zákon č. 252/2016 Sb.

„Příloha k zákonu č. 84/1990 Sb.

Místa, kde jsou shromáždění zakázána

1. Sněmovní, Praha 1, 2. U Zlaté studně, Praha 1, 3. Tomášská, Praha 1, 4. Thunovská, Praha 1, 5. Valdštejnské náměstí, Praha 1, 6. Valdštejnská, Praha 1, 7. Zámecká, Praha 1, 8. chodník přiléhající k severní hraně Malostranského náměstí, Praha 1, mezi křižovatkami s ulicí Zámecká, Praha 1, a Tomášská, Praha 1, a 9. Letenská, Praha 1, a to v úseku mezi Malostranským náměstím, Praha 1, a křižovatkou s ulicí Josefská, Praha 1.“.

ČÁST DRUHÁ

ÚČINNOST

Čl. II

Tento zákon nabývá účinnosti prvním dnem třetího měsíce následujícího po jeho vyhlášení.

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

I. Obecná část :

a) Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad – RIA

1. Důvod předložení a cíle 1.1 Název

Zákon, kterým se mění zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů.

1.2 Definice problému

Zákon č. 84/1990, o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „shromažďovací zákon“ nebo „ShrZ“) přináší v současnosti řadu problémů jak v aplikační praxi obecních úřadů, tak Policie ČR. Doporučení novelizovat zákon vyplynulo i z Konference k právu shromažďovacímu pro zástupce obcí, krajů a Policie ČR, která se konala v prosinci 2013 v obci Solenice. Na výklad zákona měla v posledních letech zásadní vliv judikatura Nejvyššího správního soudu (dále také „NSS“), přesto však stále nejsou odstraněny všechny legislativní rozpory, a je proto potřeba novelizovat zákon tak, aby byly legislativní nedostatky odstraněny. Za postačující považujeme novelizaci platného zákona, neboť nejdůležitější ustanovení zákona se nemění (zejména důvody pro zákaz a rozpouštění shromáždění, proces přijímání oznámení; změny v oblasti správního trestání jsou spíše formálního rázu). Na současný zákon jsou aplikující orgány zvyklé (obecní úřady, Policie ČR) a nový zákon by zbytečně vyvolal obavy ze zcela nové úpravy.

Jako problematické byly identifikovány zejména následující okruhy: Nesoulad se soudním řádem správním a správním řádem. Shromažďovací zákon je

předpis z počátku 90. let, což se projevuje jednak v zastaralé terminologii, a jednak tím, že dochází k rozporům se současnou platnou procesní legislativou. Jako příklad lze uvést vyloučení významných institutů správního řádu z řízení o zákazu shromáždění, dále není zřejmé, zda akt rozpuštění shromáždění na místě je faktickým pokynem nebo rozhodnutím na místě, atd.

Nemožnost obecního úřadu stanovit podmínky pro konání shromáždění. Úřad nemá

téměř žádné možnosti, jak konání shromáždění regulovat, proto často sahá k zákazu shromáždění, což by však měl být vždy až krajní prostředek. Zákon by měl umožnit, aby úřad mohl rozhodnutím např. blíže vymezit místo konání shromáždění, omezit časový úsek konání shromáždění či stanovit jiné podmínky, které regulují konkrétní shromáždění s ohledem na potřebu zajištění veřejného pořádku či ochrany práv jiných, ať už obyvatel či svolavatelů nebo pořadatelů jiných veřejných akcí.

Konkurence více shromáždění nebo shromáždění a kulturní akce v jednom místě a čase.

Zákon nestanovuje pravidla pro konání shromáždění, konkurují-li (zejména dříve zorganizovaným) kulturním akcím a akcím, které nemají charakter shromáždění, avšak vykazují určité nároky na veřejná prostranství. Může tak nastat i situace, kdy by dlouhodobě plánovaná kulturní akce (koncert, vánoční trhy) musela ustoupit náhle ohlášenému shromáždění. V praxi je podobná situace řešena zejména dohodou, v případě sporu ale zákon nenabízí řešení. U konkurence více shromáždění v jednom místě a čase, nedojde-li k dohodě svolavatelů, stanoví zákon povinnost úřadu později oznámené shromáždění zakázat, což vede v praxi k mnohdy neřešitelným problémům s tzv. blokačními shromážděními, případně „proti- shromážděními“. Ačkoliv se tedy v souladu s čl. 19 Listiny základních práv a svobod uplatňuje oznamovací režim, nikoliv režim povolovací, v případě shromáždění oznámeného na několik měsíců dopředu se svolavatel dalšího, později oznámeného, shromáždění, dostává mnohdy do situace, že konání jeho shromáždění závisí na poskytnutí souhlasu prvního svolavatele.

Jasně stanovený postup při rozpouštění shromáždění. Zákon by měl jednoznačně stanovit

formu rozpuštění shromáždění a navazující prostředky soudní ochrany.

Nesoulad s judikaturou Nejvyššího správního soudu u zákazu shromáždění z důvodu

oznámeného účelu shromáždění. Judikatura došla k závěru, že se má brát při zákazu shromáždění do úvahy celý kontext shromáždění, nikoliv jen formální posouzení účelu uvedeného v oznámení.

Absolutní zákaz maskování. Zákon stanoví absolutní povinnost nemít zakrytý obličej

způsobem ztěžujícím nebo znemožňujícím identifikaci, a to bez jakýchkoliv výjimek. Tento zákaz byl již několikrát kritizován i Radou vlády pro lidská práva. Lze si totiž představit shromáždění, u nichž maska může být integrální součástí vyjádření názoru (např. u protestů proti vládě mají účastníci shromáždění papírové škrabošky politiků) a trvání na plošném a bezvýjimečném zákazu může být nedůvodným omezením svobody projevu.

Vymahatelnost porušení ShrZ, zejména přiléhavost sankčních ustanovení. Sankce jsou

velmi nízké, nejzávažnější přestupek (podstatné zabránění ve výkonu práva shromažďovacího) je zároveň nejmírněji postižitelný. Formulace některých skutkových podstat je třeba přeformulovat tak, aby byly srozumitelné a odpovídající obvyklým situacím.

1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti

Shromažďovací zákon neřeší řadu situací, k nimž v současné době během shromáždění dochází. Správní orgány se pak při aplikaci zákona potýkají s mnoha potížemi, které se jen obtížně překonávají výkladem. Judikatura Nejvyššího správního soudu je sice již relativně obsáhlá, soustředí se však pouze na některé otázky, zejména pak na zákazy shromáždění. Některé sporné výkladové problémy pouze konstatuje či nedává správním orgánům vodítka, jak v praxi postupovat (např. problematika zneužití práva, tzv. blokační shromáždění). Při aplikaci některých rozsudků NSS se správní orgány dostávají do střetu s platným zněním zákona, což je vzhledem k tomu, že jde o omezení základního lidského práva, sporný postup (např. přezkum oznámeného vs. skutečného účelu shromáždění, automatické nezakazování

Viz rozsudek NSS ze dne 31.8.2009, č.j.: 8 As 7/2008 – 116.

druhého, později oznámeného, shromáždění na stejné místo a stejný čas). V současné době nelze zákon aplikovat bez důkladné znalosti na zákon navazující judikatury, a to zejména Nejvyššího správního soudu a Evropského soudu pro lidská práva (dále také „ESLP“). Pro subjekty, které se mají zákonem řídit, je tak jeho aplikace velmi obtížná. Ačkoliv Ministerstvo vnitra vydává metodické příručky k aplikaci zákona a výkladová stanoviska, jako vhodnější se jeví přímo novelizace zákona. Shromažďovací zákon v současném znění nereflektuje stávající procesní normy, zejména pak správní řád a soudní řád správní. V praxi vede tato situace k mnoha výkladovým problémům (ShrZ byl přijat za účinnosti velmi stručného tzv. starého správního řádu, který byl nahrazen novým předpisem, soudní řád správní neexistoval). Problematická situace je i při rozpouštění shromáždění na místě. Zákon presumoval rozpouštění formou faktického pokynu, nicméně s ohledem na správní řád, tedy normu pozdější než shromažďovací zákon, se v judikatuře soudy přiklonily k tomu, že rozpuštění je rozhodnutím ústně vyhlášeným na místě. Vzniká však řada otázek, např. komu doručovat potvrzení o rozhodnutí na místě, dochází k souběhu žaloby proti rozhodnutí a námitek proti rozpuštění shromáždění. Obecní úřad má velmi úzké kompetence, jak stanovit podmínky pro konání shromáždění před jeho konáním. Oznamovatel tak nemá např. povinnost blíže vymezit, v které části náměstí se bude shromáždění konat, zejména pokud se má v určitém prostoru konat více akcí. Úřad tak v mnoha případech nemá jinou možnost, než shromáždění zakázat, ačkoliv si je vědom toho, že zákaz shromáždění je krajní prostředek. Vhodnější by bylo založit oprávnění úřadu stanovit rozhodnutím podmínky pro konání shromáždění s tím, že toto rozhodnutí by bylo soudně přezkoumatelné. Velkým problémem je konání tzv. blokačních shromáždění, kdy jeden svolavatel oznámí svoje shromáždění na maximální zákonem stanovenou dobu dopředu, a tím si „vyblokuje“ určité prostranství. Každý další svolavatel, který chce v již zabraném prostoru konat shromáždění, se musí s oznamovatelem prvního shromáždění domluvit. Nedomluví-li se, úřad později oznámené shromáždění zakáže (resp. měl by je dle litery zákona zakázat); úřad zároveň nemá nástroj, jak kolizi řešit jinými prostředky, pokud k dohodě nedojde. Prakticky však dochází k tomu, že shromáždění, které bylo důvodem pro zákaz, se následně vůbec nekoná. Nastává tak situace, kdy se svolavatel prvního shromáždění stává jakousi kvazi- povolovací instancí. Nastíněný postup, který je zneužitím práva, bývá častý jak ze strany politických stran v předvolebním období, tak ze strany některých občanských aktivistů. Jiný problém vyvstává v situaci, kdy se v daném prostranství má konat plánovaná kulturní, sportovní či jiná společenská akce a svolavatel oznámí do téhož prostranství na tutéž dobu své shromáždění. Zákon tuto situaci neřeší, resp. přednost by vždy mělo mít shromáždění (neexistuje zákonný titul pro zákaz či alespoň regulaci shromáždění). Nedojde-li mezi svolavatelem shromáždění a pořadatelem kulturního podniku k dohodě, měl by mít úřad možnost rozhodnutím blíže vymezit prostranství konání shromáždění či stanovit jinou podmínku pro zajištění řádného a pokojného výkonu shromažďovacího práva, při současném respektování legitimních zájmů pořadatele a účastníků kulturní, sportovní či jiné společenské akce (např. vánoční či tzv. farmářské trhy apod.). Zákon v současné době stanoví zákaz účastníků shromáždění mít zakrytý obličej způsobem ztěžujícím či znemožňujícím identifikaci, a to bez výjimek i pro případy, kdy je maska např.

ve formě škrabošky politika integrální součástí vyjádření názoru. Absolutní zákaz maskování byl několikrát projednáván i Radou vlády pro lidská práva a byla doporučena novelizace příslušného ustanovení. Sankce za přestupky jsou v zákoně stanoveny velmi nízké, od roku 1990 nebyla jejich výše nijak upravována, maximální pokuta je stanovena na 10 000 Kč. Mezitím však došlo k cca šestinásobnému nárůstu průměrné měsíční mzdy. Sankce tak v současném zákoně neodrážejí současnou ekonomickou situaci. Některé skutkové podstaty zároveň neodpovídají problémům, s nimiž se lze při konání shromáždění setkat, výčet zvláštních ustanovení o sankcích je zároveň neúplný.

