1. Zhodnocení platného právního stavu
Právní úprava souběhu odměn či jinak označených příjmů (resp. na tento souběh navazující limitace odměn) je v případě některých veřejných funkcionářů v právním řádu České republiky již obsažena (srov. např. § 74 odst. 2 a 3 obecního zřízení nebo § 34 odst. 2 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu). Vztah výše odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků v případě souběhu této funkce s těmi nejexponovanějšími politickými funkcemi (funkce poslance, senátora a člena vlády) však dosud upraven není. Přitom (nejen) diskuse o sněmovním tisku č. 158 v Poslanecké sněmovně v červnu 2018 zřetelně ukázala, že právní stav v dané oblasti je předmětem veřejného zájmu.
2. Vysvětlení nezbytnosti nové úpravy v jejím celku
V návaznosti na zřetelně existující (a výše konstatovaný) veřejný zájem o danou právní oblast se navrhuje stanovit omezení odměn při jejich souběhu spočívající v tom, aby tomu uvolněnému členovi zastupitelstva územního samosprávného celku, který je poslancem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, senátorem Senátu Parlamentu České republiky nebo členem vlády, poskytoval územní samosprávný celek odměnu jen ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva. Toto preventivní opatření má samo o sobě potenciál uspořit finanční prostředky v rozpočtech územních samosprávných celků (určené na odměny uvolněných členů zastupitelstev) a zabránit přílišné kumulaci funkcí i odměn, dochází-li k ní primárně za účelem zvyšování získávaných odměn. Návrh se zaměřuje na problematiku souběhu odměn za výkon vrcholných státních funkcí s funkcemi v územních samosprávných celcích, není tedy řešena otázka souběhu výkonu funkcí uvolněného člena zastupitelstva kraje a obdobné funkce v zastupitelstvu obce. Zastupitelstva územních samosprávných celků totiž mají pro tyto situace dostatečný nástroj v podobě pravomoci určovat funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni – viz § 84 odst. 2 písm. k) obecného zřízení, § 35 odst. 2 písm. o) krajského zřízení a § 59 odst. 2 písm. h) zákona o hlavním městě Praze. Nenavrhuje se zavedení neslučitelnosti dotčených funkcí, protože transfer zkušeností z komunální či regionální sféry do činnosti zákonodárných sborů či vlády (nebo naopak) prostřednictvím osob působících v obou sférách může být prospěšný, a proto není důvod mu takto popřípadě bránit. Nenavrhuje se ani úplné odnětí jedné z odměn, které jsou v souběhu, čímž je navrhovaná právní úprava šetrnější než některé obdobné v České republice již platné regulace. Navrhovaná změna se netýká neuvolněných členů zastupitelstev, protože rozhodnutí o tom, zda vůbec budou tito funkcionáři odměňováni, je v pravomoci příslušného zastupitelstva (s výjimkou odměňování neuvolněných starostů a hejtmanů). Novelizační bod č. 2 v novele obecního zřízení se netýká souběhu odměn, nýbrž má legislativně technickou povahu a důvodem pro jeho zařazení je snaha o odstranění chyby v odkazu tak, aby právní úprava byla bez obtíží aplikovatelná.
3. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, zejména nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí
Navrhovaná právní úprava není spojena s přímými dopady na státní rozpočet, neboť odměny členů zastupitelstev územních samosprávných celků jsou hrazeny z rozpočtu těchto veřejnoprávních korporací. Návrh bude mít potenciálně pozitivní dopad na rozpočty územních samosprávných celků, protože jim umožňuje, nastane-li návrhem předvídaná situace, uspořit finanční prostředky. .
4. Zhodnocení souladu návrhu zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky
Návrh je v souladu s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky. Zájem na hospodárném nakládání s majetkem územního samosprávného celku ku prospěchu obyvatelstva a tomu odpovídající zákonné povinnosti, které obsahuje i navrhovaný zákon, představují legitimní účel hodný ústavní ochrany. Navrhované opatření se nejeví jako vybočující z rámce, který je pro zákonnou regulaci územních samosprávných celků dovoditelný z judikatury Ústavního soudu (srov. nález Ústavního soudu spis. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. února 2018) – zejména je přiměřené a právo na samosprávu nevyprazdňuje ani fakticky neeliminuje, a proto je ústavně konformní.
