zákon č. 259/2014 Sb.

A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace

1. Důvod předložení a cíle

1.1 Název Návrh zákona o prekurzorech výbušnin a o změně zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (zákon o prekurzorech výbušnin).

1.2 Definice problému V současné době má široká veřejnost neomezený přístup k určitým chemickým látkám, z nichž se dají „podomácku“ vyrobit výbušniny. Tyto chemické látky jsou z tohoto pohledu považovány za prekurzory výbušnin. Na úrovni Evropské unie se na problematiku prekurzorů výbušnin vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 98/2013 ze dne 15. ledna 2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání (dále jen „nařízení“). Hlavním cílem tohoto nařízení je snížit riziko teroristických útoků, při kterých by byly použity výbušniny vyrobené nelegálně z dostupných chemikálií, nebo z výrobků tyto látky obsahující. Nařízení omezuje osobám z řad široké veřejnosti volný přístup k těmto látkám. Tomuto nařízení, které je přímo použitelným předpisem Evropské unie, v současné době přímo neodpovídá žádná stávající vnitrostátní právní norma. Jedná se o zcela novou právní regulaci chemických látek považovaných za prekurzory výbušnin. Tuto problematiku nelze jednoznačně zařadit pod režim některého z dosavadních platných právních předpisů. Nařízení se týká vztahu mezi výrobci či prodejci prekurzorů výbušnin na jedné straně a osob z řad široké veřejnosti na straně druhé. Nařízení se naopak netýká zpřístupňování prekurzorů výbušnin mezi podnikateli navzájem.

1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti Nařízení reguluje některé chemické látky a výrobky považované za prekurzory výbušnin. Tyto látky a výrobky jsou dnes na trhu a jejich prodej z pohledu požadavků nařízení není omezen žádným právním předpisem. Prodej těchto výrobků je jen dílčím způsobem regulován jinými platnými předpisy, jako např. zákon č. 64/1986 Sb., o České obchodní inspekci, zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky, zákon č. 102/2001 Sb., o obecné bezpečnosti výrobků, zákon č. 477/2001 Sb., o obalech aj., které však požadavky nařízení neobsahují. Nařízení bylo zveřejněno v únoru 2013, a protože se jedná o přímo použitelný přepis Evropské unie, je nezbytné přijmout konkrétní národní právní úpravu, která upraví zejména činnost orgánů, které budou požadavky nařízení provádět, kontrolovat a případně ukládat sankce, a to tak, aby požadavky nařízení byly splněny v celém rozsahu. Administrativní zátěž právnických a fyzických osob by měla být co nejnižší. Jedná se o zcela novou oblast právní úpravy, která není řešena v českém právním řádu.

1.4 Identifikace dotčených subjektů Hospodářské subjekty – jde o podnikatelské subjekty zejména z oblasti chemického průmyslu, částečně zástupci potravinářského průmyslu a prodejci chemických látek a výrobků z nich, vymezených nařízením a zákonem.

Dalšími dotčenými subjekty jsou osoby z řad široké veřejnosti (zákazníci v obchodech) a orgány veřejné moci (orgány SBS, ČOI, policie ČR).

1.5 Popis cílového stavu Povolovací činnost je mj. i na základě názorů resortů uplatněných ve vnějším připomínkovém řízení svěřena obvodním báňským úřadům, které sice nejsou zastoupeny v každém kraji, ale jsou z profesního hlediska na danou problematiku odborně lépe vybaveny než např. obecní úřady

Z důvodů minimalizace neúměrně přísných dopadů nařízení na hospodářské subjekty, osoby z řad široké veřejnosti i povolovací orgány využívá zákon možnosti dané nařízením, a to, že některé chemické látky v určitých koncentracích a výrobky je obsahující je možné nabývat a používat na základě registrace jejich prodeje, tedy bez povolení. Toto se týká zejména peroxidu vodíku a výrobků, které peroxid vodíku obsahují ve vymezené koncentraci od 12 do 35 % hmotnostních. Právě v uvedené koncentraci se nachází např. většina tzv. bazénové chemie, kterou by tak občané získávali po předložení dokladu totožnosti při nákupu v obchodě a prodávající by si toliko poznamenal nezbytné informace v rozsahu požadavků čl. 8 nařízení. Nad hranici 35% však již bude povolení vyžadováno, pokud bude ze strany fyzické osoby o takový výrobek zájem. Na druhou stranu, na výrobky obsahující nepodstatné koncentrace prekurzorů výbušnin se nařízení a tedy ani navržený zákon nevztahují. Např. běžně dostupný peroxid vodíku, který je součástí lékárniček, je dodáván v koncentraci pouhých 3% a je tedy naprosto mimo navrženou regulaci.

Navrhovaná právní úprava svěřuje kontrolní režim nad prekurzory výbušnin stávajícím orgánům kontroly nad prodejem, kterými jsou orgány České obchodní inspekce (dále jen „ČOI“), částečně pak i obvodním báňským úřadům.