1.4 Identifikace dotčených subjektů

- Policie České republiky,

- Ministerstvo vnitra,

- obecní a krajské úřady,

- svolavatelé shromáždění.

1.5 Popis cílového stavu

Cílem je odstranit současné výkladové problémy při aplikaci shromažďovacího zákona a doplnit zákon o instituty, po nichž volá praxe. Současné znění zákona, které není ve výše nastíněných otázkách jednoznačné a některé otázky neupravuje vůbec, vede k tomu, že dochází k různým výkladům a odlišné aplikaci zákona v jednotlivých obcích. Novelizace tedy povede k tomu, že zákon bude jasně upravovat v současnosti nejednoznačné problémy, bude tak zajištěna vyšší právní jistota svolavatelů a účastníků shromáždění. Obecní úřady budou mít širší pravomoci regulovat shromáždění ještě před jeho konáním tím, že budou moci stanovit podmínky pro konání shromáždění, a to ve formě rozhodnutí, které bude přezkoumatelné v rámci správního soudnictví. Dále dojde k jednoznačnému vymezení postupu při rozpouštění shromáždění. Ze zákona bude rovněž odstraněna zastaralá terminologie (např. národní výbory) a oprávnění svolavatele a povinnosti obce, které jsou k současnému stavu techniky překonané (mj. vyhlašování konání shromáždění místním rozhlasem, pevně vymezená doba pro osobní doručování oznámení na obecní úřad).

1.6 Zhodnocení rizika

Pokud by nedošlo k novelizaci zákona, docházelo by nadále k rozdílnému výkladu některých ustanovení zákona, což vede k právní nejistotě osob zúčastněných na realizaci shromáždění. Obecní úřady získají možnost regulovat za přísně stanovených podmínek konání shromáždění již před jeho začátkem, na rozdíl od současného stavu, kdy vzhledem k chybějící možnosti regulovat shromáždění před jeho konáním často shromáždění zakazují, a to i v případech, kdy nejsou zcela dány důvody pro zákaz shromáždění.

2. Návrh variant řešení včetně varianty „nulové“

Nulová varianta Se zřetelem k tomu, že byla identifikována řada problémů, které jsou v praxi podle současného znění zákona velmi obtížně řešitelné, nepřichází nulová varianta v úvahu; krom jiného by se dále prohluboval rozpor mezi textem zákona a jeho soudním a metodickým výkladem.

Navrhovaná varianta Navrhovanou variantou se odstraňují stávající nedostatky zákona, které vedou v aplikační praxi k mnoha problémům. Ze zákona bude odstraněna zastaralá terminologie, zákon bude dán do souladu s aktuálními procesními předpisy. Obecní úřady získají větší možnost ovlivnit konání shromáždění již před jeho konáním, a to rozhodnutím o stanovení podmínek pro konání shromáždění. Zákon jasně stanoví formu pro rozpuštění shromáždění a postup při rozpuštění shromáždění. Odstraněny budou nedostatky v úpravě bezvýjimečného zákazu maskování účastníků shromáždění. Vyjasněny budou některé skutkové podstaty přestupků a zároveň budou zvýšeny sankce tak, aby odpovídaly současné příjmové hladině. Novela legislativně vyřeší postup obecního úřadu při střetu vícero shromáždění nebo shromáždění a kulturní akce v jednom čase a místě. Novela povede ke zvýšení právní jistoty svolavatelů shromáždění i jeho účastníků.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1 Identifikace nákladů a přínosů

Novelizací shromažďovacího zákona odpadnou problémy obecních úřadů s výkladem stávajícího znění zákona. Novela zároveň přinese větší právní jistotu pro svolavatele a účastníky shromáždění, neboť zákon bude přesně stanovovat některé postupy obecních úřadů, které v současnosti nejsou v zákoně jasně zakotveny a je nutné je vykládat v kontextu stávající judikatury a Listiny základních práv a svobod.

3.2 Náklady

Novela zákona nepovede k žádným dalším nákladům pro obce. Agenda práva shromažďovacího patří do výkonu státní správy v přenesené působnosti, novela nepovede ke stanovení nových povinností, s nimiž by byly spojeny nějaké náklady. Naopak by mělo dojít ke zjednodušení, např. jde-li o rozpouštění shromáždění (neformálnost úkonu, jeden typ opravného prostředku). Pravomoc k regulaci shromáždění před jeho konáním pak částečně nahrazuje zakazování shromáždění a jiné již nyní konané kroky při jednání se svolavateli. Nasazení obecních úřadů a Policie ČR je již v současné sobě poměrně intenzivní, byť nemají všechny potřebné či žádoucí pravomoci, a jasné vymezení práv a povinností obcí i svolavatelů, včetně možnosti vrchnostenského řešení případných (dříve neřešitelných) konfliktů, může naopak přispět ke snížení náročnosti nebo nákladnosti některých vyjednávání, úředních úkonů či přípravy bezpečnostních opatření.

3.3 Přínosy

Novelizace povede k vyjasnění dosud sporných ustanovení zákona, což přispěje k vyšší právní jistotě dotčených subjektů.

3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů variant

Jednotlivé varianty nepovedou ke zvýšení nákladů. Dojde-li k novelizaci, bude přínos spočívat ve větší právní jistotě (a možná i ve snížení administrativy a nákladů na komunikaci v rámci správní soustavy, z důvodu nejednoznačnosti stávající právní úpravy, jakož i se svolavateli a účastníky shromáždění).

4. Návrh řešení

Novelizace zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů.

4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Jako nejvhodnější se jeví zvolit navrhované řešení spočívající v novelizaci zákona tak, aby byla reflektována současná judikatura a aktuální výkladové problémy. Nulová varianta by nepřinesla žádnou změnu.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování

Implementace bude probíhat praktickou aplikací shromažďovacího zákona a intenzivní metodickou činností Ministerstva vnitra a krajských úřadů.

6. Přezkum účinnosti regulace

Právní úprava bude přezkoumávána na základě aplikace zákona obecními úřady, Policií ČR, svolavateli a účastníky shromáždění.

7. Konzultace

Navrhovaná novelizace byla konzultována v rámci pracovní skupiny k novelizaci zákona, kde byli přítomni zástupci některých obecních úřadů (Magistrát hl. m. Prahy, Litvínov), Policie ČR, zástupci justice, akademické sféry a jiní odborníci na právo shromažďovací. Konzultace probíhaly i s Ministerstvem spravedlnosti a Nejvyšším správním soudem, mj. s ohledem na případnou změnu soudního řádu správního, od které bylo nakonec upuštěno (byla zvažována možnost změny rozhodnutí o stanovení podmínek shromáždění správními soudy), jakož i s Hlavním městem Prahou a Českomoravskou konfederací odborových svazů, zejména k otázce vymezení zákazu shromažďování kolem budov Parlamentu ČR.

b) Zhodnocení souladu vládního návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky

Předkládaný návrh je v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále zejména s články 19 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje jako ústavní zákon Listina základních práv a svobod (Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 – č. 2/1993 Sb. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky). Předkládaná novelizace zákona o právu shromažďovacím respektuje ústavněprávní principy shromažďovacího práva. Možnost svolat shromáždění se zakotvuje pro všechny, nikoliv pouze pro občany. Proto v rámci novelizace dochází k odstranění slova „občan“ a jeho nahrazení slovem „každý“.

Vypouští se též požadavek na zletilost svolavatele, s ohledem na Úmluvu o právech dítěte. Svolavatelem shromáždění může být i právnická osoba, a to bez ohledu na to, kde má sídlo.

Novelizace rovněž upravuje okruh v okolí budov Parlamentu ČR, v rámci něhož není možné shromáždění konat. Zpřesněním ulic, v nichž nelze shromáždění konat, dojde k rozšíření okruhu, v rámci něhož shromáždění konat lze. Současný poměrně široký perimetr tak bude značně zúžen, což povede k posílení práva shromažďovat se i v lokalitě Malé Strany v Praze 1, resp. v blízkosti budov Parlamentu ČR a budov dalších významných orgánů veřejné moci (zejména Ministerstva financí). Zároveň bude posílena právní jistota všech dotčených subjektů, neboť doposud nebylo vždy zřejmé, kam až zákonem stanovený okruh zákazu sahá.

Systematicky je v Listině shromažďovací právo řazeno mezi práva politická. Z toho však nelze dovozovat, že by ústavněprávní ochrana byla zaručena pouze politickým shromážděním. Směrodatný bude především účel akce, tedy zda se jedná např. o setkání čistě komerčně zaměřené, či zda dochází k realizaci svobody projevu či k diskuzi o otázkách veřejného zájmu (cestou práva shromažďovacího). Novela přesněji vymezuje, jak postupovat v případě, kdy je oznámeno shromáždění, které však nespadá do režimu zákona o právu shromažďovacím, neboť se jedná např. o čistě komerční aktivitu. Stávající znění zákona na tuto situaci nepamatuje.

Právo shromažďovací je úzce provázáno s dalšími základními lidskými právy, a to zejména s právem sdružovacím, právem na svobodu projevu, právem petičním. Mnohdy dochází k situaci, že se základní lidská práva dostávají do střetu (typicky např. práva na svobodu shromažďování, práva na svobodu projevu, práva nebýt diskriminován). V takovém případě je třeba pečlivého vyvažování těchto základních práv a svobod. Na shromažďovací právo tak nelze nahlížet izolovaně, ale v kontextu dalších základních lidských práv a svobod. Novela proto vychází z toho, že garantováno je pouze právo shromažďovat se pokojně. V souladu s nejnovější judikaturou ESLP (rozsudek ve věci Vona proti Maďarsku ze dne 9.7.2013, č. stížnosti 35943/10) je nyní obci umožněno stanovit omezující podmínky v případě, že je to nezbytné k zajištění veřejného pořádku či ochraně práv a svobod jiných, a se svolavatelem nedošlo k dohodě na úpravě místa či času konání shromáždění. Zároveň však není vždy dán důvod pro nejtvrdší opatření, tedy pro zákaz celého shromáždění, ale postačí dílčí omezení, spočívající např. právě v úpravě místa konání shromáždění. Cílem navrhované úpravy je tudíž zajištění výkonu ústavního práva pokojně se shromažďovat, a to při současném zajištění ochrany i jiným konkurujícím ústavně chráněným zájmům. Možnost stanovit omezující podmínky má sloužit správnímu orgánu jako mírnější prostředek, než je samotný zákaz shromáždění, který by měl být pouze výjimečným a krajním krokem.

