zatížilo příslušný správní orgán (např. velké množství osob přímo postižených spácháním přestupku). V těchto případech bude vyrozumění doručeno veřejnou vyhláškou, tedy bude vyvěšeno na úřední desce. Přitom lze vycházet z toho, že se jedná pouze o informaci, nikoliv o realizaci procesního práva. Oznamovatel přestupku bude o vyřízení svého oznámení informován podle § 42 správního řádu, v tomto režimu bude případně informován též o odložení věci.

Nově se upravuje důvod k odložení věci v případech, kdy je zahájení řízení podmíněno souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Není-li takový souhlas dán nebo byl-li daný souhlas vzat zpět před zahájením řízení, musí správní orgán věc odložit i v případě, že má dost podkladů pro zahájení řízení a projednání přestupku. Pokud by souhlas nebyl dán, respektive byl vzat zpět až v průběhu řízení, jednalo by se o důvod pro zastavení řízení.

Další důvody jsou založeny na správním uvážení správního orgánu o účelnosti vedení řízení o přestupku. První důvod představuje situaci, kdy došlo k jednočinnému souběhu přestupků (jedním skutkem bylo spácháno více přestupků), které však nebyly projednány ve společném řízení, avšak správní trest uložený za některý z těchto přestupků lze považovat za dostatečný i ve vztahu k ostatním dosud neprojednaným přestupkům. Druhým důvodem je situace, kdy osobě podezřelé ze spáchání přestupku byl uložen trest v trestním řízení za jiný skutek, přičemž potenciální správní trest je bezvýznamný vedle trestu uloženého v trestním řízení. V obou případech se vychází z předpokladu, že uložený trest je v daném případě dostatečný z hlediska přestupku, o němž by jinak bylo vedeno řízení, a proto by nebyly naplněny funkce správního trestu, který by byl za tento přestupek uložen a vedení řízení o takovém přestupku je tedy neúčelné. Usnesení o odložení věci se bude v tomto případě oznamovat osobě podezřelé ze spáchání přestupku a osobě přímo postižené spácháním přestupku, je-li správnímu orgánu známa. Tyto osoby se budou moci proti usnesení odvolat. V případě odložení věci z důvodu nedostatku věku podezřelého se bude skutek oznamovat orgánu sociálně-právní ochrany dětí a zákonným zástupcům.

K § 77

Nikdo nemůže být obviněn z totožného přestupku za skutek, o němž již bylo pravomocně rozhodnuto, nebo bylo zahájeno řízení o přestupku nebo trestní řízení. Zásada „ne bis in idem“, tj. zamezení dvojího potrestání, deklaruje obecné procesní překážky nejen přestupkového řízení. Nikdo nemůže být trestán za identický skutek, resp. za identický přestupek (tedy nejen skutek, ale i jeho právní kvalifikaci) vícekrát, správním trestem však není vyloučena odpovědnost soukromoprávní nebo jiná (skutečnost, že bylo rozhodnuto o přestupku, nevylučuje, aby bylo pachateli přestupku v jiném řízení uloženo například opatření k nápravě). Formulace ustanovení vztahuje překážku na jeden přestupek, tedy skutek včetně jeho právní kvalifikace, neboť nemůže být vyloučen jednočinný souběh přestupků, tedy situace kdy pachatel jedním skutkem spáchá více přestupků. Pokud tedy pachatel spáchal několik přestupků v jednočinném souběhu, pak navržená překážka brání tomu, aby byl obviněn z přestupku, o němž již je rozhodováno, avšak může být obviněn z jiného přestupku, byť jej spáchal skutkem, který je předmětem již probíhajícího řízení. Překážku řízení představuje skutečnost, že se v dané věci vede jiné řízení (opět se musí jednat o řízení o přestupku nebo trestní řízení). Dále překážku věci pravomocně rozhodnuté zakládá rozhodnutí ve věci (vydané v řízení o přestupku nebo v trestním řízení), kterým je rozhodnuto o tom, že se skutek nestal, nebo kterým je rozhodnuto o deliktní odpovědnosti za daný skutek, tedy je meritorně rozhodnuto o skutku (blíže vizte odůvodnění úpravy zastavení řízení). V případě rozhodnutí o přestupku zakládá překážku věci rozhodnuté rozhodnutí o vině, rozhodnutí o schválení dohody o narovnání a usnesení o zastavení řízení nebo odložení věci v případech, kdy bylo rozhodováno meritorně (vizte odůvodnění úpravy odložení věci a zastavení řízení). Stejně jako v případě překážky řízení není vyloučeno rozhodování o přestupku spáchaném v jednočinném souběhu s jiným přestupkem, za který byl obviněný uznán vinným. Skutečnost, že o skutku již bylo pravomocně rozhodnuto, je obdobně jako ve stávající právní úpravě důvodem pro odložení věci před zahájením řízení a pro zastavení řízení, pokud již bylo řízení zahájeno.

Tyto skutečnosti se promítají do důvodů pro odložení věci a pro zastavení řízení. S ohledem na obsah pojmu trestní obvinění v Úmluvě může překážku řízení o přestupku představovat rovněž jiný typ řízení nebo rozhodnutí vydané v takovém řízení. Rozlišovací kritérium, zda se jedná o trestní obvinění či nikoliv, obsahují tzv. engelovská kritéria. Takové řízení nebo rozhodnutí však nelze pro potřeby normativního textu obecně definovat, a proto se toto ustanovení omezuje jen na řízení o přestupku a trestní řízení. V tomto smyslu může překážku řízení představovat například disciplinární opatření uložené za disciplinární delikt (vizte úprava důvodů pro odložení věci a zastavení řízení) nebo rozhodnutí o jednání, které má znaky přestupku, spáchaném osobou podle § 4 odst. 4 a 5 návrhu.

K § 78

Správní orgán je povinen zahájit řízení o každém přestupku, o němž se dozví (jestliže zjistí podezření, že byl spáchán přestupek, což nevylučuje oznámení přestupku), a postupuje v řízení z moci úřední. Jedná se o vyjádření zásady legality a oficiality, které se uplatní při zahájení řízení o přestupku. Úprava zahájení řízení vychází ze subsidiárního použití správního řádu, kde je v § 44 až 47 upraveno zahájení řízení na žádost i z moci úřední. Jedná se tedy pouze o stanovení specialit nezbytných pro efektivní projednání přestupku. Zahájení řízení o přestupku z moci úřední bude obecným pravidlem (vychází z principu legality, tedy že správní orgány mají v mezích své pravomoci a působnosti zjišťovat a projednávat přestupky). Vedle písemného oznámení se výslovně připouští rovněž ústní vyhlášení oznámení o zahájení řízení. Takový postup předpokládá alespoň přítomnost podezřelého (v konkrétním případě by se mohlo jednat již o obviněného, srovnej definici obviněného a možný postup před zahájením řízení, např. uložení záruky za splnění povinnosti). O ústním vyhlášení vydá správní orgán účastníkům řízení na požádání písemné potvrzení (aby ústní vyhlášení oznámení o zahájení řízení nemělo za následek sníženou vědomost účastníků řízení o povaze obvinění). To může předat přímo přítomným účastníkům nebo jim jej dodatečně zašle. Písemné potvrzení má stejný obsah jako oznámení o zahájení řízení. Pro zahájení společného řízení bude nezbytné doručení oznámení všem podezřelým (vizte definice obviněného).

Úprava oznámení o zahájení řízení o přestupku respektuje základní zásady řízení o přestupku, především nutnost dostatečně identifikovat projednávaný skutek s ohledem na zákaz dvojího projednání stejné věci. Popis skutku tak bude muset obsahovat skutkový děj, místo a čas spáchání, aktéry apod. Popis skutku je důležitý také s ohledem na zásadu totožnosti skutku v průběhu řízení, která spočívá v tom, že správní orgán může rozhodnout pouze o skutku, o kterém zahájil řízení (připouštějí se změny skutkových zjištění, nikoliv však podstatné). Předmětem řízení o přestupku je totiž skutek popsaný v oznámení o zahájení řízení. Oznámení o zahájení řízení bude rovněž obsahovat právní kvalifikaci skutku, resp. jaký přestupek je v okamžiku zahájení řízení ve skutku, který má být předmětem zahajovaného řízení, spatřován. Tato právní kvalifikace může být v průběhu řízení o přestupku změněna, vizte níže. Rovněž se upravuje postup v případě, že by byl předmět řízení o přestupku rozšířen o další skutek, pro který nebylo toto řízení zahájeno. Ve své podstatě se jedná o zvláštní způsob zahájení společného řízení, neboť v rámci probíhajícího řízení bude obviněnému oznámeno obdobně jako při zahájení řízení, že předmětem řízení bude ještě další skutek. Obviněný tak bude muset dostat prostor na realizaci svých práv ve vztahu k tomuto skutku, tento postup například nevylučuje nutnost opakovat ústní jednání. Správní orgán rovněž bude účastníky řízení informovat o změně právní kvalifikace projednávaného skutku, pokud k ní v průběhu řízení dospěl.

K § 79

Zahájení řízení o přestupku se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku (vizte odůvodnění ustanovení upravujícího procesní postavení osoby přímo postižené spácháním přestupku) představuje výjimku, kterou musí výslovně stanovit zákon. Zákon stanoví, že pouze se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku lze projednat přestupek, o kterém to stanoví zákon. Zákon o některých přestupcích takový postup stanoví v případě přestupku ublížení na zdraví, narušení občanského soužití, proti majetku spáchaného mezi osobami blízkými nebo přestupku ublížení na cti. Výčet je prakticky shodný s přestupky projednávanými na návrh podle § 68 zákona č. 200/1990 Sb. V případě přestupku podle § 125c odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu bude případně tato specialita upravena v zákonu o silničním provozu. Navrhuje se úprava obdobná jako v trestním řádu. Vybrané přestupky by se neprojednávaly na návrh osoby přímo postižené jejich spácháním jako při postupu podle dosavadní právní úpravy, nýbrž k zahájení řízení o takovém přestupku nebo k pokračování v takovém řízení (pokud by tuto podmínku zjistil správní orgán až v průběhu řízení) by byl nutný souhlas této osoby (souhlas je podáním podle správního řádu), řízení by se však zahajovalo rovněž z moci úřední. Pokud by osob přímo postižených spácháním vybraného přestupku bylo více, postačil by k zahájení řízení souhlas pouze jedné z nich.

Návrh vychází z toho, že správní orgán v rámci postupu před zahájením řízení (k takovému postupu se nevyžaduje souhlas osoby přímo postižené spácháním přestupku, ten je nutný k vedení řízení o přestupku) zjistí, že se jedná o vybraný přestupek a identifikuje rovněž osobu přímo postiženou spácháním tohoto přestupku (např. v rámci poučení oznamovatele přestupku). Tuto osobu poučí o právu dát souhlas se zahájením řízení o přestupku (obdobně jako poučuje poškozeného o právu požadovat náhradu škody způsobené spácháním přestupku) a určí jí lhůtu k podání tohoto souhlasu. Tato lhůta nesmí být kratší než třicet dnů, aby měla tato osoba dostatek času na promyšlení řešení své situace (nemusí zpracovávat návrh, a proto není nutné stanovit dlouhou lhůtu). Obdobně bude správní orgán postupovat rovněž v případě, že teprve v průběhu řízení o přestupku zjistí, že se jedná o vybraný přestupek. Osoba přímo postižená spácháním přestupku může dát rovněž souhlas se zahájením řízení o přestupku sama o sobě při oznámení přestupku. Pokud správní orgán není schopen identifikovat osobu přímo postiženou spácháním přestupku a ta nedá souhlas například při oznámení přestupku, nemůže ji poučit a určit lhůtu k podání souhlasu, a souhlas se zahájením řízení o přestupku tedy není dán (vizte důvody pro odložení věci níže).

Souhlas se zahájením řízení o přestupku může dát osoba přímo postižená spácháním přestupku sama o sobě bez poučení správního orgánu, nejpozději však ve lhůtě určené správním orgánem. Po uplynutí této lhůty nebo vzala-li osoba přímo postižená spácháním přestupku daný souhlas zpět, nemůže dát souhlas. Souhlas lze vzít zpět nejpozději před vydáním rozhodnutí o odvolání, tedy rozhodnutí, kterým může být řízení o přestupku pravomocně ukončeno. Vybrané přestupky bude možné projednat bez souhlasu přímo postižené osoby, pokud je osobou přímo postiženou spácháním přestupku osoba mladší osmnácti let nebo byl přestupek důvodem pro vykázání ze společného obydlí. V řízení o přestupku zahájeném se souhlasem bude možné pokračovat i v případě, že souhlas byl vzat zpět, avšak správní orgán zjistil, že se jedná o přestupek, o němž lze řízení zahájit i bez souhlasu.

K § 80

Jedná se o zvláštní úpravu k § 49 správního řádu. Ústní jednání je tzv. fakultativní, tedy správní orgán jej nebude muset nařídit v každém řízení, nýbrž jej nařídí pouze v případě, že to bude potřebné a ústní jednání může přispět ke zjištění stavu věci. Tím odpadne povinnost správního orgánu nařídit ústní jednání i v případě, kdy nemá tento úkon v řízení žádný význam (například obviněný nekomunikuje, je zjevné, že by se na ústní jednání nedostavil apod.). Ústní jednání u správního orgánu prvního stupně bude povinné v případě, že obviněným bude mladistvý.

