zákon č. 282/2020 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů

Podle článku 10 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii jsou občané na úrovni Unie přímo zastoupeni v Evropském parlamentu. Tomu odpovídá i článek 14 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii, podle kterého se Evropský parlament skládá ze zástupců občanů Unie. Členové Evropského parlamentu jsou voleni na dobu pěti let ve všeobecných a přímých volbách svobodným a tajným hlasováním (článek 14 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii a článek 39 odst. 2 Listiny základních práv Evropské unie).

Volební právo občanů Unie je pak zachyceno v čl. 20 odst. 2 písm. b), čl. 22 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie a v čl. 39 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie tak, že každý občan Unie má právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.

Základní právní předpis k samotnému provedení voleb do Evropského parlamentu na evropské úrovni představuje Akt o volbě zastupitelů v Evropském parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí 76/787/ESUO, EHS, Euratom (dále jen „Akt“). Jeho prováděcím předpisem ve vztahu k volebnímu právu občanů EU v jiném než jejich domovském státě je pak Směrnice 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky.

Podle čl. 8 Aktu se s výhradou ustanovení tohoto aktu volební postup řídí v každém členském státě vnitrostátními předpisy. Tímto předpisem je v České republice zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „volební zákon“). Volební zákon implementuje všechny uvedené předpisy do českého právního řádu.

Stávající právní úprava se nepříčí zákazu diskriminace. Z hlediska požadavků na zajištění rovnosti mužů a žen ji lze považovat za neutrální.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen, a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Evropský parlament přijal dne 11. listopadu 2015 usnesení o reformě volebního práva EU (2015/2035(INL)), ve kterém navrhl změny Aktu. Tento návrh byl následně předán Radě, která je oprávněna na základě čl. 223 odst. 1 Smlouvy o fungování EU přijmout nezbytná ustanovení zvláštním legislativním postupem jednomyslně po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.

K danému materiálu přijala vláda České republiky rámcovou pozici č. 14743/15, která byla schválena ministrem vnitra dne 6. ledna 2016. Dále k dokumentu přijala usnesení Poslanecká sněmovna prostřednictvím Výboru pro evropské záležitosti č. 216 ze dne 14. ledna 2016 a dne 20. dubna 2016 materiál projednal Senát a přijal k němu usnesení č. 400.

S ohledem na podmínku jednomyslnosti všech členských států v případě změny Aktu byl materiál v Radě dlouhodobě a podrobně projednáván. Došlo k důležitým konsenzuálním změnám, jejichž výstupem se stalo Rozhodnutí Rady (EU, Euroatom) 2018/994 ze dne 13. července 2018, kterým se mění Akt o volbě členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí Rady 76/787/ESUO, EHS, Euroatom ze dne 20. září 1976 (dále jen „Rozhodnutí Rady“). Jedná se o akt sekundárního práva Evropské uniezvláštní povahy.

Rozhodnutí Rady dále podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními požadavky s tím, že po schválení jsou členské státy povinny oznámit tuto skutečnost generálnímu sekretariátu Rady. Rozhodnutí Rady pak vstupuje v platnost prvním dnem po obdržení posledního oznámení členského státu.

Rozhodnutí Rady upravuje celkem 8 článků, na kterých členské státy nalezly jednomyslnou shodu. Konkrétně se jedná o následující ustanovení:

 čl. 1 – Novelizuje se stávající článek 1 tak, že poslanci Evropského parlamentu jsou v reakci na Lisabonskou smlouvu a v souladu s čl. 14 odst. 2 Smlouvy o EU nově uvedeni výslovně jako zástupci občanů EU.

 čl. 3 – Do stávajícího článku se doplňuje povinnost členských států ukotvit pro volební obvody, které zahrnují více než 35 mandátů, povinný práh pro přidělení mandátů v rozsahu 2 až 5 % platně odevzdaných hlasů v daném volebním obvodu. Povinnost dopadá i na členské státy, jejichž celé území tvoří jeden volební obvod (opět za předpokladu, že se v daném volebním obvodu volí více než 35 mandátů).

