zákon č. 266/2006 Sb.

A. Zhodnocení platného právního stavu

Ochrana zaměstnanců před následky pracovních úrazů a nemocí z povolání je současnou právní úpravou obsaženou v § 205d zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákoník práce“), konstruována jako zákonné pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání ve smyslu § 789 občanského zákoníku.

Rozsah odpovědnosti zaměstnavatele a náhrady škody při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání je vymezen v ustanoveních § 190 až § 203 zákoníku práce. Odpovědnost zaměstnavatele je objektivní, za výsledek. Za podmínek taxativně vymezených v zákoníku práce se zaměstnavatel zprostí odpovědnosti zcela nebo zčásti. Povinnost nahradit škodu má zaměstnavatel. Poškozený, resp. ten, kdo náklady vynaložil, má nárok na náhradu ztráty na výdělku, za bolest a ztížení společenského uplatnění, účelně vynaložených nákladů spojených s léčením a náhradu věcné škody.

Náhrada za ztrátu na výdělku po dobu pracovní neschopnosti zaměstnance je konstruována jako rozdíl mezi průměrným výdělkem zaměstnance před vznikem škody a plnou výší nemocenského. Náhrada za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při uznání invalidity nebo částečné invalidity se poskytuje zaměstnanci v takové výši, aby spolu s jeho výdělkem po pracovním úrazu nebo po zjištění nemoci z povolání s připočtením případného invalidního nebo částečného invalidního důchodu poskytovaného z téhož důvodu se rovnala jeho průměrnému výdělku před vznikem škody.

Další náhrady se poskytují v případě smrti zaměstnance, která nastala v příčinné souvislosti s pracovním úrazem nebo nemocí z povolání. Jedná se o náhradu účelně vynaložených nákladů spojených s léčením zaměstnance, náhradu přiměřených nákladů spojených s pohřbem, náhradu nákladů na výživu pozůstalých, jednorázové odškodnění pozůstalých a náhradu věcné škody.

Novelou zákoníku práce provedenou zákonem č. 37/1993 Sb., o změnách v nemocenském a sociálním zabezpečení a některých pracovněprávních předpisů, bylo s účinností od 1. 1. 1993 do zákoníku práce vloženo ustanovení § 205d, které pro zaměstnavatele založilo systém tzv. zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, jehož podrobnější úprava je obsažena ve vyhlášce ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání.

Podstata tohoto zákonného pojištění spočívá v tom, že zaměstnavatelé zaměstnávající alespoň jednoho zaměstnance (s výjimkou organizačních složek státu), jsou pro případ své odpovědnosti za škodu způsobenou pracovním úrazem nebo nemocí z povolání ze zákona pojištěni u České pojišťovny, a.s., pokud s ní měli sjednáno pojištění odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání k 31. 12. 1992, a že ostatní zaměstnavatelé jsou ze zákona pojištěni u Kooperativy pojišťovny,a.s. Zaměstnavatel má na základě této právní úpravy právo, aby za něho příslušná pojišťovna nahradila škodu, která vznikla zaměstnanci při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, v rozsahu, v jakém za ni zaměstnavatel odpovídá podle zákoníku práce.

Pojišťovny však hradí za zaměstnavatele pouze nároky na náhradu škody ze škodných událostí, které vznikly v době trvání zákonného pojištění. Náhrady ze škod, které vznikly před zavedením zákonného pojištění v § 205d zákoníku práce, i nadále hradí zaměstnavatelé. Tím došlo k diferenciaci samotné právní úpravy odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání na tzv. staré a nové případy, tj. na případy odškodňované přímo zaměstnavateli a na případy odškodňované za zaměstnavatele příslušnou pojišťovnou. Zaměstnavatelé jsou tedy povinni platit pojistné do systému zákonného pojištění odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, z tohoto systému jim však jsou hrazeny pouze škody z pracovních úrazů a nemocí z povolání vzniklých po 31. 12. 1992 a odškodnění tzv. starých případů i dnes nesou ze svého, neboť na vlastním principu odpovědnosti zaměstnavatele za škodu způsobenou zaměstnanci podle právní úpravy obsažené v zákoníku práce se zavedením zákonného pojištění nic nezměnilo.

Provádění zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání je upraveno jako neziskové. Případná majetková újma uvedených pojišťoven vzniklá provozováním tohoto pojištění je kryta ze státního rozpočtu a naopak vzniklý přebytek z tohoto pojištění pojišťovny odvádějí do státního rozpočtu. Pojišťovnám je stanovena pevná výše nákladů na jejich správní režii, která činila při vzniku zákonného pojištění 29,5 % z celkového objemu přijatého pojistného zaplaceného zaměstnavateli v daném kalendářním roce a postupně byla v souvislosti s růstem objemu přijatého pojistného snižována.

Podle poslední úpravy provedené vyhláškou č. 487/2001 Sb. kterou se mění vyhláška Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších předpisů, činí výše nákladů na správní režii pojišťoven 13,5% z přijatého pojistného. Citovanou vyhláškou byly současně zvýšeny sazby pojistného. Tak např. při ekonomických činnostech dobývání černého uhlí včetně výroby černouhelných briket, dobývání a úpravě uranových a thoriových rud bylo pojistné zvýšeno z 12 promile na 50,4 promile z vyměřovacího základu, v zemědělství z 5 promile na 7 promile apod.

Zaměstnavatel je v pojistném vztahu v postavení pojistníka a pojištěného. Příjemcem pojistného plnění je poškozený zaměstnanec. Zákonné pojištění se nevztahuje na organizační složky státu a jejich zaměstnanci jsou v případě pracovního úrazu nebo nemoci z povolání odškodňováni v rozsahu stanoveném zákoníkem práce zaměstnavatelem z prostředků státního rozpočtu. Obdobně je tomu u vojáků povolání a příslušníků bezpečnostních sborů, jejichž odškodnění za služební úraz nebo nemoc z povolání je upraveno zvláštními právními předpisy.

S odškodňováním pracovních úrazů a nemocí z povolání, vzhledem ke komplementární podobě současného zákonného pojištění, souvisí další právní předpisy, které se této problematiky dotýkají. Jedná se zejména o:

• zákon č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění pozdějších předpisů,

• zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů,

• zákon č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti,

• zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů,

• zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů,

• nařízení vlády č. 108/1994 Sb., kterým se provádí zákoník práce a některé další zákony, ve znění nařízení vlády č. 461/2000 Sb.,

• nařízení vlády č. 290/1995 Sb., kterým se stanoví seznam nemocí z povolání,

• nařízení vlády č. 494/2001 Sb., kterým se stanoví způsob evidence, hlášení a zasílání záznamu o úrazu, vzor záznamu o úrazu a okruh orgánů a institucí, kterým se ohlašuje pracovní úraz a zasílá záznam o úrazu,

• nařízení vlády č. 67/2005 Sb., o úpravě náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti vzniklé pracovním úrazem nebo nemocí z povolání a o úpravě náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při invaliditě (úprava náhrady za ztrátu na výdělku); a dalších 12 nařízení vlády, vydaných dle zmocnění v § 202 odst. 2 zákoníku práce každoročně od roku 1993,

• vyhlášku č. 143/1965 Sb., o poskytování peněžitých dávek v nemocenském pojištění, ve znění pozdějších předpisů,

• vyhlášku č. 31/1993 Sb., o posuzování dočasné pracovní neschopnosti pro účely sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů,

• vyhlášku č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákon o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů,

• vyhlášku č. 342/1997 Sb., kterou se stanoví postup při uznávání nemocí z povolání a vydává seznam zdravotnických zařízení, která tyto nemoci uznávají, ve znění vyhlášky č. 38/2005 Sb.,

• vyhlášku č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění, ve znění pozdějších předpisů.

Právní úprava zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele podle § 205d zákoníku práce vycházela ze situace v době, kdy byla přijata a měla mítpřechodný charakter pro období do přijetí nového zákona o úrazovém pojištění, jak vyplývá z informace Ministerstva financí pro jednání RHSD čj. 323/9 908/1993, která ve věci návrhu vyhlášky uvádí: „Zavedení zákonného pojištění odpovědnosti organizace za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání je opatřením dočasným. V souvislosti s přípravou Úrazové pojišťovny se počítá s tím, že veškerá práva a povinnosti budou na ni převedeny od roku 1994, případně 1995.“ Základní funkcí zákonného pojištění je ochrana poškozených zaměstnanců, kteří budou pojišťovnou odškodněni i v případě, že zaměstnavatel neplatil pojistné.

Současná právní úprava provizorním způsobem zabezpečila ochranu poškozených zaměstnanců v situaci, kdy byl zahájen proces privatizace dřívějších státních podniků, jejich následné restrukturalizace spojené s velkým pohybem pracovních sil, častými změnami vlastnických poměrů, zánikem podniků a s dalšími změnami, které by ve svých důsledcích připravily řadu zaměstnanců o jeden ze základních prvků pracovněprávní a sociální ochrany. Stát musel současně vyřešit problém ochrany zaměstnanců, financování jejich nároků v případě zániku zaměstnavatele a vytvořit potřebné předpoklady pro zdárný průběh transformace ekonomiky, zejména pro privatizaci státních podniků.

Zákonná úprava v § 205d zákoníku práce konstatuje, že zaměstnavatelé zaměstnávající alespoň jednoho zaměstnance jsou pro případ své odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání pojištěni. Povinnost zaměstnavatele platit pojistné na toto zákonné pojištění je však v rozporu s ústavním pořádkem stanovena až v prováděcím předpisu, kterým je výše uvedená vyhláška č. 125/1993 Sb.,ve znění pozdějších předpisů.

Ustanovení § 205d zákoníku práce určilo dvě komerční pojišťovny, které jsou nositeli pojištění, a dodnes znemožňuje ostatním z celkového počtu 26 komerčních pojišťoven sdružených v České asociaci pojišťoven se zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání zúčastnit.

Z analýzy dosavadního průběhu zákonného pojištění a odhadu výplaty rent vyplývajících ze škod vzniklých v tomto pojištění s výhledem do roku 2033 (stav k prosinci 2004) vyplývá:

1. Z pohledu průběžného financování, na kterém je dosavadní systém pojištění založen, bude podle očekávané skutečnosti výsledkem roku 2004 „přebytek“ ve výši 1, 376 mld. Kč. Po navýšení pojistného od roku 2002 tak nehrozí z tohoto pojištění státnímu rozpočtu ztráta.

2. Z pohledu vývoje plateb ve formě náhrad za ztrátu na výdělek (rent) je však tento výsledek alarmující. Celkově se do roku 2033 předpokládá jejich výplata z událostí, které nastaly do konce roku 2004 ve výši více jak 54 mld. Kč. Pokud by tyto prostředky byly akumulovány, pak by při diskontní sazbě 3,5 % bylo celkové plnění sníženo na částku více jak 33 mld. Kč. Vzhledem k průběžně financovanému systému pojištění tak lze roční platbu za existující renty odhadovat zhruba ve výši 2 mld. Kč.