Obviněný má právo na vyjádření se k obvinění, které vyvěrá z Listiny a z Úmluvy. Toto právo je z povahy věci možné uplatňovat pouze v probíhajícím řízení, tedy do vydání rozhodnutí. Po vydání rozhodnutí může být realizováno pouze v rámci opravných prostředků apod. Z povahy věci však toto procesní právo nelze vázat pouze na řízení v prvním stupni, nýbrž jím obviněný disponuje v řízení na jakémkoliv stupni. Toto právo může být realizováno například písemným podáním, ústním podáním nebo při účasti na provádění dokazování. Mimo jiné se na toto právo váže právo obviněného žádat nařízení ústního jednání. Pokud tedy z povahy věci bude nutné k realizaci práva obviněného na vyjádření se k věci nařídit ústní jednání (obviněný by například vyžadoval konfrontaci a takový návrh nebude nedůvodný apod.), bude muset správní orgán takovému návrhu vyhovět a ústní jednání nařídit. Ústní jednání bude i bez návrhu obviněného obligatorní, pokud bude nezbytné za účelem zjištění stavu věci (například výslechy svědků apod.). S ohledem na právo obviněného na obhajobu se tedy musí ústní jednání konat vždy, když o to obviněný požádá a ústní jednání bude nezbytné z hlediska realizace jeho základního procesního práva (o této možnosti správní orgán obviněného poučí, zpravidla v rámci oznámení o zahájení řízení). Nedůvodný návrh obviněného správní orgán zamítne usnesením, které oznámí pouze obviněnému (pouze ten se proti němu bude moci odvolat). S ohledem na výše uvedené lze dovodit, že správní orgán nebude povinen opakovaně nařizovat ústní jednání na návrh obviněného.

Vzhledem k tomu, že návrh opouští konstrukci povinného ústního jednání, je nezbytné se vypořádat s možnou námitkou neústavnosti takového řešení resp. rozporu s čl. 6 Úmluvy (právo na obhajobu, právo na veřejné projednání věci). Obecně lze říci, že právo vyslýchat a dát vyslýchat svědky ve svůj prospěch má obviněný zaručeno již v § 36 odst. 1 ve spojení s § 50 odst. 3 správního řádu. Není nutně zaručena veřejnost projednání přestupku, to však odpovídá specifikům správního procesu, navíc ústní jednání může být i neveřejné.

V této souvislosti je třeba upozornit, že správní proces obecně, řízení o přestupku nevyjímaje, v řadě aspektů neodpovídá požadavkům čl. 6 Úmluvy. V těchto řízeních nerozhoduje nezávislý a nestranný soud, rozhodnutí zpravidla není vyhlašováno veřejně ani věc není veřejně projednávána. To však neznamená, že by stávající právní úprava správního procesu byla v rozporu s čl. 6 Úmluvy (jinak by nezbývalo, než pro výše naznačený okruh agend ustavit správní tribunály a upravit speciální proces, nebo tyto agendy převést do kompetence soudů). Přitom lze vycházet z toho, že při posuzování souladu právní úpravy resp. postupu s čl. 6 Úmluvy je nezbytné posuzovat proces jako celek (řízení před správním orgánem včetně soudního přezkumu dané věci), nikoliv jen některou jeho část (například pouze řízení před správním orgánem některého stupně nebo řízení v pořadu správních orgánů s odhlédnutím od soudního přezkumu). Z výše uvedeného vyplývá, že pokud je připuštěn soudní přezkum, v rámci něhož bude čl. 6 Úmluvy naplněn, vybrané procesní záruky nemusí být nutně zajištěny ve fázi správního řízení. Výše uvedené nelze vyložit tak, že v rámci řízení o přestupku před správním orgánem je možné rezignovat na naplnění kritérií čl. 6 Úmluvy. Na druhou stranu však není potřebné ani možné dospět k závěru, že v takovém řízení musí být čl. 6 Úmluvy naplněn bezezbytku. V tomto kontextu je pak nutné zkoumat i otázku obligatorního ústního jednání v řízení o přestupku. Jak je uvedeno výše, správní řízení včetně řízení o přestupku je však ovládáno principem neveřejnosti a písemnosti (na rozdíl od přímosti a ústnosti soudního procesu). Obligatorní ústní jednání by v tomto ohledu představovalo výjimku, která v řadě případů nekoresponduje významu a účelu řízení a mohla by být zneužívána účastníky řízení k obstrukcím.

Součástí práva na obhajobu je právo vyjádřit se k obvinění a k podkladům pro rozhodnutí. Toto vyjádření (osobní obhajoba) může mít z povahy věci charakter přímého ústního vystoupení nebo písemného vyjádření. Domníváme se, že žádná z těchto forem není čl. 6 Úmluvy upřednostňována. Z charakteru veřejného a ústního projednání trestního obvinění podle čl. 6 Úmluvy by bylo možné dovozovat, že právo vyjádřit se má rovněž přímou a ústní formu (v řízení před soudem však není vyloučeno ani písemné vyjádření). Pokud však připustíme, že řízení o přestupku může být neveřejné a písemné (viz výše), pak je třeba rovněž připustit omezení práva vyjádřit se na písemnou formu. Přitom lze vycházet z toho, že by bylo paradoxní konstruovat neveřejné písemné řízení za situace, kdy by vyjádření obviněného mělo být zásadně ústní. Z výše uvedeného tedy vyplývá, že právo obviněného vyjádřit se k obvinění a k podkladům řízení (právo „být slyšen“) nezakládá právo ústně se vyjádřit v rámci jednání před rozhodujícím orgánem.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že nutnost obligatorního ústního jednání (včetně obligatorního ústního jednání jen na návrh obviněného) nelze dovozovat z práva na obhajobu, neboť toto právo může být v řízení o přestupku s ohledem na jeho charakter vykonáváno i jen písemnou formou. Tím spíše je tedy v souladu s čl. 6 Úmluvy navrhovaná konstrukce, podle které správní orgán nařídí ústní jednání na návrh obviněného, pokud to bude nutné k uplatnění jeho práv (například práva na obhajobu). Obligatorní ústní jednání na návrh obviněného by v podstatě znamenalo nedůvodný a nesystematický zásah do principu neveřejnosti a písemnosti řízení o přestupku, vizte výše, který by v řadě případů nebyl nijak účelný a nevedl k reálně vyššímu standardu ochrany práv obviněného.

O nařízení ústního jednání může rovněž požádat poškozený (o tomto právu

musí být poučen, zpravidla v rámci vyrozumění o právu žádat náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku), v takovém případě však správní orgán nemusí ústní jednání nařídit. O nevyhovění návrhu poškozeného správní orgán rozhodne usnesením, které oznámí pouze poškozenému. Kritériem správní úvahy, zda ústní jednání nařídit či nikoliv, je, zda je to potřebné z hlediska rozhodování o uplatněném nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo nároku na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku na úkor poškozeného. Toto kritérium se váže k procesnímu postavení poškozeného (vizte úprava účastenství poškozeného) a je odlišné od kritéria pro povinné ústní jednání (nezbytnost pro zjištění stavu věci). Přitom lze vycházet z toho, že nezbytnost zjištění stavu věci (jde především o zjišťování stavu věci z hlediska rozhodování o vině, správním trestu a ochranném opatření) nemusí znamenat nezbytnost z hlediska rozhodnutí o nároku na náhradu škody nebo vydání bezdůvodného obohacení, kde zjištění stavu věci z hlediska tohoto nároku v podstatě odpovídá důkaznímu břemeni poškozeného. Poškozenému se tak dává procesní nástroj k tomu, aby mohl dosáhnout pozitivního rozhodnutí o svém nároku na náhradu škody nebo vydání bezdůvodného obohacení.

Správní orgán k ústnímu jednání předvolá vždy všechny účastníky řízení. Obviněný má právo se ústního jednání zúčastnit, musí být k nařízenému ústnímu jednání předvolán, a proto jsou upraveny podmínky, kdy lze konat ústní jednání bez přítomnosti obviněného tak, aby takovým postupem nemohlo být dotčeno jeho právo na obhajobu.

K § 81

Navrhuje se nové ustanovení, které upravuje postup v řízení o přestupku navazujícím na výkon kontroly podle jiného zákona (zpravidla kontrolní řád). Tato úprava vychází z toho, že kontrolní řád upravuje postup při vyhotovení protokolu o kontrole včetně nutnosti tento protokol doručit kontrolované osobě a vyřizování námitek proti obsahu protokolu. Kontrolovaná osoba, která se v řízení o přestupku stává obviněným, je tak detailně seznámena s obsahem protokolu o kontrole a tento protokol, resp. skutečnosti zjištěné při kontrole tedy mohou sloužit jako jediný podklad pro rozhodnutí o přestupku, pokud jsou dostatečné pro vyslovení viny a uložení správního trestu. Rozhodnutím o přestupku je třeba rozumět nejen rozhodnutí ve věci, ale také příkaz. V tomto ohledu se tedy jedná o úpravu speciální k 150 odst. 2 správního řádu.

Pokud správní orgán využije protokol o kontrole, se kterým se obviněný již seznámil při jeho vyhotovování, a v něm uvedené skutečnosti použije jako jediný podklad pro rozhodnutí o přestupku, nebude nutné, aby obviněného vyzýval k vyjádření se k takovému podkladu podle § 36 odst. 3 správního řádu, neboť obviněný se již s takovým podkladem seznámil (to nevylučuje právo obviněného vyjádřit se k věci). Taková výzva rovněž nebude nutná v případě, že bude v řízení o přestupku rozhodovat o námitkách proti obsahu protokolu (vizte § 14 odst. 3 kontrolního řádu), neboť se obviněný nutně musel s protokolem o kontrole seznámit.

K § 82

Proces shromažďování podkladů pro rozhodnutí se bude z větší části řídit ustanoveními správního řádu. Nově se zavádí další důkazní prostředek – výslech obviněného. Z povahy věci půjde o nástroj v případech, kdy chce správní orgán zjistit informace relevantní pro řízení od obviněného. Výjimečně by však rovněž mohlo jít o prostředek vyjádření se obviněného k obvinění a řízení o tomto obvinění (například pokud by se obviněný domáhal svého výslechu za účelem prokázání vlastní neviny). Výslech obviněného bude zásadně prováděn při ústním jednání, neboť bude-li naplněn důvod pro výslech obviněného, bude tím naplněn i důvod pro nařízení ústního jednání a důkazy by měly být prováděny zejména při ústním jednání (naopak ne při každém nařízeném ústním jednání musí být nutně prováděn výslech obviněného). S ohledem na právo obviněného na obhajobu, které patří mezi základní lidská práva, a z něho vyplývající zákaz sebeobviňování (čl. 37 odst. 1 a čl. 40 odst. 3 a 4 Listiny) bude výpověď obviněného dobrovolná (není tedy třeba zvlášť upravovat podmínky odmítnutí výpovědi, protože obviněný nemá povinnost vypovídat ani nemá povinnost vypovídat pravdivě), nejedná se tedy o výslech ve smyslu výslechu svědka podle § 55 správního řádu. Úřední osoba však v rámci tohoto důkazního prostředku bude moci klást obviněnému otázky. Podmínky, za kterých je zakázáno klást otázky, jsou obdobné jako při výslechu svědka. O svém právu nevypovídat a o zákazu výslechu musí být obviněný před začátkem výslechu poučen (o poučení bude záznam v protokolu, vizte § 18 správního řádu).

Vedle výše uvedeného zákon zvláštním způsobem posílí právo účastníků řízení vyjádřit se ke všem prováděným důkazům tím, že jim výslovně umožní klást otázky svědkům a znalcům. Nadto se zakotvuje právo klást otázky rovněž jiným účastníkům řízení. Tato práva budou svědčit též osobám vystupujícím v řízení, které nejsou účastníky řízení, například zákonný zástupce mladistvého obviněného, jeho opatrovník nebo osoba přímo postižená spácháním přestupku, která dala souhlas se zahájením nebo pokračováním řízení o přestupku. V obdobném postavení je rovněž orgán sociálně-právní ochrany dětí. Na rozdíl od účastníků řízení nebude možné klást otázky zákonnému zástupci mladistvého obviněného, jeho opatrovníkovi, osobě přímo postižené spácháním přestupku, která dala souhlas se zahájením nebo pokračováním v řízení o přestupku, nebo orgánu sociálně-právní ochrany dětí, neboť se jedná o osoby, jejichž postavení v řízení je subsidiární a vyplývá z účastenství mladistvého, resp. z faktu, že souhlas takové osoby je podmínkou vedení řízení o přestupku. Z hlediska zjištění stavu věci tak jejich výpověď zpravidla není důležitá, a pokud ano, správní orgán je předvolá jako svědky. V takovém případě se právo klást otázky uplatní. Bude však možné klást pouze relevantní otázky, tedy otázky směřující ke zjištění stavu věci potřebnému k rozhodnutí o skutku, který je předmětem řízení. Dotazovaná osoba bude mít právo odmítnout odpovědět na takovou otázku za stejných podmínek, jako může výpověď odmítnout svědek podle správního řádu. Stejně jako v případě svědecké výpovědi podle správního řádu bude platit zákaz výslechu, resp. kladení otázek svědkovi, znalci nebo účastníkovi řízení. O těchto právech bude tato osoba vždy poučena před zahájením výslechu respektive před kladením otázek ze strany účastníků řízení či jiných k tomu oprávněných osob. Prostor pro realizaci tohoto práva (zpravidla pouze v rámci ústního jednání) a pořadí osob při kladení otázek určí vždy oprávněná úřední osoba provádějící daný procesní úkon.