Listina obecně garantuje právo konat shromáždění, často však dochází k situaci, kdy si na stejné místo a stejnou dobu oznámí shromáždění více svolavatelů. Zákon tuto situaci řešil pouze zákazem, úřad neměl k dispozici žádné jiné opatření v případě, že by mezi svolavateli nedošlo k dohodě. Nyní se upravuje střet více shromáždění v jednom místě a v jednom čase tak, aby byl respektován princip přiměřenosti zásahu. Rovněž se nově upravuje i střet jiného veřejně přístupného podniku a shromáždění v jednom místě a v jednom čase, na což současné znění zákona vůbec nepamatuje. Pokud je tedy v daném místě a čase možné konat více shromáždění či shromáždění a veřejně přístupný podnik, není opodstatněný zákaz druhého, později oznámeného, shromáždění vždy a za každých okolností, jak stanovuje současné znění zákona. Primárně by se totiž mělo zkoumat, zda s ohledem na konkrétní okolnosti ke kolizi vůbec může dojít a zda je tak zákaz druhého, později oznámeného, shromáždění odůvodněný. Je-li náměstí natolik rozhlehlé, aby se mohlo na daném místě a v daném čase konat více shromáždění současně, není důvod pro automatický zákaz druhého oznámeného shromáždění. Novela nově umožňuje stanovit podmínky pro svolavatele takovým způsobem, aby bylo možné konat více shromáždění v jednom místě a na jednom čase, pokud se svolavatelé sami nedohodnou. Novela rovněž reaguje na oznamování velkých množství shromáždění, která mají blokační charakter a jsou oznamována v úmyslu znemožnit výkon shromažďovacího práva jinému. Přestože v právu shromažďovacím platí princip oznamovací, nikoliv povolovací, vede současná zákonná úprava k tomu, že svolavatel později oznámeného shromáždění se mnohdy dostává do situace, kdy je závislý na „povolení“ svolavatele prvního oznámeného shromáždění. Obecní úřad nemá žádnou možnost, jak tuto nežádoucí situaci regulovat, pokud se svolavatelé nedohodnou. Úřad samozřejmě nemůže uložit omezující podmínky jakékoliv, ale pouze za účelem vymezeným v § 8. Nový text zákona zdůrazňuje i nadále, že primární má být dohoda mezi svolavateli. Teprve pokud tato není možná, může úřad autoritativně rozhodnout o podmínkách pro konání shromáždění, přičemž musí respektovat princip přiměřenosti a omezující podmínky musí sloužit k zajištění shromažďovacího práva pro co nejširší spektrum svolavatelů. Navrhovaná změna bude rovněž v souladu s rozsudkem NSS ze dne 29.11.2013, č. j. 2 As 60/2013 – 26, který se zabývá právě zákazem shromáždění z důvodu střetu s jiným, dříve oznámeným, shromážděním v jednom místě a čase. Možnost stanovení podmínek konání shromáždění, příp. změny nebo upřesnění místa jeho konání, je v souladu i s judikaturou Ústavního soudu (dále také „ÚS“), který v usnesení ze dne 19.10.2000, sp. zn. IV. ÚS 470/2000, odmítl, že by byl zmařen účel shromáždění jeho konáním na jiném místě (za účelem protestu proti dopravě, a to na místě dopravně méně frekventovaném, než na tom nejfrekventovanějším, které bylo svolavatelem původně vybráno). Návodně se pak ve prospěch zákonné možnosti stanovit podmínky konání shromáždění (oproti krajnímu řešení v podobě zákazu či rozpuštění shromáždění) vyslovil ÚS ve svém nálezu ze dne 5.5.2015, sp. zn.: II. ÚS 164/15 (srovnej bod 41. nálezu). [Pro úplnost lze dodat, zejména v souvislosti s tzv. blokačními shromážděními či jinými akcemi, jejichž hlavní účel je jiný, než se pokojně shromažďovat či projevit názor, že zjevné zneužívání práva pokojně se shromažďovat nepožívá právní ochrany. Výklad a aplikace zákona o právu shromažďovacím nesmí být v rozporu s jeho účelem (zejména ochrana práva pokojně se shromažďovat). Ve výkonu práva shromažďovat nesmí být bráněno šikanózním jednání ze strany některých, resp. jiných, svolavatelů, pořadatelů či účastníků, např. již zmíněným účelovým plošným nahlašováním shromáždění nebo jeho ad hoc svolání, kdy účelem takového postupu není výkon práva shromažďovacího, ale bránění jinému ve výkonu tohoto práva. Ochrany také nepožívá shromáždění, jehož průběh nemá být pokojný, které zjevně porušuje jiné právní předpisy, jehož cílem je vyvolat střety, a to ať už s Policií ČR nebo s jiným shromážděním, anebo s místními obyvateli. Stejně tak ochrany nepožívají tzv. přímé akce, tedy organizované a koordinované jednání, jehož hlavním účelem je, často právě pod záminkou výkonu práva shromažďovacího, např. fyzicky bránit jinému v určité činnosti, resp. „brát spravedlnost do vlastních rukou“ a nahrazovat tak orgány veřejné moci, nikoliv pokojně projevit názor.]

Novelou se dále zpřesňuje (zdůrazňuje) možnost úředníka být přítomen na shromáždění, u kterých je zakotvena výjimka z oznamovací povinnosti. Jedním z druhů omezení shromažďovacího práva představuje možnost rozpuštění shromáždění na místě, a to zástupcem obecního úřadu nebo Policií ČR, jsou-li naplněny zákonem stanovené předpoklady. Aby mohl úředník tuto svoji pravomoc vykonávat, musí mu být umožněno být shromáždění přítomen, a to i tehdy, koná-li se na soukromém pozemku. Toto oprávnění zástupce úřadu je v souladu s českým ústavním pořádkem. I v současné době má úředník možnost zúčastnit se shromáždění, které se koná na oploceném nezastavěném pozemku. Současné znění zákona v otázce možnosti úředníka být přítomen na místě nerozlišuje vlastnictví pozemku; zároveň ale výslovně pojednává pouze shromáždění, která podléhají oznamovací povinnosti. I shromáždění konaná na zahradě, která jsou veřejně přístupná, je svolavatel povinen oznámit a úředník má možnost se shromáždění účastnit již za současné právní úpravy, aby mohl řádně vykonávat svoji pravomoc. Současné znění působilo problémy zejména v souvislosti s náboženskými shromážděními, neboť ta se neoznamují a vznikaly pochybnosti, jak má úředník po naplnění zákonem předvídaných podmínek právo takové shromáždění rozpustit, není-li jasné, zda může být úředník vůbec na místě přítomen. Z tohoto důvodu považujeme za nutné, aby bylo jasně stanoveno, že úředník má možnost být přítomen na každém shromáždění. Účast úředníka na shromáždění zároveň není stanovena jako povinnost, neboť je vždy na zvážení úřadu, aby na základě dostupných informací vyhodnotil, zda je jeho účast nezbytná. Zároveň je třeba upozornit, že za správu a regulaci výkonu práva shromažďovacího odpovídá úřad, příp. Policie ČR, již nyní, kdy případné konflikty nelze ponechat na svémocném řešení občany samotnými, ale má je „korigovat“ nestranný orgán veřejné moci, oprávněný k tomu zákonem, a limitovaný navíc při výkonu veřejné moci zákonem, resp. zásadou zákonnosti a přiměřenosti. Lze si samozřejmě představit i shromáždění konaná na soukromých plochách či v uzavřených prostorech, což ale neznamená, že tam pravomoc orgánů veřejné moci nesahá, jde-li o veřejně přístupné akce, a že tam nemůže docházet k porušování zákona či k nezákonným aktivitám nebo jejich propagaci.

c) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, slučitelnost s právními akty EU

Z mezinárodních závazků, které upravují právo shromažďovací, je nutno zmínit především Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svoboda Mezinárodní pakt o občanských a politických právech. Svoboda shromažďování a sdružování je zaručena rovněž v čl. 12

Vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. Dále jen „Úmluva“. Vyhlášen pod č. 120/1976 Sb. Dále jen „Pakt“.

Charty základních práv Evropské unie. Opominout nelze ani Všeobecnou deklaraci lidských práv, a to přesto, že jde formálně o právně nezávazný dokument. Shromažďovací právo je zaručeno mj. i v Mezinárodní úmluvě o odstranění všech forem rasové diskriminace, a to v čl. 5 písm. d), bod ix, nebo v Úmluvě o právech dítěte v čl. 15.

Při bližším prozkoumání mezinárodních závazků je zřejmé, že úprava shromažďovacího práva je do značné míry obdobná. Pakt ve svém čl. 21 stanoví, že „se uznává právo na pokojné shromažďování. Výkon tohoto práva nesmí být žádným způsobem omezován s výjimkami, jež stanoví zákon a jež jsou nutné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti nebo veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, ochrany veřejného zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“ Podobné ustanovení obsahuje i Úmluva, která ve svém čl. 11 odst. 1 stanoví, že „každý má právo na svobodu pokojného shromažďování….“ Úmluva stejně tak jako Pakt představují minimální standard úpravy, který nelze vnitrostátním právem omezit, jeho rozšíření je však přípustné.

Z mezinárodních úmluv rovněž vyplývá, že shromažďovací právo není právem absolutním a za přesně stanovených podmínek je lze omezit. Podmínky pro omezení jsou následující: (1) musí tak stanovit zákon a zároveň (2) tato omezení musí být nezbytná v demokratické společnosti. Za legitimní cíl pro omezení se pak obecně přijímá národní a veřejná bezpečnost, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrana zdraví nebo morálky nebo ochrana práv a svobod jiných. Za zásadní je nutno považovat respektování principu proporcionality. Úmluva stejně tak jako Pakt negarantují svobodu jakéhokoliv shromažďování, nýbrž pouze právo na pokojné shromažďování.

ESLP opakovaně zdůraznil, že čl. 11 Úmluvy musí být vykládán ve světle čl. 10, neboť ochrana názorů a svobody vyjadřovat se je jedním z cílů svobody shromažďovací (viz věc Öllinger proti Rakousku).

Z rozsudků ESLP v problematice shromažďovacího práva lze zmínit zejména věci Stankov a Sjednocená makedonská organizace Ilinden proti Bulharsku, kde se řešily zejména podmínky pro omezení shromáždění, dále pak zmíněný případ Öllinger proti Rakousku, který se zabýval proti-demonstracemi. Předkládaná novela je v souladu s touto judikaturou. Zejména při zajišťování adekvátního prostoru pro vyjádření názoru novela zajišťuje širší práva pro svolavatele shromáždění, která se konají na stejném místě a ve stejném čase. Novela totiž ustupuje od obecného zákazu pouze z důvodu střetu více shromáždění v jednom místě a v jednom čase. Teprve pokud nebude možné uspokojení obou svolavatelů, bude možné určit, kterému z nich nebude zcela vyhověno. Kromě rozsudků týkajících se specificky shromažďovacího práva je relevantní rovněž rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 9.7.2013 ve věci Vona proti Maďarsku (cit. výše), kde se ESLP vyjádřil právě i k pochodům do romských lokalit. ESLP v bodě 66

Čl. 12 odst. 1 stanoví, že „každý člověk má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména v oblasti politiky, odborů a občanských aktivit, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů s dalšími osobami odbory či do nich vstupovat“. Svoboda pokojného sdružování a shromažďování je zaručena v čl. 20 odst. 1. Rozhodnutí je založeno na dvou stížnostech č. 29221/95 a 29225/95. Stížnost č. 76900/01, rozsudek ze dne 29. 6. 2006.