Navrhovaná právní úprava nestanoví zákaz zásilkového obchodu s prekurzory výbušnin v případě obyčejných zásilek, ani internetového prodeje prekurzorů výbušnin. Je plně na zodpovědnosti prodejce, jakým způsobem si ověří, že fyzická osoba, která o nabytí prekurzoru výbušnin žádá, je držitelem povolení nebo jaký způsob registrace prodeje provede.

Hlavním cílem navrhované právní normy je především regulace dostupnosti prekurzorů výbušnin. Navržený zákon se týká všech prekurzorů výbušnin, uvedených v přílohách I a II k nařízení, regulace jejich prodeje pak těch, které nařízení i zákon označují jako „prekurzory výbušnin podléhající omezení“. Některé látky uvedené v příloze II, jako např. aceton, který je také považován za prekurzor výbušnin, by mohly vyvolat pochybnosti u prodavačů při nákupu velkého množství této chemikálie, což je považováno podle nařízení za podezřelou transakci, která musí být ohlášena kontaktnímu místu. Přesné vymezení pojmu „podezřelá transakce“ bude připraveno ve Stálém výboru pro prekurzory výbušnin pro Evropskou komisi jako doprovodný dokument k nařízení v průběhu roku 2014.

1.6 Zhodnocení rizika Bez přijetí navrženého zákona je nařízení v ČR aplikovatelné pouze částečně. Neřešení stávající situace v oblasti chemických látek považovaných za prekurzory výbušnin, pokud se týká jejich nabývání a používání, ale i otázek ukládání sankcí za porušení povinností uložených nařízením nebo zákonem, nelze před Evropskou komisí obhájit. Bez vytvoření národní právní úpravy by v České republice neexistoval akceschopný systém orgánů dozoru. Navíc by platil absolutní zákaz prodeje prekurzorů výbušnin osobám z řad široké veřejnosti podle čl. 4 odst. 1 nařízení, což je za současné situace velmi tvrdé opatření, které by způsobilo nežádoucí dopady jak na národní hospodářství (konkrétně na sektory chemického průmyslu a na oblast obchodu), tak na spotřebitelskou veřejnost. Dopady navrhovaného řešení byly posuzovány s ohledem na otázky bezpečnosti a s ohledem na význam chemického průmyslu pro národní hospodářství České republiky, stejně tak bylo přihlíženo k zájmům prodejců chemických výrobků.

2. Návrh variant řešení

2.1 Nulová varianta Nevydání žádného právního předpisu. Vzhledem k neexistenci platné národní právní úpravy, která by prekurzory výbušnin řešila a nezbytnosti stanovit mechanismy pro praktické provádění nařízení, nelze nulovou variantu v žádném případě uplatnit. Nulová varianta by znamenala fakticky absolutní zákaz prodeje některých látek veřejnosti, který by byl neúčelný a současně neaplikovatelnost z důvodů neurčení příslušných správních orgánů k výkonu veřejné moci. Také by nešlo by ukládat sankce.

2.2 Varianta I Absolutní zákaz zpřístupnění prekurzorů výbušnin. Nařízení v čl. 4 odst. 1 velmi přísně stanoví osobám z řad široké veřejnosti celoplošný zákaz zpřístupňování, dovážení, držení nebo používání veškerých prekurzorů výbušnin uvedených v příloze I. nařízení. Tato varianta by ve svém důsledku znamenala absolutní zákaz prodeje těchto látek na území České republiky.

2.3 Varianta II Výlučné povolování zpřístupnění prekurzorů výbušnin. Nařízení v čl. 4 odst. 2 umožňuje zavést povolovací režim umožňující, aby byly prekurzory výbušnin podléhající omezení osobám z řad široké veřejnosti zpřístupňovány, jimi drženy nebo používány, jestliže bude těmto osobám oproti jejich žádosti vystaveno za tímto účelem povolení. Tato povolení by byla vydávána příslušnými obvodními báňskými úřady. Uplatnění této varianty je administrativně velmi náročné a s ohledem na možnost zmírnění tohoto režimu neodůvodněné.

2.4 Varianta III Kombinace režimů povolení a registrace. Nařízení v čl. 4 odst. 2 umožňuje zavést povolovací režim umožňující, aby byly prekurzory výbušnin podléhající omezení osobám z řad široké veřejnosti zpřístupňovány, jimi drženy nebo používány, jestliže bude těmto osobám na základě jejich žádosti vydáno za tímto účelem povolení. Tato povolení by byla vydávána obvodními báňskými úřady příslušnými podle místa trvalého pobytu žadatele nebo obvyklého bydliště žadatele. Nařízení dále ve svém čl. 4 odst. 3 umožňuje rovněž bez ohledu na čl. 4 odst. 2 nařízení zachovat či vytvořit registrační režim, umožňující, aby tři skupiny prekurzorů výbušnin, konkrétně peroxid vodíku v koncentracích 12% - 35%, nitrometan v koncentracích 30% - 40% a kyselina dusičná v koncentracích 3% - 10%, byly hospodářskými subjekty zpřístupňovány veřejnosti, pokud každou transakci s nimi zaregistrují v souladu s pravidly stanovenými v čl. 8 nařízení. V této variantě řešení by byl nastolen souběžně registrační režim, týkající se v nařízení vymezených třech skupin prekurzorů, s režimem povolovacím, který by dopadal na všechny ostatní prekurzory výbušnin specifikované v příloze I nařízení.