K § 83

Správní orgán bude moci při zajištění účelu a průběhu řízení postupovat podle správního řádu. Upravují se tedy pouze zajišťovací prostředky, které správní řád nezná resp., jejichž použití samo o sobě bez zvláštní úpravy není možné. Záruku za splnění povinnosti lze podle § 147 správního řádu uložit pouze v případě, kdy to výslovně stanoví zákon. Z toho důvodu je třeba stanovit podmínky, za nichž lze záruku za splnění povinnosti uložit. Jedná se o situace, kdy může uložení záruky za splnění povinnosti zefektivnit řízení o přestupku tím, že usnadní vymáhání povinností uložených v rozhodnutí o přestupku (typicky se bude jednat o zajištění pokuty) a zvýší právní jistotu účastníků řízení (v případě záruky směřující k možné náhradě škody nebo k vydání bezdůvodného obohacení), přičemž záruka bude zpravidla peněžitá, ale může být též nepeněžitá. Na druhou stranu záruka za splnění povinnosti nebude ukládána v případě, kdy lze účel řízení zajistit předběžným opatřením. V ostatním se bude postupovat podle správního řádu. Záruku za splnění povinnosti bude ukládat správní orgán, kterým může být v konkrétním případě také orgán policie nebo obecní policie, bude-li postupovat podle tohoto zákona. Záruka za splnění povinnosti se bude ukládat obviněnému, tedy v průběhu řízení. Záruku za splnění povinnosti však bude možné uložit i před zahájením řízení o přestupku. Záruku za splnění povinnosti bude možné uložit rozhodnutím ve smyslu § 147 správního řádu nebo příkazem na místě formou příkazového bloku (v tomto smyslu je třeba rozumět také termínu rozhodnutí v odstavci 2). To bude praktické zejména při ukládání záruky za splnění povinnosti v přítomnosti obviněného. Zákon nevylučuje v takovém případě zahájení řízení ústním vyhlášením, přičemž by mohlo následovat uložení záruky za splnění povinnosti příkazem na místě. Zpravidla bude ukládána peněžitá záruka za splnění povinnosti (například při prošetřování přestupku zahraniční osoby, u které lze důvodně očekávat její vycestování, lze zaplacení pokuty zajistit právě uložením záruky za splnění povinnosti, obdobně například v případě právnické osoby, která se placení pokuty bude vyhýbat transakcemi s vlastním majetkem), možná je však také nepeněžitá záruka (například zajištění věcí, nemá-li osoba dostatek peněžních prostředků apod.). Vypořádání uložené záruky za splnění povinnosti upravuje § 147 odst. 5 a 6 správního řádu. S ohledem na nemožnost většiny správních orgánů zjistit potřebné informace, nelze uvažovat o speciálním pravidlu, které by odpovídalo § 154 daňového řádu (použití daňových přeplatků primárně na úhradu daňových nedoplatků). V souvislosti s tím lze rovněž upozornit, že záruka za splnění povinnosti sleduje účel spočívající v zajištění řízení, nikoliv ve splnění daňové povinnosti, a proto by bylo nevhodné ji k tomuto účelu využít.

K § 84

Zákaz zrušení, zániku nebo přeměny obviněné právnické osoby je zvláštním zajišťovacím prostředkem, který má zajistit samotnou podstatu řízení (zánik účastníka řízení je důvodem pro zastavení řízení). Jedná se tedy o významný zásah do právního postavení obviněné právnické osoby. Zákaz má zajistit nejen to, aby se ostatní účastníci řízení domohli svého práva (například poškozený nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení), ale především naplnění principu legality, tedy že každý odhalený přestupek má být v souladu se zákonem „stíhán“ a potrestán. Samotné zajištění právní existence obviněného nezaručí efektivní řízení (obviněný nemusí poskytovat nutnou spolupráci, nemusí splnit uložený správní trest ani uhradit způsobenou škodu nebo vydat bezdůvodné obohacení získané spácháním přestupku, exekuce může být rovněž neúspěšná), ale zajistí nutnou podmínku vedení řízení o přestupku, tedy existenci obviněného, což může mít význam též z hlediska vyslovení viny a uložení správního trestu a tím i společenského odsouzení pachatele. Zákaz však svými právními účinky může blokovat pouze soukromoprávní jednání právnické osoby vedoucí k jejímu zániku, nikoliv například rozhodnutí soudu o zrušení právnické osoby. Správní orgán zákaz nevydá, pokud by takový postup byl zjevně nepřiměřený vzhledem k okolnostem případu, například splnění potenciálních povinností bylo zajištěno zárukou za splnění povinnosti nebo by bylo možné vést řízení se správnímu orgánu známým právním nástupcem (z okolností je tedy zjevné, že účel řízení bude naplněn i bez tak zásadního zásahu do právního postavení obviněné právnické osoby). Správní orgán zákaz rovněž nevydá, pokud by právnická osoba byla obviněna pouze z bagatelního přestupku. Pokud tyto důvody nevydání zákazu nastanou až po jeho vydání, správní orgán vydaný zákaz zruší.

Správní orgán o zákazu výmazu právnické osoby vydá rozhodnutí, které oznámí, a proti němuž se bude moci odvolat pouze obviněná právnická osoba. Toto rozhodnutí bude předběžně vykonatelné. Správní orgán bude povinen o zákazu výmazu právnické osoby informovat orgán veřejné moci příslušný k vedení evidence právnických osob, zákaz výmazu bude účinný od oznámení tomuto orgánu veřejné moci do doby ukončení řízení o přestupku (včetně zastavení řízení) a splnění všech povinností, které byly právnické osobě rozhodnutím o přestupku uloženy. V takovém případě příslušný správní orgán rozhodnutí o zákazu zrušení, zániku nebo přeměny právnické osoby zruší rozhodnutím, které může být prvním úkonem v řízení. Ustanovení vychází z § 32 zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim.

K § 85

V řízení o přestupku bude možné využít obecné důvody přerušení řízení podle § 64 správního řádu. Jako obligatorní důvod pro přerušení řízení se upravuje podání kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu. Řeší se tím obtížná procesní situace, kdy pokud krajský soud zrušil žalované rozhodnutí, je správní orgán povinen ve věci znovu rozhodovat bez ohledu na to, zda byla proti rozhodnutí krajského soudu podána kasační stížnost či nikoliv. Pokud je posléze na základě kasační stížnosti zrušen rozsudek krajského soudu, může se správní orgán dostat do situace, kdy by musel znovu rozhodovat o věci, o které již rozhodl na základě zrušeného rozsudku krajského soudu. Například pokud na základě rozsudku krajského soudu zastavil řízení a vrátil zaplacenou pokutu, bude muset na základě rozhodnutí o kasační stížnosti rozhodnout o vině a znovu uložit pokutu. Tomu zabrání navrhované přerušení řízení, ve kterém správní orgán vyčká rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o kasační stížnosti.

Jako fakultativní důvod se upravuje přerušení řízení z důvodu přechodné duševní poruchy obviněného, která nastala po spáchání skutku, jenž je předmětem řízení, a pro kterou obviněný není schopen chápat smysl řízení. Jedná se o alternativu k ustanovení opatrovníka podle § 32 odst. 2 písm. g) správního řádu, která má obviněnému umožnit osobní obhajobu v řízení a lépe tak naplnit účel řízení o přestupku. V obou případech (přerušení řízení nebo ustanovení opatrovníka) bude muset správní orgán vycházet z odborného lékařského posudku, neboť nebude moci sám odborně posoudit schopnost obviněného samostatně v řízení jednat a vystupovat a chápat jeho smysl (správní řád výslovně odkazuje na využití odborného lékařského posudku). V tomto případě se nepřerušuje běh promlčecí doby, což by měl správní orgán uvážit při rozhodování o postupu v řízení.

Další důvod souvisí se samotným smyslem řízení o přestupku, neboť uložení správního trestu za přestupek v případě, že je souběžně vedeno trestní řízení, v němž je uložen trest, který podstatně více zasáhne právní sféru obviněného, je z hlediska smyslu a účelu správního trestu neefektivní. Správní orgán tak bude mít možnost přerušit řízení a vyčkat uložení trestu v trestním řízení, poté buď meritorně rozhodne, nebo řízení o přestupku zastaví.

K § 86

Důvody pro zastavení řízení vycházejí ze stávající právní úpravy a aplikační praxe. Zjištění některých důvodů vyžaduje alespoň částečné meritorní posouzení věci, v těchto případech se s ohledem na právní postavení obviněného a jiných účastníků řízení bude vydávat usnesení, proti kterému lze podat odvolání. Toto usnesení se bude v souladu s § 72 správního řádu oznamovat všem účastníkům řízení, kteří se proti němu budou moci odvolat. V ostatních případech se usnesení pouze poznamená do spisu, neboť nelze předpokládat, že by se negativním způsobem mohlo dotknout právního postavení některého z účastníků řízení, který by mohl mít právní zájem na přezkumu usnesení. Mezi důvody obligatorního zastavení řízení, při němž bude třeba alespoň z části přezkoumat meritum věci, patří skutečnost, že se skutek nestal nebo není přestupkem, nespáchal jej obviněný (je prokázáno, že skutek spáchala osoba odlišná od obviněného) nebo obviněnému nelze prokázat spáchání skutku (skutek zřejmě spáchal obviněný, nicméně s ohledem na zásadu in dubio pro reo jej nelze uznat vinným). V těchto případech tedy musí správní orgán posoudit předmět řízení, aby mohl dospět k závěru, že z těchto důvodů nelze vyslovit vinu obviněného. Rovněž v situaci, kdy odpovědnost za přestupek zanikla, je nezbytné zkoumat skutkový stav za účelem posouzení této právní otázky, především zjistit okolnosti spáchání skutku, v němž je spatřován přestupek. Odpovědnost za přestupek zaniká rovněž v případě, že se na přestupek vztahuje vyhlášená amnestie. Také v tomto případě zůstává s ohledem na nutnost aplikace amnestie na projednávaný případ a tedy jeho meritorní posouzení zachována možnost podání odvolání. V případě, že o skutku již bylo rozhodnuto jako o disciplinárním deliktu a uložené opatření lze považovat za dostačující, bude muset správní orgán posoudit projednávaný skutek a jeho právní kvalifikaci srovnat s výsledky disciplinárního řízení a v něm vydaným opatřením, tedy se ve své podstatě bude zabývat celým meritem věci (blíže vizte odůvodnění tohoto důvodu v úpravě odložení věci zejména s ohledem na aplikaci principu ne bis in idem).

Řízení o přestupku se zastaví rovněž v případě, že obviněný nebyl v době spáchání přestupku pro nepříčetnost za přestupek odpovědný. Tento důvod zastavení řízení si z povahy věci vyžádá zkoumání skutku a okolností jeho spáchání na straně obviněného. Další důvody pro zastavení řízení vycházejí z úpravy zahájení řízení se souhlasem osoby přímo postižené spácháním přestupku. Pokud správní orgán v průběhu řízení zjistí, že předmětem řízení je přestupek, který lze projednat jen se souhlasem osoby přímo postižené spácháním tohoto přestupku, musí si vyžádat takový souhlas a současně určí této osobě lhůtu k dání souhlasu. Není-li souhlas dán, musí být řízení zastaveno. Řízení musí být rovněž zastaveno v případě, že byl již jednou daný souhlas vzat zpět.

Také v případě fakultativního zastavení řízení je možnost odvolání proti usnesení o zastavení řízení na místě, a to nejen s ohledem na nutnost meritorního posuzování předmětu řízení, ale též s ohledem na aplikaci správního uvážení. Naopak v případě, že obviněný požívá výsad nebo imunit, není třeba (a ani nelze) zkoumat meritum věci, neboť pro zastavení řízení postačí zjištění tohoto právního statusu obviněného (pokud obviněný pozbude takové postavení a nejsou dány jiné překážky řízení o přestupku, správní orgán takové řízení zahájí). V případě, že obviněný v době spáchání skutku nedosáhl věku patnácti let, opět není třeba posuzovat projednávaný skutek a zkoumat jeho právní kvalifikaci, nýbrž postačí zjištění této skutečnosti na straně obviněného, která znemožňuje vyslovení viny.

Návrh upravuje jako důvod pro zastavení řízení překážku litispendence, tedy skutečnost, že o totožném přestupku (nutno rozumět o totožném skutku se stejnou právní kvalifikací) vede řízení jiný příslušný správní orgán. V takovém případě zastaví řízení o přestupku ten správní orgán, který jej zahájil později. Pokud by tato řízení zahájil jeden a týž správní orgán, mohl by je spojit do společného řízení. Pravomocné rozhodnutí o skutku vydané správním orgánem (včetně rozhodnutí vydaného na místě) nebo orgánem činným v trestním řízení pak zakládá procesní překážku zahájení řízení v totožné věci nebo pokračování v takovém řízení. Dalším důvodem pro zastavení řízení je smrt nebo zánik obviněného. Návrh je založen na konstrukci, že o odpovědnosti právního nástupce se povede samostatné řízení (pokračování v řízení není ekonomičtější, navíc by jej mohla velmi komplikovat právě otázka právního nástupnictví a tím i účastenství v řízení). Z toho důvodu lze považovat za vhodné ponechat samostatně tento důvod pro zastavení řízení (aby zánikem odpovědnosti zemřelého nebo zaniklého obviněného někdo nemohl rovněž rozumět zánik odpovědnosti jeho právního nástupce).

