zákon č. 285/2018 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu

Dnem 1. července 2017 nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon č. 250/2016 Sb.“), který v § 91 a 92 upravil ukládání správního trestu za přestupek příkazem na místě. Příkaz na místě nahradil rozhodnutí vydávané v tzv. blokovém řízení podle předchozí právní úpravy (srov. § 84 až 86 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění účinném do 30. června 2017, dále jen „zákon č. 200/1990 Sb.“). Podle § 84 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb. bylo možné přestupek projednat uložením pokuty v blokovém řízení, jestliže byl spolehlivě zjištěn, nestačila domluva a obviněný z přestupku byl ochoten pokutu zaplatit. Bloky k ukládání pokut (tzv. pokutové bloky) vydávalo Ministerstvo financí na základě zmocnění v § 85 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb. Podle § 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb. může správní orgán příkazem na místě uložit pouze napomenutí nebo pokutu, pokud obviněný nebo osoba jednající za obviněného, který je právnickou nebo podnikající fyzickou osobou, souhlasí se zjištěným stavem věci, s právní kvalifikací skutku, s uložením pokuty a její výší a s vydáním příkazového bloku. Ze srovnání obou právních úprav vyplývají některé zásadní rozdíly. Především je třeba upozornit, že zákon č. 250/2016 Sb. výslovně neuvádí jako jednu z podmínek pro vydání příkazu na místě, že k projednání přestupku nepostačuje domluva. To v praxi vyvolává pochybnosti o tom, zda zejména příslušníci Policie České republiky nebo strážníci obecní policie mohou v terénu i nadále využívat institutu domluvy. Ministerstvo vnitra sice ve své metodické pomůcce dovodilo možnost řešit některé případy zcela neformálně, avšak z důvodu nedostatku zákonného podkladu přetrvávají i nadále pochybnosti ohledně takového postupu. Druhým zásadním rozdílem je pak možnost ukládat napomenutí příkazem na místě podle zákona č. 250/2016 Sb., zatímco podle zákona č. 200/1990 Sb. bylo možné v blokovém řízení uložit pouze pokutu (napomenutí bylo sice v zákoně č. 200/1990 Sb. upraveno, avšak uložit ho bylo možné pouze příkazem nebo klasickým rozhodnutím). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že pokuta se ukládá rozhodnutím ve formě příkazového bloku, který stejně jako podle předchozí právní úpravy vydává Ministerstvo financí. Užívání bloků na pokutu je ověřeno dlouhodobou praxí. Napomenutí se naproti tomu ukládá rozhodnutím ve formě příkazu na místě ve smyslu § 150 odst. 5 správního řádu. Ministerstvo financí pro účely ukládání napomenutí příkazové bloky nevydává. Správní orgán si může vytvořit pro účely ukládání napomenutí vlastní zjednodušenou formu rozhodnutí, obdobnou příkazovému bloku. Vzor takového zjednodušeného rozhodnutí ve formě příkazu na místě na napomenutí zveřejnilo Ministerstvo vnitra spolu se zmíněnou metodickou pomůckou na svých internetových stránkách. Z důvodu existence dalšího formuláře je poukazováno na nárůst administrativní zátěže Policie České republiky a též dalších orgánů řešících přestupky příkazem na místě v terénu

http://www.mvcr.cz/clanek/zakon-o-odpovednosti-za-prestupky-a-rizeni-o-nich-ucinny-od-1-7-

2017.aspx.