2.5 Varianta IV Novelizace dosavadních právních předpisů. Při této variantě řešení by byla nutná novelizace zákona č. 350/2011 Sb., o chemických látkách a chemických směsích a o změně některých zákonů (chemický zákon), zákona č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech) a zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu a o změně zákona č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o zbraních) a zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1 Identifikace nákladů a přínosů Je zapotřebí předložit samostatnou právní úpravu pro prekurzory výbušnin. Právní úprava týkající se prekurzorů výbušnin se bude dotýkat poměrně rozsáhlého okruhu subjektů. Jedná se o subjekty působící v oboru vybraných chemických látek, považovaných za prekurzory výbušnin, které je buď vyrábějí, nebo dovážejí a dodávají k dalšímu zpracování do dalších firem nebo je prodávají. Většina výrobců avizovala, že chemické látky nad uvedené koncentrace v příloze I nařízení osobám z řad široké veřejnosti (malospotřebitelům) téměř nedodávají.

Český báňský úřad oslovil celou řadu výrobců a prodejců prekurzorů výbušnin. Podle statistických údajů za rok 2010 by mělo působit v České republice okolo 2 tis organizací, které se zabývají chemickou výrobou, ale výrobou některých z látek uvedených v příloze I nařízení se z dostupných informací týká této problematiky pouze okolo 50 výrobců. Tito výrobci byli osloveni se žádostí o spolupráci a poskytnutí nezbytných údajů. Odpověděla více než polovina z nich, v podstatě ale odpověď zněla, že občanům prekurzory s vyššími koncentracemi, které budou vyžadovat povolení, zpravidla nedodávají. Kromě toho byli osloveni i prodejci významných prodejních sítí, jako např. Mountfield, DM – drogeriemarket, Rossmann, Drogerie Teta. Bylo ale prakticky nemožné oslovit všechny potenciální prodejce látek považovaných za prekurzory výbušnin, neboť jejich počet v ČR je odhadován v řádově 10- 20 tisíc (jenom poboček velkých prodejních sítí je v ČR přes 2 tisíce, do tohoto počtu nelze zahrnout např. prodejny se smíšeným zbožím).

3.2 Náklady jednotlivých variant řešení Dopadová studie byla zpracována pouze pro celou Evropskou unii v roce 2010, tj. pro všech 27 členských států dohromady. Z této studie vyplývá, že omezení se týká 1,5 % všech vyráběných chemických látek. Podle této studie byla hodnota chemických látek prodávaných veřejnosti, na které se nařízení vztahuje, odhadována pro všechny členské státy v rozmezí 450 až 1150 mil. euro celkem, přičemž ztráty byly při úplném zákazu prodeje veřejnosti těchto regulovaných chemických látek odhadovány pro jejich výrobce v rámci EU ve výši 130 až 330 mil. euro ročně. Úplný zákaz prodeje občanům v České republice návrh zákona neobsahuje.

Při podrobnější analýze jednotlivých výrobků obsahujících prekurzory výbušnin, je

- u peroxidu vodíku v koncentracích nad 12% prodáváno veřejnosti v rámci EU 10% -

20% z celkové produkce, kdežto výrobky, které obsahují pod 12% koncentrace, tvoří až 70% prodaných výrobků široké veřejnosti.

- u nitrometanu, který používají hlavně modeláři a jako aditivní palivo automobiloví

závodníci, tvoří prodej veřejnosti pouze 5% ze 100 000 tun obchodovaných ročně v rámci EU.

- kyseliny dusičné v koncentraci pod limitní hodnotou 30% je v rámci EU prodáno

malospotřebitelům až 90% z celkového ročního obchodovaného množství 4000 tun.

Studie EU závěrem uvádí, že škody představující bombové útoky, při kterých by byly podomácku vyrobené výbušniny použity, jsou v porovnání s dopady na výrobce mnohonásobně vyšší. Toto byl i významný argument pro přijetí předmětného nařízení. Důslednou kontrolou jeho dodržování by měla být rizika spojená se zneužitím prekurzorů výbušnin prokazatelně snížena. Proto by kontrola měla být nastavena tak, aby cíle sledované nařízením byly splněny beze zbytku.

Ve statistických údajích pro Českou republiku za rok 2010 a 2011 jsou výrobky považované za prekurzory výbušnin obsaženy v kategorii ostatní chemické výrobky, kterých bylo vyrobeno v roce 2010 celkem skoro 31 tis tun, ale již v roce 2011 pouze 22 tis tun. Např. jeden z významných výrobců tzv. bazénové chemie v ČR uvádí pokles prodeje svých výrobků od roku 2008 do r. 2012 o 50% a stejný pokles u výroby peroxidu vodíku (ze 7500 tun za rok 2008 na 3500 tun v roce 2012). V České republice není výrobce nitrometanu a dovážené výrobky pro modeláře obsahují do 30% nitrometanu. Domácí výroba nitrometanu je nebezpečná a nákladná, proto dávají modeláři přednost nákupu dražších, ale zato vyzkoušených a zavedených výrobků, jako jsou paliva typu Nitrometan Tornádo apod. Co se týká údajů o kyselině dusičné, ve statistických údajích ČSÚ není kyselina dusičná vykazována samostatně, ale společně s kyselinou sírovou a tyto údaje je třeba chápat jen jako orientační. Chlorečnany a chloristany využívané zejména pro domácí přípravu pyrotechniky nepředstavují pro širokou veřejnost podstatný dopad, neboť podle sdělení některých výrobců nejsou v ČR určeny pro malospotřebitele a jejich získávání je realizováno pouze přes Internet.