Přijaté pojistné celkem se za rok 2004 očekává za obě pojišťovny ve výši 4 509 mil. Kč, což je v porovnání s rokem 2003 více o 4,94 %. Růst objemu přijatého pojistného je zejména důsledkem zvýšení sazeb pojistného od 1.1.2002, stanovených vyhláškou č.125/1993 Sb. a růstu mezd. Česká pojišťovna a.s. pojišťuje jen zaměstnavatele, kteří byli pojištěni před r. 1993. Vlivem zániku mnohých z nich počet pojištěných plátců klesá, což se projevilo v rozdílném vývoji základních ukazatelů oproti Kooperativě, pojišťovně, a.s. Přijaté pojistné v České pojišťovně a.s. vzrostlo o 0,80 %. U Kooperativy, pojišťovny, a.s. naopak dochází k nárůstu pojištěných nových zaměstnavatelů a nárůst přijatého pojistného v roce 2004 činí 6,40 %. I v tomto roce se vyskytli plátci pojistného, kteří existenci tohoto zákonného pojištění zaregistrovali opožděně a uhradili pojistné zpětně. Zlepšení systému evidence pojištěných zaměstnavatelů a kontroly jejich platební morálky se rovněž promítlo ve vyšším nárůstu přijatého pojistného.

Výnosy z přijatého pojistného (úrok z uložených prostředků) se předpokládají na stejné procentní úrovni předchozího roku, neboť jsou odrazem nízkých úrokových sazeb poskytovaných bankami.

Vyplacená pojistná plnění za škody se očekávají ve výši 2 561,9 mil. Kč, což je o 6,04 % více v porovnání s předchozím rokem. Růst vyplacených plnění je o 1,10 procentního bodu rychlejší než růst přijatého pojistného. Tempo nárůstu vyplacených pojistných plnění se v porovnání s předchozím rokem, kdy se výrazně projevil dopad změn vyvolaných úpravou pojistných náhrad podle vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodnění bolesti a ztížení společenského uplatnění, platné od 1.1.2002, snížilo o 10,15 procentního bodu.

Celkový růst vyplacených náhrad je rovněž ovlivněn vyššími průměrnými náklady na jednu pojistnou událost, zejména vlivem růstu průměrných mezd na poskytovanou náhradu za ztrátu na výdělku po dobu pracovní neschopnosti, ale i stále vyššími doplatky za léky, lékařskou a rehabilitační péči a zdravotní pomůcky.

Počet vyplácených náhrad za ztrátu na výdělku, které jsou průběžně valorizovány, ve správě pojišťoven neustále roste. V roce 1995 spravovaly pojišťovny jen 2 693 rent, což bylo pouze 20,98 % jejich počtu ve sledovaném roce. V roce 2004 se opět počet náhrad za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnostizvýšil, a to o 728 z počtu 12 107 v roce 2003 na 12 835 v roce 2004, což představuje nárůst o 6,01 %.

Vyplacená pojistná plnění za renty činila 1 498,2 mil. Kč a v porovnání s předchozím rokem se zvýšila o 13,29%. Podíl rent z celkového pojistného plnění se zvýšil na 58,48 % (v předchozím roce činil tento podíl 54,74 %), a lze předpokládat, že v důsledku růstu počtu rent a jejich absolutní výše se budou stále zvyšovat závazky pojišťoven do budoucna, za které přebírá odpovědnost stát. Přitom je třeba vzít v úvahu, že u zákonného pojištění nejsou tvořeny technické rezervy na již vzniklé závazky splatné v budoucnosti, a že na výplatu renty má poškozený nárok do 65 let věku, pokud nedojde ke změně v možnostech jeho společenského uplatnění.

Nárůst správní režie, která byla pojišťovnám podle novelizované vyhlášky č. 125/1993 Sb. snížena z 25 % na 13,5 % z celkového přijatého pojistného, odpovídá nárůstu pojistného.

Očekávaný celkový přebytek, který činí 1 376,1 mil. Kč, se zvýšil o 39,1 mil. Kč v porovnání s rokem 2003.  Přebytek očekávají obě pojišťovny s tím, že u České pojišťovny, a.s. se předpokládá jeho snížení v porovnání s předchozím rokem (92,00%), zatím co u Kooperativy, pojišťovny, a.s. jeho zvýšení (110,15%). Rozdílný vývoj je v důsledku výše uvedených skutečností. I přes vykázaný růst přebytku se potvrzuje předpoklad, že stejně jako po vzniku zákonného pojištění v roce 1993 i po uplatnění novelizované vyhlášky od 1.1.2002 rostou rychleji výdaje než příjmy z tohoto pojištění.

Jak vyplývá z připojených tabulek, přebytek mezi výnosy a náklady na sledované pojištění se od roku 1995, kdy dosáhl výše 663 mil. Kč, každoročně snižoval (s výjimkou roku 2000, kdy došlo k jeho mírnému zvýšení). I přes jeho podstatné navýšení v roce 2002 vlivem uvedených změn v právních předpisech, které ovlivnily jak přijaté pojistné, tak vyplacená pojistná plnění, je nutno předpokládat, že jako v předchozích letech bude při zachování současného systému opět dlouhodobě docházet k jeho poklesu (s možnými odchylkami v některých letech).

Podíl vyplaceného pojistného plnění na přijatém pojistném stoupal od počátku tohoto pojištění (s výjimkou roku 2000, kdy došlo k jeho mírnému poklesu) a až v roce 2002 se v porovnání s rokem 2001 snížil vcelku ze 70,61 % na 51,12 % , což bylo odrazem výše uvedených legislativních změn. Tím došlo ke zlomu ve škodném průběhu u Kooperativy, pojišťovny, a.s., kde výplaty pojistných náhrad spolu se správní režií přesahovaly po tři roky předcházející novele cit. vyhlášky příjmy ze zákonného pojištění a tím vznikala u Kooperativy, pojišťovny, a.s. z provozu tohoto pojištění majetková újma, která byla pojišťovně při vyúčtování vyrovnávána ze státního rozpočtu.

V  roce 2002 se sledovaný podíl snížil u této pojišťovny z  82,70 % na 58,26 % a došlo ke kladnému rozdílu mezi výnosy a náklady pojištění. U České pojišťovny, a.s. docházelo i v předchozích letech k mírnému poklesu tohoto podílu a tento podíl v roce 2002 poklesl na 31,85 %. V roce 2004 se očekává nárůst uvedeného podílu celkem na 56,82 %, přičemž rozdílný vývoj tohoto ukazatele u obou pojišťoven odráží vývoj výše hodnocených ukazatelů.

Očekává se, že v roce 2004 došlo k  růstu přijatého pojistného v zákonném pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání o 4,94 % při vyšším nárůstu vyplacených pojistných plnění o 6,04 %. Vliv na pozitivní zvrat ve vývoji tohoto pojištění od roku 2002 přinesla novela vyhlášky Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., přijatá v návaznosti na vyhlášku Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodňování bolesti a ztížení společenského uplatnění.

Celkové výnosy vzrostly skokově v roce 2002 (nárůst o 55,21 %), v roce 2003 a v roce 2004 se tempo nárůstu snižuje (5,52 % a 4,93%). U celkových nákladů (v roce 2003 nárůst o 13,89 %) se vliv zvýšení odškodného za bolestné a ztížení společenského uplatnění v roce 2004 plně neprojevil (nárůst 5,83). Celkový přebytek výnosů nad náklady, který v roce 2002 vlivem uvedených změn vzrostl na 1 475,8 mil. Kč, se v roce 2004 očekává ve výši 1 376,1 mil. Kč, tj. proti předchozímu roku se zvýší o 2,93 %. To naznačuje stejný vývoj jako od počátku pojištění.

Uvedené skutečnosti dále signalizují, že se neustále zvyšují závazky pojišťoven, které budou splatné v následujících letech a zatíží v budoucnu příjmy z tohoto pojištění. Tím, že přebytky z hospodaření v běžném roce jsou pojišťovnami odváděny do státního rozpočtu, nevytvářejí pojišťovny na tyto budoucí závazky žádné pojistně technické rezervy. Při změně systému tohoto pojištění je proto ze strany státu nutné zabezpečit uspokojení oprávněných nároků poživatelů rent.

Současná právní úprava zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání neobsahuje některé důležité pozitivní prvky, které se vyskytují v obdobných právních úpravách v jiných zemích. Současná právní úprava např. nezvýhodňuje zaměstnavatele za preventivní aktivity, kterými ve svých podnicích snižují počet pracovních úrazů a nemocí z povolání.

Současný systém pojištění si neklade za cíl zlepšit prevenci a přispět k rehabilitaci. Neumožňuje pojišťovnám zabývat se prevencí pracovních úrazů a nemocí z povolání, resp. ji určitým podílem z vybraného pojistného financovat. Cílem je pouze zaručit poškozenému odpovídající finanční náhradu, nikoliv usnadnit jeho návrat do zaměstnání.

Prevence v našich podmínkách neměla po mnoho let potřebnou prioritu. Hlavní zájem směřoval výlučně k poskytování zákonem stanovených náhrad.¹⁾

Úroveň náhrad poskytovaných při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání nemotivuje poškozeného k návratu do pracovního procesu. Demotivačně působí zejména úroveň náhrady za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti nebo při uznání částečné invalidity. Není tedy ani ze strany poškozeného přílišný zájem o absolvování jakéhokoliv rehabilitačního programu, který by mu usnadnil návrat do zaměstnání.

Současná právní úprava odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání, která je obsažena v zákoníku práce respektuje principy rovného zacházení s muži a ženami a zákazu diskriminace v souladu s příslušnými ustanoveními zákoníku práce.

Předloženým návrhem zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců se mění dosavadní koncepce poskytování a právní úpravy zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání v souladu s pozicí, kterou zaujala Česká republika v průběhu vyjednávání o podmínkách přístupu České republiky k Evropské unii, a to tak, že navrhuje přechod z komerčního pojištění na pojištění sociálního systému, které formuluje jako pojištění komplementární k zákonnému systému sociálního zabezpečení.

Důležité je proto při hodnocení současné právní úpravy zákonného pojištění v jeho dnešní podobě posouzení jejího souladu s právem Evropských společenství v oblasti pojišťovnictví a hospodářské soutěže, zejména odpovědět na následující otázky:

1. Je současné zákonné pojištění v § 205 zákoníku práce komerční produkt, který podléhá soutěžním pravidlům ES, nebo se jedná o zákonný sociální systém?

2. Jak by musely být nastaveny podmínky, pokud by zákonné pojištění prováděné podle § 205d zákoníku práce bylo službou ve veřejném zájmu, kterou vykonávají soukromé subjekty?

3. Jaký je vztah k soutěžním pravidlům ES, pokud subjekt provozující zákonné úrazové pojištění v jedné oblasti podniká a v jiné ne ?

4. Jedná se o neziskový princip podle práva ES, pokud právní předpis nestanoví žádný zisk pro subjekt provozující zákonné úrazové pojištění, ale přiznává daném subjektu režii uvedenou v procentech?