Ustanovení se nevztahuje na Českou republiku, neboť její počet členů Evropského parlamentu je 21 a tento počet je zachován rovněž pro nadcházející volby

K právní povaze Aktu uvedla při projednávání návrhu Rozhodnutí Rady Právní služba Rady (dokument 7038/16): „V rámci předchozího režimu bylo tedy zřejmé, že akt o volbách je aktem členských států a že pravomoc Unie je omezena na předložení – v souladu se stanoveným postupem – doporučení přijmout tento akt. V dřívějších stanoviscích tak právní služba kvalifikovala akt o volbách z právního hlediska jako mezinárodní dohodu mezi členskými státy, která má stejnou právní sílu jako Smlouvy, a nepodléhá proto přezkumu legality ze strany Soudního dvora. Naproti tomu ze stávajícího znění jednoznačně vyplývá, že je na Radě, aby přijala nezbytná ustanovení pro volbu členů Evropského parlamentu, a to v souladu se zvláštním legislativním postupem, který stanoví obdržení souhlasu Evropského parlamentu a jako další podmínku vstupu v platnost i schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Akt o volbách je tedy v současnosti aktem sekundárního práva, byť aktem zvláštní povahy, který, má-li být legální, musí být v souladu s ustanoveními Smluv a podléhá přezkumu ze strany Soudního dvora. Legalita návrhu předloženého Evropským parlamentem tak musí být posuzována v mezích právního rámce Smluv v jejich stávajícím znění.“ do Evropského parlamentu v roce 2019. Navíc Česká republika již má zakotvenu 5% uzavírací klauzuli, jejíž ústavnost potvrdil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/14.

 čl. 3a – Článek zavádí minimální lhůtu pro podání kandidátních listin, a to tři týdny před datem stanoveným příslušným členským státem pro pořádání voleb.

V České republice se kandidátní listiny podávají ve všech volbách nejpozději 66 dnů přede dnem voleb, tj. 9 týdnů a tři dny přede dnem voleb. Již současná právní úprava je proto v souladu s uvedeným článkem.

 čl. 3b – Článek upravuje možnost pro členské státy zobrazit na volebních lístcích logo a jméno evropské politické strany, k níž jsou vnitrostátní politické strany nebo jednotliví kandidáti přidruženi.

Česká republika dlouhodobě zastává názor, že informování o přidružení politických stran je interní záležitostí kandidujících subjektů a i s ohledem na ústavní zásadu oddělení politických stran od státu by měla prezentace kandidujících stran probíhat v rámci jejich volební kampaně bez dopadů na tisk volebních materiálů zajišťovaný v rámci organizačně technického zabezpečení voleb členským státem. Pro úplnost lze doplnit, že kandidující politické subjekty, a to ve všech proběhlých volbách do Evropského parlamentu, se zaměřily ve svých volebních kampaních zejména na národní problematiky a nevyužívaly většinou spojitosti s nadnárodními politickými stranami.

 čl. 4a – Článek umožňuje členským státům zavést pro volby do Evropského parlamentu hlasování předem, korespondenční, elektronické nebo internetové hlasování za podmínky, že přijmou dostatečná opatření k zajištění spolehlivosti výsledku, tajnosti hlasování a ochrany osobních údajů.

Zavedení alternativních forem hlasování v České republice musí být ještě podrobeno řádné diskuzi a jeho případná úprava přizpůsobena podmínkám České republiky.

 čl. 9 – S ohledem na základní zásadu volebního práva stanovenou v tomto dosavadním článku (nově označeném jako odst. 1), na základě které nikdo nesmí v žádných volbách volit více než jednou, se stanovuje povinnost pro členské státy přijmout nezbytná opatření k zajištění účinných, přiměřených a odrazujících sankcí.