V případě, že kontrolní agendou bude pověřena ČOI, nemělo by dojít k razantnímu zvýšení nároků na státní rozpočet. Předpokládaná kontrolní činnost zapadá do režimu kontrol prováděných ČOI v maloobchodní síti a lze ji provádět souběžně s již vykonávanou agendou. Obdobné závěry platí i pro orgány státní báňské správy. V případě, že by kontrolní činnost v celém rozsahu zákona měla být svěřena jinému správnímu orgánu, který běžně v maloobchodní síti dozor nevykonává, nutně by muselo dojít k posílení tohoto orgánu tak, aby byl schopen plošně zajistit efektivní kontrolu.

Zvolené řešení je příznivé vůči státnímu rozpočtu a je navrženo tak, aby státní rozpočet zatěžovalo co nejméně.

Jak již bylo uvedeno výše, byli osloveni výrobci a prodejci předmětných chemických látek a výrobků, regulovaných nařízením a zákonem na území ČR. Pokud se týká prodejců, firmy Mountfield a.s., Drogerie Teta, Rossmann a DM Drogerie markt s.r.o. uvedly, že s těmito výrobky ve svých prodejnách neobchodují. Z oslovených výrobců (např. Verkon Praha, prodej chemikálií, OlChemin Ltd. Olomouc,EURO-Šarm spol s r.o., Šenov,PHPChem Ltd., BlaVo Chemicals s.r.o., ALCHIMICA Praha, Chemetall Kft. Praha,FICHEMA, PROXIM s.r.o. Pardubice, Techneco Praha, s.r.o., CHEMOFORM CZ, s.r.o., Euro Support Manufacturing Czechia, s.r.o. Litvínov, KUKa - Chemical,f.o. Zábřeh, M+H, Míča a Harašta s.r.o. Blansko, Mach chemikálie spol s.r.o. Ostrava Hrušov, Korpo spol. s.r.o., Trutnov,Lach- Ner. S.r.o., Via-Rek, spol s r.o., Rájec Jestřebí, Precheza a.s. Přerov, Spolana a.s. Neratovice, Delta Chem s.r.o., Povrly, Bassau CZ Bystřice, Recochem Inc., Sypera, s. r.o. Liberec, Penta- Ing. Švec Praha, Hopex Louny, s.r.o., Cheman CZ, s.r.o., Forchem, s.r.o. Otrokovice, Dilen s.r.o. Praha, Draslovka a.s. Kolín, Reckitt, s.r.o. Praha) jich většina uvedla, že předmětné látky a výrobky nad regulovanou koncentraci nejsou jimi dodávány občanům, tj. nepodnikajícím fyzickým osobám. Z těchto podkladů lze vytvořit kvalifikovaný odhad, že počet povolení pro vyšší koncentrace chemických látek, ve zvláště odůvodněných případech, se bude pohybovat v rozsahu od 100 do 500 kusů za rok.

3.2.1 Varianta I Nařízení v čl. 4 odst. 1 velmi přísně stanoví osobám z řad široké veřejnosti celoplošný zákaz zpřístupňování, dovážení, držení nebo používání veškerých prekurzorů výbušnin uvedených v příloze I. nařízení. Vzhledem ke skutečnosti, že se zejména v případě peroxidu vodíku jedná o výrobky sloužící k čištění bazénů, bělení prádla, odbarvování vlasů apod., byl by absolutní zákaz prodeje těchto látek zcela nevhodný, neboť by bez náhrady narušil výrobu uvedených látek a způsobil by nežádoucí výpadek v průmyslu a v obchodě. Široká veřejnost by úplně ztratila možnost získat tyto v současné době dostupné výrobky. Totéž platí i pro nitrometan v koncentraci rozmezí od 30% do 40%, který se používá kupř. v modelářství jako palivo, nebo pro kyselinu dusičnou v koncentracích 3% až 10%, kterou lze využít např. pro čištění kovových konstrukcí, odpadů apod. Bezpečnostní efekt takového opatření by byl sporný a kontraproduktivní, neboť plošný zákaz by vedl k nekontrolovatelnému pohybu těchto látek přes hranice. S uvedenou variantou vyslovilo po zhodnocení veškerých důsledků a rizik zásadní nesouhlas rovněž Ministerstvo průmyslu a obchodu.