5. Jaké sankce by mohly být případně proti České republice uplatněny, pokud by zůstal zachován stávající systém zákonného pojištění podle § 205 zákoníku práce?

Ad 1: Úrazové pojištění jako složka sociálního systému:

Z Nařízení (EHS) č. 1408/71, o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství, jasně vyplývá, že není záměrem práva ES harmonizovat věcný rozsah systémů sociálního zabezpečení členských států, ale tyto systémy koordinovat. Právo ES tedy nedá odpověď na otázku, zda konstruovat systém pracovního úrazového pojištění v ČR jako složku zákonného systému zabezpečení nebo jako systém komerční. Zda má být zákonné pojištění upravené v § 205d zákoníku práce složkou zákonného systému sociálního zabezpečení nebo komerčním produktem, tudíž závisí pouze na rozhodnutí národního zákonodárce.

Důležité jsou tři základní směrnice ES z oblasti jiného komerčního než životního pojištění, a to:

• První směrnice Rady 73/239/EHS ze dne 24. července 1973 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti v přímém pojištění jiném než životním a jejího výkonu,

• Druhá směrnice Rady 88/357/EHS ze dne 22. června 1988 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního, kterou se stanoví opatření k usnadnění účinného výkonu volného pohybu služeb a kterou se mění směrnice 73/239/EHS,

• Směrnice Rady 92/49/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního a o změně směrnic 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice o neživotním pojištění).

Tyto směrnice se nevztahují na pojištění tvořící součást statutárního systému sociálního zabezpečení – to vyplývá již z čl. 2/1/d první z těchto směrnic, tedy směrnice 73/239/EHS. Pokud by však pojištění pracovních úrazů a nemocí z povolání bylo upraveno i komerčními systémy, potom se cit. směrnice ES plně uplatní a subjekty, které by takové pojištění poskytovaly, musí splňovat podmínky těchto směrnic – to vyplývá z čl. 1 a z přílohy, část A/1.

Při posuzování, zda současné zákonné pojištění existující v ČR a zakotvené v § 205d zákoníku práce je složkou zákonného systému sociálního zabezpečení, které je vyňato z aplikace výše uvedených směrnic, je třeba upozornit na rozsudek Evropského soudního dvora C-206/98 ze dne 18.5.2000 ve věci Komise Evropských společenství proti Belgickému království. V tomto rozsudku se projednával případ belgického úrazového pojištění konstruovaného jako zákonný systém sociálního zabezpečení (uvedené úrazové pojištění však bylo prováděno pojišťovnami na jejich vlastní riziko).

Během tohoto řízení zastávala Komise ES názor, že statutární systémy úrazového pojištění jsou z působnosti směrnic o komerčním pojištění vyňaty pouze, pokud jde o pojištění prováděné veřejnými orgány sociálního zabezpečení, které neprovádějí svou činnost s ohledem na zisk. Na pojišťovací instituce, které hradí škodu vzniklou v rámci úrazového pojištění a provádějí pojištění na své vlastní riziko a s cílem lukrativním (realizovat zisk), je nutné směrnice ES z oblasti komerčního jiného než životního pojištění (v tomto případě směrnici 92/49/ES) použít, a to i když je uvedené pojištění označeno za zákonný systém sociálního zabezpečení (viz bod 23. uvedeného rozsudku). K názoru Komise se Evropský soudní dvůr také přiklonil (srov. bod 44. uvedeného rozsudku).

Pro rozlišení legislativy ES pro tuto oblast zůstává tedy relevantní hledisko podřazení systému pracovního úrazového pojištění jako složky zákonného systému sociálního zabezpečení nebo jeho postavení mimo tento systém.

Ad 2 a 3: Vztah pracovního úrazového pojištění k ustanovením týkajícím se hospodářské soutěže, charakter podniku pověřeného poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a charakter veřejného podniku a podniku se zvláštními nebo výlučným právy.

Problematika veřejného podniku a podniků se zvláštními nebo výlučnými právy je upravena v čl. 86 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen SES).

Definice podniku (obecně jako subjektu hospodářské soutěže) byla judikována Evropským soudním dvorem v rozsudku Höfner C 41//90, SbSD 1991, kdy za podnik i veřejný podnik je považována: „každá jednotka trvale vykonávající hospodářskou činnost bez ohledu na její právní formu a způsob jejího financován퓹. Jedná se o hospodářskou jednotku, jež má jednotnou organizaci osobních, hmotných a nehmotných prostředků a která trvale sleduje určitý hospodářský cíl.

Podle konstantní judikatury Evropského soudního dvora je hospodářskou jednotkou myšlen podnik v objektivním slova smyslu. Jedná se tedy o soubor osobních, hmotných a nehmotných prostředků, který je uspořádán v jednotné organizaci. Právní forma takovéto jednotky není rozhodná. Podnikem ve smyslu evropského práva tak může být individuální podnikatelský subjekt (typicky fyzická osoba jako podnikatel, obchodní společnost, jednotlivé dceřinné společnosti) či veřejný podnik nebo veřejná instituce. Při splnění výše uvedených kritérií jsou tyto „jednotky“ považovány za podnik ve smyslu evropského práva.

Jedním ze základních znaků podniku je jeho trvalá hospodářská činnost, která je znakem hospodářské jednotky jako podniku ve smyslu čl. 81 SES jako samostatného subjektu, není-li vykonávána v právní nebo organizační podřízenosti. Hospodářskou činností je chápána trvalá účast v hospodářském životě na straně nabídky nebo poptávky zboží či služeb. Pojmovým znakem podniku není snaha o dosahování zisku.

Podnik tedy musí být nadán určitými formálními znaky právního subjektu a dále určitou ekonomickou samostatností. Právě na základě této své relativní ekonomické samostatnosti dokáže projevovat svou vůli k určitému ekonomickému jednání a v důsledku této své faktické či relativní samostatnosti je schopen (byť teoreticky) tuto svou vůli prosadit i vůči svým podřízeným „částem celku“, byť tyto jsou z právního hlediska samostatnými právními subjekty (ovšem ekonomicky závislými).

Pojem veřejného podniku byl blížeji specifikován směrnicemi vydanými v souladu s čl. 86 odst. 3 SES. Jedná se o tyto právní předpisy:

1) Směrnice Komise 80/723/ EHS ze dne 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky.

2) Směrnice Komise 93/84/EHS ze dne 30. září 1993, kterou se mění směrnice 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky.

3) Směrnice Komise ze dne 24. července 1985, kterou se mění směrnice 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky.

4) Směrnice Komise 2000/52/ES ze dne 26. července 2000, kterou se mění směrnice 80/723/EHS o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky.

5. Sdělení Komise Služby obecného zájmu v Evropě (2001/C 17/04).

V souladu s výše uvedenými právními předpisy je veřejný podnik definován v čl. 2 Směrnice Komise ze dne 25. června 1980 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky jako: „jakýkoli podnik, nad kterým mohou veřejné orgány přímo nebo nepřímo vykonávat dominantní vliv díky tomu, že podnik vlastní nebo že v něm mají finanční účast nebo díky pravidlům, kterými se podnik řídí.“ V tomto článku je také specifikováno, co lze považovat za vykonávání dominantního vlivu ze strany veřejné moci: „dominantní vliv veřejných orgánů může být předpokládán, jestliže tyto orgány přímo nebo nepřímo ve vztahu k podniku:

a) drží největší část zapsaného kapitálu podniku,

b) kontrolují většinu hlasů, která je přidělena akciím vydaných podnikem,

c) mohou jmenovat více jak polovinu členů administrativy podniku, jeho managementu nebo dozorčí rady.“

Na základě výše citovaných ustanovení předpisů práva ES je nutné konstatovat, že Česká pojišťovna, a.s. ani Kooperativa, pojišťovna, a.s. nejsou ve smyslu práva ES veřejnými podniky, neboť stát neuplatňuje v nich žádná z výše uvedených práv, kterými je charakterizován vliv veřejných orgánů na podniky.

K pojmu podnik se zvláštními nebo výlučnými právy:

Pojem podniku se zvláštními nebo výlučnými právy je nutné odlišovat od pojmu veřejný podnik. Pojem zvláštních nebo výlučných práv je mnohdy v právu ES používán promiscue .Definici těchto zvláštních nebo výlučných práv lze nalézt např. v čl. 1 Směrnice 90/388/ EHS o hospodářské soutěži na trhu s telekomunikačními službami, jsou to:

„výlučná práva jsou práva, která poskytuje členský stát na jednotlivé akce prostřednictvím legislativních, regulačních či administrativních nástrojů a tím rezervuje právo na poskytování telekomunikační služby nebo na provádění činnosti v rámci daného geografického území;

„zvláštní práva“ jsou práva, která poskytuje členský stát na omezený počet akcí prostřednictvím legislativního, regulačního či administrativního nástroje, který v rámci daného geografického území omezuje na dvě či více počet takových akcí, jejichž cílem je poskytování služby či provádění činnosti, která neodpovídá objektivním, proporčním a nediskriminačním kritériím, nebo ustavuje, mimo případy shody s těmito kritérii, několik konkurenčních akcí, jako je např. autorizace pro poskytování služby nebo provádění činnosti, nebo poskytuje každé akci, mimo akce odpovídající takovým kritériím, zákonné či regulační výhody, které podstatně ovlivňují schopnost jakékoli jiné akce poskytovat stejnou telekomunikační službu nebo provádět stejnou aktivitu na stejném geografickém území za rovnocenných podmínek.

Výlučná nebo zvláštní práva vedou k narušování hospodářské soutěže na příslušném trhu, a proto byla jako nutná podmínka pro udělení těchto práv judikována závislost podniků, kterým byla zvláštní nebo výlučná práva udělena, na státu (rozsudek ESD Transparenzrichtlinie C-188-190, SbSD 1982, str. 2545-2579).

Zvláštní nebo výlučná práva ve smyslu čl. 86 odst. 1 SES jsou taková oprávnění, která jednotlivé individuálně určené podniky staví do zvláštního postavení vůči ostatním podnikům soutěžícím na příslušném trhu. Takovéto podniky musí být ovšem postaveny pod vliv veřejné moci, která bude prostřednictvím výkonu svých práv mít možnost ovlivňovat hospodářskou činnost takovýchto podniků s výlučnými nebo zvláštními právy. Zde je právě základní rozdíl mezi podniky, která takováto výhradní práva nemají a které nepodléhají žádnému vlivu veřejné moci, a podniky, které takováto práva mají a které jsou v rámci výkonu této činnosti vystaveny vlivu veřejné moci ( ESD C-202/88, Endgeräte-Richtlinie SbSD 1991, str.I-1223, 1267 an., 1270).

Pokud stát udělí zvláštní nebo výlučná práva některému podniku, nesmí podle dikce čl. 86 odst. 1 SES ponechat v platnosti žádná opatření, která by i jen potenciálně mohla narušit hospodářskou soutěž na daném relevantním trhu.