Česká právní úprava v současné době nezajišťuje dostatečné sankce, což je důvodem předkládaného návrhu (srov. níže).

 čl. 9a – Článek zakotvuje možnost pro členské státy přijmout nezbytná opatření k umožnění hlasování pro ty jejich voliče, kteří pobývají ve třetích zemích.

Dle současné právní úpravy občané Evropské unie, kteří jsou zapsání ve zvláštních seznamech voličů na zastupitelském nebo konzulárním úřadě (s výjimkou konzulárních úřadů vedených honorárními úředníky), mohou volit ve volbách do Evropského parlamentu, a to na základě voličského průkazu vydaného tímto

Rozhodnutí Evropské Rady (EU) 2018/937 ze dne 28. června 2018, kterým se stanoví složení Evropského parlamentu.

úřadem a předaného okrskové volební komisi na území České republiky. Již současná právní úprava tedy umožňuje českým občanům pobývajícím ve třetích zemích hlasovat ve volbách do Evropského parlamentu.

 čl. 9b – Posledně zaváděný článek upravuje postup při výměně informací o voličích a kandidátech mezi členskými státy. Členské státy jsou povinny určit kontaktní orgán, který bude odpovědný za výměnu údajů o těchto osobách s ostatními členskými státy. Aniž jsou dotčeny vnitrostátní předpisy o zápisu voličů na seznam voličů a předkládání kandidatur, je tento orgán povinen nejpozději 6 týdnů před prvním dnem doby konání voleb začít s výměnou informací o voličích, kteří v členském státě, jehož nejsou občany, jsou zapsaní v seznamu voličů nebo zde kandidují.

Ustanovení navazuje na čl. 7 a čl. 13 Směrnice 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky, a body 5, 6, a 7 Doporučení Komise ze dne 12. března 2013 o posílení demokratického a efektivního průběhu voleb do Evropského parlamentu. Z tohoto důvodu již podle současného § 9 volebního zákona plní úlohu komunikační centrály pro výměnu informací Ministerstvo vnitra. Účelem výměny je zajistit, že kandidát z jiného členského státu současně nekandiduje v jiném členském státě a splňuje podmínky kandidatury a že volič není zapsán v seznamu voličů u jiného členského států (tj. nebude moct hlasovat i v jiném členském státě). Výměna informací o kandidátech probíhá v rámci registrace kandidátních listin (tj. ve lhůtě 66 až 48 dnů

– 9 až 7 týdnů přede dnem voleb). Výměna informací o voličích pak probíhá po ukončení lhůty pro zápis do seznamu voličů pro volby do Evropského parlamentu a následném zpracování těchto údajů. V současné době dochází k výměně informací o voličích ve lhůtě 26 dnů přede dnem voleb (tj. necelé 4 týdny před volbami). Česká právní úprava tak naplňuje stanovené povinnosti.

Z výše uvedeného vyplývá, že některá ustanovení není nutno do českého právního řádu implementovat (čl. 1 a čl. 3) a některá ustanovení jsou již v současné době v České republice aplikována (čl. 3a a čl. 9b).

Další články (čl. 3b, 4a a 9a) pak představují pro členské státy pouze právně zakotvenou možnost a výzvu přijmout určité postupy, a to zejména z důvodu podpory větší volební účasti a lepšího provedení voleb do Evropského parlamentu. S ohledem na povinnost uvést český právní řád do souladu s platným evropským právem, a to již pro nadcházející volby do Evropského parlamentu v roce 2019 (navrhuje se, aby byl nyní předkládaný návrh zákona Poslaneckou sněmovnou schválen již v prvním čtení), zahrnuje tato novela pouze implementaci čl. 9 a zavedení dalších opatření je ponecháno na budoucím politickém rozhodnutí.

Z výše uvedeného vyplývá, že k řádnému inkorporování Rozhodnutí Rady do vnitrostátní úpravy je nutno zajistit implementování článku 9, podle kterého „Členské státy přijmou nezbytná opatření, aby zajistily, že dvojí hlasování ve volbách do Evropského parlamentu bude podléhat účinným, přiměřeným a odrazujícím sankcím.“.