3.2.2 Varianta II Nařízení v čl. 4 odst. 2 umožňuje zavést povolovací režim umožňující, aby byly prekurzory výbušnin podléhající omezení osobám z řad široké veřejnosti zpřístupňovány, jimi drženy nebo používány, jestliže bude těmto osobám oproti jejich žádosti vystaveno za tímto účelem povolení. Pokud by byl tento model uplatněn plošně pro všechny prekurzory výbušnin, vedl by ve svém důsledku k podstatnému a nežádoucímu navýšení administrativní zátěže pro osoby z řad široké veřejnosti a rovněž by významně zatížil i orgány veřejné moci. Tento problém by byl nejvýraznější u bazénové chemie obsahující peroxid vodíku, u některých koncentrací nitrometanu a u kyseliny dusičné v koncentracích mezi 3% až 10%.

3.2.3 Varianta III Kombinací režimů registrace a povolení nevyhnutelně vzniknou náklady veřejnému sektoru i osobám z řad široké veřejnosti, a to zejm. v souvislosti s vydáváním povolení, kontrolními mechanismy, zavedením registračních mechanismů a zpracovávání údajů ze strany hospodářských subjektů, které prekurzory zpřístupňují apod. Oproti předchozí variantě by však tyto náklady byly nižší, neboť převážná část prekurzorů by byla registrována a pouze malá část zpřístupněna na základě povolení, kdy předpokládáme, že počet povolení pro vyšší koncentrace chemických látek, ve zvláště odůvodněných případech, nepřekročí rozsah 100 – 500 kusů za rok.

3.2.4 Varianta IV Prekurzory výbušnin neřeší v celém rozsahu ani chemický zákon nebo zákon o hnojivech. Pro adaptaci nařízení nelze použít ani zákon o střelných zbraních a střelivu. Novely těchto zákonů příslušné resorty odmítly jako neadekvátní právní úpravy vůči požadavkům nařízení. Novelizace zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, který se zabývá i výbušninami, nelze pro aplikaci tohoto nařízení využít, neboť nařízení se týká pouze běžných chemických výrobků, které mohou posloužit jako „suroviny“ (prekurzory) pro výrobu výbušnin, nikoliv výbušnin samých.

3.3 Přínosy jednotlivých variant řešení 3.3.1 Varianta I Jak bylo řečeno výše, absolutní zákaz nabývání prekurzorů výbušnin by narušil výrobu uvedených látek a způsobil by výpadek v průmyslu a obchodu. Široká veřejnost by úplně ztratila možnost získat tyto v současné době zcela běžně dostupné výrobky. Bezpečnostní efekt takového opatření by byl sporný a kontraproduktivní, neboť plošný zákaz by vedl k nelegálnímu obchodu s těmito látkami. Ze všech uvedených důvodů je nutno považovat tuto variantu za naprosto nevhodnou.

3.3.2 Varianta II Povolovací režim zajišťuje informovanost veřejné moci, alespoň částečnou, o pohybu prekurzorů na území na území členského státu. Současně umožňuje osobám z řad široké veřejnosti přístup k látkám podléhajícím omezení za podmínek stanovených nařízením. Plošné uplatnění tohoto režimu by však vedlo k podstatnému a nežádoucímu navýšení administrativní zátěže pro osoby z řad široké veřejnosti a rovněž by významně zatížil i orgány veřejné moci a proto i z právě uvedených důvodů nařízení připouští ještě volnější režim, a to režim povolovací kombinovaný s registračním mechanismem. Právě s ohledem na tuto možnost nebyla vyhodnocena varianta plošného povolování prekurzorů jako nejvhodnější.

3.3.3 Varianta III Kombinace režimů registrace a povolení znamená přijetí navrhované právní úpravy, která komplexně řeší nejenom základní požadavky vyplývající z přímo použitelného předpisu Evropské unie (zavedení národních sankčních opatření a kontrolních mechanismů), ale adaptuje také přímo použitelný předpis Evropské unie na podmínky České republiky. Kromě vlastní adaptace článků uvedených v přímo použitelném předpisu Evropské unie zapracovává praktické zkušenosti získané např. při právní úpravě režimu prodeje zbraní nebo výbušnin. Zákon přispěje k minimalizaci nezákonného obchodování s prekurzory výbušnin, včetně jejich zneužívání na území České republiky. Zároveň zákon umožněním dvojího způsobu zpřístupňování prekurzorů snižuje administrativní zátěž, neboť převážná část prekurzorů bude registrována a pouze malá část bude zpřístupněna na základě povolení, předpokládaný kvalifikovaný odhad je 100 – 500 povolení ročně. Pro řešení v této podobě navrhujeme srozumitelnou, jednoznačnou a přehlednou právní úpravu, která adaptuje přímo použitelný předpis Evropské unie na podmínky České republiky a zapracovává opatření k zamezení nezákonného obchodování s prekurzory výbušnin, včetně minimalizace jejich zneužívání k nezákonné výrobě výbušnin. Vede tak k harmonizaci podmínek uvádění prekurzorů výbušnin na trh a podmínek obchodu s nimi v České republice s ostatními státy Evropské unie. Při jejím plnění lze jednoznačně očekávat, že se Česká republika vyhne kritice a sankcím ze strany orgánů Evropské unie činných v této oblasti. Kromě toho je potřeba také zdůraznit, že navrhovaná právní úprava usnadní orgánům promptní postihování nezákonného obchodu s prekurzory výbušnin a přispěje ke zvýšení bezpečnosti. Ze všech uvedených důvodů se tato varianta jeví jako nejvhodnější.