rozsudku zdůrazňuje, že stát má zajistit právo na život bez zastrašování určitých skupin obyvatel. V bodě 68 odůvodnění se pak uvádí, že po úřadech nemůže být požadováno čekat na další vývoj předtím, než vystoupí na obranu práv jiných. Tento rozsudek je významný zejména vzhledem k oprávnění správního orgánu zakázat shromáždění, které by směřovalo k rozněcování nenávisti a nesnášenlivosti. Pokojností shromáždění se zabývá i rozsudek G. proti Německu a Christians against Racism and Fascism proti Spojenému království. Ochrany tak nepožívají shromáždění zaměřená či projevující se agresivním či dokonce násilnickým způsobem. Novela také lépe odráží rozdíl mezi neohlášeným a spontánními shromážděním. Spontánní shromáždění požívají podle ESLP v podstatě stejnou ochranu jako oznámená shromáždění, naopak neohlášená shromáždění, která nelze považovat za spontánní, požívají menší ochrany (věci Bukta a další proti Maďarsku, Éva Molnár proti Maďarsku). Rovněž je třeba zdůraznit čl. 17 Úmluvy, z něhož vyplývá, že „Nic v této Úmluvě nemůže být vykládáno tak, jako by dávalo státu, skupině nebo jednotlivci jakékoli právo vyvíjet činnost nebo dopouštět se činů zaměřených na zničení kteréhokoli ze zde přiznaných práva svobod nebo k omezování těchto práv a svobod ve větším rozsahu, než to Úmluva stanoví.“ Ochrany Úmluvy se tedy nemůže dovolávat ten, kdo ji chce svým jednáním sám porušovat, tedy např. rozněcovat nenávist vůči určitým skupinám obyvatelstva. Do tohoto článku lze zahrnout např. shromáždění hlásající rasismus či podněcující k násilí. Předpokládaná novela umožňuje správním orgánům zabývat se i skutečným účelem shromáždění, nikoliv pouze formálně oznámeným, což je rovněž v souladu s mezinárodními závazky. Navíc bude možné omezujícími podmínkami stanovit, že se shromáždění nebude konat např. v sociálně vyloučené lokalitě, jsou-li důvody pro obavy o bezpečnost, veřejný pořádek či ochranu práv jiných, a není dostatek důvodů pro zákaz celého shromáždění. Takováto úprava tak ctí jak práva menšin, tak právo svolavatele konat shromáždění a vyjádřit svůj názor, nicméně bez zastrašování obyvatel v jejich obydlích.

d) zhodnocení dopadů na státní rozpočet a veřejné rozpočty

Předkládaná novela nebude mít dopad na veřejné rozpočty.

e) zhodnocení dopadů ve vztahu k zákazu diskriminace

Navrhovaná úprava nebude mít dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen ani jiné diskriminační dopady.

f) zhodnocení dopadů ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava nebude mít zásadní dopad ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, s výjimkou určitého omezení nyní platného plošného zákazu maskování na demonstracích, čímž budou více chráněna osobnostní práva účastníků shromáždění.

g) zhodnocení dopadů na korupční rizika

Navrhovaná úprava nebude mít oproti nynějšímu stavu dopad na míru korupčních rizik; doposud ostatně nebyly zaznamenány ani náznaky toho, že oblast práva shromažďovacího by byla v tomto směru problematická.

II. Zvláštní část:

Část první

K bodům 1 a 2, 8 a 9 a 25

Právo shromažďovací náleží každému, bez ohledu na státní občanství. Pokud zákon používá pojem občan, myslí tím každého člověka. Viz též: Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer ČR, Praha 2012, s. 462: „V souladu s čl. 42 odst. 3 Listiny je totiž nutno vycházet z pravidla, že pokud zákon o shromažďování, který je starší než Listina, používá pojem občan, rozumí se tím každý člověk, jelikož se jedná o základní práva a svobody přiznané Listinou bez ohledu na občanství.“ Zákon tak bude v novelizovaném znění přesně odrážet daný stav. K bodu 8 (§ 3 návrhu) lze ještě doplnit, že právo shromažďovací nelze omezovat pouze na zletilé osoby, a to jak z důvodů praktických (např. shromáždění studentů nejsou nijak výjimečná), tak z důvodů ústavně-právních, kdy Listina nijak neomezuje výkon tohoto práva věkem, a Úmluva o právech dítěte výslovně garantuje dětem v čl. 15 svobodu pokojného shromažďování. Omezení nejsou přijímána ani s ohledem na svéprávnost, neboť ani omezení svéprávnosti zásadně nevylučuje možnost výkonu práva shromažďovacího a z praktického hlediska si lze představit např. demonstraci za práva osob s duševním onemocněním či omezených na svéprávnosti, organizovanou i přímo těmito osobami. Konečně není důvod ani omezovat výkon práva shromažďovacího na domácí právnické osoby, shromáždění tak může svolat jakákoliv právnická osoba.

K bodu 3 a 4

Za shromáždění lze obecně označit skupinu osob, která se sejde za účelem pokojného využití svobody projevu, k výměně názorů a stanovisek, k účasti na veřejných a společenských záležitostí tím, že vyjadřuje svoje postoje a stanoviska. Shromáždění tak pojí konkrétní společná myšlenka, stanovisko, potřeba si své názory prodiskutovat, vyjádřit před ostatními, na veřejném místě. Shromáždění je proto určitou homogenní skupinou, rozeznávanou takto nezúčastněnými osobami. Není třeba rozlišovat, zda se jedná o shromáždění stacionární, které se koná na konkrétním prostranství, např. na náměstí, nebo zda se jedná o pochod, příp. kombinaci obojího. Důležitý je společný zájem shromážděného davu vyjádřit společnou myšlenku či názor, určitým jednotným způsobem se prezentovat na veřejnosti. A contrario za shromáždění ve smyslu tohoto zákona se tak nepovažují shromáždění, jejichž primární cíl spočívá v jiném účelu, než je vyjádření postojů a stanovisek. Takovým účelem může být např. poslech hudby, přesun fanoušků na fotbalový stadion apod. Navrhovaná změna přesně vymezuje, kdy je pouliční průvod považován za shromáždění ve smyslu tohoto zákona. Koná-li se tedy shromáždění formou pouličního průvodu, považuje se tak za shromáždění tehdy, slouží-li k výměně názorů, k využívání svobody projevu, k vyjádření postojů. Za shromáždění se tak nepovažují kulturní, sportovní či komerční akce, přestože se konají formou pouličního průvodu. Pro odlišení toho, zda se jedná o shromáždění ve smyslu tohoto zákona, je tedy směrodatné, co je hlavním cílem průvodu, zda prezentování nějakých názorů, nebo propagace určitého výrobku, poslech hudby apod. Odkaz na „manifestaci“, který obsahuje původní znění zákona, se vypouští, a to z důvodu, že jde o pojem v podstatě synonymní s pojmem shromáždění. Naopak stávající znění vyvolává pochybnosti, zda není nutné rozlišovat shromáždění a „manifestaci“.

K bodu 5 a 7

Pojem „státní orgán“ se nahrazuje pojmem „orgán veřejné moci“. Pojem „státní orgán“ je obsahově užší a zahrnuje pouze orgány státu, aniž by reflektoval orgány územních a profesních samospráv.

K bodu 6

Redukuje se vzdálenost, v rámci níž je zakázáno konat shromáždění v okolí budov Parlamentu, a to tak, že zákaz je omezen na seznam míst, uvedených v příloze zákona. Navržená redukce je dostačující proto, aby byla zachována nerušenost a nezávislost jednání Parlamentu a volný přístup zákonodárců do jeho budov, jakož i bezpečí ústavních činitelů i účastníků eventuálních shromáždění samotných, zároveň však neomezuje nepřiměřeně právo shromažďovat se v místech, které s Parlamentem sousedí. Zvyšuje se též právní jistota účastníků shromáždění, oproti předchozímu stavu, kdy nebyl zřejmý ani okruh budov, od nichž se koridor pro zákaz shromáždění určuje, ani přesná působnost zákazu v okolí Parlamentu ČR. Dochází tak k zúžení, a zároveň i ke zpřesnění, dosud platného zákazu. Blíže viz též odůvodnění k bodu 33 níže.

K bodu 10

Nově se výslovně upravují tzv. spontánní shromáždění jako shromáždění vzniklá v bezprostřední reakci na aktuálně vzniklou situaci. Cílem ustanovení je zajistit možnost konání shromáždění, která vznikla jako reakce na aktuálně vzniklou událost, a nebylo proto možné je v předstihu oznámit tak, jak vyžaduje ustanovení § 5. Dochází tak ke zpřesnění rozdílu mezi shromážděním skutečně spontánně vzniklým, a shromážděním, jehož pořádání bylo dopředu avizováno, nicméně nebylo oznámeno. Konání neoznámeného shromáždění je pak přestupkem podle § 14 odst. 3 písm. a), resp. správním deliktem podle § 14a odst. 1 písm. a) návrhu zákona. Spontánním shromážděním je pouze to shromáždění, jež je reakcí na novou, nečekanou situaci – např. úmrtí významné osobnosti, rozhodnutí vlády, teroristický útok apod. Naopak, shromáždění, které není bezprostřední reakcí na aktuální situaci a které je v předstihu, typicky v řádu týdnů či dokonce měsíců, anoncováno na internetu a prostřednictvím sociálních sítí, je příkladem shromáždění, které oznámit bylo možné.

K bodu 11

V § 4 se vypouští dosavadní odstavec 2, který je upraven a přesunut do nového ustanovení § 8 odst. 3.

K bodu 12

V současné době je možné oznámit shromáždění i způsobem umožňujícím dálkový přístup v souladu se správním řádem, tedy např. e-mailem či faxem (za podmínky, že je oznámení do 5 dnů potvrzeno písemně, ústně do protokolu nebo elektronicky se zaručeným elektronickým podpisem) nebo datovou schránkou. Rovněž má každý možnost doručit oznámení i poštou nebo přímo na podatelně úřadu. Není nadále nutné požadovat zákonem, v rozporu s úpravou správního řádu, písemné podání, tím méně předložení oznámení osobní formou. Není také již nezbytné stanovit v tomto zákoně přímo hodiny, v rámci nichž musí úřad přijetí oznámení zajistit. Povinnost vytvořit podmínky pro příjem oznámení je pak samozřejmostí, která vyplývá ze samotného charakteru veřejné správy, a týká se všech podání. Svolavatel by měl shromáždění oznámit pět dnů před jeho konáním; v odůvodněných případech, tedy nebrání-li tomu závažné důvody, je úřad povinen přijmout oznámení i v kratší lhůtě, nebrání-li tomu závažné důvody, neboť správní uvážení mu svěřené nemůže být uplatňováno svévolně a proti účelu ShrZ.

K bodu 13

Zrušuje se slovo „pouliční“, tedy upřesnění otevírající pochybnosti, zda existují i jiné než „pouliční“ průvody, resp. zda průvody konané „mimo ulice“ jsou též shromážděním podle ShrZ.

K bodu 14

Povinnost uvést adresu trvalého pobytu se doplňuje v případě cizinců alternativně o adresu místa hlášeného pobytu, neboť oznámení o konání shromáždění může podat i cizinec. Na doručování písemností se jinak vztahuje správní řád. Zásadní změnou oproti nynější úpravě je doplnění povinnosti uvést i kontaktní údaje. Úřad se potřebuje co nejrychleji zkontaktovat se svolavatelem, například za situace, kdy je na stejné místo oznámeno více shromáždění, shromáždění je nutno ze zákonem předvídaných důvodů zakázat a v jiných případech. Kontakt úřadu se svolavatelem skrze adresu trvalého pobytu není dostatečně efektivní. Svolavatel tak bude povinen do oznámení uvést i kontaktní údaje (pokud jimi disponuje – „nemožné nezavazuje“ – příp. jako kontaktní údaj uvede např. adresu trvalého pobytu nebo doručovací adresu nebo kontaktní údaje jiné osoby). To platí i v případě, je-li svolavatelem právnická osoba – zakotvuje se požadavek na uvedení kontaktních údajů na osobu, která je určena (příp. ze zákona oprávněna) za ni jednat. V případě kontaktních údajů se jedná zejména o adresu, kde se daná osoba ve skutečnosti zdržuje, e-mail, telefon apod. Svolává-li shromáždění skupina osob, musí být zastoupena zástupcem; svolavatel – jednotlivec – se může nechat zastoupit, není to ale jeho povinností (od požadavku na zastoupení jednotlivce se tak oproti nynější úpravě pro nadbytečnost upouští). Je-li svolavatel zastoupen, uvede trvalý pobyt a kontaktní údaje i svého zástupce. Oproti nynější úpravě se zároveň doplňuje povinnost uvést datum narození, které je základním identifikátorem fyzické osoby a může být důležité pro účely identifikace účastníků správního řízení, příp. pro potřeby správního trestání. Návrh v případě náležitostí oznámení neodkazuje na správní řád, ale pro vyšší přehlednost a uživatelskou přívětivost vypočítává všechny obsahové náležitosti oznámení přímo v textu zákona. (V případě normativního odkazu na náležitosti podání dle správního řádu nelze očekávat u běžného uživatele – laika orientaci i v jiných právních předpisech, zvýšilo by se též riziko vadných oznámení.) Cílem úpravy je poskytnout uživateli zákona kompletní přehled jeho práv a povinností. V případě realizace základního práva, resp. svobody, je třeba ji jeho nositelům maximálně ulehčit a usnadnit; nejde o profesionály, ale o skutečně nejširší okruh adresátů a uživatelů zákona. Odstraňuje se povinnost úřadu okamžitě při obdržení oznámení shromáždění vyzvat svolavatele k odstranění vad. Možnost podat oznámení osobně zůstává zachována. Má-li oznámení vady, je povinností úřadu vyzvat k jejich odstranění, v této souvislosti se už nerozlišuje forma podání oznámení.