Upravuje se fakultativní zastavení řízení pro případ, že by uložení správního trestu v tomto řízení bylo zanedbatelné vedle trestu uloženého obviněnému v trestním řízení, a řízení o přestupku a uložení správního trestu za přestupek by tak dostatečně neplnilo své funkce. Rovněž se upravuje podmíněné zastavení řízení o přestupku pro případ, že by o totožném skutku bylo vedeno trestní řízení. V takovém případě se řízení o přestupku zastaví, avšak bude možné jej znovu zahájit, pokud nebude v trestním řízení rozhodnuto způsobem, který by zakládal překážku pro projednání skutku jako přestupku v řízení o přestupku. Při zkoumání této otázky (má dopad i na úpravu překážek řízení a důvodů pro odložení věci) je třeba se zabývat rozhodnutími vydanými v přípravném řízení. Po skončení prověřování může orgán činný v trestním řízení věc buď odevzdat jinému orgánu, nebo odložit (příp. dočasně odložit). Tato rozhodnutí nepředstavují překážku věci rozhodnuté pro správní orgán. Je však třeba zvlášť upozornit na rozhodnutí vydaná ve zkráceném přípravném řízení, která naopak zakládají překážku věci rozhodnuté (§ 11a trestního řádu). Jde o odložení věci při schválení narovnání a rozhodnutí o podmíněném odložení návrhu na potrestání (za obdobných podmínek jako v případě podmíněného zastavení trestního stíhání). Na konci prověřování může orgán činný v trestním řízení učinit několik rozhodnutí. Překážku věci rozhodnuté představuje především zastavení trestního stíhání (ať už obligatorní nebo fakultativní). Dále též postoupení věci jinému orgánu, ovšem právě v tom ohledu, že správní orgán má tento skutek posoudit, zda má znaky přestupku, čili toto rozhodnutí trestního soudu nebrání správnímu orgánu řízení o přestupku provést, ba právě naopak. V tomto smyslu tedy rozhodnutí o postoupení věci jinému orgánu brání pouze soudu, aby vedl řízení o témže skutku proti téže osobě. Dále může soud rozhodnout formou odklonu, tedy formou podmíněného zastavení trestního stíhání, schválení narovnání a u mladistvých odstoupení od trestního stíhání. U podmíněného zastavení trestního stíhání vzniká překážka věci rozhodnuté až rozhodnutím (příp. fikcí) o tom, že se obviněný osvědčil. Při schválení narovnání se současně rozhoduje o zastavení řízení, což opět představuje překážku věci rozhodnuté. Speciálním rozhodnutím, které pro mladistvé zakotvuje zákon o soudnictví ve věcech mládeže je odstoupení od trestního stíhání, které vytváří překážku věci pravomocně rozhodnuté, neboť je ze zákona spojeno se zastavením trestního stíhání. Konečně pak překážku věci rozhodnuté zakládají samozřejmě odsuzující a osvobozující rozsudky, včetně odsuzujícího rozsudku, kterým se schvaluje dohoda o vině a trestu, a též trestní příkaz, který má účinky odsuzujícího rozsudku. Jiná rozhodnutí přicházející v úvahu, například přerušení trestního řízení nebo vrácení věci státnímu zástupci k došetření, samozřejmě nepředstavují překážku věci rozhodnuté, neboť jde o rozhodnutí zatímní povahy, které neřeší meritum věci.

Ačkoliv nebyla s ohledem na podmínky odpovědnosti za přestupek vyslovena vina, zakládá se povinnost správního orgánu informovat v případě zastavení řízení z důvodu nedostatku věku obviněného orgán sociálně-právní ochrany dětí a zákonné zástupce, aby mohly ve své činnosti tuto skutečnost dále využít.

K § 87

Jako doplnění k tradičnímu zastavení řízení v přestupkovém řízení návrh alternativně zavádí tzv. odklon, tedy způsob vyřešení projednávaného přestupku bez vyslovení viny a s tím spojených negativních následků (zápis do evidence přestupků vedené Rejstříkem trestů), avšak spojený s povinnostmi obviněného, aby byl zachován preventivní, reparační a částečně též represivní účel přestupkového řízení. Tento odklon je využitelný pouze v případě, kdy takové ukončení řízení odpovídá veřejnému zájmu a povaze a závažnosti spáchaného přestupku a dalším okolnostem případu, jedná se tedy o výjimečný procesní prostředek, který není plošně aplikovatelný na jakýkoliv případ, vizte též obecný název odklon, tedy odklonění od obecného postupu při projednávání přestupků. Možnost využití odklonů posiluje preventivní a reparační funkci přestupkového řízení jako nástroje regulace nežádoucího chování adresátů výkonu veřejné správy tím, že se zdůrazňuje prvek uznání vinny a prvek nápravy způsobených škod.

Návrh jako odklon upravuje narovnání. To je využitelné v případě složitějších řízení o přestupku, kde je účastníkem řízení též poškozený. Nevystupuje-li v řízení poškozený, ať už proto, že neuplatnil nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku či nárok na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku, nebo proto že to vylučuje zvláštní zákon, nelze narovnání využít. Narovnání spočívá v dohodě uzavřené mezi obviněným a poškozeným za podmínek stanovených zákonem. V případě společného řízení lze narovnáním rozhodnout o jednom z více projednávaných přestupků. Nejprve obviněný požádá správní orgán o určení příjemce a výše částky určené k obecně prospěšným účelům. Správní orgán obviněnému sdělí určeného příjemce a výši částky, pokud lze předpokládat, že budou splněny podmínky pro narovnání (především podmínka podle odstavce 1 písm. a)). Mezitím může obviněný uzavřít dohodu o narovnání. Ta bude obsahovat především určení výše škody způsobené spácháním přestupku nebo určení výše bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku a způsob jeho vydání a způsob jejího nahrazení, případně další vzájemná práva a závazky mezi jejími stranami. Tuto dohodu a splnění zákonných podmínek pro její uzavření poté přezkoumá správní orgán, který ji v případě, že je uzavřena v souladu se zákonem, rozhodnutím schválí. Prohlášení obviněného o tom, že projednávaný přestupek spáchal, je nezbytné, aby mohlo být narovnání považováno za projednání přestupku konkrétní osoby. Ačkoliv tedy nebude vyslovena vina obviněného, bude narovnáním založena překážka věci rozhodnuté. Současně má být v rámci této podmínky narovnání zjištěno, zda se přestupku skutečně dopustil obviněný, aby nemohlo být narovnání zneužíváno k „zastoupení“ v rámci správněprávní odpovědnosti. Preventivní prvek narovnání spočívá v povinnosti obviněného skutečně přiznat a prohlásit vlastní vinu. Reparační prvek spočívá v povinnosti obviněného nahradit poškozenému škodu způsobenou přestupkem nebo vydat bezdůvodné obohacení získané spácháním přestupku. Represivní prvek pak spočívá v povinnosti obviněného složit na účet správního orgánu stanovenou částku, která je správním orgánem určena konkrétnímu příjemci k plnění veřejně prospěšných účelů. Rozhodnutím o narovnání se řízení končí.

K § 88

Při společném řízení se bude obecně postupovat podle § 140 správního řádu, návrh pouze stanoví nutné odchylky. Především je třeba upravit přesně podmínky, za kterých lze přestupky projednat ve společném řízení. S ohledem na principy ukládání správních trestů je třeba ve společném řízení projednat přestupky téhož obviněného, pokud je k jejich projednání věcně a místně příslušný jeden správní orgán (například obecní nebo krajský úřad). Správním orgánem je v tomto smyslu i jednotlivý orgán obce, takže pokud budou k projednání přestupku příslušné různé orgány obce (například obecní úřad a komise pro projednávání přestupků), nebude možné tyto přestupky projednat ve společném řízení. Toto pravidlo je precizováno požadavkem, aby spolu přestupky souvisely. Odkazuje se zde na souvislost přestupků ohledně jimi chráněného objektu tak, aby ve společném řízení byly projednávány pouze přestupky vyskytující se v jedné oblasti veřejné správy a nedocházelo tak ke společnému řízení o přestupcích, které by od úředních osob vyžadovalo velmi různorodou odbornost a jejichž věcná souvislost by byla spíše náhodná nebo vůbec žádná. Oblastí veřejné správy je určitý souhrn právních norem, které regulují množinu právních vztahů majících společného jmenovatele. Tím lze v tomto kontextu rozumět shodný nebo obdobný veřejný zájem. Nejedná se však o veřejný zájem vyjádřený obecně, například ochrana životního prostředí. Veřejný zájem je třeba v tomto kontextu definovat ve vztahu ke skutkovým podstatám přestupků jako druhový nebo skupinový objekt přestupků. Tím se i obsah použité obecné formulace zúží zpravidla na okruh přestupků, jejichž skutkové podstaty jsou upraveny jedním zákonem případně více právními předpisy upravujícími oblast veřejné správy ve výše uvedeném smyslu. Ve společném řízení však bude možné projednat pouze přestupky spáchané před zahájením přestupkového řízení o prvním z přestupků. Toto pravidlo reaguje na prodloužení lhůty pro projednání přestupku, neboť úprava ve stávajícím § 57 odst. 3 zákona č. 200/1990 Sb. je s ohledem na principy ukládání správního trestu za přestupek nevhodná (z procesního hlediska značně omezuje možnost uložení úhrnného správního trestu). Na druhou stranu se jeví jako potřebné vymezit hranice společného řízení z hlediska subjektivní souvislosti přestupků (přestupky páchané stejným pachatelem), neboť v opačném případě by soustavná recidiva přestupků mohla mít za následek nemožnost tyto projednat a rozhodnout o nich. Z toho důvodu je navržena hranice zahájení řízení o přestupku, kdy do společného řízení budou moci být zahrnuty pouze přestupky spáchané do tohoto okamžiku. Jedná se o určitou analogii k § 12 odst. 11 trestního řádu, který pro procesní účely stanoví hranici skutku v případě pokračujícího trestného činu (o pokračujícím trestném činu musí být vedeno společné řízení podle § 20 odst. 1 trestního řádu; nejedná se však o pokračující trestný čin, pokud jednotlivé útoky nastaly po zahájení trestního stíhání). Obdobně podle návrhu není třeba ve společném řízení projednat a uložit úhrnný správní trest za přestupky spáchané po zahájení přestupkového řízení.

Vhodné, nikoliv obligatorní, však může být rovněž společné projednání přestupku či přestupků, jichž se dopustilo více podezřelých. Také v tomto případě je společné řízení omezeno nutnou příslušností jednoho správního orgánu a podmínkou, že se jedná o přestupky vyskytující se v jedné oblasti veřejné správy. Rovněž zde bude možné do společného řízení zahrnout pouze přestupky spáchané před zahájením řízení.

Návrh upravuje podmínky, za kterých lze vést společné řízení s více obviněnými v případě, že jedním obviněným bude mladistvý (vizte například podmínky vedení společného řízení podle § 38 zákona o soudnictví ve věcech mládeže).

Zůstává zachována možnost vyloučit věc ze společného řízení a projednat ji samostatně.

K § 89

Navrhovaná úprava navazuje na stávající právní úpravu tzv. adhezního řízení a vychází z aplikačních zkušeností. Jedná se o obecnou úpravu náhrady škody způsobené spácháním přestupku nebo vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku na úkor poškozeného, která nevylučuje speciální úpravu ve zvláštních zákonech. Ačkoliv je ustanovení nazváno řízení, z povahy věci se nemůže jednat o samostatné řízení, nýbrž pouze o řízení adhezní, tedy řízení, které je součástí řízení o přestupku. Nadále zůstává zachována povinnost správního orgánu preventivně působit na obviněného za účelem dobrovolného nahrazení škody nebo vydání bezdůvodného obohacení, čímž se posiluje reparační funkce řízení o přestupku (snaha obviněného o nápravu negativních následků spáchaného přestupku se může promítnout do možnosti využití odklonu nebo alespoň při vyměřování správního trestu). Správní orgán bude moci přiznat pouze náhradu škody nebo uložit vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku, v adhezním řízení tedy nelze rozhodovat například o náhradě bolestného nebo ztížení společenského uplatnění (jde o jinou újmu způsobenou spácháním přestupku než škodu). Další podmínkou přiznání nároku na náhradu škody je spolehlivé zjištění existence škody způsobené spácháním přestupku nebo bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku na úkor poškozeného (je zjištěna škoda, například poškození majetku nebo snížení jeho hodnoty, protiprávní jednání, které ji způsobilo, tedy přestupek, a je prokázána příčinná souvislost mezi spácháním přestupku a vznikem škody, obdobně v případě bezdůvodného obohacení) a její výše (výše je nesporná, není třeba složité dokazování nebo znalecký posudek na určení výše škody). Pokud tyto podmínky nejsou splněny, odkáže správní orgán poškozeného s jeho nárokem na soud nebo jiný orgán veřejné moci (například rozhodce apod.). Stejně se postupuje i v případě, že je nárok na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení přiznán pouze v části, například v nepřiznané části uplatněného nároku je sporný již vznik samotné škody nebo její výše (z důvodu právní jistoty je výslovně upravena možnost rozhodnout pouze o části uplatněného nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení). Nárok na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení poškozený uplatňuje v průběhu řízení. Pokud jej uplatnil v předcházejícím trestním řízení o totožném skutku, není povinen jej znovu v řízení o přestupku uplatnit, nýbrž se stává účastníkem řízení zahájením řízení o přestupku. Jestliže v průběhu řízení o přestupku byla škoda způsobená spácháním přestupku nahrazena nebo bezdůvodné obohacení získané spácháním přestupku vydáno (zpravidla to správnímu orgánu oznámí poškozený nebo obviněný), není důvod pokračovat v adhezním řízení. V takovém případě tedy správní orgán nebude rozhodovat o nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku, ale pouze o této skutečnosti poškozeného vyrozumí. O opožděně uplatněném nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení správní orgán meritorně nerozhoduje, poškozeného pouze odkáže na soud a vyrozumí jej o výsledku řízení (ten může být významný z hlediska dalšího vymáhání náhrady škody způsobené spácháním přestupku).