3.3.4 Varianta IV Novelizaci dosavadních právních předpisů příslušné resorty odmítly jako neadekvátní právní úpravy vůči požadavkům nařízení a proto nelze tuto variantou řešení vyhodnotit za vhodnou. Prekurzory výbušnin neřeší v celém rozsahu ani chemický zákon nebo zákon o hnojivech. Pro adaptaci nařízení nelze použít ani zákon o střelných zbraních a střelivu. Novelizace zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, který se zabývá i výbušninami, nelze pro aplikaci tohoto nařízení využít, neboť nařízení se týká pouze běžných chemických výrobků, které mohou posloužit jako „suroviny“ (prekurzory) pro výrobu výbušnin a netýká se tedy výbušnin jako takových. Právní úprava, vzniklá novelizací cca 7 až 9 zákonů by byla roztříštěná, což je řešení zcela nevhodné.

3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů variant Vyhodnocení nákladů a přínosů jednotlivých variant plyne z popisu jejich nákladů v bodě 3. 2 a přínosů v bodě 3.3, resp. v jejich podbodech, kde jsou náklady a přínosy uvedeny konkrétně k jednotlivým variantám řešení. Kvalitativní vyhodnocení je pak vyjádřeno kvalifikovaně v bodě 4.1 v rámci stanovení pořadí jednotlivých variant. Agregované dopady nákladů jsou pak uvedeny v části D. této důvodové zprávy, tj. v kapitole „Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady a dopady na životní prostředí“.

4. Návrh řešení

4.1 Stanovení pořadí variant Hodnocení jednotlivých variant I až IV a stanovení jejich pořadí s ohledem na jejich

a) slučitelnost s nařízením č. 98/2013, resp. jeho proveditelnost,

b) dopady na podnikatelský sektor v podobě zákazu prodeje prekurzorů výbušnin,

c) dopady na fyzické osoby z řad obecné veřejnosti v podobě nemožnosti koupě výrobků obsahujících prekurzory výbušnin,

d) dopady na fyzické osoby z řad obecné veřejnosti v podobě administrativní zátěže spojené s nutností povolení,

e) dopady na náklady státní správy v podobě jejich zvýšení,

f) netříštění a přehlednost právní úpravy, poskytuje následující tabulka, a to na základě prostého hodnocení jednotlivých kritérií s odpovídající váhou, kde hodnocení varianty je vyjádřena jako ∑ [(PK∙V) – (NK∙V)] PK = pozitivní kritéria – těmi jsou a) a f) NK = negativní kritéria – těmi jsou b) až e) V = váha kritéria zvolená dle jeho významu.

Hodnocení / pořadí

Varianta a) b) c) d) e) f)

varianty*

Váha 0,80 0,30 0,30 0,20 0,20 0,20 Varianta 0 NE ANO ANO NE NE NE -0,60 / 5. Varianta I ANO ANO ANO NE NE ANO 0,40 / 3. Varianta II ANO NE NE ANO ANO ANO 0,60 / 2. Varianta III ANO NE NE ANO ½ ANO ½ ANO 0,80 / 1. Varianta IV ANO ½ NE NE ANO ANO ½ NE 0,10 / 4.

* Pozn. Kritéria uvedená pod písm. a) až f) byla zvolena s ohledem na jejich dopady na přínos právní úpravy. Každému kritériu byla přidělena bodová váha podle významu jeho vlivu na právní úpravu. PK = kritéria s pozitivním přínosem. NK = kritéria s negativním přínosem. Váha byla zvolena v intervalu <0,1> (1 - s absolutním významem, 0 – zcela bez významu). Celková váha pozitivních kritérií (a+f) = 1. Celková váha negativních kritérií (b+c+d+e) = 1. Pokud u konkrétní varianty dané kritérium není splněno (v tabulce uvedeno NE), ve výpočtu se nezohlední. Hodnocení variant bylo zvoleno v intervalu <-1,1> podle stupně výhodnosti pro právní řád ČR. (Ideální varianta by v hodnocení dosáhla hodnoty 1 = taková právní úprava, která by byla slučitelná s nařízením, přehledná a neměla by žádné negativní dopady. Dosažení ideální varianty však s ohledem na znění přímo závazného nařízení není možné). Příkladný výpočet varianty III: x = [(1×0,80)+(1×0,20)] - [(1×(0,20×½))+(1×(0,20×½))] → x = [(0,80+0,20)-(0,10+0,10)] → x = 1 - 0,20 = 0,80

4.2 Výběr nejvhodnějšího řešení Na základě vyhodnocení se proto jako optimální se jeví, jak bylo výše uvedeno a řádně odůvodněno, předložení návrhu zákona o prekurzorech výbušnin ve Variantě III. Jedině samostatným zákonem o prekurzorech výbušnin lze dosáhnout cílů stanovených v nařízení a to při zachování poměrně nízkých nákladů na provádění a správu celé agendy. Tato varianta znamená přijetí navrhované právní úpravy, která komplexně řeší nejenom základní požadavky vyplývající z přímo použitelného předpisu Evropské unie, ale adaptuje také přímo použitelný předpis Evropské unie na podmínky České republiky. Kromě vlastní adaptace článků uvedených v přímo použitelném předpisu Evropské unie zapracovává praktické zkušenosti získané např. při prodeji zbraní nebo výbušnin. Zároveň zákon umožněním dvojího způsobu zpřístupňování prekurzorů snižuje administrativní zátěž, neboť převážná část prekurzorů bude registrována a pouze malá část bude zpřístupněna na základě povolení.