Současná česká právní úprava postihuje situaci, když volič požádá o zápis do volební evidence v jiném členském státě a zároveň požádá o zápis do seznamu pro volby do Evropského parlamentu v České republice. Takový čin naplňuje skutkovou podstatu přestupku podle stávajícího § 62 odst. 1 volebního zákona, za který je možno uložit pokutu ve výši 5 000 Kč. Přestupek postihuje voliče, který by svým úmyslným zápisem do seznamů voličů ve víceru členských států porušil zásadu rovnosti volebního práva. Tento přestupek má sice preventivní účinek, nicméně nepostihuje samotnou situaci, kdy volič hlasuje dvakrát, resp. více než jednou.

Volební úprava a systém tvorby a vedení seznamu voličů pro volby do Evropského parlamentu je nastaven tak, že nemůže dojít k vícečetnému hlasování. V případě úmyslného zápisu voliče do dvou seznamů voličů je Česká republika na základě vzájemné výměny informací o voličích o tom informována a zavdává to příčinu pro zahájení přestupkového řízení. Ovšem k dvojímu hlasování může dojít i na základě jiného konání než aktivního a úmyslného zápisu voliče do dvou seznamů voličů. Hlavním důvodem je dvojí občanství voliče, který pak z tohoto titulu je automaticky zapsán v seznamech voličů obou členských států. Dalším důvodem může být možné pochybení ze strany volebních orgánů nebo mezery volební úpravy (k tomu může s ohledem na evropský charakter voleb do Evropského parlamentu dojít i na straně jiných členských států). I v takových případech ovšem musí být zajištěno rovné volební právo a sankcionováno vícečetné hlasování tak, jak to požaduje článek 9 Rozhodnutí Rady.

Dvojí hlasování by hypoteticky mohlo spadat pod skutkovou podstatu trestného činu maření přípravy a průběhu voleb a referenda podle § 351 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění zákona č. 330/2011 Sb., na základě kterého ten, kdo jinak hrubým způsobem maří přípravy nebo průběh voleb do zákonodárného sboru, až do vyhlášení jejich výsledků, bude potrestán odnětím svobody na šest měsíců až tři léta. Bylo by na posouzení soudu, zda konkrétní jednání lze takto kvalifikovat. Případ uvedeného trestného činu spočívající ve dvojím hlasování ovšem není znám.

Ze všech výše uvedených důvodů se navrhuje výslovně zavést do právního řádu skutkovou podstatu přestupku spočívající v hlasování v týchž volbách do Evropského parlamentu více než jednou.

Je zřejmé, že zavedení přestupku postihujícího vícečetné hlasování v týchž volbách je účelné pro všechny druhy voleb. Nicméně s ohledem na krátkou časovou lhůtu, kterou evropské orgány ponechaly pro implementaci Rozhodnutí Rady do právního řádu členských států před volbami do Evropského parlamentu v květnu 2019, a s ohledem na nutnost schválení volebních předpisů oběma komorami Parlamentu České republiky v souladu s čl. 40 Ústavy přistoupil předkladatel pouze k aktuálně nezbytným změnám, tedy pouze k novele zákona o volbách do Evropského parlamentu.

Navrhovaná úprava nemá dopad na rovnost mužů a žen a neporušuje zákaz diskriminace.

3. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)

Vzhledem k tomu, že účelem předkládaného návrhu je výhradně nutná implementace evropského právního předpisu a je svým charakterem pouze technickou novelou volebních zákonů, byl předseda Legislativní rady vlády požádán o výjimku z provedení hodnocení dopadů regulace (RIA), kterou udělil dopisem č. j. 30658/2018-OHR.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Volby do Evropského parlamentu nemají s ohledem na svůj evropský charakter na rozdíl od jiných druhů voleb právní zakotvení v Ústavě. Návrh je v souladu s čl. 5 Ústavy, podle kterého je politický systém založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů.