K § 90

Upravují se zvláštnosti příkazního řízení (vizte § 150 správního řádu, bude vyloučena fikce doručení při doručování příkazu). Příkaz, resp. jeho vydání, bude moci být prvním úkonem v řízení. Příkaz včetně příkazu na místě je zvláštním druhem rozhodnutí, tedy musí mít náležitosti rozhodnutí, oznamuje se jako rozhodnutí, příkaz tedy bude možné vyhlásit ústně, pokud se obviněný podle § 72 správního řádu vzdá práva na doručení písemného vyhotovení příkazu. Příkazem bude možné ukládat pouze tyto správní tresty: napomenutí, pokuta, zákaz činnosti, propadnutí věci. Správní trest zákazu činnosti nebude možné uložit příkazem na místě, neboť se z povahy věci nejedná o povinnost, kterou by bylo možné ihned na místě splnit. Příkazem nelze rozhodnout o přestupku mladistvého (to nevylučuje příkaz na místě) nebo osoby s omezenou svéprávností. Příkazem nelze rozhodnout ani o nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo o nároku na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku, neboť posuzování soukromoprávního nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení (což je pro úřední osoby nezřídka složitá otázka) neodpovídá charakteru příkazního řízení, které je zrychlené a zjednodušené. Správní orgán vyrozumí osobu přímo postiženou spácháním přestupku o možnosti uplatnit nárok na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení pokud možno již před zahájením řízení. V případě, že by vydání příkazu mělo být prvním úkonem v řízení, bude mít osoba přímo postižená spácháním přestupku možnost uplatnit nárok na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku a iniciovat tak adhezní řízení (vydáním příkazu tak nebude možné fakticky znemožnit realizaci práv osoby přímo postižené spácháním přestupku). Pokud tedy v řízení poškozený uplatní takový nárok, nebude možné o přestupku rozhodnout příkazem (vzhledem k adhezní povaze rozhodování o nároku na náhradu škody způsobené spácháním přestupku nebo na vydání bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku nelze připustit samostatné rozhodování o tomto nároku, zatímco by o přestupku bylo rozhodnuto příkazem). Jedná se rovněž o motivační opatření pro obviněného, neboť včasným nahrazením škody způsobené spácháním přestupku nebo vydáním bezdůvodného obohacení získaného spácháním přestupku se může domoci rozhodnutí o přestupku formou příkazu a vyhnout se tak úhradě paušální částky náhrady nákladů řízení. Z povahy věci bude stejná situace v případě vydávání příkazu na místě. Stejně jako ve stávající právní úpravě se stanoví zákaz změny v neprospěch obviněného v případě, že proti příkazu podal odpor a pokračuje se v řízení o přestupku. To však z povahy věci nemůže platit, jestliže správní orgán v řízení změní právní kvalifikaci skutku. V takovém případě totiž musí uložit správní trest odpovídající nové právní kvalifikaci a nemůže být omezen zákazem reformace in peius.

K § 91

Upravují se zvláštní podmínky pro uložení pokuty nebo napomenutí příkazem na místě. Pokutu bude možno uložit formou příkazu na místě, o kterém se vydá příkazový blok, pouze v případě, že obviněný bude souhlasit se zjištěním stavu věci, s právní kvalifikací skutku, s uložením pokuty a její výší a s vydáním příkazového bloku. Stejné podmínky budou platit v případě uložení napomenutí příkazem na místě (o napomenutí nebude vydáván příkazový blok). Tím se v případě ukládání pokuty a napomenutí posiluje princip oportunity (účelnosti), neboť například oproti peněžité záruce za splnění povinnosti uložené příkazem na místě, o kterém se vydá příkazový blok, nepostačí souhlas povinného s důvodem pro uložení záruky (srovnej § 150 odst. 5 správního řádu), nýbrž obviněný bude muset vyslovit souhlas s uložením pokuty a její výší nebo s uložením napomenutí (podle správního řádu by postačil souhlas pachatele se zjištěním, že spáchal přestupek). Pokutu nebo napomenutí bude formou příkazu na místě ukládat správní orgán příslušný k projednání přestupku v řízení nebo jím pověřená oprávněná úřední osoba.

Podle tohoto ustanovení lze příkazem na místě uložit pokutu do výše 10 000 Kč (mladistvému pokutu nejvýše 2 500 Kč). To nevylučuje, aby jiný zákon stanovil rozmezí pro pokutu ukládanou příkazem na místě odlišným způsobem. Nadále zůstane zachována pravomoc orgánů Policie České republiky nebo obecní policie ukládat pokuty nebo napomenutí za vybrané přestupky formou příkazu na místě (v případě pokuty se o něm vydá příkazový blok). Formulace odstavce 2 vychází ze stávajícího § 86 zákona č. 200/1990 Sb. V souvislosti s převedením skutkových podstat přestupků do jiných zákonů, které obsahují právní povinnosti, jejichž porušení je znakem převáděných skutkových podstat, však byly z tohoto kompetenčního ustanovení vyloučeny přestupky, které budou převedeny do jiných zákonů (spolu s jejich převedením bude v těchto zákonech rovněž nutné upravit příslušnost k vydání příkazu na místě). Nadále tedy zůstává v návrhu zachována pouze úprava příslušnosti vybraných správních orgánů k vydání příkazu na místě o přestupcích, jejichž skutkové podstaty budou upraveny v zákonu o některých přestupcích, který bude obsahovat ty skutkové podstaty přestupků, jež nebylo možno převést do jiných zákonů (příslušnost k projednávání dalších přestupků bude upravena v zákonech upravujících skutkové podstaty). V případě příslušnosti obecní policie, resp. strážníka obecní policie, se odkazuje na příslušnost obce obecně, nikoliv obecního úřadu jako správního orgánu, neboť zákon č. 200/1990 Sb. rovněž upravoval příslušnost obce (vizte § 53 odst. 1) a taková úprava se vyskytuje též v jiných zákonech. Z toho důvodu je volena obecnější formulace. Bude zachována příslušnost obecní policie ve stávajícím rozsahu, vizte též příslušnost obecního úřadu upravená v ustanovení o věcné příslušnosti.

K § 92

Současné blokové řízení se nahrazuje vydáním příkazu na místě podle § 150 odst. 5 správního řádu. Tuto formu bude možné využít stejně jako stávající blokové řízení na místě, tedy za přítomnosti účastníka řízení (rozuměj osoby, které je ukládána povinnost). Oproti blokovému řízení však bude možné příkazem na místě ukládat i záruku za splnění povinnosti a též povinnosti k nepeněžitému plnění (například zabrání věci). Odůvodnění takového příkazu lze podle správního řádu nahradit vlastnoručně podepsaným prohlášením účastníka, že s uložením povinnosti souhlasí. Podpisem takového prohlášení ze strany účastníka se příkaz na místě stává pravomocným a vykonatelným rozhodnutím.

V případě ukládání povinností k peněžitému plnění (pokuty nebo záruky za splnění povinnosti) je třeba z hlediska evidence a bezpečnosti výkonu této agendy zachovat stávající systém, tedy budou vydávány evidované příkazové bloky (na povinnost na místě zaplacenou a na povinnost na místě nezaplacenou). Příkazové bloky tedy budou formulářovým písemným vyhotovením příkazu na místě, kterým je ukládána pokuta nebo záruka za splnění povinnosti. Proti příkazu na místě vydanému formou příkazového bloku však nebude možné podat odpor, příkaz se tedy podpisem obviněného vždy stane pravomocným, a uplynutím lhůty k zaplacení peněžitého plnění na místě nezaplaceného též vykonatelným rozhodnutím. Příkaz vydaný formou příkazového bloku bude přezkoumatelný v přezkumném řízení. Náležitosti příkazového bloku stanoví zákon obdobně jako náležitosti stávajícího pokutového bloku (v praxi by tak měly mít stejný formát) s tím, že se pamatuje rovněž na možnost vydání příkazového bloku právnické osobě (byť taková situace asi nebude v praxi příliš častá, neboť zpravidla nebude na místě jednáno s osobou oprávněnou příkazový blok za právnickou, popřípadě podnikající fyzickou osobu podepsat). Dále je v náležitostech příkazového bloku zohledněna skutečnost, že cizinec nemusí mít na území České republiky vždy trvalý či hlášený pobyt - například cizinec, který je občanem Evropské unie, do 30 dnů ode dne vstupu na území nemá ani trvalý ani hlášený pobyt na území a přitom může být odpovědný za přestupek (k tomu srov. princip teritoriality podle § 3 odst. 2 návrhu zákona). Dle § 3 odst. 3 návrhu zákona lze dále shledat odpovědnými i právnickou a podnikající fyzickou osobu vykonávající na území ČR činnost nebo mající zde nemovitý majetek. Takovým osobám přitom nemusí být nutně přiděleno ani identifikační číslo osoby (k tomu srov. § 3019 občanského zákoníku). Tyto aspekty je proto nutno v náležitostech příkazového bloku taktéž zohlednit. Příkazové bloky bude i nadále vydávat Ministerstvo financí. Příkazové bloky budou moci mít v mezích stanovených náležitostí různou podobu (například příkazové bloky na povinnost na místě zaplacenou a na povinnost na místě nezaplacenou, příkazové bloky pro fyzické a pro právnické osoby apod.). Rovněž bude možné různým praktickým způsobem řešit některé zákonem stanovené náležitosti (například uvedení formy zavinění v podobě zaškrtávacího pole). Příkazové bloky budou vydávány jako pokutové bloky v současné době.

K § 93

Rozhodnutí o přestupku, včetně rozhodnutí o procesních otázkách v průběhu řízení o přestupku, bude vydáváno za podmínek stanovených v § 67 až 76 správního řádu. Upravují se proto pouze nutná specifika výrokové části rozhodnutí o přestupku, kterým se vyslovuje vina obviněného, aby byl nesporný rozsah práv a povinností, o nichž se musí správní orgán ve výrokové části tohoto rozhodnutí vyslovit. S ohledem na uplatňování zásady ne bis in idem je třeba ve výrokové části rozhodnutí specifikovat skutek, který byl předmětem řízení, a též jeho právní kvalifikaci. Prvním výrokem bude výrok o vině, včetně uvedení formy zavinění u obviněného, který je fyzickou osobou. Dalším výrokem bude výrok o druhu a výměře správního trestu. V tomto výroku správní orgán uvede nejen druh správního trestu, ale též jeho výměru a další podmínky nutné pro jeho dobrovolné splnění, anebo pro jeho případné vynucení v exekuci. Správní orgán přitom bude vycházet z hmotněprávní úpravy daného správního trestu. Součástí výroku o správním trestu může být rovněž mimořádné snížení výměry pokuty nebo započtení doby do doby zákazu činnosti. Dále může následovat výrok o uložení ochranného opatření (obdobně jako v případě správního trestu je třeba při jeho formulaci pamatovat na jeho plnění a případné vynucení v exekuci a vycházet přitom z hmotněprávní úpravy), o nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení (vizte podmínky adhezního řízení) nebo o nákladech řízení. V případě, že obviněným bude právní nástupce osoby, která spáchala projednávaný skutek, bude třeba s ohledem na případné uplatnění principu ne bis in idem, identifikovat ve výrokové části vedle obviněného i tuto osobu (nejlépe v popisu skutku).

Obdobné platí i pro náležitosti výrokové části rozhodnutí o schválení dohody o narovnání. V tomto případě náležitosti vycházejí z úpravy podmínek narovnání. Ve výrokové části tedy bude popsán skutek, který byl předmětem řízení, včetně jeho právní kvalifikace. V případě, že obviněným bude fyzická osoba, bude součástí popisu rovněž forma jejího zavinění. Vzhledem k tomu, že se jedná o odklon, nebude rozhodnutí obsahovat výrok o vině, identifikace skutku je však nutná s ohledem na uplatnění překážky věci rozhodnuté. Bude však obsahovat výrok o schválení dohody o narovnání, k němuž se bude vázat stručný popis obsahu této dohody a uvedení výše částky určené k obecně prospěšným účelům spolu s uvedením jejího příjemce. Rozhodnutí o schválení narovnání bude dále obsahovat výrok o zastavení řízení a případně též výrok o nákladech řízení.

K § 94

Ustanovení upravuje lhůtu pro vydání rozhodnutí o přestupku. Jde o obecnou úpravu lhůty pro vydání rozhodnutí o přestupku, zvláštní zákony budou moci obsahovat lhůtu speciální. Navržené ustanovení pouze doplňuje § 71 správního řádu. Toto ustanovení se použije i v řízení o přestupku. Ve své podstatě jde jen o specialitu ke lhůtě stanovené v návětí § 71 odst. 3 správního řádu.

K § 95

Obecně hrazení nákladů řízení upravuje správní řád včetně podmínek, za kterých lze po účastnících řízení požadovat paušální částku náhrady nákladů řízení (řízení bylo vyvoláno porušením právní povinnosti ze strany účastníka řízení, vizte § 79 odst. 5 správního řádu). Řízením o porušení právní povinnosti ze strany účastníka řízení je rovněž řízení o přestupku, z toho důvodu lze v tomto řízení využít právní úpravu paušální částky nákladů řízení ve správním řádu a jeho prováděcí vyhlášce (vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení). Vzhledem ke stanovisku Legislativní rady vlády k věcnému záměru zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (zákon o přestupcích) - požadavek na odstupňování výše paušální částky nákladů řízení dle náročnosti řízení, resp.

závažnosti přestupku - bude třeba vyhlášku novelizovat. Stanoví se proto pouze přesnější pravidla pro ukládání paušální částky stejně, jako je tomu v dosavadní právní úpravě. Obviněnému bude paušální částka uložena k úhradě v případě, že byl uznán vinným, tedy bylo rozhodnuto o tom, že řízení o přestupku vyvolal porušením své právní povinnosti. Uloženou paušální částku lze na požádání podle § 79 odst. 5 správního řádu snížit. Upravuje se rovněž vracení zaplacených nákladů řízení v případě, že rozhodnutí bude zrušeno v soudním řízení a zanikne tak důvod pro uložení těchto nákladů. K vrácení nákladů však dojde teprve v případě, že bude rozhodnuto ve věci (např. správní orgán rozhodne ve věci poté, co správní soud rozhodnutí zrušil a věc vrátil správnímu orgánu k dalšímu řízení).

Paušální částku nákladů řízení nelze uložit v příkazním řízení, které bude často zahájeno vydáním příkazu, neboť náklady takového postupu jsou minimální. Rovněž se jedná o motivační prostředek k akceptaci příkazu ze strany obviněného. Tyto důvody jsou ještě zřetelnější v případě příkazu vydaného na místě.