K bodu 15

Nově je zákonem upravena situace, kdy svolavatel uvede v oznámení shromáždění neúplné, nepřesné nebo nepravdivé údaje. Úřad je v takovém případě povinen svolavatele neprodleně (tedy pokud možno ihned, jakmile je to možné) na vady upozornit, přičemž mu stanoví dostatečnou lhůtu pro jejich odstranění. Za vadu oznámení se považuje nedostatek údajů, které zákon taxativním výčtem ukládá k uvedení v oznámení. Pokud svolavatel vady oznámení neodstraní anebo se nejedná o shromáždění podle tohoto zákona, např. protože účel shromáždění nekoresponduje s ustanovením § 1 ShrZ (např. jde o hasičský bál, reklamní akci, koncert), úřad oznámení bez zbytečného odkladu odloží (správní řád upravuje odložení pouze pro případ některých žádostí, proto je třeba zvláštní úpravy); odložení by mělo být realizováno pokud možno opět ihned, nanejvýše v řádu dnů, a to tak, aby i po provedení případného odvolacího přezkumu mohlo být shromáždění případně ještě konáno. Proti usnesení o odložení se lze odvolat (jako u každého usnesení oznamovaného účastníkovi), čímž je zaručen opravný prostředek proti postupu správního orgánu a jeho přezkoumatelnost. Odvolání se vyřizuje ve lhůtě 3 pracovních dnů tak, aby bylo pokud možno shromáždění uskutečnit ještě v termínu uvedeném v oznámení; celková lhůta 3 pracovních dnů platí pro všechny úkony správních orgánů od podání odvolání (tj. od okamžiku, kdy odvolání úřadu dojde, srovnej § 37 odst. 6 věta druhá správního řádu), přes jeho předložení odvolacímu správnímu orgánu až po vydání rozhodnutí o odvolání. Předkladatel si uvědomuje krátkost lhůty, na druhé straně ji lze při rychlém, a to i neformálním, postupu (např. fax, e-mail s elektronickou kopií spisu) dodržet; je třeba zajistit rychlost předání věci odvolacímu správnímu orgánu i přezkumu tak, aby v případě pochybení správního orgánu prvního stupně bylo možno shromáždění ještě realizovat.

K bodu 16

Odstraňuje se povinnost oznámit konání shromáždění místním rozhlasem, a to vzhledem k technologickému pokroku, kdy řada obcí místním rozhlasem ani nedisponuje. Obvykle jsou místo toho ohlášená shromáždění publikována na internetu (webových stránkách obce, na úřední desce apod.). Je-li to pak v možnostech obce, lze publikaci oznámených shromáždění na úřední desce (obecně způsobem umožňujícím dálkový přístup, tedy na internetu) doporučit jako příklad dobré praxe a jednu z forem poskytování pomoci svolavateli.

K bodu 17

Zavádí se standardní terminologie pro Policii České republiky, kdy se dále v textu i odlišuje, kdy je řeč o Policii ČR jako orgánu veřejné moci, a kdy pravomoc vykonává policista ve službě (jinými slovy terminologie se upravuje v souladu se zákonem o Policii České republiky). Tím se návazně v textu sjednocují pojmy jako „příslušný útvar Policie České republiky“, „příslušník Policie České republiky ve službě“, „velící příslušník Policie České republiky“ či „příslušník Policie České republiky“.

K bodům 18 a 19

V ustanovení § 6 odst. 5 jsou stanoveny povinnosti svolavatele. Nově se jako příklad povinnosti svolavatele k zjištění řádného průběhu shromáždění uvádí plnění pokynů úřadu, a to v návaznosti na novou úpravu § 8 odst. 4. Svolavateli se též stanovuje povinnost být přítomen na jím oznámeném shromáždění tak, aby skutečně mohl udílet pokyny a řídit průběh shromáždění. Dosud tato povinnost výslovně v zákoně stanovena nebyla, přestože se dovozovala z ostatních ustanovení zákona, zejména z povinnosti svolavatele udílet pokyny pořadatelům a účastníkům shromáždění. Účelem této výslovné úpravy je i přispět k omezení účelově oznamovaných shromáždění, která poté reálně nejsou konána.

K bodu 20

Navržené doplnění textu právního předpisu zpřesňuje a zároveň mírně zpřísňuje povinnost účastníků shromáždění týkající se zákazu nošení nebezpečných předmětů (především výbušného charakteru). Uvedené zpřesnění zákona je projevem kontinuálního zavádění jednotné odborné terminologie v rámci právních předpisů. Ve smyslu § 2 odst. 5 zákona č. 156/2000 Sb. se za pyrotechnické výrobky považují výrobky obsahující výbušné látky nebo směs výbušných látek (kterými nejsou trhaviny nebo vojenské výbušniny s výjimkou černého prachu nebo zábleskové slože) určených k produkci tepla, světla, zvuku, plynu, kouře nebo kombinace těchto efektů pomocí samoudržujících se exotermických chemických reakcí. S pyrotechnickými výrobky je vždy nezbytné zacházet tak, by bylo minimalizováno riziko ohrožení života, zdraví, majetku nebo životního prostředí. Dílčím zpřísněním právního předpisu je zároveň zvyšována bezpečnost osob účastnících se shromáždění, neboť použití pyrotechnických výrobků vždy představuje specifickou formu nebezpečí a výbuch „zábavní pyrotechniky“ (způsobený úmyslně nebo nedbalým zacházením s pyrotechnikou) v davu shromážděných osob může způsobit i tragické následky.

K bodu 21

Dosavadní znění zákona stanovovalo absolutní zákaz mít obličej zakrytý způsobem ztěžujícím nebo jinak znemožňujícím identifikaci. Vzhledem k tomu, že zákon nepočítal s možností konat shromáždění v maskách ani v situacích, kdy by zakrytí obličeje v podobě škrabošky bylo možno posoudit jako součást vyjadřování názorů, např. v podobě masek politiků při shromážděních vyjadřujících postoj k vládě, bylo nutné překonávat tento rozpor výkladem, aniž by došlo v praxi k jednoznačnému vyřešení sporů o aplikaci plošného zákazu. Plošný apriorní zákaz byl též hodnocen jako neproporcionální svému cíli (prevence protiprávních jednání) a způsob jeho (ne)vymáhání též neodpovídal požadavku na jednoznačnost norem, jimiž jsou ukládány povinnosti a jejichž neplnění má být následně sankcionováno. Na druhou stranu však možnost přijít na shromáždění zamaskován v minulosti mnohdy zapříčinila u účastníků pocit anonymity a spolu s tzv. psychologií davu docházelo k páchání trestné činnosti (útoky na policisty, narušování občanského soužití, nenávistné projevy, ničení majetku atd.). Pro orgány činné v trestním řízení bylo následně obtížné viníky identifikovat, což přispívalo k jejich beztrestnosti. Zároveň tento pocit beztrestnosti podněcoval k opakování či eskalaci předmětných trestných činů a de facto selhávala funkce státu, především ve vztahu k trestnímu právu a obětem protiprávního jednání. Z tohoto důvodu se zákaz zachovává, avšak zástupce úřadu nebo policista, typicky po vyhodnocení situace na místě, bude moci umožnit, resp. pokynem na místě „povolit“, zakrytí obličeje, které ztěžuje nebo znemožňuje identifikaci, pokud takové zakrytí slouží ke splnění účelu shromáždění (např. masky parodovaných politiků) a zároveň tím nedojde k ohrožení veřejného pořádku (nemělo by tak docházet ke zneužívání možnosti povolení zakrytí, bude-li účelem „maskování“ ve skutečnosti zajištění anonymity při porušování zákona). Nová formulace zároveň zaručuje možnost, aby byl vydán pokyn k opětovnému odmaskování (dojde-li např. k radikalizaci některých jednotlivců či dokonce celého davu). Vzhledem k tomu, že zakrytí obličeje může „povolit“ jak policista (z logiky věci pak plyne, že na místě, při zajišťování veřejného pořádku při konání shromáždění, resp. při bezpečnostním opatření), tak i zástupce úřadu, není vyloučeno, aby úřad (prostřednictvím oprávněné úřední osoby, jichž může být i více) svolil s „maskováním“ již ve stadiu vyřizování oznámení o konání shromáždění, případně kdykoliv poté. Typicky v rámci vyjednávání se svolavatelem, který např. vysvětlí recesistický charakter akce nebo že se jedná o protest studentů vůči vedení školy či zaměstnanců vůči vedení podniku, kde pracují, kdy se obávají odvety v případě identifikace protestujících osob apod. Svolavatel, resp. účastníci akce, tak budou i ve vztahu k Polici ČR v legitimním očekávání, že zakrytí obličeje sloužící ke splnění účelu shromáždění, příp. dalším účelům (realizace shromáždění a vyjádření názoru bez rizika postihu či následné šikany) je přípustné. Což samozřejmě nevylučuje výzvu k „odmaskování“, odkloní-li se shromáždění od svého účelu, nebo pokud se k němu např. připojí další osoby, jejichž cíle jsou jiné, potažmo nezákonné (páchání výtržností, napadání jiných osob, jiné formy porušování právních předpisů). Nehrozí-li riziko ohrožení či narušení veřejného pořádku, měl by být přístup úřadu či Policie ČR k požadavkům na umožnění zakrytí obličeje vstřícný a ne-formalistický.