Návrh je rovněž v souladu s čl. 22 Listiny základních práv a svobod, který zakotvuje základní zásady volebního práva. Zavedení přestupku spočívajícího ve dvojím hlasování podporuje a zajišťuje zachování ústavně garantované rovnosti volebního práva.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních dvorů orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Právní předpisy EU vztahující se k volebnímu právu občanů EU jsou:

- Smlouva o EU (čl. 10 odst. 2 a čl. 14 odst. 2 a 3),

- Smlouva o fungování EU (čl. 20 odst. 2 písm. b), čl. 22 odst. 2 a čl. 223),

- Listina základních práv EU (čl. 39),

- Akt ve znění Rozhodnutí Rady ze dne 25. června 2002 a ze dne 23. září 2002, kterým se mění Akt (2002/772/ES, Euratom), a ve znění Rozhodnutí Rady (EU, Euroatom) 2018/994 ze dne 13. července 2018,

- Směrnice 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky, ve znění Směrnice Rady 2013/1/EU ze dne 20. prosince 2012.

Nezávazným relevantním předpisem pak je i

- Doporučení Komise ze dne 12. března 2013 o posílení demokratického a efektivního průběhu voleb do Evropského parlamentu (2013/142/EU),

- Doporučení Komise (EU) 2018/234 ze dne 14. února 2018 týkající se posílení evropského charakteru a efektivního průběhu voleb do Evropského parlamentu v roce 2019.

Navrhovaná právní úprava implementuje Rozhodnutí Rady a je se všemi uvedenými

předpisy plně v souladu (blíže srov. bod 2). Implementaci je nutno zajistit již pro nadcházející volby do Evropského parlamentu, které se budou na území České republiky konat ve dnech 24. a 25. května 2019 v souladu s Rozhodnutím Rady (EU, Euratom) 2018/767 ze dne 22. května 2018, kterým se stanoví doba konání deváté volby členů Evropského parlamentu ve všeobecných a přímých volbách.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona je v souladu s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána. Ve vazbě na předkládanou úpravu jde zejména o:

- čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.), který zaručuje občanům právo volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování,

- čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.). Podle uvedeného protokolu se vysoké smluvní strany zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí a dopady na bezpečnost nebo obranu státu

Zavedení nového přestupku s odpovídající sankcí bude představovat finanční příjmy do státního rozpočtu (s ohledem na § 63a odst. 6 volebního zákona je příjem z pokut příjmem státního rozpočtu). Případy dvojího hlasování však i s ohledem na zakotvený preventivní mechanizmus tvorby seznamů voličů pro volby do Evropského parlamentu nebyly doposud zjištěny a předpokládá se i nadále jejich minimální výskyt. Příjem tedy bude představovat nízký dopad na rozpočet.

Návrh zákona nemá dopady na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, ani dopady na rodiny a specifické skupiny obyvatel. Dopady nemá ani na životní prostředí a bezpečnost a obranu státu.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Předkládaný návrh zákona nemá dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů. Nakládání s osobními údaji v souvislosti s přestupkovým řízením podléhá § 109 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Předkládaný návrh je svým charakterem technickou novelou a v důsledku jednotlivých navrhovaných změn nevznikají korupční rizika.

Navrhovaný předpis neomezuje dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

10. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení

Navrhuje se použít ustanovení § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, podle kterého může Poslanecká sněmovna s návrhem zákona vyslovit souhlas již v prvém čtení. Důvodem je nutnost zajistit implementování odpovídající evropské právní úpravy před volbami do Evropského parlamentu konanými ve dnech 24. a 25. května 2019. Je žádoucí, aby zákon nabyl účinnosti co nejdříve, pokud možno ještě před vyhlášením voleb, ke kterému musí dojít na základě § 3 odst. 2 volebního zákona nejpozději dne 23. února 2019.