Nově se zavádí právo poškozeného na náhradu účelně vynaložených nákladů spojených s úspěšným uplatněním nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení od obviněného. Pokud správní orgán přizná poškozenému náhradu škody nebo nárok na vydání bezdůvodného obohacení v rozsahu uplatněného nároku, bude obviněný povinen uhradit poškozenému všechny účelně vynaložené náklady spojené s tímto nárokem, v případě částečného úspěchu poškozeného pouze jejich poměrnou část. Nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů musí uplatnit poškozený včetně vyčíslení těchto nákladů, o tomto nároku bude možné rozhodnout v rámci rozhodnutí o přestupku nebo samostatným rozhodnutím (vizte § 79 odst. 2 správního řádu). Za účelně vynaložené náklady lze považovat hotové výdaje poškozeného a případně jeho zástupce (vizte též úpravu ve vyhlášce č. 520/2005 Sb.), které poškozený musel při uplatňování nároku vynaložit (lze posuzovat, zda poškozený volil účelné a hospodárné procesní prostředky, například zda zbytečně nepožadoval opakovaně kopie celého spisu, opakovaně nedocházel ke správnímu orgánu, neopatřoval nadbytečné podklady), a jejichž výše není zjevně nepřiměřená povaze a výši uplatněného nároku (například v případě nesporné škody malé výše nelze jako účelné akceptovat například vysoké náklady na právní zastoupení). Z povahy věci by náklady na uplatnění nároku na náhradu škody nebo na vydání bezdůvodného obohacení neměly převýšit samotnou náhradu škody nebo bezdůvodné obohacení. Poškozený je stejně jako jiné osoby povinen tyto náklady uplatnit podle § 79 odst. 4 správního řádu.

K § 96

Při projednávání odvolání podaného proti rozhodnutí vydanému v řízení o přestupku se bude postupovat podle § 81 až 93 správního řádu. Jsou upraveny pouze nezbytné odchylky. První odchylka spočívá v určení legitimace účastníků řízení k podání odvolání, resp. v rozsahu, v jakém mohou rozhodnutí o přestupku odvoláním napadat. To vychází z koncepce účastenství v řízení o přestupku, kdy kromě obviněného jsou ostatní účastníci tohoto řízení účastníky pouze v části projednávané věci a jejich procesní práva se tak vztahují pouze k určité části předmětu řízení a řízení samotného. V případě zákonného zástupce mladistvého obviněného, jeho opatrovníka nebo orgánu sociálně-právní ochrany dětí se nejedná o účastníky řízení, avšak zákon jim přiznává právo podat proti rozhodnutí o přestupku odvolání. Proto je třeba stanovit rozsah tohoto odvolacího práva, resp. v jakém rozsahu mohou rozhodnutí o přestupku odvoláním napadnout.

K § 97

Návrh rozšiřuje odvolací právo obviněného tím, že s ohledem na právo na obhajobu ruší pro řízení o přestupku koncentraci řízení zavedenou v § 82 odst. 4 správního řádu (právo na obhajobu a z něho vycházející právo uvádět na svoji obhajobu nové skutečnosti nebo důkazy nelze omezit koncentrací řízení). V reakci na to je třeba přiznat stejné právo též ostatním účastníkům řízení o přestupku ve vztahu k jejich vyjádření se k odvolání podanému obviněným. V opačném případě by byl obviněný v nedůvodně lepším procesním postavení než ostatní účastníci řízení o přestupku, neboť by mohl uvádět v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení novoty, na něž by ostatní účastníci řízení nemohli relevantním způsobem procesně reagovat. Na druhou stranu je však toto rozšíření zapříčiněno pouze důsledky práva obviněného na obhajobu. Koncentrace podle § 82 odst. 4 správního řádu tak zůstane zachována ve vztahu k odvolání podanému jinými účastníky řízení.

S ohledem na charakter rozhodnutí o přestupku (rozhodnutí, kterým je vyslovena vina obviněného) se výslovně zdůrazňuje odkladný účinek odvolání, který nelze vyloučit. Stanoví se, že včasné a přípustné odvolání proti rozhodnutí o přestupku (tedy rozhodnutí ve věci) má vždy odkladný účinek, který nelze vyloučit postupem podle § 85 správního řádu.

S ohledem na speciální úpravu zastavení řízení o přestupku zákon stanoví, ve kterých případech může řízení zastavit již správní orgán prvního stupně před předáním spisu odvolacímu správnímu orgánu (jedná se o jednoznačné důvody – věk pachatele, zánik odpovědnosti za přestupek, překážky řízení a absence souhlasu osoby přímo postižené spácháním přestupku se zahájením řízení nebo s pokračováním v řízení, při jejichž posuzování není třeba zabývat se podstatou věci), obecně však bude řízení zastavovat až odvolací správní orgán. S ohledem na speciální úpravu zastavení řízení tak nelze použít obecnou úpravu ve správním řádu. V případě, že správní orgán zastaví řízení z výše popsaných důvodů, musí současně zrušit již vydané rozhodnutí o přestupku. Tento postup se nepoužije, pokud by rozhodnutí o odvolání mohlo mít význam pro náhradu škody (vizte například podmínky zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem).

K § 98

Je stanoveno, že odvolací správní orgán přezkoumá napadené rozhodnutí v plném rozsahu, tedy přezkoumá nejen zákonnost rozhodnutí, ale též jeho správnost. Současně zůstane zachováno pravidlo podle § 89 odst. 2 věta třetí správního řádu, tedy že k vadám, které nemohly mít vliv na zákonnost nebo správnost napadeného rozhodnutí, se nepřihlíží. Dané pravidlo neruší § 82 správního řádu, nevylučuje tedy přezkum výroků napadených odvoláním s tím, že ostatní samostatné výroky mohou nabýt právní moci.

Zvláštním způsobem budou stanoveny meze pro uplatnění zákazu změny napadeného rozhodnutí odvolacím správním orgánem v neprospěch obviněného. Proti výroku o vině se může odvolat pouze obviněný a ve prospěch mladistvého obviněného také jeho zákonný zástupce, opatrovník a orgán sociálně-právní ochrany dětí. Tento výrok lze tedy změnit v neprospěch obviněného za podmínek stanovených správním řádem. Výrok o správním trestu nemůže odvolací správní orgán změnit v neprospěch obviněného, v případě jeho nezákonnosti nebo nesprávnosti musí tento výrok zrušit a vrátit věc správnímu orgánu prvního stupně k dalšímu řízení. V případě výroku o náhradě škody nebo o vydání bezdůvodného obohacení rovněž není změna tohoto výroku v neprospěch obviněného možná.

Ve vztahu k ostatním výrokům rozhodnutí o přestupku se použije úprava zákazu změny napadeného rozhodnutí odvolacím správním orgánem v neprospěch odvolatele podle správního řádu. Dále se stanoví pravidlo rozhodování ve prospěch všech účastníků řízení, jimž svědčí důvod pro zrušení nebo změnu rozhodnutí, ačkoliv jej uplatnil pouze jeden z nich. Pokud tedy nebudou výroky ve vztahu k ostatním obviněným pravomocné, rozhodne ve prospěch těchto ostatních obviněných v rámci projednávání odvolání. Pokud však již výroky ve vztahu k ostatním obviněným nabyly právní moci, rozhodne správní orgán ve prospěch ostatních obviněných v přezkumném řízení.

K § 99

Upravuje se rozhodnutí o upuštění od výkonu zbytku správního trestu zákazu činnosti, které se bude vydávat jako nové rozhodnutí podle § 101 a 102 správního řádu. Hmotněprávní podmínky vydání takového nového rozhodnutí jsou upraveny v ustanovení o správním trestu. Novým rozhodnutím se bude rovněž rozhodovat o uložení správního trestu v případě, že pachatel přestupku v případě podmíněného upuštění od uložení správního trestu porušil podmínky upuštění. Posledním důvodem pro vydání nového rozhodnutí je vyhlášení amnestie ve věcech přestupků podle tohoto zákona. V případě amnestie správní orgán rozhodne o účasti pachatele na amnestii, přičemž konkrétní právní důsledky budou vycházet právě z vyhlášené amnestie. Tyto právní důsledky pak správní orgán zapíše do evidence přestupků, proto je podkladem pro zápis do evidence přestupků nejen rozhodnutí o přestupku, ale také rozhodnutí o účasti na amnestii. Podle ustanovení upravujícího amnestii může prezident amnestií odpustit nebo zmírnit uložený správní trest. V případě odpuštění správního trestu tedy správní orgán rozhodne novým rozhodnutím o zrušení uloženého správního trestu. Pokud byl před vydáním takového nového rozhodnutí správní trest splněn nebo vykonán, je to důvod pro vrácení plnění pachateli přestupku (například vrácení zaplacené pokuty). V případě zmírnění uloženého správního trestu správní orgán novým rozhodnutím uloží správní trest znovu, ale v nižší výměře, která bude odpovídat znění vyhlášené amnestie. Pokud byl již uložený správní trest splněn nebo vykonán, vrátí se pachateli přestupku část plnění, o kterou přesahuje výměru nově uloženého správního trestu. Dále může správní orgán na základě vyhlášené amnestie rozhodnout o upuštění od výkonu uloženého správního trestu (v případě prominutí správních trestů, realizované správní tresty by se však nevracely) nebo o upuštění od výkonu zbytku správního trestu (v případě snížení správních trestů, opět by se netýkalo již vykonaných správních trestů).

K § 100

Upravuje se postup pro řešení situace, kdy rozhodnutí o přestupku brání vedení trestního stíhání o totožném skutku. Přezkumné řízení podle správního řádu (§ 94 až 99) slouží k přezkumu zákonnosti pravomocných rozhodnutí. Proto se i v tomto případě povede přezkumné řízení, neboť se s ohledem na překážku řízení (jinak by se jednalo o důvod pro odložení věci nebo pro zastavení řízení) jedná o otázku zákonnosti rozhodnutí o přestupku. Toto ustanovení řeší daný problém pouze částečně, neboť vzhledem k absenci komplexní evidence přestupků bude věcí postupu orgánu činného v trestním řízení nebo správního orgánu, případně bude záležet na oznámení pachatele, zda bude zjištěna překážka trestního stíhání a přezkumné řízení provedeno. Aplikace ustanovení tak bude spíše namátková. Vzhledem k tomu mezi podmínky provedení přezkumného řízení a zrušení rozhodnutí o přestupku patří nejen úmysl orgánu činného v trestním řízení zahájit trestní stíhání (postup orgánu činného v trestním řízení tak nebude stižen překážkou věci rozhodnuté), ale také skutečnost, že trestní stíhání o totožném skutku již bylo zahájeno nebo o totožném skutku již bylo rozhodnuto v trestním řízení (formulace odpovídá formulaci překážky věci rozhodnuté v úpravě zastavení řízení a odložení věci). V případě druhé a třetí podmínky tak bude odstraněna překážka postupu v trestním řízení. V tomto případě by se mělo jednat o preventivní opatření, jehož prostřednictvím by měl být napravován výjimečný stav, kdy bude v důsledku nevědomosti orgánů dvakrát pravomocně rozhodnuto o jednom skutku. Ačkoliv by vzhledem ke znění odst. 1 a k dalším ustanovením (např. úprava zastavení řízení) a i s ohledem na mezinárodní závazky k dvojímu rozhodování v jedné věci nemělo nikdy dojít, ustanovení by mělo umožnit zhojit (co možná nejrychleji) případný vadný stav, který v praxi nelze nikdy zcela vyloučit. Díky tomuto ustanovení tak je vlastně upřednostněno rozhodnutí orgánu činného v trestním řízení před rozhodnutím správního orgánu a je jisté, že by v případě dvojího rozhodnutí v jedné věci nemělo docházet k rušení rozhodnutí v trestním řízení.

Rozhodnutím o přestupku je třeba v kontextu tohoto ustanovení rozumět meritorní rozhodnutí, které zakládá překážku věci rozhodnuté vůči postupu podle trestního řádu. Takovým rozhodnutím je bezesporu rozhodnutí, kterým je pachatel uznán vinným za spáchání přestupku a rozhodnutí o schválení dohody o narovnání. Rozhodnutím o přestupku v tomto smyslu budou i usnesení o zastavení řízení, při nichž bude správní orgán posuzovat meritum věci (vizte odůvodnění zastavení řízení) a odložení věci z obdobných důvodů. Upravují se speciální lhůty pro zahájení přezkumného řízení. První je subjektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení, která je vázána na zjištění existence podmínky pro jeho zahájení. Správní orgán se zpravidla dozví o důvodu pro zahájení přezkumného řízení z podnětu účastníka řízení nebo z oznámení orgánu činného v trestním řízení. Tato lhůta tedy počíná běžet od podání podnětu nebo od dodání oznámení orgánu činného v trestním řízení. Dále se upravuje objektivní lhůta v případě, že přezkumné řízení nebude předcházet trestnímu stíhání. V takovém případě se s ohledem na právní jistotu účastníků řízení stanoví, že přezkumné řízení nelze zahájit po uplynutí tří let (délka je navázána na nejkratší dobu promlčení trestného činu) od zahájení trestního stíhání nebo od právní moci rozhodnutí vydaného v trestním řízení. Současně se s ohledem na právní jistotu účastníků řízení stanoví obecná objektivní lhůta tří let od právní moci rozhodnutí o přestupku, která platí pro všechny důvody pro zahájení tohoto přezkumného řízení.