K bodu 22

Zákon nově stanovuje oprávnění úřadu stanovit pro svolavatele podmínky konání shromáždění, a to pro účely ochrany veřejného pořádku nebo práv a svobod jiných. Podmínky mohou být stanoveny jak pouze pro jediné shromáždění (které může potenciálně ohrožovat práva a svobody jiných nebo být rizikem pro veřejný pořádek), tak i v případech, kdy si v místě či čase konkuruje vícero oznámených shromáždění (kdy se jeden svolavatel dostává do kolize s právy a svobodami druhého svolavatele, resp. účastníků jiného shromáždění). Konání více shromáždění a veřejně přístupných kulturních, sportovních nebo jiných společenských podniků na jednom místě a v jednom čase, příp. shromáždění a na něj reagujícího proti-shromáždění, nelze a priori vylučovat. Na většině veřejných prostranství lze za předpokladu dobře zvládnuté organizace konat více shromáždění či veřejně přístupných podniků současně. Není-li však toto možné, měli by se svolavatelé dohodnout. Nedojde-li k dohodě a je-li to nezbytné s ohledem na ochranu veřejného pořádku, může úřad vydat rozhodnutí o stanovení dodatečných podmínek pro konání shromáždění, např. bližší vymezení místa konání shromáždění, konkrétnější vymezení času oznámení shromáždění. Zákon reaguje i na situace, kdy se na daném místě má konat jiný veřejně přístupný podnik (např. kulturní nebo sportovní událost, vánoční trhy), kde se s právem na svobodu shromažďovací střetávají jiná práva (právo na podnikání, svoboda pohybu, kulturní práva, zájmy obce či veřejnosti). I v takovém případě lze za předpokladu dobře zvládnuté pořadatelské služby konat jak shromáždění, tak veřejně přístupný podnik. Není-li to z objektivních důvodů možné, např. z důvodu příliš velkého počtu účastníků obou akcí, malého prostoru, částečného uzavření náměstí apod., může úřad stanovit ve svém rozhodnutí např. bližší vymezení místa pro konání shromáždění, stanovit konec shromáždění apod. Úřad je při svém rozhodování vázán zásadou přiměřenosti. Tato povinnost se opět výslovně deklaruje přímo v zákoně, pro vyšší návodnost ve vztahu k osobám, které zákon aplikují. Cílem stanovení podmínek není omezení práva shromažďovacího, ale naopak dosažení cíle, kdy se mohou konat i ta shromáždění či ty akce, které mezi sebou kolidují. Paušální možnost zákazu shromáždění z důvodu kolize, která je někdy považovaná až za protiústavní, by měla být jen krajním a výjimečným opatřením, nelze-li situaci vyřešit právě stanovením podmínek konání shromáždění. Úřad může eventuálně stanovit i jiné podmínky, které jsou s ohledem na ochranu veřejného pořádku (i ochranu práv jiných v širším slova smyslu) nezbytné, např. vést trasu pochodu jinou ulicí (pokud na určité trase např. hrozí vyvolávání nepokojů, ničení majetku, zastrašování místního obyvatelstva nebo jiné nepřijatelné riziko ohrožení či narušení zájmů chráněných zákonem). Daná možnost zákonného omezení má oporu v Listině (čl. 19 odst. 2) i v Úmluvě (čl. 11 odst. 2), jakož i v judikatuře ESLP (viz zejména výše citovaný rozsudek ve věci Vona proti Maďarsku) a jeho obdobu lze nalézt např. v německé právní úpravě, konkrétně v § 15 německého Shromažďovacího zákona [Gesetz über Versammlungen und Aufzüge (Versammlungsgesetz)]. Nad absencí možnosti stanovit podmínky konání

Ustanovení § 15 německého Shromažďovacího zákona zní takto:

„(1) Příslušný úřad může zakázat shromáždění či průvod nebo takové shromáždění či pochod může vázat na určité podmínky, pokud by na základě skutečností známých v době vydání rozhodnutí konání takového pochodu nebo shromáždění znamenalo bezprostřední ohrožení veřejné bezpečnosti nebo pořádku.

(2) Konání shromáždění nebo pochodu může být zakázáno nebo vázáno na určité podmínky zejména tehdy, 1. pokud se shromáždění nebo pochod konají v místech, která jako památník historicky obzvláštního a nadregionálního významu připomínají oběti nelidského zacházení v době nacionálně socialistického násilí a zvůle, a 2. na základě konkrétních skutečností známých v době vydání rozhodnutí jsou obavy, že shromážděním nebo průvodem bude narušena důstojnost obětí. Pomník zavražděným evropským Židům v Berlíně je místem podle věty 1 bod 1. Jeho vymezení jsou stanoveno v příloze tohoto zákona. Vymezení ostatních památných míst a území k nim náležejících podle věty 1 bod 1 je přenecháno zákonům spolkových zemí. (3) Shromáždění nebo pochod mohou být rozpuštěny, jestliže nejsou ohlášeny, jestliže jejich průběh neodpovídá údajům uvedeným v ohlášení nebo odporují podmínkám, na které bylo jejich konání vázáno, nebo jsou-li předpoklady pro jejich zákaz podle odstavce 1 a 2. (4) Všechny zakázané akce budou též rozpuštěny.“ shromáždění, a to i vrchnostensky, coby šetrnějšího zásahu do práva shromažďovacího, než je krajní řešení v podobě zákazu či rozpuštění shromáždění, se pozastavuje i Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 5.5.2015, sp. zn.: II. ÚS 164/15, kde v bodu 41. nálezu uvádí: „Ústavní soud musel rovněž zohlednit skutečnost, že v současné době správní úřad nemá žádné zákonné možnosti omezit pouze určité parametry plánovaného výkonu shromažďovacího práva tak, aby nezasáhl do jeho samotné podstaty, nicméně aby zamezil jeho některým případným negativním důsledkům. V současnosti totiž orgány obce nejsou oprávněny stanovovat žádné podmínky pro konání shromáždění a mají pouze možnost shromáždění buď dopředu zakázat, anebo rozpustit na místě. Ústavní soud považuje za prospěšné, pokud i za této zákonné úpravy správní orgán projeví snahu a se svolavatelem komunikuje ohledně konkrétních skutečností, které by mohly vést k zákazu shromáždění, a pokusí se jej samotného přivést k takovému řešení, které by konání shromáždění umožnilo. Tato doporučení však za stávající právní úpravy svolavatel samozřejmě nemusí respektovat a úřad je nemůže přikázat či vynucovat.“ Nejde-li o kolize více shromáždění, ale například o pochod extremistů do sociálně vyloučené lokality, je třeba připomenout myšlenky ESLP uvedené ve věci Vona proti Maďarsku, které lze parafrázovat slovy „každý má právo na život bez zastrašování“ a „stát nesmí čekat, až dojde na nejhorší, ale je povinen chránit (všechny) své občany“. Kdy právo či svoboda jednoho (např. projevovat své názory) končí tam, kde začíná právo či svoboda jiného (např. místních obyvatel, včetně dětí, které mají práv žít bez vystavování projevům rasismu, nenávisti a zastrašování). S ohledem na posledně uvedené nelze opomenout ani čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte, kde se uvádí, že: „Zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, správními nebo zákonodárnými orgány.“ (V případě konání nenávistných pochodů není udržitelné po místních obyvatelích požadovat, aby např. odešli k příbuzným, odjeli z města, schovali se s dětmi do sklepa apod.) Konečně, jak zdůrazňuje i doktrína, mezinárodní smlouvy i Listina zaručují pouze právo shromažďovat se pokojně (viz rozsudky ESLP ve věci G. proti Německu a Christians against Racism and Fascism proti Spojenému království), takže ochrany nepožívají mj. shromáždění či průvody politických extremistů mající pogromistickou povahu (srovnej Šimíček, V., In: Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I., a kol.: Listina základních práv a svobod. Komentář. Wolters Kluwer, Praha 2012, s. 458). Stanovení podmínek konání podobné „rizikové“ akce, např. odklonem pochodu od sociálně vyloučené lokality (trvá-li svolavatel přes snahy obce o dohodu na tom, že pochod musí vést právě tam), je pak podstatně mírnějším zásahem do práva shromažďovacího, nežli zákaz celého shromáždění jako takového. Rozhodnutí o stanovení podmínek průběhu shromáždění je doručeno vyvěšením na úřední desce. Proti rozhodnutí lze podat žalobu. O stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí neprodleně, nejpozději však do tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdržel oznámení splňující všechny zákonné náležitosti. Úřad může vyslat na shromáždění svého zástupce, který může udílet pokyny svolavateli za účelem dodržení pokojného průběhu shromáždění nebo k regulaci průběhu shromáždění, pokud koliduje s jinou akcí, s výkonem jiného práva (např. petičního, ruší-li kupříkladu organizátor petice řádně ohlášené pokojné shromáždění) nebo jinými zájmy chráněnými zákonem. Přitom je povinen šetřit podstatu práva shromažďovacího, ale i jiných konkurujících práv. Ustanovení umožňuje zástupci úřadu zúčastnit se všech shromáždění ve smyslu tohoto zákona, tedy i těch, kde není stanovena povinnost oznamovat je úřadu. Tato možnost je zakotvena zejména proto, aby nedocházelo ke sporům, zda má zástupce úřadu možnost zúčastnit se i shromáždění, která není nutné oznamovat (např. spontánní shromáždění, příp. též shromáždění avizovaná jako náboženská, jakkoliv jejich účel je spíše politický). I u těchto shromáždění totiž může dojít k situaci, která splňuje podmínky pro rozpuštění shromáždění nebo kdy úřad v rámci své pravomoci může navrhnout konání shromáždění např. na jiném místě (posunutí shromáždění, odklon pochodu). Zástupce úřadu na místě může udílet pokyny sloužící k zajištění pokojnosti shromáždění. Účelem ustanovení je udělit pravomoc k regulaci shromáždění vůči komukoliv – svolavateli, účastníkovi shromáždění i neúčastníkovi, příp. vykonavateli jiného práva. Ustanovení míří např. i na narušování shromáždění nezúčastněnými osobami, může se týkat i pokynů řidičům na vozovce, kde prochází průvod, atd. Není-li zástupce úřadu na místě přítomen (což může být časté jednak tam, kde se koná mnoho shromáždění najednou, nebo např. v době předvolebních kampaní) nebo vyžadují-li to okolnosti (např. konání shromáždění velkého rozsahu, kdy o situaci má přehled spíše Policie ČR), je oprávněna udělovat pokyny policie.

K bodu 23

Původní § 9 je nadbytečný, neboť povinnost nerušit noční klid vyplývá již ze zákona o přestupcích, kdy tato povinnost je následně i vynutitelná, např. na základě zákona o Policii ČR. Na druhé straně zároveň není důvod bránit pokojným shromážděním, která noční klid neruší (např. noční vigilie za zesnulou osobu apod.).

K bodu 24

V reakci na judikaturu Nejvyššího správního soudu dochází k vypuštění slova „oznámený“. Nejvyšší správní soud v své judikatuře došel k závěru, že účel shromáždění je třeba zkoumat v celém kontextu, nikoliv tedy jen formálně oznámený účel shromáždění, který svolavatel uvede do oznámení. Zároveň je to právě skutečný účel shromáždění, který je podstatný pro případné navazující kroky úřadu nebo Policie ČR, nikoliv účel formálně v oznámení uvedený.

K bodu 26

Dochází k přeformulování § 10 odst. 2. V případě střetu shromáždění v místě a čase se bude postupovat primárně podle ustanovení § 8 odst. 2, viz výše odůvodnění k bodu 22. Zákaz zde má být krajním prostředkem, na druhé stranou danou možnost nelze zcela vyloučit (např. nahlášení vysokého počtu shromáždění, třeba i s obstrukčními úmysly, na stejné místo a čas, kdy už není reální zajistit či vyjednat realizaci všech).

K bodu 27

Novelizované ustanovení reaguje na současnou terminologii a nahrazuje pojem „národní výbor“ slovem „úřad“.