K čl. I bodu 1, čl. II a III
V obecním zřízení, krajském zřízení i zákoně o hlavním městě Praze se stanoví pravidlo, podle kterého uvolněnému členovi zastupitelstva příslušného územního samosprávného celku (včetně městských částí a městských obvodů), který je poslancem (Parlamentu České republiky, nikoliv Evropského parlamentu), senátorem nebo členem vlády, poskytuje příslušný územní samosprávný celek odměnu jen ve výši 0,4násobku výše odměny, která by jinak náležela uvolněnému členovi zastupitelstva. Předmětný 0,4násobek byl zvolen na základě konstrukce upravené v § 72 odst. 4 obecního zřízení (a obdobně v § 47 odst. 4 krajského zřízení a § 53 odst. 4 zákona o hlavním městě Praze), v němž je stanovena minimální výše odměny starosty (hejtmana, primátora hlavního města Prahy), který nebyl pro výkon této funkce uvolněn, ve výši 0,3 násobku odměny uvolněného starosty (hejtmana, primátora hlavního města Prahy). Specifikům situace řešené v nynějším návrhu odpovídá stanovení poněkud většího podílu ve výši 0,4 násobku odměny uvolněného člena zastupitelstva. S ohledem na nastavení výše odměn v nařízení vlády č. 318/2017 Sb., o výši odměn členů zastupitelstev územních samosprávných celků, vychází 0,4násobek výše odměny v případě některých uvolněných členů zastupitelstva (zejména starostové, primátoři či hejtmani) jako nižší než maximální výše odměny osoby, zastávající stejnou funkci, aniž by byla pro její výkon uvolněna. Vzhledem k tomu, že se v případě neuvolněných členů zastupitelstev jedná pouze o horní hranici výše odměny, jejíž konkrétní výši stanoví zastupitelstvo daného územního samosprávného celku, se nejeví nezbytné tuto otázku řešit legislativní cestou. Právě režim individuálního určování výše odměn neuvolněných členů zastupitelstva poskytuje prostor pro zohlednění faktického sladění výkonu souběžně zastávaných veřejných funkcí, tedy jejich konkrétní míry participace na činnosti orgánů územního samosprávného celku. Ostatně stanou-li se ti uvolnění členové zastupitelstev, na které navrhovaná právní úprava dopadá, neuvolněnými členy zastupitelstev, půjde o žádoucí stav odpovídající koncepci rozdělení výkonu funkcí na uvolněné a neuvolněné. Třebaže se tímto krokem (a to po suverénním rozhodnutí zastupitelstva územního samosprávného celku) může v některých případech zvýšit odměna člena zastupitelstva nad nyní navrhovaný 0,4násobek, nelze zároveň apriorně tvrdit, že tím dojde k nehospodárnému zatížení rozpočtů územních samosprávných celků, protože oproti neuvolněným členům zastupitelstev územních samosprávných celků jen uvolnění členové zastupitelstev mají ze zákona nárok na dovolenou, uvolněným členům zastupitelstev územní samosprávný celek platí pojistné na sociální zabezpečení a může jim poskytovat ze svého rozpočtu či peněžního fondu některá další plnění, která neuvolněným členům zastupitelstva poskytovat nelze (např. příspěvek na stravování, příspěvek na penzijní připojištění se státním příspěvkem, doplňkové penzijní spoření nebo životní pojištění a příspěvek na podporu zdravotních, kulturních a sportovních aktivit).
K čl. I bodu 2
V tomto novelizačním bodě je do novely obecního zřízení zařazena i další změna legislativně- technické povahy. Zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, byl s účinností od 1. července 2017 (mj.) novelizován zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Změna se dotkla ustanovení § 102 odst. 2 písm. k) obecního zřízení, které bylo zrušeno, a navazující písmena byla přeznačena. Předmětná změna však již nebyla promítnuta do ustanovení § 102 odst. 4 obecního zřízení, které právě s odkazem na některá písmena v § 102 odst. 2 obecního zřízení vyhrazuje některé pravomoci rady obce v obcích, kde se rada obce nevolí (srov. ustanovení § 99 odst. 3 in fine obecního zřízení), zastupitelstvu obce. Došlo tak k částečné proměně pravomocí zastupitelstva obce a starosty obce v obcích, kde se rada obce nevolí, aniž k tomu byl důvod, protože účelem zákona č. 183/2017 Sb. byla změna řady zákonů v souvislosti s rekodifikací přestupkového práva, nikoliv změna pravomocí orgánů obce. Tato legislativně-technická nesprávnost se proto napravuje.
K čl. IV
Navrhuje se tříměsíční legisvakanční lhůta, která by měla poskytnout adresátům právní úpravy čas, aby se s ní seznámili, především umožnit územním samosprávným celkům provést příslušná opatření při administraci odměn. Nová právní úprava by se měla aplikovat bezprostředně po nabytí své účinnosti na všechny relevantní případy souběhu odměn za výkon předmětných funkcí, a proto není zapotřebí přechodné ustanovení.
V Praze dne 12.září 2018
Seznam předkladatelů:
Jana Mračková Vildumetzová v.r. Ivo Vondrák v.r. Helena Válková v.r. Milan Pour v.r. Petr Sadovský v.r. Taťána Malá v.r. Antonín Staněk v.r. Adam Kalous v.r. Milan Feranec v.r. Jakub Michálek v.r.