Česká republika v případě udělení zvláštních nebo výlučných práv ve smyslu § 205d zákoníku práce neodstranila takovéto negativní následky na hospodářskou soutěž v oblasti pojišťovnictví. Pod neponecháním opatření odporujícím pravidlům hospodářské soutěže je nutné rozumět zachování možnosti, že by i jiné subjekty z oblasti pojišťovnictví měly možnost poskytovat takovýto druh pojištění či se případně o udělení takovýchto zvláštních nebo výlučných práv ucházet.

S ohledem na skutečnost, že stát neprovádí žádné zvláštní licenční řízení, na jehož základě by uděloval takováto zvláštní nebo výlučná práva, je stávající právní stav v rozporu s čl. 86 odst. 1 SES.

Pojišťovny uvedené v § 205d zákoníku práce nepodléhají veřejné moci dle výše citovaných ustanovení práva ES v oblasti hospodářské činnosti při pojišťování při pracovním úrazu nebo při nemoci z povolání, a tudíž nelze žádný z těchto subjektů označit za podnik se zvláštními nebo výlučnými právy. Úprava § 205d zákoníku práce je tak v současné době v rozporu s pravidly hospodářské soutěže a je proto nutné uvedenou situaci změnit.

K charakteru podniku pověřeného poskytováních služeb obecného hospodářského zájmu (čl. 86 odst. 2 SES):

Z dikce článku 86 odst. 2 SES jasně vyplývá, že službami obecného hospodářského zájmu jsou zejména služby, kterými podnik obstarává podstatnou část konkrétního relevantního trhu. To, co by mnohé členské státy mohly považovat za služby obecného hospodářského významu, se nemusí shodovat s dikcí a výkladem dle práva ES. Úkoly obecného hospodářského zájmu je proto nutné vykládat v souladu s právem ES. Podstatným znakem výkonu služeb obecného hospodářského zájmu je skutečnost, že naplňování dané služby není v členském státě uskutečnitelné v rámci účinné hospodářské soutěže, protože jiné podniky na trhu o výkon dané služby neprojevují zájem nebo neexistuje jiný subjekt, který by se na výkonu takové služby mohl podílet.

Jako příklad služeb obecného hospodářského zájmu uvedl ve své judikatuře Evropský soudní dvůr následující oblasti: leteckou, dopravní, odvoz obecního odpadu, rozhlasové vysílání, financování služeb spojených s telefonní činností apod.

V některých případech doktrinální výklad považuje za službu obecného hospodářského významu i poskytování služeb pojišťovacího charakteru u zákonem stanovených pojišťoven. K tomu, aby bylo možné Českou pojišťovnu, a.s. a Kooperativu, pojišťovnu a.s. považovat za podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského významu, by bylo nutné, aby na trhu pojišťovacích služeb neexistoval žádný jiný pojišťovací ústav, který by pojištění za škodu při pracovním úrazu nebo při nemoci z povolání mohl poskytovat a realizovat.

V roce 1992, kdy došlo k zavedení zákonného pojištění, nebyly na pojišťovacím trhu v České republice jiné subjekty schopné realizovat výše uvedený úkol než právě Česká pojišťovna, a.s. a Kooperativa, pojišťovna, a.s., ani nebyly podmínky pro vytvoření nové instituce, která by mohla systém zákonného pojištění zajistit.

V současné době se situace na pojišťovacím trhu výrazně změnila a existuje mnoho pojišťovacích ústavů, které by byly schopny takovýto druh pojištění pro stát zabezpečovat. Evropský soudní dvůr konstatoval, že výjimka dle čl. 86 odst. 2 SES může být podniku udělena pouze v případě, pokud neexistuje jiný subjekt na trhu, který by byl danou službu schopen též zabezpečovat (rozsudek ESD C-258/78, Nungesser, SbSD 1982, str. 2015-2056). S ohledem na výše uvedené není právní úprava uvedená v § 205d zákoníku práce nadále udržitelná a je v rozporu s právem hospodářské soutěže ES.

Ad 4: Zisk a režie podniků provozujících úrazové pojištění:

Provádění úrazového pojištění podle § 205d zákoníku práce se s ohledem na právo veřejných podpor dotýká článek 87 SES, který až na v tomto článku taxativně vyjmenované výjimky označuje za neslučitelné se společným trhem a tudíž zakázané podpory poskytované v jakékoli formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušit soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy.

Podniky zabezpečující služby obecného hospodářského zájmu mohou být jak státní tak i soukromé, pokud je jim svěřeno (zákonem, správním aktem, apod.) určité plnění ve veřejném zájmu. Podstatné však je, že tyto podniky by měly zabezpečovat určité činnosti ve veřejném zájmu bez ohledu na jejich rentabilitu. Míra práv přidělená těmto podnikům by měla být přiměřená cíli a účelu, pro který byly zřízeny, tj. výjimečné postavení těchto podniků je možné pouze do té míry, do které to vyžaduje nutnost zabezpečovat služby v obecném hospodářském zájmu.

Právo ES připouští, aby podniku, kterému je uložena povinnost k poskytování služeb obecného hospodářského významu, byly kompenzovány náklady za ekonomické důsledky, které mu v souvislosti s poskytováním služby vznikly. Kompenzace by zásadně měla být přiměřená tj. nepřesahovat náklady a přiměřený zisk podle obvyklých poměrů.

Z hlediska pravidel platných pro veřejnou podporu v právu ES je nutné konstatovat, že naprosto zásadním pro posouzení, zda se jedná o veřejnou podporu či nikoliv, je skutečnost, zda se jedná o podnik se zvláštními nebo výlučnými právy či o podnik pověřený poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Podniky, jimž stát udělil zvláštní nebo výlučná práva, podléhají pravidlům hospodářské soutěže v plné míře. Stát tudíž musí dbát na to, aby náklady, které takovýmto subjektům saturuje, odpovídaly fakticky vynaloženým nákladům na plnění takovéto služby, k níž byla podniku udělena zvláštní nebo výlučná práva.

Pokud by stát poskytoval podniku se zvláštními nebo výlučnými právy paušální náhradu, aniž by zohledňoval vynaložené náklady takového podniku, pak by se zcela jistě v případě, kdyby taková náhrada překročila skutečně vynaložené náklady podniku, jednalo o veřejnou podporu poskytnutou v rozporu s čl. 87 SES.

Odlišná situace nastává v případě podniku pověřeného poskytováním služeb obecného hospodářského významu, kdy je možné, že některá z pravidel hospodářské soutěže by mohla právně nebo fakticky bránit naplňování těchto služeb, a proto je povolena výjimka z pravidel hospodářské soutěže pro takovéto podniky.

Výjimka z pravidel pro hospodářskou soutěž nesmí jít ovšem dále, než je nezbytně nutné pro naplnění takovýchto úkolů (rozhodnutí Komise z 19.12.1974, General-Motors, Úř.věst. 1975 L 29/16). U podniků pověřených poskytováním služeb obecného hospodářského významu je nutné konstatovat, že i udělené výjimky z pravidel hospodářské soutěže jsou limitovány. Tam, kde by mohlo udělením výjimky dojít k narušení obchodního styku mezi státem a Společenstvími tak, že by nebyly naplňovány cíle a zásady SES, není udělení výjimky možné.

Paušálně stanovené odměny pro podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského významu, které by neodpovídaly fakticky vynaloženým nákladům ze strany státu, by bylo nutné posuzovat jednak s ohledem na omezování rozvíjení obchodního styku mezi státem a Společenstvími a jednak s ohledem na to, zda poskytováním náhrad za plnění služeb obecného hospodářského významu těmto podnikům nedošlo k trvalému narušení hospodářské soutěže na společném trhu.

Pokud by takové náhrady trvale deformovaly možnost rozvoje efektivní hospodářské soutěže na relevantním trhu, jednalo by se ze strany státu o veřejnou podporu poskytovanou v rozporu s čl. 87 SES. Deformováním rozvoje efektivní hospodářské soutěže je nutné rozumět nemožnost jiných subjektů zapojit se do poskytování služeb obecného hospodářského významu, ačkoliv jim v tom nebrání žádné faktické podmínky pro poskytování služby a jsou schopny služby poskytovat v odpovídající kvalitě a rozsahu jako podnik, který službu obecného hospodářského významu poskytuje. Náhrady podniku za poskytování služby obecného hospodářského významu nesmí zabraňovat jiným podnikům v možnosti proniknout na daný trh a poskytovat danou službu.

Ad 5: Sankce z hlediska práva ES:

Nenaplnění požadavků vyplývajících z práva ES může vést k zahájení formálního řízení vůči České republice (srov. článek 226 a 227 Smlouvy o založení ES). Při přetrvávajících nedostatcích může být Česká republika žalována před Evropským soudním dvorem v rámci tzv. řízení o porušení SES. Pokud by Česká republika v řízení o porušení Smlouvy prohrála a nadále ve stanovené lhůtě nesplnila svou povinnost vyplývající z odsuzujícího rozsudku, mohly by nastoupit sankce ve formě paušální pokuty nebo opakovaných penále. Tyto sankce jsou přitom velmi vysoké: v současné době se výše pokut v závislosti na druhu pochybení členského státu počítají na desítky nebo stovky tisíc EURO denně.

Možná řešení:

Odstranění uvedených nedostatků současné právní úpravy obsažené § 205d zákoníku práce je možné dosáhnout různými způsoby.

1. Modifikace současného stavu při současném odstranění monopolu v zákoně uvedených pojišťoven, tak aby existovala volná soutěž všech pojišťoven působících na trhu, včetně zahraničních. Přitom je možné uvažovat i o ponechání dosavadního průběžného systému placení pojistného a vztahu pojišťoven ke státnímu rozpočtu.

Při zachování tzv. průběžného systému placení pojistného, kterého by se zúčastnily všechny pojišťovny, nebude však na trhu zákonného pojištění zachováno efektivní soutěžní prostředí pro pojišťovny, které se systému zákonného pojištění zúčastní, neboť riziko z takového „podnikání“ by nesl i nadále stát. Za těchto podmínek je zřejmé, že neexistuje motivace pojišťoven na zajišťování kvalitních pojišťovacích služeb při současném zachování efektivního soutěžního prostředí, neboť pojišťovny nejsou hmotně zainteresovány na výsledcích své činnosti. Uvedená varianta je proto ze soutěžního hlediska nevhodná, neboť nezajišťuje existenci zdravého tržního prostředí vzhledem k tomu, že monopolní postavení jmenovaných pojišťoven by sice bylo odstraněno, avšak aplikace průběžného systému placení pojistného při použití této varianty nedovoluje dostatečný rozvoj soutěžního prostředí.

2. Volná soutěž všech pojišťoven působících na českém pojistném trhu.

Tato varianta z pohledu vzniku a zachování funkční soutěže nejlépe vyhovuje pravidlům zachování a rozvoje hospodářské soutěže obsaženým v normách upravujících hospodářskou soutěž. Uvedená varianta neomezuje činnost pojišťoven co do počtu soutěžitelů, kteří se mohou soutěže účastnit, neboť se předpokládá možnost zapojení všech pojišťoven působících na trhu České republiky i pojišťoven zahraničních do pojistného systému zákonného pojištění. Pojišťovací činnost není omezena ani existencí průběžného placení pojistného, neboť jde o klasický pojistný vztah pojištěný – pojišťovna, v němž bude možno z obou stran pružně reagovat na vývoj na celém trhu zákonného pojištění.