K § 101

Návrh vychází z úpravy přezkumu blokového řízení v novele zákona č. 200/1990 Sb. Není důvod, aby tato úprava nebyla přejata do návrhu ve vztahu k příkazům vydávaným na místě. Z odůvodnění ve vztahu k zákonu č. 200/1990 Sb. lze uvést, že v rámci debaty meziresortní pracovní skupiny k problematice páchání dopravních přestupků pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky byla diskutována možnost úpravy lhůty pro podání podnětu k zahájení přezkumného řízení nebo úplné vyloučení přezkumného řízení v případě ukládání blokových pokut (příkazu na místě). Přestupci, kterým bylo uděleno větší množství blokových pokut, vedoucí k odnětí řidičského oprávnění, napadají veškerá rozhodnutí, na základě kterých k odnětí došlo, a správní orgán se pak musí s každým jednotlivým rozhodnutím vypořádat. Touto praxí dochází k zahlcení správních orgánů podáními s podnětem k přezkumnému řízení ohledně předmětných rozhodnutí, která mají za cíl zvrátit rozhodnutí správního orgánu. A to tak, že se podněty snaží docílit odstranění některého rozhodnutí o přestupku, za který jim byly uděleny body, tak, aby nebyli tzv. vybodováni.

Bylo zvažováno několik možných variant řešení od úplného vyloučení přezkumného řízení v případě příkazu na místě po zkrácení lhůt pro podání podnětu k zahájení přezkumného řízení. Nakonec byla zvolena varianta v podobě zkrácení objektivní lhůty pro podání podnětu k zahájení přezkumného řízení (pouze u příkazu na místě) na šest měsíců s tím, že podávání podnětu účastníka řízení k zahájení přezkumného řízení po uplynutí objektivní lhůty se bude řešit obdobně režimu § 42 správního řádu (a nikoli tedy v režimu § 94 správního řádu, podle něhož je správní orgán povinen na podnět k zahájení přezkumného řízení odpovědět sdělením do 30 dní i v případě, že podatel podnětu o takové sdělení nepožádal), přičemž podnět k zahájení přezkumného řízení podaný po uplynutí objektivní lhůty bude posuzovat správní orgán, který vydal příkaz na místě, a nikoli nadřízený správní orgán tohoto správního orgánu, jako je tomu nyní – dojde tedy k vyloučení devolutivního účinku.

K § 102

V tomto ustanovení se upravuje přechod povinnosti zaplatit pokutu na právního nástupce pachatele, který je právnickou osobou (za předpokladu, že právnická osoba zanikla a má právního nástupce). V případě více právních nástupců budou tito odpovídat solidárně. Přechod pokuty na dědice, tedy na fyzickou osobu, nebyl předkladatelem zvolen, a to i proto, že se na danou problematiku v minulosti objevovaly různé právní názory.

Podle jednoho názoru pravomocně uložená pokuta přechází na právního nástupce zemřelé (zaniklé) osoby. Toto řešení se opíralo o tehdejší ustanovení § 579 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož smrtí dlužníka povinnost nezanikne, ledaže jejím obsahem bylo plnění, které mělo být dlužníkem osobně provedeno. Nový občanský zákoník obsahuje obdobnou úpravu v § 2009. Na základě tohoto ustanovení se pak dovozovalo, že uložená pokuta přejde na právního nástupce v podobě majetkového pasiva. Přechod pravomocně uložené pokuty na dědice implicitně potvrzoval starší judikát Vrchního soudu v Praze (SJS) 7 A 155/94.

Druhý názor vychází z teze, že z příslušných ustanovení občanského zákoníku lze dovodit, že dopadá-li tato soukromoprávní norma na soukromoprávní vztahy, a je tudíž vázána spíše k osobám práva soukromého, jeví se víc než problematickou její aplikace na veřejnoprávní práva a povinnosti, pokud k tomu chybí výslovná právní úprava. Teze dále vychází z tvrzení, že povinnost zaplatit pravomocně uloženou pokutu na právní nástupce nepřechází i z toho důvodu, že tato povinnost je vázána na tu odpovědnou osobu, které byla uložena. Účelem správně trestní sankce je postihnout pachatele deliktu, pokuta byla uložena v rámci odpovědnostního právního vztahu, jenž má osobní charakter, a proto ji nelze přenášet na nikoho jiného. Předkladatel se ztotožňuje s tímto názorem, a proto nezakotvuje přechod povinnosti zaplatit pokutu na právního nástupce pachatele, kterým je fyzická osoba. Nedávno tento právní názor posvětil i Veřejný ochránce práv, když uvedl, že „povinnost zaplatit pokutu za přestupek nepřechází na jiné osoby – na dědice. Neuplatní se zde obecné pravidlo o přechodu daňové povinnosti zakotvené v zákoně o správě daní a poplatků. Pokuta za přestupek představuje jeden z příkladů peněžité povinnosti, která má osobní povahu. Je vázána na konkrétní osobu, a proto je nezcizitelná a nepřevoditelná.“ A byť, jak poznamenal Veřejný ochránce práv, úřady často toto nerespektují, nemění to nic na tom, že jen takový výklad lze považovat za správný vzhledem k zásadám správního trestání a vzhledem k funkcím, které by měl správní trest naplňovat. Nejnověji pak lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu, ze dne 13. prosince 2012, sp. zn. 7 As 167/2012, ve kterém se nejprve připomíná, že podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu se ve správním trestání obecně uplatňují základní zásady trestání soudního a následně se konstatuje, že „v trestněprávní doktríně přitom platí zásada, že výkon trestu zaniká v případě smrti odsouzeného, popř. jeho prohlášení za mrtvého (vizte např. Šámal, P. a kol. Trestní zákoník, 2. vydání, Praha: C. H. Beck, 2012, s. 1132). Trestní sankce (jako například peněžitý trest) tak nemůže přejít na jinou osobu, tj. na dědice. Důvodem je mimo jiné skutečnost, že každá trestní sankce má ryze osobní charakter a je neodmyslitelně spojena s osobou odsouzeného.“ Konečně Nejvyšší správní soud uzavírá tím, „že ani po právní moci rozhodnutí o uložení pokuty za správní delikt tato finanční částka neztrácí svou povahu veřejnoprávní sankce represivního charakteru. Bylo by přílišným zjednodušením, pokud by na ni bylo pohlíženo pouze jako na pohledávku státu za fyzickou osobou, u níž by přicházel v úvahu přechod na dědice například na základě ust. § 239 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád. Je nutno vzít v úvahu, že represivní (ale i výchovný a preventivní) charakter sankce je naplňován nikoliv již vydáním rozhodnutí či nabytím jeho právní mocí, nýbrž především až jejím výkonem. Proto má taková sankce osobní charakter a je neoddělitelně spojena s osobou delikventa; zákon mu neumožňuje s touto sankcí jakkoliv nakládat inter vivos či mortis causa. Výkon takové sankce uložené konkrétní fyzické osobě tudíž nemůže v důsledku její smrti přejít na jinou fyzickou osobu - dědice. Nejedná se tedy o pohledávku, která by spadala do pasiv dědictví.“

Z výše uvedených důvodů se tedy neupravuje přechod povinnosti na právního nástupce pachatele - fyzickou osobu. U právnické osoby však uvedené závěry vzhledem k její odlišné povaze neplatí, proto nic nebrání navrhované úpravě.

K § 103

Toto ustanovení stanoví, že postup orgánů územních samosprávných celků podle tohoto zákona, je výkonem přenesené působnosti. Projednávání přestupků tak bude výkonem státní správy, neboť trestání soudně-trestních i správně-trestních deliktů patří mezi základní činnosti státu. Stanoví se, že komisi rady obce není možné pověřit projednáváním přestupků, neboť se nejedná o orgán obce (vizte úprava postavení komise pro projednávání přestupků). Dále se stanoví působnost ústředních správních úřadů tak, že se odvozuje od působnosti na úseku státní správy, na němž se přestupky vyskytují. Zbytkovou působnost ve věcech přestupků má Ministerstvo vnitra.

K § 104

Upravuje se v návaznosti na stávající právní úpravu pravomoc prezidenta České republiky udělovat amnestii ve věcech přestupků, rozsah udělované amnestie a povinnost jejího zveřejnění ve Sbírce zákonů. Amnestie má sloužit ke korekci rozhodování o přestupcích, například v případě mimořádných událostí nebo v případech, kdy podle názoru prezidenta správní orgány nedostatečně zohlednily specifické okolnosti určité skupiny případů nebo postavení určité skupiny lidí. Amnestie by se tak měla uplatnit především za situace, kdy lze působení správního trestání považovat za přehnaně represivní. Amnestie ze své podstaty nemůže být individuální, tedy směřovat pouze vůči konkrétnímu subjektu. Amnestie musí být ve svém rozsahu v souladu s právní úpravou ochrany před diskriminací (zákon č. 198/2009 Sb.). Rozsah amnestie tedy musí být určen též s ohledem na zákaz diskriminace. Vyhlášená amnestie pak může dopadat do řízení (nelze jej zahájit nebo zahájené řízení musí být zastaveno), do vydaných rozhodnutí (uložené správní tresty nebo jejich zbytky mohou být odpuštěny nebo sníženy jejich výměry) a také do evidence přestupků vedené Rejstříkem trestů (nařízení vyřazení přestupku z evidence přestupků, obdoba zahlazení odsouzení v trestním řízení), která představuje určitý sekundární dopad správního trestání (např. zkoumání přestupkové spolehlivosti na různých úsecích státní správy). Na zakotvení tohoto institutu navazuje další procesní úprava (odložení věci, zastavení řízení, nové rozhodnutí o účasti obviněného na amnestii a s tím související změna údajů v evidenci přestupků vedené Rejstříkem trestů).

K § 105

Upravuje se omezení pro přenos příslušnosti k projednávání přestupků na základě veřejnoprávní smlouvy. Přestupková agenda je jednou z často přenášených agend, což značně pokřivuje systém výkonu této agendy v obvodu územní působnosti příslušných správních orgánů (příslušnost velké většiny obecních úřadů nebo orgánů obce v současné době vyplývá z veřejnoprávních smluv, které jsou často uzavírány nevhodně). Z toho důvodu je na místě omezit přenos výkonu této agendy. Omezení se vztahuje na předmět případné veřejnoprávní smlouvy (přenést lze pouze celou příslušnost k projednávání přestupků, aby nedošlo ke zmatení adresátů veřejné správy) a na smluvní stranu (přestupkovou agendu lze přenést pouze na obec s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu se nachází obec, která je smluvní stranou, nebo na obec s pověřeným obecním úřadem, v jejímž správním obvodu se nachází obec, která je smluvní stranou). Toto omezení však bude působit pouze do budoucna, nijak se tedy nedotkne stávajících veřejnoprávních smluv uzavřených před nabytím účinnosti nového zákona.

K § 106 až 108

Ustanovení reaguje na vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony (sněmovní tisk č. 368), který zavádí evidenci některých přestupků a zpřísněný postih opakovaného spáchání vybraných druhů přestupků. V evidenci přestupků vedené Rejstříkem trestů budou vedena rozhodnutí přestupku, kterými byl pachatel uznán vinným za spáchání přestupku (nebudou se tedy evidovat rozhodnutí o schválení dohody o narovnání), a rozhodnutí o účasti na amnestii. Uvedený návrh zákona se v současnosti nachází v legislativním procesu (dne 19. června t. r. byl schválen Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR v rámci jejího třetího čtení).

Zakládá se povinnost správního orgánu v případě, že projednává přestupek, který se zapisuje do evidence přestupků vedené Rejstříkem trestů, opatřit si opis z této evidence s údaji o osobě obviněného. Správní orgán pak bude moci při projednání přestupku využít údaje v opisu. To má význam nejen v případě, kdy je přestupková recidiva přísněji postihována (vizte vybrané přestupky v zákonu o některých přestupcích), ale i v případě, že recidiva přísněji postihována není, neboť skutečnost, že jde o opakované spáchání přestupku, může správní orgán zhodnotit při ukládání správního trestu.

K § 109

Upravuje se přístup správních orgánů do informačních systémů veřejné správy za účelem přístupu k údajům potřebným při projednávání přestupku. Toto ustanovení je obecné a vztahuje se na správní orgány, jejichž působnost zahrnuje projednávání přestupků. Tímto ustanovením nejsou dotčena ustanovení jiných právních předpisů, která obsahují vlastní úpravu umožňující konkrétním subjektům a orgánům přístup do informačních systémů veřejné správy. Zvláštní úpravu najdeme například v § 66 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, nebo § 11a zákona č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Teprve pokud jiný zákon neumožňuje správnímu orgánu přístup do informačních systémů veřejné správy nebo ho neumožňuje alespoň v rozsahu, jak je zde upraven, použije se toto ustanovení a na jeho základě bude moci správní orgán pro účely výkonu působnosti podle tohoto zákona využít stanovené údaje z informačních systémů veřejné správy.

K § 110

V návaznosti na § 96 zákona č. 200/1990 Sb. se upravuje přehled přestupků. Přehled přestupků by měl pomoci vytvořit obraz o správním trestání na jednotlivých úsecích veřejné správy. Kvantitativní údaje o výkonu této agendy budou moci posloužit nejen při kontrole kvality jejího výkonu (například velké množství odložení věcí nebo zrušovacích rozhodnutí o odvolání bude signalizovat problém v dané agendě nebo u příslušného správního orgánu), ale budou i podkladem pro změny právní úpravy (některé kvantitativní ukazatele mohou například značit nesrozumitelnost nebo obtížnou aplikovatelnost skutkové podstaty nesprávné nastavení hranic pokuty nebo jiného správního trestu nebo nadbytečnost skutkové podstaty apod.). Bude se tedy jednat o nástroj, který pomůže při reformě zvláštní části přestupkového práva (úpravy skutkových podstat přestupků), která je dlouhodobě a zásadním způsobem kritizována. Tato reforma by měla navázat na přijetí navrhovaného zákona. Přehled přestupků by tak mohl sloužit pro vytvoření trestní politiky v oblasti správněprávní odpovědnosti na daném úseku veřejné správy, která by předznamenávala a určovala vývoj správního trestání. Dále bude možné přehled přestupků využít z hlediska plánování a realizace programů prevence deliktního jednání nebo programů s obdobným zaměřením (např. programů na ochranu zájmů chráněných vybranými skutkovými podstatami). Přehled přestupků bude obsahovat údaje o přestupcích za kalendářní rok, které umožní zkoumat efektivitu skutkové podstaty a reálie porušování konkrétního právního pravidla. Přehled přestupků bude v rámci své gesce zpracovávat vždy příslušný ústřední správní úřad. Za tím účelem mu budou příslušné správní orgány (včetně obecních a krajských úřadů) povinny zasílat potřebné údaje. Do budoucna by přehled přestupků mohla nahradit komplexní a rozšířená evidence přestupků vedená Rejstříkem trestů.