K bodu 28

Ustanovení § 11 odst. 1 upravuje v návaznosti na dosavadní úpravu vydání rozhodnutí o zákazu shromáždění, a nově též o stanovení podmínek konání shromáždění; určují se pevné lhůty pro vydání takového rozhodnutí. Zároveň je v případě kolize s jiným shromážděním či veřejným podnikem zdůrazněno, že stanovení podmínek nesmí vést k zabránění splnění účelu dříve oznámené či dříve připravené akce. Konkrétně lze dále uvést, že rozhodnutí o stanovení podmínek konání shromáždění se vydává do 3 dnů i v případech, kdy důvodem pro stanovení podmínek není kolize s jiným shromážděním, ale jiná skutečnost. Lhůta pro vydání rozhodnutí se pak počítá od okamžiku, kdy se úřad dozvěděl o rozhodné skutečnosti. Pojmem „dozvěděl“ se rozumí, kdy se úřad o takové okolnosti při běžné opatrnosti dozvědět mohl, nevyžaduje se tedy prokazatelný důkaz o vědomosti úřadu o vzniku dané okolnosti, tím méně u konkrétní úřední osoby, a to zejména proto, aby bylo bráněno zneužití daného institutu. V případě úpravy podmínek konání shromáždění v případě kolize je rozhodnutí zároveň nutno vydat aspoň 2 pracovní dny před konáním kteréhokoliv z dotčených shromáždění, aby se s podmínkami konání shromáždění mohli svolavatelé seznámit. Po uvedené lhůtě rozhodnutí nelze vydat. (V modelové situaci bude oznámeno shromáždění např. 10 dní před termínem jeho konání a kolidující shromáždění 5 dní před stejným termínem. Do 3 dnů bude vydáno rozhodnutí o stanovení podmínek konání shromáždění, 2 dny budou svolavatelům zbývat na to, aby se jim přizpůsobili. Pokud by druhý svolavatel oznámil kolidující shromáždění později, např. den či dva před termínem konání, zřejmě již nebude možno jeho oznámení akceptovat. V časové tísni také nelze vyloučit, že další shromáždění, ohlášené „na poslední chvíli“, bude zakázáno pro kolizi, nebude-li již možno včas upravit podmínky konání shromáždění a přes jednání mezi svolavateli nebude možno druhé ohlášené shromáždění realizovat; pokud by realizace možná byla, řešila by se kolize opatřeními Policie ČR na místě samém.) Jak už bylo zmíněno, stanovení podmínek konání shromáždění nesmí bránit v konání nebo splnění účelu dříve oznámeného shromáždění nebo dříve připraveného veřejnosti přístupného podniku. Výslovným uvedením daného pravidla sleduje předkladatel cíl neumožnit účelové zneužívání institutu stanovení podmínek shromáždění, ať už ze strany úřadu, kterému je oznámeno další shromáždění, nebo ze strany svolavatelů, kteří by mohli usilovat o zmaření konání dříve ohlášeného shromáždění nebo např. dříve naplánované a připravené kulturní akce, s jejímž konáním nesouhlasí, kdy své zájmy či cíle staví nad svobodu shromažďovací či hospodářská či kulturní práva jiných. Ustanovení § 11 odst. 2 upravuje doručování, kdy navazuje na platnou úpravu. Rozhodnutí úřad vyvěsí na úřední desce, která má zároveň povinně svůj elektronický obraz na internetu (viz § 26 odst. 1 správního řádu), přičemž již není nutné rozhodnutí vyhlašovat místním rozhlasem nebo jiným obdobným způsobem. Ustanovení § 11 odst. 3 upravuje odchylky od soudního řádu správního. O zákazu shromáždění a stanovení podmínek pro konání shromáždění rozhodne úřad formou rozhodnutí bez zbytečného odkladu, nejpozději však ve lhůtě tří pracovních dnů od okamžiku, kdy obdrží oznámení splňující všechny náležitosti stanovené zákonem (viz § 5 odst. 3 a 4 ShrZ). Tzn. do doby, než jsou obsahové nedostatky oznámení odstraněny, lhůta neběží.

Proti rozhodnutí může svolavatel ve lhůtě 15 dnů podat správní žalobu, přičemž pro řízení platí ustanovení soudního řádu správního o přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy (úprava zde navazuje na platný stav). Soud rozhodne o žalobě do tří pracovních dnů. Zruší-li soud rozhodnutí úřadu, je svolavatel oprávněn konat shromáždění v souladu s oznámením, byť tím není vyloučena přiměřená regulace shromáždění na místě zástupcem úřadu nebo Policií ČR. Úprava opět vychází ze stávající úpravy, nově se však také zohledňují specifika a potřeby komunikace s účastníky v rámci soudního řízení správního, je-li třeba rozhodnout (de facto) bezodkladně. Pokud soud rozhodne až po datu, kdy se mělo shromáždění konat, může je svolavatel uspořádat do 30 dnů od právní moci rozsudku, přičemž jeden pracovní den před jeho plánovaným konáním je povinen vyrozumět úřad. Tímto se zpřesňuje stávající znění zákona a odstraňují se výkladové pochybnosti.

V § 12 se zpřesňuje postup při rozpuštění shromáždění na místě. Stanovuje se především, že rozpuštění je bezprostředním zásahem na místě, nejde tedy o rozhodnutí ústně vyhlášené na místě. Tato změna je reakcí na změnu judikatury, která se nevyvíjela jednoznačně. Po dlouhou dobu v souladu se záměrem zákonodárce bylo rozpuštění považováno za faktický úkon správního orgánu, proti němuž byly opravným prostředkem tzv. námitky. Posléze však Nejvyšší správní soud posoudil rozpuštění shromáždění za rozhodnutí ústně vyhlášené na místě. Takový přístup je však nepraktický, mj. s ohledem na konsekvence daného postupu (doručování písemného vyhotovení rozhodnutí, otázka účastenství, administrativní náročnost, dvoukolejnost řízení o námitkách a o žalobě proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a další). Další změny ustanovení § 12 jsou oproti stávajícímu znění spíše už jen formulační. Shromáždění rozpouští zástupce úřadu, je-li to však s ohledem na zajištění veřejného pořádku, bezpečnosti a dodržování zákonů nezbytné, může obdobným způsobem rozpustit shromáždění i Policie ČR. Zejména u shromáždění s velkým počtem účastníků, kdy Policie ČR provádí bezpečnostní opatření, je vhodné, aby shromáždění rozpouštěl zástupce Policie ČR. Jen policie je totiž schopná odhadnout následné dění po rozpuštění shromáždění, možné střety odpůrců, rizikovost apod., a je tak schopna adekvátně načasovat rozpuštění shromáždění vzhledem k aktuální situaci a silám a prostředkům, jimiž disponuje. V případě rozpouštění shromáždění se oproti dosavadní úpravě neukládá striktní povinnost (po naplnění zákonných předpokladů) shromáždění rozpustit, ale je dána pouze pravomoc k rozpuštění, resp. možnost shromáždění rozpustit. Důvodem je zohlednění taktických a bezpečnostních hledisek, neboť ne vždy je vhodné či možné přes naplnění zákonných důvodů shromáždění rozpustit (např. průchod davu členitou zástavbou nebo úzkou ulicí). Zároveň se připouští i možnost rozpuštění shromáždění z důvodu hrozby závažného nebezpečí pro zdraví jeho účastníků nebo zásadního a kritického omezení dopravy. Půjde o zcela výjimečný postup, tato možnost je však zakotvena pro případ neočekávané události, která nastala typicky až v intervalu mezi oznámením shromáždění a datem, kdy má být konáno (únik plynu, nález nevybuchlé munice, sesuv půdy, dopravní kolaps velkého rozsahu vylučující konání shromáždění apod.). Řeší se tím „mezera v zákoně“ pro případ výjimečných situací; oprávnění však nesmí být zneužíváno pro jiné cíle, lze-li shromáždění za využití přiměřených opatření přesto konat, např. volbou jiného místa, jiné trasy pochodu apod. (podobně jako se konají festivaly, maratony či jiné akce, byť za změněných podmínek). Zákrok Policie ČR je prováděn na základě zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky. Shromáždění může obdobně rozpustit i zástupce nadřízeného správního orgánu, tedy zástupce místně příslušného krajského úřadu nebo ministerstva (nebudou-li samy věcně a místně příslušnými úřady – např. u shromáždění konaných na území více obcí či krajů). Toto výjimečné oprávnění, jehož využívání rozhodně nemá být pravidlem, má přispět k řešení situací, kdy je úřad nečinný, ačkoliv podmínky rozpuštění shromáždění byly naplněny. Navržené změny v zásadě navazují na stávající úpravu a nepřinášejí podstatné odchylky, pouze přesněji vymezují činnost orgánů veřejné moci.

V ustanovení § 13 návrh stanovuje, že proti rozpuštění shromáždění může svolavatel nebo účastník podat do 15 dnů žalobu k soudu. Soud postupuje podle soudního řádu správního a určí, zda shromáždění bylo rozpuštěno v souladu se zákonem, konkrétně zda bylo rozpuštění shromáždění nezákonným zásahem správního orgánu.