3. Změna současného zákonného pojištění na sociální úrazové pojištění zaměstnanců spravované Českou správou sociálního zabezpečení

Uvedený model je obsažen v navrhovaném zákoně o úrazovém pojištění zaměstnanců. Dosavadní systém pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání se mění na sociální pojištění s vlastním systémem poskytovaných dávek. Je svěřeno České správě sociálního zabezpečení, která bude tyto dávky vyplácet. Bude-li zaveden systém sociálního pojištění, bude odstraněno nebezpečí poskytování zakázané veřejné podpory existující v případě stávající právní úpravy a nepřijatelné výsadní postavení komerčních pojišťoven.

4. Zřízení samostatné veřejnoprávní Úrazové pojišťovny

V případě zřízení Úrazové pojišťovny by bylo pojištění zajišťováno prostřednictvím státem zřízené právnické osoby. Tato právnická osoba by byla samostatnou osobou veřejného práva, zřízenou zákonem, zajišťující veškerou činnost v oblasti úrazového pojištění. Šlo by tedy nově zřízenou právnickou osobu, která dosud v oblasti zákonného pojištění působnost nevykonávala, a která by byla koncipována obdobným způsobem jako Všeobecná zdravotní pojišťovna, zřízená zákonem ČNR č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně, ve znění pozdějších předpisů. Stejně jako u předcházející varianty (systém sociálního pojištění), by došlo k odstranění zvýhodňování komerčních pojišťoven provádějících zákonné pojištění a v zamezení možného poskytování zakázané podpory, které umožňuje dnes platná vyhláška č. 125/1993 Sb. v § 15 a § 16.

Ustanovení § 15 citované vyhlášky umožňuje pojišťovnám provádějícím zákonné pojištění zčásti nebo zcela upustit, a to podle okolností případu, od vymáhání pohledávek uplatněných za zaměstnavateli, přičemž u částek nad 250 000 Kč tak pojišťovny mohou učinit pouze se souhlasem orgánu státního dozoru (Ministerstva financí). Tím, že nejsou stanoveny objektivní podmínky pro uplatňování § 15 vyhlášky, dochází v případě nevymáhání pohledávky ke zvýhodnění zaměstnavatele a může tedy dojít k poskytnutí zakázané veřejné podpory. Podobně v případě § 16 vyhlášky, které stanoví náklady na správní režii ve výši 13,5 % z celkového objemu přijatého pojistného zaplaceného zaměstnavateli, by mohlo dojít k poskytnutí veřejné podpory, pokud by skutečné náklady pojišťoven na správní režii byly nižší než uvedená výše objemu nákladů. Veřejnou podporou by mohl být rozdíl obou částek, neboť by došlo ke zvýhodnění pojišťoven.

Vláda se při schvalování věcného záměru zákona o úrazovém pojištění přiklonila k vytvoření samostatného úrazového pojištění jako součásti sociálního pojištění spravovaného Českou správou sociálního zabezpečení.

B. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Návrh zákona (dále jen „návrh“) o úrazovém pojištění zaměstnanců (dále jen „úrazové pojištění) a návrh zákona o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců obsahuje novou úpravu pojištění zaměstnanců pro případ poškození zdraví při pracovním úrazu nebo nemocí z povolání. Představuje zásadní systémovou změnu, která přenáší odpovědnost za provádění úrazového pojištění na stát, mění charakter pojištění a zavádí do něj prvky, které se standardně vyskytují v systém úrazového pojištění ve vyspělých zemích, posiluje právní jistoty zaměstnanců i jejich zaměstnavatelů a vytváří předpoklady pro dlouhodobou stabilitu pojištění za finančně přijatelných podmínek, jak z pohledu státu, tak z pohledu zaměstnavatelů.

Nový systém úrazového pojištění převezme závazky vzniklé v systému zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovních úrazech a nemocech z povolání, bude hradit nově i obdobné náhrady poskytované v současné době zaměstnancům organizačních složek státu a také tzv. staré nároky, tj. náhrady škody při pracovních úrazech a nemocech z povolání, které vznikly před 1. lednem 1993, a u nichž povinnost uspokojit tyto nároky přešla, popř. přejde na stát.

Mimo systém úrazového pojištění zůstanou do budoucna z okruhu zaměstnaných osob s ohledem na specifický charakter jejich činnosti pouze vojáci z povolání a příslušníci bezpečnostních sborů, kteří mají vlastní specifickou úpravu odškodnění služebního úrazu a nemoci z povolání upraveny, jejíž implementace do zákona o úrazovém pojištění zaměstnanců by činila úrazové pojištění nevyváženým.

Do budoucna již tedy nepůjde o pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ale o formu sociálního úrazového pojištění s vlastním systémem poskytovaných dávek. Zachovává se komplementární podoba pojištění, což znamená, že úrazové pojištění bude, tak jako předchozí zákonné pojištění, komplementem k pojištění zdravotnímu, nemocenskému a důchodovému.

Provádění úrazového pojištění bude svěřeno České správě sociálního zabezpečení jako organizační složce státu, která provádí i ostatní druhy sociálního pojištění. Nositel úrazového pojištění bude zajišťovat aktivní výběr pojistného na základě průběžného porovnávání seznamu poplatníků pojistného s registrem ekonomických subjektů. Provádění úrazového pojištění organizační složkou státu zajistí vyhodnocování průběhu úrazového pojištění za účelem nastavení jeho vyváženého režimu. V zhledem k tomu, že nositel úrazového pojištění bude vyplácet dávky, sníží se výrazně zatížení zaměstnavatelů agendou i jejich finanční náklady související s prováděním úrazového pojištění. Nadále již zaměstnavatelé nebudou stanovovat výši jednotlivých náhrad a provádět jejich výplatu, budou pouze poskytovat nositeli úrazového pojištění součinnost v rozsahu obdobném jako v jiných systémech sociálního pojištění.

Opouští se dosavadní systém odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání a koncepce náhrad za ztrátu na výdělku. Ruší se objektivní odpovědnost zaměstnavatelů za škody v těchto případech, která je v evropském měřítku ojedinělá. Zavádí se dávkový systém obdobně, jako je tomu v sociálním zabezpečení, který z pohledu zaměstnance zachovává současný stav, kdy zaměstnanec nemusí prokazovat, že k pracovnímu úrazu nebo ke vzniku nemoci z povolání došlo zaviněním zaměstnavatele.

Pozice zaměstnance se zřetelem k této změně nijak nezhoršuje, protože stejně jako dosud neponese důkazní břemeno, jeho nárok bude náležet nadále „objektivně“ při splnění zákonem stanovených podmínek a jeho právní jistota získání nároku na dávku však bude vyšší, protože státní orgán, který bude o jejím přiznání rozhodovat, nebude mít na rozhodnutí vlastní hmotný zájem. Případné spory se budou týkat, stejně jako dosud jen skutkové otázky, zda úraz je úrazem pracovním, příčinné souvislosti poškození zdraví zaměstnance s pracovním úrazem a posouzení míry zdravotního poškození zaměstnance.

Navrhovaná úprava v porovnání se stávající úpravou zásadně pozměňuje podmínky pro stanovení výše vyplácených dávek s ohledem na koncepční změnu, která souvisí s opuštěním principu náhrady za ztrátu na výdělku a uplatněním sociálního dávkového systému úrazového pojištění. Proto nebudou a ani nemohu být výše „starého“ a „nového“ plnění v jednotlivých případech totožné.

V některých případech dojde z hlediska výše plnění, které zaměstnanec z úrazového pojištění obdrží, ke zhoršení ve srovnání se stávající úpravou a v jiných případech tomu bude naopak – výhodnější bude plnění z úrazového pojištění. Snížení se týká především opakujících se dávek, kde stávající úprava nepřiměřenou výší náhrad nemotivuje zaměstnance k návratu do práce. To nastává zejména u případů s nižší mírou poškození zdraví, kde existuje objektivně možnost návratu zaměstnance do zaměstnání.

Některé dávky, resp. náhrady jsou ponechány na dosavadní úrovni (např. bolestné, příspěvek za ztížení společenského uplatnění), jinde je pro zaměstnance navrhovaná úprava výhodnější (zejména v případech, kdy v období před pracovním úrazem dosahoval malý výdělek a vyplácená náhrada se mu při pozdějším nárůstu nového výdělku snižovala).

Opakující se dávky (renty) budou oproti současnému stavu motivovat poškozeného zaměstnance k návratu do zaměstnání a omezí podstatně i možnosti zneužívání úrazového pojištění.

Jestliže za současné úpravy zaměstnanec s průměrným výdělkem 16 920 Kč utrpí úraz, a je mu přiznán částečný invalidní důchod (např. 2 281 Kč) a následně mu poklesne mzda na 7 500 Kč, vzroste jeho celkový „čistý“ příjem z původních 12 920 Kč na 14 582 Kč, tedy o 1 662 Kč (!). V navrhované úpravě za téže situace, kdy byla zaměstnanci stanovena míra poškození zdraví ve výši 42 %, poklesne jeho celkový „čistý“ příjem na 12 325 Kč, tj. o 595 Kč v porovnání s „čistým“ příjmem před událostí.

Na druhé straně se navrhuje zvýšení stávajícího jednorázového odškodnění pozůstalých. Jestliže za současné úpravy zaměstnanec utrpí smrtelný pracovní úraz, přísluší manželce jednorázové odškodnění ve výši 50 000 Kč a dítěti 80 000 Kč. V navrhované úpravě přísluší manželce jednorázový příspěvek pozůstalému ve výši 117 383 Kč a dítěti 167 690 Kč, tj. sedminásobek resp. desetinásobek všeobecného vyměřovacího základu (např. 16 769 Kč).

Zavedení rehabilitace v úrazovém pojištění jako nové věcné dávky představuje určitý pokrok, především pro zaměstnance, kteří se dříve uzdraví a budou se moci i dříve vrátit do práce. Rehabilitaci v úrazovém pojištění bude možno poskytnout ale jen tehdy, pokud nenáleží podle jiných právních předpisů.

Klíčové z hlediska mezinárodních zkušenosti s fungováním moderních systémů úrazového pojištění i z hlediska praktických potřeb zaměstnanců i zaměstnavatelů je začlenění prevence vzniku pracovních úrazů a nemocí z povolání do navrhované úpravy. Prevence prováděná nositelem úrazového pojištění nebude nahrazovat plnění povinností jednotlivých zaměstnavatelů v oblasti prevence rizik, uložených zákoníkem práce, ale bude působit celoplošně k předcházení vzniku poškození zdraví při práci. Na tuto úrazovou prevenci bude v jednotlivých letech vyčleněno 6 % z celkového objemu dávek vyplacených v předchozím roce.