5. Implementace doporučované varianty a vynucování

Orgány odpovědnými za zvolenou variantu řešení budou obvodní báňské úřady vydávající povolení, Česká obchodní inspekce, Policie ČR a Český báňský úřad. Tyto orgány budou průběžně provádět výkon veřejné správy a vynucovat její naplňování.

6. Přezkum účinnosti regulace

Přezkum účinnosti regulace bude prováděn průběžně orgány vykonávajícími veřejnou správu v oblasti prekurzorů výbušnin.

7. Konzultace a zdroje dat

Návrh řešení byl konzultován s některými starosty měst a obcí, dále se Svazem chemického průmyslu a se Sdružením místních samospráv České republiky. Byli osloveni někteří výrobci bazénové chemie a peroxidu vodíku, např. firma EURO -Šarm, spol. s r.o., Mountfield, Masch Chemikálie spol. s r.o., Techneco Praha, s.r.o., Donauchem, Proxim s.r.o., dále organizace, které s regulovanými chemikáliemi nakládají, jako např. firmy Proxim, Doanuchem, Precheza, Kreutzchem, Fosfa, Spolana, Spolchemie, Moravské chemické závody aj. Na přípravě zákona se podílela pracovní skupina za účasti zástupců ministerstva průmyslu a obchodu, ministerstva vnitra, ministerstva životního prostředí, Generálního ředitelství cel, Svazu chemického průmyslu, Svazu chemických obchodníků a distributorů, Svazu měst a obcí, Úřadu pro technickou normalizaci a měření, Svazu obchodu a cestovního ruchu. O připravovaném návrhu zákona informovaly podrobně sdělovací prostředky a neformálně se tak k této problematice mohl vyjádřit každý občan České republiky. Při zpracování finální verze návrhu zákona byly vzaty na vědomí i podněty prezentované veřejností, např. prostřednictvím Internetu.

B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem a právem Evropské unie. Navrhovaná právní úprava respektuje a zohledňuje mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána podle čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy České republiky, a ukládá povinnosti výhradně v souladu s čl. 2 odst. 3 a 4 a čl. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny základních práv a svobod.

C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána a právními akty Evropské unie

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Návrh zákona je plně slučitelný s právem Evropské unie, zejména pak s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 98/2013 ze dne 15. ledna 2013 o uvádění prekurzorů výbušnin na trh a o jejich používání.

Navrhovaná právní úprava plně respektuje rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Costa vs. Enel (6/64), které deklarovalo zásadu aplikační přednosti práva Evropské unie před právem národním. Z hlediska souladu s primárním právem Evropské unie je také významné rozhodnutí Cassis de Dijon (120/78), kterým Evropský soudní dvůr připustil omezení zásady volného pohybu zboží z opodstatněných důvodů, jakými jsou např. ochrana veřejného zdraví nebo ochrana spotřebitele.

D. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady a dopady na životní prostředí

Zákon rozšiřuje pravomoc stávajících orgánů státní báňské správy v tom, že

a) budou vydávat povolení,

b) povedou registr o vydaných i zamítnutých povoleních,

c) povedou šetření oznámení o neoznačených výrobcích,

d) ČBÚ bude plnit funkci kontaktního místa pro oznamování podezřelých transakcí

a za tím účelem povede centrální evidenci,

e) ČBÚ povede evidenci všech prekurzorů výbušnin,

f) vedou řízení za správní delikty za neoznačené výrobky, za neoznámení podezřelé

transakce, neoznámení nového výrobku obsahujícího prekurzory výbušnin.

Orgány ČOI kromě provádění běžných kontrol povedou řízení za správní delikty spáchané nevedením registrace nebo neuchováváním údajů o registracích.

Orgány ČOI budou konkrétně zajišťovat: a/ provádění ověřování platnosti vydaných povolení, b/ budou kontrolovat provádění registrací, c/ budou kontrolovat evidenci zpřístupnění prekursorů na základě povolení, d/ povedou řízení o uložení pokut za správní delikty spáchané nevedením registrace nebo neuchováváním údajů o registracích.

S výše uvedenými kompetencemi souvisí zvýšení nákladů spojených s vydáváním povolení a vedení řízení o správních deliktech, včetně místních šetření k těmto řízením a souvisejících kontrol. Česká obchodní inspekce vyčíslila roční náklady spojené se správní a kontrolní činností pro oblast prekurzorů výbušnin na cca 1 280 000 Kč, orgány státní báňské správy na 701 tis. Kč. Orgány státní báňské správy a České obchodní inspekce budou však vykonávat kontrolní činnost v oblasti prekurzorů výbušnin pouze v rozsahu přidělených finančních prostředků. I nadále musí orgány státní báňské správy současně zajistit výkon vrchního dozoru v plném rozsahu v rámci svých kompetencí daných např. zákonem č. 61/1988 Sb.