V ustanovení § 14 (a následujících, tedy v § 14a a § 14b, viz níže) dochází k přepracování ustanovení o přestupcích, a to v souladu s koncepcí reformy správního trestání, resp. v souladu se Zásadami právní úpravy přestupků a jiných správních deliktů v zákonech upravujících výkon veřejné správy, podle kterých je především nutno přesně vymezit subjekt přestupku, a tam, kde je to možné, upravit skutkové podstaty tak, aby obsahovaly odkaz na ustanovení zákona obsahujícího povinnost, jejíž porušení má být sankcionováno. Obecně nová úprava přestupků (a správních deliktů, viz níže) také reaguje na nedostatek stávající úpravy, která sice ukládá řadu povinností, ovšem formou imperfektních norem, postrádajících sankci za nesplnění či porušení zákonem uložené povinnosti. V zásadě se však zachovávají stávající skutkové podstaty přestupků, které jsou reflektovány, jde-li o správní delikty právnických osob, tam, kde pachatelem může být i právnická osoba a kde je zároveň potřebný eventuální postih za nesplnění právní povinnosti. V případě ustanovení o přestupcích se objevuje speciální subjekt deliktu – některých přestupků se může dopustit pouze osoba v postavení svolavatele, resp. účastníka, shromáždění. Z dosavadní úpravy však není jasné, zda se určitých přestupků může dopustit skutečně osoba pouze v postavení účastníka shromáždění, nebo i jiná osoba atd. Proto je tato skutečnost v rámci revize ustanovení upravujícího přestupky reflektována, neboť právě na postavení subjektů deliktu závisí systematické zařazení jednotlivých skutkových podstat do odstavců. V prvním odstavci § 14 jsou upraveny přestupky jakékoliv fyzické osoby, tedy i ne-účastníka shromáždění, který mu např. pouze přihlíží, narušuje jej, snaží se mu zabránit, konkuruje mu výkonem jiného práva či jiné aktivity, brání účastníkům v rozchodu atd. Modifikována je skutková podstata přestupku neoprávněného (za)bránění ve výkonu práva shromažďovacího. Úplné zabránění ve výkonu tohoto práva je spíše výjimečné, velmi časté jsou však různě intenzivní protiprávní snahy omezit jiného ve shromažďování, které jsou nežádoucí, rozporné s právem na výkon práva shromažďovacího i s povinností státu výkon tohoto práva umožnit, a to i aktivními opatřeními (např. blokády). Na druhé straně, aby nebyly sankcionovány bagatelní excesy, postihuje se jen bránění „v podstatném rozsahu“, jak tomu bylo doposud (méně zásadní projevy rušení výkonu práva shromažďovacího pak budou eventuálně nepřístojným chováním – záměrný hluk, pískání cíleně přehlušující projev apod.). Vypouští se na druhé straně skutková podstata přestupku neoprávněného vniknutí do shromáždění, která není v praxi využitelná ani potřebná (téhož shromáždění se mohou zúčastnit jak příznivci určitého názoru, tak jeho odpůrci, neruší-li jeho průběh). Komplexní změnou ustanovení o správním trestání se krom jiného napravuje i nedostatek, kdy pro nejzávažnější porušení zákona, tedy (za)bránění ve výkonu práva shromažďovacího v podstatném rozsahu, chybělo zvláštní ustanovení o pokutě, a postupovalo se tak dle obecné úpravy § 13 odst. 1 zákona o přestupcích (bylo možno uložit pokutu ve výši max. 1000 Kč). V druhém odstavci § 14 jsou upraveny přestupky účastníků shromáždění, které v zásadě také navazují na dosavadní úpravu. Modifikuje se mírně skutková podstata přestupku týkající se zakázaného maskování, v reakci na změnu v pojetí postihu maskování. Jako nová skutková podstata, speciální vůči § 47 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích, se zavádí postih za neuposlechnutí pokynů zástupce úřadu nebo policisty. Důvodem je zejména specifický charakter shromáždění, kde více než jinde záleží na dodržení pravidel a organizace. Upřesňuje se postih za vnášení zbraní či pyrotechniky. Výslovně je řešeno odmítnutí respektovat ukončení, resp. rozpuštění, shromáždění, v kontextu rozpouštění shromáždění ze zákonem stanovených důvodů (typicky extremistická shromáždění, jejichž účastníci přes jeho rozpuštění či ukončení pokračují v akci, příp. se znovu srocují za stejným účelem, pro který bylo shromáždění rozpuštěno). Postihováno je též svolávání k účasti na zakázaném shromáždění, které oslabuje autoritu a efektivitu rozhodnutí o zákazu shromáždění. V třetím odstavci § 14 jsou upraveny přestupky svolavatele shromáždění – fyzické osoby; návrh opět navazuje na stávající úpravu, doplňuje se však postih za neplnění některých zákonem vyžadovaných povinností, který dosud nebyl sankcionován, a zvyšuje se odpovědnost svolavatele za průběh shromáždění. Nově zakotvené sankcionování svolavatele za nepřítomnost na ohlášeném shromáždění má za cíl postihovat nezodpovědné jednání svolavatele u akcí, které se konají, jakož i přispět k řešení problému paušálně ohlašovaných akcí na mnoho míst či na dlouhý časový úsek dopředu, aniž by se reálně konala (a účelem je např. jen „vyblokování“ prostoru, bránění jiným ve shromažďování apod.). V návaznosti na nový institut rozhodnutí, jímž se upravují podmínky konání shromáždění, je svolavatel činěn odpovědným i za to, dojde-li k porušení těchto podmínek. K odstavci 4 § 14 lze uvést, že oproti stávající úpravě se zvyšuje sankce za přestupky proti právu shromažďovacímu, a to i s ohledem na vývoj průměrné hrubé mzdy, která od přijetí zákona stoupla cca šestkrát. Při stanovování výše pokuty však má správní orgán vzít do úvahy i osobní a majetkové poměry pachatele, a to zejména tehdy, měla-li by výše pokuty likvidační charakter (viz zejména usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 20.4.2010, č.j.: 1 As 9/2008 – 133). Rozpětí pro uložení pokuty proto není návodem k ukládání vysokých pokut, ale pouze poskytnutím rozmezí, které umožňuje postihnout i případně majetnější pachatele, kde je na místě relativně vyšší sankce tak, aby byla přiměřená, efektivní a odrazující (zatímco v případě omezení osobní svobody, jako je tomu u trestního postihu, jde o statek pro všechny přibližně stejně hodnotný, v případě finančních sankcí může mít tatáž výše pokuty diametrálně odlišné dopady, dle majetnosti pachatele – proto je adekvátní nominálně nízká pokuta u pachatele bez prostředků, a naopak nominálně vyšší pokuta u pachatele majetného).

K bodu 29

S ohledem na výše zmiňované zásady správního trestání se upouští od postihu právnických osob cestou využití stávajícího § 6 zákona o přestupcích, ale nadále se upravuje zvláštní úprava správních deliktů právnických osob. S ohledem na charakter právnické osoby coby subjektu práva se upravují pouze správní delikty právnické osoby v postavení svolavatele. Pokud jde o rozsah vynucovaných povinností, jde o obdobné skutkové podstaty, jako je tomu v případě přestupků. Sankce se oproti nynějšímu stavu zvyšuje i u správních deliktů právnické osoby (dříve postihováno jako přestupek jejího statutárního představitele), a to nejen s ohledem na vývoj průměrné hrubé mzdy, která od přijetí zákona stoupla cca šestkrát. V případě právnických osob je totiž sankce vyšší než u přestupků. Důvodem vyššího rozmezí pro uložení pokuty je skutečnost, že právnické osoby, zejména politické strany, mají kvalitnější zázemí a lze u nich očekávat i požadovat vyšší míru právního vědomí a odpovědnosti než u laiků. Zároveň je právnická osoba zpravidla materiálně lépe zajištěna oproti fyzickým osobám, a pro zachování sankčního efektu pokuty je proto třeba i širšího zákonného rozmezí pro uložení případné pokuty. O kritériích pro uložení pokuty (zejména stran majetkových poměrů delikventa) za správní delikt jinak přiměřeně platí totéž, co bylo řečeno výše v případě přestupků.

Nakonec se vkládá společné ustanovení o správních deliktech, které stanovuje liberační důvody pro vyloučení odpovědnosti za správní delikt právnické osoby, dále okolnosti, k nimž se přihlíží při uložení sankce za správní delikt, dále společnou subjektivní a objektivní lhůtu k projednání přestupku nebo správního deliktu právnické osoby a nakonec působnost k projednání správních deliktů a rozpočtové určení výnosu z pokut (neboť chybí obecná úprava vztahující se na správní delikty právnických osob – v případě přestupků je obdobná úprava, a to ještě podrobnější, obsažena v zákoně o přestupcích).

K bodu 30

Ustanovení § 15 se zrušuje pro nadbytečnost. Dané ustanovení deklarovalo, která ustanovení zákona se (ne)vztahují na tzv. spontánní shromáždění. Nebylo však již rozlišováno mezi shromážděními, která se neoznamují (např. náboženská shromáždění), a která se neoznamují, resp. nelze je oznámit, z povahy věci (spontánní shromáždění). Místo dvou katalogů ustanovení zákona, která se na takové typy shromáždění (ne)vztahují, je jednodušší vycházet ze zásady, že se logicky neuplatní ta ustanovení zákona, kde to povaha shromáždění vylučuje (např. se nepostihuje neoznámení shromáždění). A ve zbytku se zákon aplikuje tak, jako by šlo o kterékoliv jiné shromáždění (např. půjde-li o rozpuštění shromáždění nebo o oprávnění zástupce úřadu nebo policisty udílet pokyny k regulaci průběhu shromáždění).

K bodu 31

Jde-li o § 16, tak v platném znění upravuje dané ustanovení výjimku z aplikace správního řádu pro řízení o zákazu shromáždění (§ 10), které je však koncepčně zastaralé a jeho dikce je nevhodná, když použití správního řádu vylučuje pro některé úkony, na druhou stranu však stanoví, že vybraná ustanovení (např. o náležitostech rozhodnutí) se použijí. V praxi navíc musí být, i přes tuto výluku z jeho použití, správní řád jako subsidiární právní předpis přesto užíván (např. úprava postavení účastníků a jejich zastoupení, nahlížení do spisu atd.). Pro účely zákona je proto vhodnější, pokud je namísto nedostatečného vymezení speciálního procesního postupu (který téměř nikdy nemůže být adekvátní náhradou podrobné procesní úpravy ve správním řádu) stanoveno, že rozhodnutí podle § 8 odst. 2 nebo rozhodnutí podle § 10 je vydáváno jako první úkon v řízení. Tím je zaručeno, že řízení (oproti předchozí koncepci) je zahájeno až vydáním rozhodnutí, zároveň se však následně uplatní správní řád v plném rozsahu, včetně ustanovení o účastenství, nahlížení do spisu, vydávání rozhodnutí, doručování apod., samozřejmě s odchylkami výslovně upravenými zákonem o právu shromažďovacím (a s ohledem na povahu věci – zejména méně formální, a zároveň rychlý, postup).

K bodu 32

Od nabytí účinnosti zákona č. 258/2000 Sb. je v právních předpisech pojem „přenosná nemoc“ postupně nahrazován pojmem „infekční nemoc“ zavedeným do právního řádu prostřednictvím výše uvedeného speciálního právního předpisu, proto se tak činí i zde. Důvodem je sjednocení v mnoha předpisech dosud používané značně roztříštěné specifické odborné terminologie.

K bodu 33

K zákonu se připojuje příloha, na niž odkazuje ustanovení § 1 odst. 5. Prostor, kde platí zákaz shromažďovací, je omezen na taxativní seznam ulic, příp. jejich částí. Díky omezení, resp. přesnému vymezení působnosti zákazu, nadále nebude bráněno ve shromažďování např. v ul. Letenská, Praha 1, kde sídlí Ministerstvo financí, na Malostranském náměstí, Praha 1 (až na úzký koridor-chodník přímo sousedící s budovami Parlamentu ČR) nebo na Klárově, Praha 1, kde zákaz nemá racionální opodstatnění a shromáždění jsou zde i tak konána. Zároveň bude snazší konání pochodů mířících z centra Prahy či Klárova na Praze 1 na Hradčanské náměstí u Pražského hradu na Hradčanech, častý to cíl shromáždění a pochodů. Taxativním výčtem míst se zároveň odstraňují výkladové potíže týkající se vymezení, od kterých budov se zákaz vyměřuje, či jaká je jeho lokální působnost. Zákaz je tak stejně jako nyní vymezen přímo zákonem, a to opět konkrétně, na druhé straně je tak učiněno způsobem, který nevzbuzuje pochybnosti o tom, kde, resp. odkud kam, zákaz platí. Zároveň dochází k omezení rozsahu dosud platného zákazu shromažďování v blízkosti budov Parlamentu ČR, jinými slovy dochází k jeho podstatné redukci, což je z pohledu ochrany shromažďovacího práva pozitivní změnou pro svolavatele i účastníky shromáždění. Pro případ, že by to které shromáždění přesto bylo závažným rizikem či ohrožením zájmu na ochraně bezpečnosti ústavních činitelů, má i tak zástupce úřadu nebo Policie ČR možnost ukládat svolavateli i účastníkům shromáždění závazné pokyny k regulaci shromáždění (např. uvolnit vozovku, opustit chodník, odstoupit o několik metrů od určité budovy apod.). Měla by tak být nalezena rovnováha mezi zájmem na nerušeném jednání Parlamentu ČR, na bezpečí v bezprostředním okolí Parlamentu ČR, zejména v blízkosti frekventovaných vchodů do parlamentních budov, a na umožnění volného přístupu zákonodárců do budov Parlamentu ČR, jakož i na ochraně ústavních a jiných chráněných činitelů na jedné straně, a zájmem na zachování práva shromažďovacího na straně druhé, kdy předkladatelé usilují o proporcionální, přiměřené a jen nezbytně nutné omezení práva shromažďovacího.

Část druhá

S ohledem na skutečnost, že zásadní změny se týkají pouze nového institutu stanovení podmínek shromáždění a příprava novely byla a nadále je konzultována se všemi zainteresovanými subjekty, kdy se bude souběžně i následně realizovat intenzivní metodická činnost předkladatele novely, považuje se doba cca 3 měsíců na seznámení se se změnami zákona za postačující.

V Praze dne 25. května 2015

Mgr. Bohuslav Sobotka v. r. Předseda vlády

Milan Chovanec v. r. Ministr vnitra