Stejně významným novým prvkem úrazového pojištění, který bude motivovat zaměstnavatele ke zvyšování úrovně bezpečnosti a ochrany zdraví při práci je zavedení systému bonus – malus, jako ekonomických nástrojů (přirážka k pojistnému a sleva na pojistném) ovlivňujících výši placeného pojistného v závislosti na vývoji počtu a závažnosti pracovních úrazů a nemocí z povolání.

Účelem navrhované úpravy je též sjednocení režimu úrazového pojištění s ostatními systémy sociálního pojištění, které umožní dosažení významných synergických efektů u nositele pojištění a zajistí jak vyšší účinnost systému zejména v oblasti výběru pojistného, tak i jeho nižší provozní náklady. To současně sníží administrativní zátěž na straně zaměstnavatelů a zjednoduší uplatňování nároků z úrazového pojištění na straně zaměstnance.

Navrhovaná úprava vychází důsledně z principů rovného zacházení s muži a ženami v oblasti úrazového pojištění a ze zákazu diskriminace. Pro zaměstnance obou pohlaví platí stejná pravidla, stejný okruh dávek, stejná práva i povinnosti. Pokud by bylo úrazové pojištění svěřeno komerční sféře, lze předpokládat, že by došlo postupně k diferenciaci sazeb pojistného mezi pohlavími vlivem rozdílnosti pojišťovaných rizik z důvodu úspěchu na trhu. Pro odstranění diskriminace by pak bylo nutno zavést komplikovanou státní regulaci týkající se jak pojistného, tak plnění – ta by se však mohla dostat rozporu s obecným trendem komunitárního práva nezavádět pro oblast pojišťovnictví z hlediska rovného zacházení a zákazu diskriminace žádná omezení – také pojišťovací asociace EU prosazují úspěšně v komerčním pojištění zachování dosavadní diferenciace mezi muži a ženami.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Současná právní úprava zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání byla již v době svého vzniku v roce 1992 považována za dočasné a velmi krátkodobé řešení přijatelné do doby přijetí zákona o úrazovém pojištění. Nezbytnost její změny odůvodňuje i její nadále neudržitelný rozpor s Ústavou, neboť základní práva a povinnosti tohoto systému zákonného pojištění jsou obsaženy ve vyhlášce č. 125/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nikoliv v zákoně.

Navrhovaná úprava zavádí zcela nový systém úrazového pojištění. Jeho hlavní charakteristické rysy a přednosti oproti současné právní úpravě jsou uvedeny v předchozí části důvodové zprávy. Pro zavedení úrazového pojištění jako sociálního systému existují závažné ekonomické i právní důvody, zejména výše uvedené důvody související se vstupem České republiky do Evropské unie. Z ekonomických důvodů je třeba zejména zdůraznit výrazně nižší ekonomickou náročnost průběžně financovaného úrazového pojištění jako sociálního systému oproti komerčnímu systému pojištění spojeného s tvorbou pojistných rezerv a výplatou dividend akcionářům, která je výhodná jak pro stát (nižší nároky na státní rozpočet), tak pro zaměstnavatele (perspektivně nižší pojistné) a tím i pro zaměstnance.

Ekonomický dopad odlišné formy úrazového pojištění při reformě současného systému zákonného pojištění lze odhadnout na úrovni 25 % trvalého zvýšení sazeb pojistného v neprospěch komerční formy úrazového pojištění. To je dáno zejména potřebou vydávat pořizovací náklady na pojistné smlouvy (provize, reklama), nést náklady na zajištění pojišťovaných rizik u zajišťoven a potřebou tvořit zisk. Tyto výdaje u nekomerčních systémů úrazového pojištění nevznikají.

Mnohem významnějším faktorem je však nezbytnost komerčního pojištění tvořit technické rezervy na pojistná plnění. Lze odhadnout, že tvorba těchto rezerv by za současné situace přinesla s ohledem na implicitní vnitřní dluh systému zákonného pojištění další zvýšení současných sazeb pojistného o 50 %.

Pokud by byla zvolena cesta komerčního úrazového pojištění znamenalo by to zajistit v rozmezí let 2006 – 2033 v rámci výdajů státního rozpočtu plnění dlouhodobých závazků z přiznaných náhrad za ztrátu na výdělku po skončení pracovní neschopnosti a náhrad nákladů na výživu pozůstalých vzniklých v rámci současného zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání podle § 205d zákoníku práce, a to v celkové výši cca 54 mld. Kč.

Pokud by úhrada těchto dlouhodobých závazků zákonného pojištění měla být uhrazena tvorbou rezerv z pojistného v komerčním pojištění, např. v rozmezí 10-ti let, pak by bylo nutno navýšit stávající sazby o dalších více než 80 %.

Zásadní změna charakteru úrazového pojištění, změna nositele pojištění, nahrazení náhradového systému systémem dávkovým a zavedení výše uvedených nových institutů do úrazového pojištění je natolik výraznou a rozsáhlou změnou, kterou nelze provést dílčí novelizací dosavadní právní úpravy formou doplnění a změn v současné právní úpravě. Navrhuje se proto realizovat navrhované změny zcela novým zákonem o úrazovém pojištění.

D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava úrazového pojištění je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Neomezuje základní práva ani svobody zaručené Ústavou a Listinou základních práva a svobod.

Navazuje na ustanovení čl. 30 odst. 1 a na čl. 31 Listiny základních práv a svobod, která zakotvují právo na přiměřené hmotné zabezpečení při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele, a na ochranu zdraví.

E. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, její slučitelnosti s právními akty Evropských společenství a odůvodnění případných odchylek.

Navrhovaná úprava úrazového pojištění je v souladu s mezinárodními smlouvami, pokud jsou součástí právního řádu České republiky podle článku 10 Ústavy České republiky.

Sociální ochrana zaměstnanců, kteří utrpěli pracovní úraze nebo u nichž byla zjištěna nemoc z povolání je předmětem těchto mezinárodních dokumentů, kterými je Česká republika vázána:

• Úmluva MOP č. 19 o rovnocenném nakládání s cizími a domácími zaměstnanci ve věci odškodnění pracovních úrazů (vyhlášená pod č. 34/1928 Sb.), podle které se každý člen Mezinárodní organizace práce, který ratifikuje tuto úmluvu, zavazuje, že příslušníkům kteréhokoli jiného členského státu, který tuto úmluvu ratifikuje, nebo jejich členům rodiny, poskytne při pracovních úrazech, utrpěných na jeho území totéž zacházení, jaké zaručuje svým vlastním příslušníkům ve věci odškodnění pracovních úrazů. Tato rovnocennost v nakládání bude zabezpečena cizím zaměstnancům a jejich rodinným příslušníkům, aniž by jakkoli byla vázána podmínkou trvalého bydliště;

- navrhovaná úprava je plně v souladu s úmluvou

• Úmluva MOP č. 12 o odškodňování pracovních úrazů v zemědělství (vyhlášená sdělením FMZV č. 437/1990 Sb.), podle které se každý členský stát Mezinárodní organizace práce, který ratifikuje tuto úmluvu, zavazuje, že rozšíří na všechny námezdní pracovníky v zemědělství výhody zákonů a předpisů o poskytování odškodnění osobám, které utrpěly úraz při výkonu práce nebo v souvislosti se zaměstnáním;

- navrhovaná úprava je v souladu s ustanovením článku 1 úmluvy, pokud se jedná o zaměstnance v zemědělství.

• Úmluva MOP č. 17 o odškodňování pracovních úrazů (vyhlášená sdělením FMZV č. 437/1990 Sb.), podle které se každý členský stát Mezinárodní organizace práce, který ratifikuje tuto úmluvu, zavazuje zajistit, že osoby, které utrpěly pracovní úraz, nebo osoby na nich závislé, budou odškodněny za podmínek, rovnajících se přinejmenším těm, které stanoví tato úmluva;

- navrhovaná úprava je plně v souladu s úmluvou.

• Úmluva MOP č. 42 o odškodnění nemocí z povolání (revidovaná) (vyhlášená sdělením FMZV č. 438/1990 Sb.), podle které se každý členský stát Mezinárodní organizace práce, který ratifikuje tuto úmluvu, zavazuje, že v souladu s všeobecnými zásadami svého vnitrostátního zákonodárství o odškodňování pracovních úrazů poskytne odškodnění osobám stiženým nemocí z povolání nebo v případě smrti následkem takové nemoci, osobám na nich závislým. Sazba tohoto odškodnění nebude nižší nežli sazba, kterou vnitrostátní zákonodárství stanoví pro škody z pracovních úrazů;

- navrhovaná úprava je plně v souladu s úmluvou.

• Úmluva MOP č. 102 o sociálním zabezpečení (minimální norma), vyhlášená sdělením FMZV č. 461/1991 Sb., zejména její části VI čl. 31-38, XI, XII a XIII

- s vědomím, že právě část VI., týkající se dávek při pracovních úrazech a nemocech z povolání nebyla Českou republikou ratifikována, je navrhovaná úprava v souladu s touto úmluvou, neboť její ratifikaci nelze do budoucna vyloučit.

• Evropská sociální charta (vyhlášená sdělením MZV č. 14/2000 Sb.m.s.), podle které s v čl. 12 smluvní strany, s cílem zajistit účinné uplatnění práva na sociální zabezpečení, zavazují vytvořit nebo udržovat systém sociálního zabezpečení, udržovat systém sociálního zabezpečení na dostatečné úrovni, usilovat o postupné zvýšení úrovně systému sociálního zabezpečení;

- navrhovaná úprava je v souladu s obecnou úpravou práva na sociální zabezpečení.

• Nařízení Rady (EHS) 1408/71 ze dne 14. června 1971, o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečně činné a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství;

• Nařízení Rady (EHS) 574/72 ze dne 12. března 1972, stanovující postup provádění nařízení Rady(EHS) 1408/71 o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby, samostatně výdělečně činné a členy jejich rodin pohybující se v rámci Společenství;

• Nařízení Rady (EHS) 859/2003 ze dne 14. května 2003, kterým se rozšiřuje používání ustanovení nařízení Rady (EHS) 1408/71 a nařízení Rady (EHS) 574/72 na občany třetích zemí, kterých se tato ustanovení dosud netýkala výhradně z důvodu jejich občanství;

- navrhovaná úprava je v souladu s obecnou úpravou práva na sociální zabezpečení osob pohybujících se v rámci Společenství.

Soulad se směrnicí Rady 79/7/EHS o postupném zavádění zásady rovného zacházení s muži a ženami v oblasti sociálního zabezpečení vyplývá ze samé podstaty úrazového pojištění, jehož nároky nezávisí na pohlaví, věku, či jiných skutečnostech, jimiž se uvedená směrnice zabývá, a diskriminační jednání ve smyslu směrnice tak nepřichází v úvahu, ale pouze na zdravotním poškození a jeho důsledcích na lidský organismus. Proto navrhovaná úprava neobsahuje zvláštní ustanovení o úpravě rovného zacházení a zákazu diskriminace.