Ekonomické dopady na podnikatele se oproti současnosti změní v otázce povinného

označování prekurzorů výbušnin. U prodejců se neočekává žádný významný nárůst nákladů, pouze náklady s vedením rejstříku registrovaných transakcí. Všechna zvýšení nákladů jsou nevyhnutelná a jsou vyvolána již platným nařízením č. 98/2013, které bude od 2. září 2014 ukládat dotčeným subjektům povinnosti přímo.

Navrhovaná právní úprava nebude mít vliv na životní prostředí, nezakládá diskriminaci a nevyvolává dopady na specifické skupiny obyvatel.

E. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava žádným způsobem nezasahuje nad rámec stávající právní úpravy do ochrany soukromí a osobních údajů. Návrh respektuje požadavek na ochranu osobních údajů jak ze strany pověřených obecních úřadů, tak i prodejců při registraci prodeje vybraných prekurzorů výbušnin; ochrana soukromí osob tak navrženou úpravou není ohrožena. Návrh zákona byl několikrát prodiskutován s pracovníky ÚOOÚ a dle jejich připomínek upraven.

F. Zhodnocení korupčních rizik

Předkládaný návrh zavádí v návaznosti na nařízení EU č. 98/2013 systém národních opatření k úspěšnému naplnění citovaného nařízení. Proto je návrh zcela přiměřený množině vztahů, které má upravovat. Korupční rizika zůstávají stejná jako u dalších činností ČOI. U orgánů SBS je situace obdobná, neboť i tyto orgány v současné době vykonávají již správní dozor a současně provádějí povolovací činnost. Míra rizika se nemění.

Návrh se dotýká výkonu kontrolní činnosti orgánem veřejné moci. Orgány ČOI účinně provádějí kontrolní činnost u maloprodejců obdobným způsobem již v současnosti. Efektivní implementace je tedy zajištěna.

Protože navrhovaná úprava odkazuje nejen k celoevropské právní úpravě prekurzorů výbušnin, ale současně k obecné právní úpravě výkonu kontrolní činnosti a správního řízení, uplatní se k obraně práv a oprávněných zájmů dotčených osob obecné nástroje zakotvené v kontrolním řádu, správním řádu a v zákoně č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Rovněž v oblasti odpovědnosti jednotlivých účastníků, vnitřní kontroly a sankčních mechanismů navrhovaná novela navazuje na již účinné obecné právní úpravy a je v tomto směru zcela vyhovující.

Právní úprava jako celek nevybočuje z rámce obvyklých principů obdobných právních úprav a je plně v souladu s obecnými právními úpravami v tomto směru.

G. Odůvodnění návrhu k vyslovení souhlasu Poslaneckou sněmovnou již

v prvním čtení

Navrhovanou právní úpravu je zapotřebí přijmout co nejdříve tak, aby se Česká republika vyhnula nejen případným sankcím ze strany odpovědných orgánů Evropské unie za pozdní adaptaci nařízení 98/2013/EU, ale zejména, aby od 2.září 2014 nenastala situace, že prodej prekurzorů výbušnin občanům bude zakázán na základě příslušného ustanovení z nařízení 98/2013/EU. Proto zpracovatel navrhuje Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vyslovit souhlas s navrhovanou právní úpravou již v prvním čtení.

SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA

1. Základní identifikační údaje

Název návrhu zákona: Zákon o prekurzorech výbušnin a o změně zákona č. 634/2004 Sb.,

o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů

Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v případě

Zpracovatel / zástupce předkladatele:

dělené účinnosti rozveďte ČBÚ / MPO 2.9. 2014; § 15 odst. 2 dnem vyhlášení

Implementace práva EU: Ano

- uveďte termín stanovený pro implementaci: 2.9. 2014

- uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU?: Ne

2. Cíl návrhu zákona

Hlavním cílem je adaptace přímo použitelného Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)

č. 98/2013. Cit. Nařízení bylo přijato ke snížení rizika teroristických útoků, při kterých by byly použity výbušniny vyrobené nelegálně z dostupných látek. Zákon na základě požadavku Nařízením zavádí regulaci dostupnosti prekurzorů výbušnin, současně však umožňuje přístup občanů z řad široké veřejnosti k těmto výrobkům na základě povolení, resp. registrace. Body 1.5 a 1.6 Závěrečné zprávy

RIA.

3. Agregované dopady návrhu zákona

3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ne

Na základě vyjádření Ministerstva financí musejí resorty předpokládané náklady pokrýt

z přidělených prostředků.

3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano

Požadavky vyplývající přímo z nařízení, např. označování výrobků a povinnosti prodejců týkající se registrací prodeje a vedení záznamů o registraci. Bod 3.2 Závěrečné zprávy RIA a kapitola D.

obecné části důvodové zprávy k zákonu

3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne

3.4 Sociální dopady: Ne

3.5 Dopady na životní prostředí: Ne