Přehled by měl obsahovat údaje vztahující se vždy k jednotlivým skutkovým podstatám přestupků, bude-li to vzhledem k jejich povaze možné, za účelem posouzení efektivity a působení těchto přestupků v reálném životě. Přehled přestupků bude obsahovat údaje o počtu oznámení přestupků, tedy o počtu podnětů k zahájení řízení (bez ohledu na povahu oznamovatele), kdy je v určitém skutku spatřován konkrétní přestupek (dle právní kvalifikace provedené příslušným správním orgánem). Dále bude přehled přestupků obsahovat údaje o počtu odložení přestupků (případů, kdy oznámení přestupku nevedlo ze skutkových či právních důvodů k zahájení řízení) a o počtu zahájených řízení. V přehledu přestupků se budou evidovat údaje o počtu zastavených řízení (obdobně jako odložení věci), řízení ukončených narovnáním (zde nebylo rozhodnuto o vině v důsledku odklonu, ale přestupek byl v takovém případě spáchán) a o počtu řízení, kde byl obviněný uznán vinným ze spáchání přestupku (ve své podstatě tedy o počtu projednaných přestupků). Dále se bude vést přehled o ukládaných správních trestech (o jejich počtu a druhu) a jejich průměrné výměře (to umožní kontrolu aplikace rozmezí výměry stanovené zákonem a její případnou korekci), o uložených ochranných opatřeních (o počtu a druhu ochranných opatření), o upuštění od uložení správního trestu a o mimořádném snížení výměry pokuty. Nakonec se budou evidovat údaje o počtu podaných odvolání a o způsobech rozhodnutí o podaných odvoláních (počtu jednotlivých druhů rozhodnutí o odvolání). V případě rozhodnutí budou do přehledu spadat vždy pouze rozhodnutí pravomocná, tedy ta, která nabyla právní moci v roce, pro jehož období je přehled přestupků zpracováván.

Ústřední správní úřad nebo Ministerstvo vnitra v případech, kdy nelze ústřední správní úřad určit podle stanovených kritérií a k projednání přestupku jsou příslušné orgány obce nebo kraje, bude muset vyhotovit přehled přestupků do konce dubna roku následujícího po roce, za který je přehled zpracováván, a vyhotovený přehled zveřejnit způsobem umožňujícím dálkový přístup, tedy na internetu.

Na okraj je vhodné poznamenat, že údaje o přestupcích v současné době evidují (mimo krajských úřadů) ještě ústřední správní úřady, a to na základě Plánu kontrol výkonu přenesené působnosti krajů a hl. m. Prahy prováděných ústředními správními úřady na léta 2014-2016, kde přestupková agenda byla akcentována (plán kontrol byl vydán Ministerstvem vnitra na základě usnesení vlády ČR č. 689 ze dne 11. 9. 2013) a zároveň na základě usnesení vlády ČR č. 774 ze dne 19. 10. 2011 v dotazníkových šetřeních. V návaznosti na novou právní úpravu bude potřeba získávání těchto údajů přehodnocena, aby se zamezilo zbytečné administrativní zátěži.

K § 111

Ustanovení upravuje zvláštní kvalifikační požadavky na oprávněnou úřední osobu, která se bude podílet na výkonu působnosti správního orgánu při projednávání přestupků (jde o speciální úpravu k zákonu č. 312/2002 Sb. a k zákonu č. 234/2014 Sb.). Tyto požadavky se nebudou vztahovat na osoby oprávněné projednávat přestupky na místě formou příkazu na místě (především policisté a strážníci obecní policie, ale také například úřední osoby provádějící kontrolu) a na ministry a vedoucí jiných ústředních správních úřadů (z povahy věci tyto osoby nelze nutit k právnickému vzdělání nebo ke složení zkoušky). Vyžaduje se tedy vysokoškolské magisterské vzdělání (právnická fakulta); v případě vzdělání, které není v oboru právo, bude muset úřední osoba složit ještě zkoušku z odborné způsobilosti. Návrh dále upravuje obsah této zkoušky (z jakých oblastí bude uchazeč zkoušen) nebo kdo bude oprávněn úřední osoby zkoušet (tedy působnost Ministerstva vnitra nebo jím pověřené státní příspěvkové organizace pro provádění zkoušek – zkoušky budou provádět odborníci na danou oblast veřejné správy obdobně jako v případě zkoušky zvláštní odborné způsobilosti podle zákona č. 312/2002 Sb.). Přitom se vychází z toho, že zákon č. 312/2002 Sb. upravuje pouze postavení úředníků územních samosprávních celků a jeho právní úprava tedy není využitelná ve vztahu k úředním osobám státních orgánů. Navržené změny mají rozšířit okruh osob, jejichž vzdělání nebude vyžadovat složení zkoušky odborné způsobilosti. Přechodné ustanovení pak poskytne dostatek prostoru pro dostatečné personální zajištění výkonu agendy správního trestání, navíc zkušení pracovníci nebudou nuceni zkoušku odbornosti absolvovat. Reálně lze tedy uvažovat o tom, že zkoušky budou skládány až po roce 2020, kdy se bude blížit konec přechodného období.

Rovněž je nutné upravit přechodné období za účelem vytvoření dostatečného prostoru pro správní orgány, aby mohly výkon přestupkové agendy dostatečně personálně zajistit – do roku 2022. V přechodném období budou moci činnost oprávněné úřední osoby při projednávání přestupků vykonávat i osoby nesplňující kvalifikační požadavky stanovené tímto zákonem. Tyto osoby však budou muset splňovat požadavky podle jiných zákonů (například zákon č. 312/2002 Sb.). Kvalifikační požadavky na předsedu komise (včetně komisí k projednávání přestupků zřízených podle zákona č. 200/1990 Sb.) jsou pro přechodné období upraveny v souladu se stávající právní úpravou. V rámci přechodného období je také vymezena skupina úředních osob, u kterých lze pro jejich věk (starší padesáti let) a zkušenosti s projednáváním přestupků (déle než deset let) upustit od výše popsaných kvalifikačních požadavků.

K § 112

Upravují se přechodná ustanovení. Stanoví se právní fikce: Slovo "hledí se" je nutno vykládat tak, že se finguje právní skutečnost, která nenastala, tedy výslovné terminologické i věcné nahrazení pojmu správní delikt pojmem přestupek v jednotlivých zákonech. Předpokládá se, že tzv. změnový zákon by měl být přijat a nabýt účinnosti současně s tímto zákonem. Předmětem změnového zákona by měla být též zmíněná terminologická změna. Nelze však vyloučit, že při jeho přípravě dojde k opomenutí některých správních deliktů. Zejména pro tyto případy legislativního opomenutí se stanoví fikce, na základě které dojde k terminologickému i věcnému nahrazení pojmu správní delikt, a to s výjimkou disciplinárních deliktů (vizte níže), pojmem přestupek tak, že se finguje existence formálního znaku přestupku, resp. výslovné označení společensky škodlivého protiprávního jednání za přestupek v jednotlivých zákonech. Absence formálního označení přestupek by totiž vzhledem k úpravě v § 5, tedy k materiálně-formálnímu pojetí přestupku, vedla k tomu, že na tyto delikty by se nový zákon nevztahoval. To však předkladatel považuje za nepřijatelné, když jedním z hlavních cílů navrhované úpravy je náprava dnešního nevyhovujícího stavu, kdy tyto delikty postrádají úpravu podmínek odpovědnosti a též odpovídající procesní úpravu, která by odpovídala sankčnímu charakteru řízení, v němž jsou tyto delikty projednávány.

Pojem „správní delikt“ použitý v tomto ustanovení je nutno vykládat v kontextu celé úpravy. Jak bylo popsáno v obecné části důvodové zprávy (k tomu srov. kapitola 1.2.2.2.), obecný pojem „správní delikt“ není legálně definován (resp. vymezen zákonem). Nauka správního práva ho používá jako souborný pojem, zahrnující jednotlivé druhy správních deliktů, které se vyskytují v platné právní úpravě. Správní delikty zahrnují početnou skupinu různorodých protiprávních činů, které lze členit z různých hledisek. Obvyklé je jejich členění z hlediska subjektu deliktu (tedy pachatele) a jeho postavení, charakteru porušovaných povinností, zavinění a účelu ukládaných sankcí na:

• jiné správní delikty fyzických osob,

• správní delikty právnických osob,

• správní delikty právnických a tzv. podnikajících fyzických osob (správní delikty „podnikatelů“), • správní disciplinární delikty,

• správní pořádkové delikty,

• delikty proti platební disciplíně (platební delikty).

Správní disciplinární delikty, správní pořádkové delikty a delikty proti platební disciplíně (platební delikty) se nepovažují za správní delikty v „pravém slova smyslu“. Jedná se tudíž o „hraniční“ (tedy nepravé) kategorie správních deliktů (k tomu srov. kapitolu 1.2.2.4 až 1.2.2.6). Proto se na ně nový zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nebude vztahovat. Předkladatel nepovažuje za nutné ani za vhodné blíže vymezovat správní delikty v užším a širším slova smyslu pro účely přechodného ustanovení, neboť již nyní obecná část důvodové zprávy obsahuje podrobný popis rozdílů mezi správními delikty a disciplinárními a tzv. platebními a pořádkovými delikty. Výslovně se v přechodném ustanovení zmiňují pouze disciplinární delikty, a to především proto, že zákon již s pojmem disciplinární delikt pracuje v předchozích ustanoveních [vizte úprava odložení věci a zastavení řízení]. Navíc se disciplinární delikty svou povahou nejvíce blíží přestupkům, a proto je jejich výslovné zmínění v tomto ustanovení vhodné z hlediska posílení právní jistoty.

Dále se stanoví v duchu zásady zákazu retroaktivity podle čl. 40 odst. 6 Listiny a § 2 odst. 1 tohoto zákona, že se odpovědnost za dosavadní jiné správní delikty, které byly spáchány přede dnem nabytí účinnosti zákona o odpovědnosti za přestupky, posoudí podle dosavadních zákonů, pokud nebude nový zákon pro pachatele příznivější.

Jako zvláštní přechodné ustanovení vůči výše uvedenému je ustanovení o lhůtách pro zánik odpovědnosti za správní delikt a kritériích pro určování druhu a výměry sankce, které jsou upraveny ve zvláštních zákonech jako součást společných ustanovení ke správním deliktům. Tato ustanovení by nabytím účinnosti nového zákona působila vůči obecné právní úpravě jako lex specialis, což není žádoucí. Proto se v přechodných ustanoveních výslovně stanoví, že podmínky pro ukládání sankcí (resp. kritéria pro určování druhu a výměry sankce) za správní delikty podle zvláštních zákonů se od účinnosti navrhovaného zákona řídí novou obecnou úpravou, pokud bude pro pachatele výhodnější. Přechodné ustanovení dále speciálně upravuje i běh promlčecích lhůt pro správní delikty podle zvláštních zákonů

– tyto lhůty se ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona nepoužijí; odpovědnost za přestupek a dosavadní jiný správní delikt však nezanikne dříve, než by uplynula některá z těchto lhůt, pokud k jednání zakládajícímu odpovědnost došlo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

Přechodná ustanovení dále upraví použitelnost nové právní úpravy ve vztahu k dosavadní právní úpravě a k probíhajícím a nově zahajovaným řízením o přestupku, jakož i řízením o jiném správním deliktu. Rovněž je upraven vztah k dosavadním procesním institutům - tam, kde dosavadní zákony (nejen zákon č. 200/1990 Sb., ale případně též jiné zákony) upravují blokové řízení, bude ode dne účinnosti nové právní úpravy vydáván příkaz na místě.

Nabytím účinnosti tohoto zákona není dotčena platnost veřejnoprávních smluv o přenosu příslušnosti k projednávání přestupků uzavřených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona (k tomu srov. odůvodnění k § 105).

Dále se doplňuje přechodné ustanovení upravující postavení dosavadních přestupkových komisí. Konkrétně se může jednat pouze o komise zřízené podle zákona č. 200/1990 Sb., neboť podle nové úpravy již nebudou moci přestupky projednávat komise rady obce pověřené výkonem přenesené působnosti podle obecního zřízení.

Rovněž je nutné upravit přechodné období za účelem vytvoření dostatečného

prostoru pro správní orgány, aby mohly výkon přestupkové agendy dostatečně personálně zajistit – do roku 2022.

K § 113

Ve zrušovacím ustanovení jsou v souladu s čl. 52 odst. 1 Legislativních pravidel vlády v platném znění výslovně uvedeny všechny právní předpisy, popřípadě části zákona členěného na části, které obsahují novelu, nebo články zákona a které se novým právním předpisem zrušují.

K § 114

Vzhledem ke lhůtám v legislativním procesu a k tomu, že se jedná o nový a komplexní zákon, s jehož úpravou je nutno jeho adresáty řádně seznámit ještě před nabytím účinnosti, je stanoveno nabytí účinnosti na červenec roku 2017.

V Praze dne 1. července 2015

předseda vlády

Mgr. Bohuslav Sobotka, v. r.

ministr vnitra

Milan Chovanec, v. r.