Úrazové pojištění jako součást neživotního pojištění je upraveno zejména třemi základními směrnicemi Rady ES

• 73/239/EHS - první směrnice Rady o koordinaci zákonů, předpisů a administrativních opatření týkajících se zahájení podnikatelské činnosti v přímém pojištění odlišném od životního pojištění;

• 88/357/EHS - druhá směrnice Rady o koordinaci zákonů, předpisů a administrativních opatření týkajících se přímého pojištění odlišného od životního pojištění, včetně opatření usnadňujících účinné užívání práva svobodného vykonávání služeb a novelizujících směrnici 73/239/EHS;

• 92/49/EE o koordinaci zákonů, nařízení a správních předpisů týkajících se přímého jiného než životního pojištění, kterou se upravují směrnice 73/239/EHS a 88/357/EHS (třetí směrnice neživotního pojištění );

• tyto směrnice se nevztahují na pojištění tvořící součást statutárního systému sociálního zabezpečení a prováděné veřejným orgánem sociálního zabezpečení; neobsahují žádná omezení, pokud jde o zavedení systému úrazového pojištění,

• z pohledu cesty komerčního úrazového pojištění směrnice regulují konkurenční prostředí a tvorbu technických rezerv.

Směrnice regulují soutěž na pojistném trhu, který je součástí volného trhu EU. Zabraňují vytvářet prostřednictvím legislativy omezení pro působení pojišťoven. Jak již bylo uvedeno, tyto směrnice mají za cíl umožnit volnost působení pojišťoven v rámci celé EU. Odtud plyne, že jakéhokoli pojištění zaměstnanců založeného na komerční bázi se může účastnit jakákoli pojišťovna v jiné zemi.

Směrnice stanovují povinnost vytvářet technické rezervy a stanovují pravidla pro jejich vytváření. Rezerva pojistného neživotních pojištění se bude tvořit v tom případě, kdy pojišťovna provozuje pojištění pro případ úrazu a nemoci.

Ustanovení těchto směrnic o volné soutěži na pojistném trhu jsou hlavním důvodem transformace současného režimu zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, kdy je zákoníkem práce tento produkt svěřen dvěma komerčním pojišťovnám. Jak již bylo uvedeno, stav, kdy ostatní tuzemské i zahraniční pojišťovny se na tomto produktu obchodně podílet nemohou, je z pohledu závazků České republiky vůči Evropské unii neudržitelný. Úrazové pojištění je v EU chápáno jako jeden z pilířů sociálního zabezpečení. Jestliže se úrazové pojištění komercionalizuje, musí být podle 92/49/EEC tento produkt přístupný pro všechny pojišťovny EU bez omezení.

Podle hodnocení Evropského fondu pro zlepšování životních a pracovních podmínek mezi možnostmi řešení (tj., úrazové pojištění jako státní instituce, nezávislá instituce, řízená privátní organizace, úplná privatizace nebo smíšený systém) znamená úplná privatizace, popř. vytvoření smíšeného modelu řešení méně výhodné z pohledu společenských cílů, protože vytváří nejméně výhodné podmínky pro rozvoj prevence, rehabilitace, i komunikace mezi sociálními partnery a provázanosti s ostatními sociálními systémy. V konkurenčním prostředí, kterého se mohou zúčastnit všechny pojišťovny, které o to projeví zájem, jsou možnosti státu a sociálních partnerů tuto součást sociálního zabezpečení ovlivňovat, výrazně omezeny.

Česká republika v rámci vyjednávání členství v EU (kapitola 6 – právo konkurence) uvedla ve své Dodatečné informaci k této kapitole v prosinci 1999, že do doby vstupu do EU budou výlučná práva dvou pojišťoven zrušena novým zákonem o úrazovém pojištění. Navrhovanou úpravou se tento závazek, byť s určitým časovým prodlením plní.

Navrhovaná úprava zachovává sociální zabezpečení při pracovních úrazech a nemocech z povolání v soustavě sociálního zabezpečení a současně ho vymezuje od ostatních sociálních podpor.

Tato praxe je zřetelná i v nařízeních Rady 1408/71 (čl. 52 až 63) a 574/72 (čl. 60 až 77), kde je sociální zabezpečení při pracovních úrazech a nemocech z povolání chápáno jako svébytný a oddělený typ zabezpečení v soustavě sociálního zabezpečení, který má svoje zvláštní charakteristiky, orientované zejména na prevenci pracovních úrazů a nemocí z povolání.

Navrhovaná úprava nebrání poskytování náhrad pro případy přesídlení pracovníků z ČR nebo do ČR.

• Evropský zákoník sociálního zabezpečení (Štrasburk, 16. dubna 1964)

Evropský zákoník v 35 stanovuje: „Vládní orgány a instituce pověřené správou zdravotní péče budou spolupracovat, je-li to vhodné, se všeobecnými službami pracovní rekvalifikace, aby umožnily osobám se změněnou pracovní schopností vykonávat vhodnou práci. Uvedené orgány nebo instituce mohou být vnitrostátními právními předpisy zmocněny k zajišťování pracovní rekvalifikace osob se změněnou pracovní schopností.“;

• navrhovaná úprava zavádí povinnost nositele úrazového pojištění podílet se na obnovení pracovní schopnosti pracovníků formou úrazové rehabilitace.

(Citace z článku 35 uvedena pro ilustraci, neboť Část VI. evropského zákoníku nebyla Českou republikou přijata).

F. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy

1. Charakteristiky vývoje zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání

1. Vývoj pracovní úrazovosti a nemocnosti

Ukazatele pracovní úrazovosti uvedené v  tabulce na následující straně se vztahují k nemocensky pojištěným osobám, které byly zahrnuty do zjišťování prováděného Českým statistickým úřadem, které (kromě nemocensky pojištěných OSVČ) podléhají odškodňování pracovních úrazů a nemocí z povolání.

V grafu je znázorněn vývoj hodnot vybraných ukazatelů pracovní úrazovosti vyjádřený bazickými indexy. V posledním desetiletém období klesá četnost pracovních úrazů s pracovní neschopností se stejnou dynamikou jako jejich absolutní počet, neboť pokles počtu pojištěnců je pozvolný a plynulý.

Trvalý a poměrně strmý vzrůst průměrné délky pracovní neschopnosti pro pracovní úraz v se projevuje stagnací průměrného procenta pracovní neschopnosti pro pracovní úrazy.

2. Příjmy a výdaje zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu a nemoci z povolání

V roce 2004 došlo k  vzrůstu přijatého pojistného o 5,91 % při vyšším nárůstu vyplacených pojistných plnění (o 7,44 %). Vzrůst přijatého pojistného v roce 2002 přinesla změna sazeb vyhláškou č. 487/2001, která novelizovala vyhlášku Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu způsobenou při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání, ve znění pozdějších přepisů. Novelizace byla provedena v návaznosti na vydání vyhlášky Ministerstva zdravotnictví č. 440/2001 Sb., o odškodňování bolesti a ztížení společenského uplatnění.

Celkové výnosy vzrostly skokově v roce 2002 (nárůst o 55,21 %), ve sledovaném roce 2004 se tempo nárůstu snížilo (5,78 %). U celkových nákladů (v roce 2003 nárůst o 13,89 % a ve sledovaném roce 2004 nárůst 7,14 %) se vliv zvýšení odškodného za bolestné a ztížení společenského uplatnění (ZSU) projevil jen částečně.

Vývoj ukazatelů zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání

Zdroj: MF ČR

2. Vývoj v roce 2003 a 2004

V roce 2004 došlo zákonem č. 421/2003 Sb.² ke změně výše vyplácených dávek z nemocenského pojištění zaměstnanců. Zejména se projevilo snížení nemocenského z 50 % na 25 % z denního vyměřovacího základu v prvních třech dnech pracovní neschopnosti. To se velmi významně odrazilo na celkovém počtu případů pracovní neschopnosti. Celkový počet případů pracovní neschopnosti poklesl proti roku 2003 přibližně o 25 %.

Změny v nemocenském pojištění se však v oblasti pracovní neschopnosti a odškodňování z titulu pracovních úrazů a nemocí z povolání projevily zcela rozdílným způsobem. Počet vykázaných případů pracovní neschopnosti pro pracovní úraz v tomto období poklesl pouze o 1,6 %. Přestože došlo poklesu počtu nově hlášených nemocí z povolání (o 10,6 %) a k mírnému poklesu evidovaných pracovních úrazů, změny v nemocenském pojištění celkově vyvolaly zvýšenou snahu uplatnit nároky na náhradu škody podle zákoníku práce. Celkový počet odškodněných pracovních úrazů se dle údajů ČSÚ meziročně zvýšil o 5,7 % (viz tabulka). Zákonné pojištění odpovědnosti zaměstnavatele dle údajů ministerstva financí vykázalo rovněž nárůst odškodněných případů (o 2,7 %), ačkoli oba tyto ukazatele v předchozích letech trvale klesaly.

Poslední vývoj pracovní neschopnosti, pracovní úrazovosti, počtu nemocí z povolání a počtu odškodněných případů

3. Návrh nového zákona

Bezprostřední finanční dopad navrhovaného zákona je určen důsledky zániku současného způsobu kompenzace následků pracovních úrazů a nemocí z povolání prováděného v rámci zákonného pojištění odpovědnosti zaměstnavatele za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání (zákonné pojištění) a vznikem úrazového pojištění podle navrhovaného zákona.

Návrh nového zákona bude mít vliv na:

• státní rozpočet (vznik a správa nového systému pojištění),

• zaměstnance, u kterých dojde k poškození zdraví v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání (úprava režimu finančních kompenzací v důsledku pracovních úrazů nebo nemocí z povolání, rehabilitace).

V prvních třech letech působnosti nového zákona nebude mít zákon vliv na hospodaření podniků. Později bude zákon ovlivňovat hospodaření podniků převážně pozitivně (pojistné, prevence). Vzhledem k tomu, že návrh zákona transformuje zákonné pojištění, které vzniklo poměrně nedávno (1993), nelze do budoucna vyloučit zvýšení sazeb pojistného na pokrytí výdajů na dlouhodobé dávky.

Návrhem zákona nebude obecně dotčena finanční a sociální situace ostatních zaměstnanců, u kterých k poškození zdraví pracovním úrazem nebo nemocí z povolání nedošlo.

Finanční dopad na státní rozpočet

Ekonomický dopad navrhovaného zákona na státní rozpočet souvisí především s převzetím výnosů a nákladů současného zákonného pojištění, které se stanou příjmy a výdaji státního rozpočtu z úrazového pojištění. Proti dosavadnímu stavu dojde ke zvýšení jak příjmů, tak výdajů státního rozpočtu.

V současném právním stavu je do státního rozpočtu převáděn rozdíl mezi výnosy a náklady zákonného pojištění za příslušný kalendářní rok; popřípadě je ze státního rozpočtu kompenzována majetková újma z pojistného plnění zákonného pojištění.

Další dopad návrhu zákona na státní rozpočet je jednorázový.Je spojen s  výdaji na vznik nové správy pojištění.

1. Rehabilitace v úrazovém pojištění

Finanční dopad na zaměstnavatele

Rehabilitace neovlivňuje hospodaření podniků.

Finanční dopad na státní rozpočet

Výdaje na rehabilitaci budou výdajem státního rozpočtu v rámci dávkových výdajů nositele úrazového pojištění. Z dlouhodobého hlediska se úspěšná rehabilitace projeví úsporou v ostatních sociálních systémech a obnovením příjmů pojistného sociálního pojištění a z daní z příjmů.

Sociální důsledky

Rehabilitace poskytovaná z úrazového pojištění zmírní sociální dopad poškození zdraví a zlepší výchozí sociální situaci zaměstnanců po pracovním úrazu nebo po vzniku nemoci z povolání. Zvýší možnost návratu do zaměstnání a přispěje k vyššímu společenskému uplatnění.

4. Pojistné

Důležitým faktorem pro bezprostřední ekonomický dopad navrhovaného zákona je zachování sazeb pojistného zákonného pojištění pro první tři roky provádění úrazového pojištění.

Nastavení nových sazeb pojistného (2009), které budou odpovídat průběhu pojištění se předpokládá po zhodnocení prvního kalendářního roku pojištění (2007).

Pojistné je příjmem státního rozpočtu a je plně hrazeno zaměstnavatelem. Zaměstnanec se na placení pojistného nepodílí.

Pojistné může být zaměstnavateli sníženo o 5 % nebo 10 % při příznivém průběhu pojištění. Při trojnásobném překročení stanoveného ukazatele úrazového pojištění (úrazové zátěže) dojde k individuálnímu zvýšení pojistného u příslušného zaměstnavatele nejvýše však o 30 % pro jeden kalendářní rok.

6. Prevence

Navrhovaný zákon si klade za cíl omezit dlouhodobé negativní hospodářské dopady vzniklé zdravotním poškozením při pracovních úrazech a nemocech z povolání. Vlivem pracovních úrazů a nemocí z povolání vznikly v roce 2003 v ČR celé společnosti pojištěné náklady a ztráty ve výši 9 863 mil. Kč. Nepojištěné ztráty byly zkalkulovány ve výši cca 14 651 mil. Kč. Souhrnně tak vznikají ČR vlivem pracovních úrazů a nemocí z povolání v současné době roční náklady a ztráty ve výši 25 mld. Kč. Cílem návrhu úrazového pojištění je nastavit dlouhodobě úspěšný režim umožňující omezování a snižování uvedených ztrát.

Finanční dopad na zaměstnavatele

Navrhuje se, aby část pojistného placená zaměstnavatelem byla využita na prevenci a vracela se mu formou finančně a časově úsporného poskytování pomoci v oblasti bezpečnosti práce (školení, informace, ochranné prostředky, poradenství o požadavcích a správných pracovních postupech atd.). Náklady zaměstnavatele na prevenci v úrazovém pojištění jsou navrženy jako velmi nízké: 6 % z pojistného, jehož sazby zpravidla nepřekračují 1 % výpočtového základu.

Finanční dopad na státní rozpočet

Navrhuje se, aby výdaje na prevenci činily každoročně 6 % z příjmů pojistného.

Sociální důsledky

Preventivní činnost povede k omezení počtu a následků pracovních úrazů a nemocí z povolání a s tím spojených negativních sociálních důsledků.

7. Úhrnné ekonomické důsledky

1. Správní výdaje státního rozpočtu

Jednorázové výdaje na vznik úrazového pojištění zahrnují:

- výdaje na vznik správy pojištění (viz následující tabulka)

- výdaje MPSV na vznik útvaru úrazového pojištění ministerstva a posílení odboru 23 ministerstva pro potřeby lékařské posudkové služby v úrazovém pojištění,

- výdaje spojené s převzetím evidence o zákonném pojištění od současných nositelů zákonného pojištění,

- výdaje spojené s převzetím evidence vyjmenovaných skupin odškodňovaných případů od státních institucí, které do této doby samy prováděly odškodňování pracovních úrazů a nemocí dle předchozích právních předpisů.

Správní výdaje spojené s návrhem zákona o úrazovém pojištění

Podíl správních výdajů ČSSZ na předpokládaném výběru pojistného

^*) pojistné úrazového pojištění je příjmem státního rozpočtu

^**) Vyhl. Ministerstva financí č. 125/1993 Sb., kterou se stanoví podmínky a sazby zákonného pojištění odpovědnosti organizace za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání.

Transformace zákonného pojištění na úrazové pojištění přinese jak absolutní snížení finančních prostředků na správu pojištění i snížení jejich relativní podíl vůči přijatému pojistnému.

Předchozí tabulka obsahuje výši předpokládaného podílu opakovaných správních výdajů nositele úrazového pojištění na příjmech z pojistného úrazového pojištění.

2. Opakované příjmy a výdaje státního rozpočtu

Následující tabulka obsahuje opakované roční ekonomické dopady zákona o úrazovém pojištění. Tyto dopady je třeba vzít do úvahy při plánování příjmů a výdajů kapitol státního rozpočtu. Jedná se o následující položky:

- Příjmy státního rozpočtu z úrazového pojištění (příjmy z pojistného a další příjmy), vč. příjmů z pojistného za organizační složky státu. Pojistné úrazového pojištění organizačních složek státu dle sazby pro veřejnou správu bude činit pro druhé pololetí 2006 celkově 121 mil. Kč.

- Dávkové výdaje vč. dávkových výdajů na rehabilitaci, zahrnující dávkové výdaje vzniklé u organizačních složek státu.

- Výdaje na prevenci.

- Správní výdaje.

Mezi opakované výdaje náleží roční výdaje MPSV na činnost útvaru úrazového pojištění ministerstva a dvou pracovníků pro oblast lékařské posudkové služby ve výši 3 150 tis. Kč pro rok 2006.

3. Vyrovnanost systému

Následující tabulka dokladuje finanční vyrovnanost navrhovaného systému úrazového pojištění.

Příjmy z pojistného úrazového pojištění se jednorázově zvýší o pojistné za zaměstnance organizačních složek státu, na které se zákonné pojištění nevztahovalo.

Dá se předpokládat, že rozdíl mezi výnosy a náklady zákonného pojištění resp. příjmy a výdaji úrazového pojištění v nejbližších letech mírně poroste. Důvodem je dle prognózy rychlejší růst mezd než činí růst dávkových výdajů.

Z následující tabulky vyplývá, že ekonomické dopady zákona o úrazovém pojištění při transformaci záporně neovlivní vyrovnanost sytému. Lze předpokládat, že vznikne prostor pro snížení sazeb pojistného a tím k omezení výše rozdílu mezi příjmy a výdaji úrazového pojištění.

Dosažené a předpokládané výsledky zákonného pojištění odpovědnosti za škodu při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání a prognóza vývoje úrazového pojištění

Zdroj údajů za rok 2003 a 2004: MF.

Prognóza vývoje zákonného pojištění a úrazového pojištění byla provedena s využitím prognóz vývoje rozhodujících ukazatelů a jejich extrapolací. Do prognózy vývoje úrazového pojištění není zahrnut převod vyplácení náhrad zaměstnancům státu z důvodu škody vzniklé při pracovním úrazu nebo nemoci z povolání v době do 30. června 2006 ze státu na nositele pojištění, které jsou a zůstanou výdajem státního rozpočtu.

Údaje pro rok 2009 zahrnují odhad pojistného po předpokládané změně sazeb úrazového pojištění a odhad výdajů na rehabilitaci.

V tabulce nejsou uvedeny předpokládané výdaje na vznik úrazového pojištění.

8. Souhrnné dopady návrhu zákona

Finanční dopad na státní rozpočet

Finanční dopad na státní rozpočet spojený se vznikem úrazového pojištění (mil. Kč)

	2006	2007	2008	2009
Příjmy
pojistné	2 580	5 584	5 885	4 491
- z toho organizační složky státu	121	247	254	268
Jednorázové výdaje
jednorázové výdaje ČSSZ	314	14	13	0
jednorázové výdaje MPSV	1,0	0	0	0
Opakované výdaje
dávkové výdaje	1 505	3 132	3 226	3 316
výdaje na prevenci	120	188	194	199
správní výdaje	293	413	422	434
výdaje MPSV	3,2	3,2	3,3	3,4

Další vývoj příjmů a výdajů státního rozpočtu spojených s navrhovanou právní úpravou bude v záviset na konkrétním vývoji úrazového pojištění, který bude ovlivňován dalšími společenskými a sociálními faktory. Po třech letech průběhu úrazového pojištění se předpokládá úprava pojistných sazeb, která by měla vést k omezení nepřiměřeného příjmu z pojistného úrazového pojištění.

Z dlouhodobého hlediska přinese nový zákon při uplatnění výsledků prevence úspory výdajů státního rozpočtu ve vyplácených dávkách nemocenského a důchodového pojištění, omezení ztrát v příjmech z pojistného nemocenského a důchodového pojištění a ztrát daní z příjmů omezováním počtu a následků pracovních úrazů a nemocí z povolání. Úsporou výdajů státního bude omezení v současnosti vynakládaných výdajů na prevenci, které převezme systém úrazového pojištění.

Finanční dopad na zaměstnavatele

V prvních třech letech nebude mít návrh zákona žádný finanční dopad na zaměstnavatele, neboť pojistné sazby úrazového pojištění budou zachovány do doby vyhodnocení počátečního průběhu úrazového pojištění. Po uplynutí této doby se lze předpokládat snížení pojistných sazeb a následně jejich přiměřený pohyb vzhledem k výdajům úrazového pojištění.

U některých zaměstnavatelů bude uplatňována sleva z pojistného při individuálně příznivém průběhu pojištění nebo zvýšení pojistného při jeho nepřiměřeně nepříznivém průběhu.

Sociální důsledky

Návrh zákona obecně snižuje výši kompenzací nahrazujících ztráty na výdělku po dobu pracovní neschopnosti a po skončení pracovní neschopnosti. Omezuje nežádoucí využívání systému tím, že čisté příjmy po vzniku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání nebudou nepřiměřeně překračovat příjmy před jejich vznikem. Současně omezuje nepřiměřené finanční kompenzace u méně závažných poškození zdraví, kde není omezena schopnost vykonávat zaměstnání.

U závažných poškození zdraví bude dosaženo plné kompenzace čistých příjmů dosahovaných před jejich vznikem.

Režim stanovení dávek nebude omezovat výši dosahovaného výdělku po pracovním úrazu nebo nemoci z povolání.

Zákon přebírá v plné výši stávající režim přiznávání bolestného a příspěvku za snížení společenského uplatnění.

Návrh zákona zvyšuje kompenzace v případě smrti v důsledku pracovního úrazu nebo nemoci z povolání, aby bylo dosaženo přiměřeného sociálního zajištění pozůstalých. K tomu zákon přispívá i zjednodušením přiznání nároku na tyto dávky.

Rehabilitace poskytovaná z úrazového pojištění zlepší výchozí sociální situaci zaměstnanců po pracovním úrazu nebo po vzniku nemoci z povolání.