(dříve v blokovém řízení), když vedle příkazových bloků na pokutu si musí zajistit též příkazy na místě, kterými je ukládáno napomenutí. Nedostatek zákonného zmocnění pro užívání domluvy při řešení přestupků na hranici společenské škodlivosti v kombinaci se zavedením možnosti uložit napomenutí příkazem na místě tedy nepřiměřeně zatěžuje orgány projednávající přestupky. Nejedná se přitom pouze o orgány v terénu, neboť domluva byla využívána též například na úseku občanských průkazů nebo cestovních dokladů, kdy některá méně závažná porušení právních předpisů byla řešena domluvou, tzv. „u přepážky“. Na základě vyhodnocení fungování nové právní úpravy, tj. zákona č. 250/2016 Sb., v prvním roce její účinnosti se proto navrhují změny, které směřují k odstranění nadbytečné administrativní zátěže. Navrhované změny přitom představují fakticky návrat k právní úpravě účinné do 30. června 2017, která se ukázala z hlediska praktických potřeb řešení bagatelních případů jako vhodnější. Předmětem návrhu zákona je rovněž změna zákona č. 361/2000 Sb., provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů. Cílem této změny je přizpůsobit dikci ustanovení upravujícího rozhodování o přestupku příkazem na místě podle zákona o silničním provozu obecné právní úpravě, neboť stávající dikce by mohla vyvolávat pochybnosti o možnosti řešit přestupky podle tohoto zákona domluvou.

Navrhuje se, aby v souladu s ustanovením § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas s tímto návrhem zákona již v prvém čtení. Důvodem pro tento postup jsou výše popsané negativní dopady v administrativní zátěži, které byly zesíleny od 1. července 2017, kdy nabyl účinnosti zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. A v druhém případě pak odstranění nesouladu v možnosti řešit přestupky v dopravě u fyzických a právnických osob.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Cílem navrhované právní úpravy je stanovit, že příkazem na místě lze uložit pokutu pouze v případě, že přestupek nelze vyřídit domluvou. Zároveň se navrhuje vypustit možnost uložit správní trest napomenutí příkazem na místě. V obou případech se navazuje na zkušenosti s aplikací zákona č. 200/1990 Sb. V případě přijetí navrhované úpravy tedy správní orgán před rozhodnutím o přestupku příkazem na místě nejprve zváží, zda k projednání přestupku nestačí domluva vzhledem k jeho závažnosti a osobě pachatele. Domluva přitom bude využívána zejména v případech, kdy míra společenské škodlivosti daného činu je natolik nízká, že uložení pokuty by bylo s ohledem na závažnost přestupku a osobu pachatele nepřiměřené.

Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. května 2015, č. j. 2 As 60/2015 – 28, který ve

vztahu k předchozí právní úpravě konstatoval: „Pokud jde o možnost vyřešit přestupkové jednání domluvou, z ustanovení zákona vyplývá, že domluvou lze primárně řešit takové přestupkové jednání, jehož společenská nebezpečnost je velmi nízká. Zda však dojde k vyřešení věci domluvou, náleží výlučně úvaze správního orgánu vycházející ze skutkových okolností případu.“.

V případě, že nebude možné vyřešit věc domluvou, správní orgán bude moci uložit pokutu příkazovým blokem, pokud budou splněny ostatní podmínky v § 91 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., tj. pokud obviněný nebo osoba jednající za obviněného, který je právnickou nebo podnikající fyzickou osobou, bude souhlasit se zjištěným stavem věci, s právní kvalifikací skutku, s uložením pokuty a její výší a s vydáním příkazového bloku. Pokud obviněný nebude souhlasit s vydáním příkazového bloku, přestupek bude oznámen příslušnému správnímu orgánu, který zahájí řízení o přestupku, event. věc odloží. Takto oznámený přestupek již nebude možné vyřešit domluvou. Bude však možné například upustit od uložení správního trestu (§ 43 zákona č. 250/2016 Sb.) nebo uložit napomenutí (§ 45 zákona č. 250/2016 Sb.), vyjde-li v řízení najevo, že uložení pokuty by bylo vzhledem k závažnosti přestupku a osobě pachatele nepřiměřené. Domluva bude tedy představovat neformální vyřízení přestupku, které bude přicházet v úvahu před zahájením řízení o přestupku. Domluva nebude, na rozdíl od napomenutí, ukládána rozhodnutím. V případě domluvy nebude vyslovena vina. To znamená, že ani v případě, kdy je daný přestupek předmětem evidence přestupků vedené Rejstříkem trestů, nebude spáchání přestupku vyřešeného domluvou zapisováno do evidence přestupků a nebude o něm veden ani žádný jiný záznam. I z tohoto důvodu bude domluva využívána v těch nejméně závažných případech tak, jako tomu bylo podle právní úpravy účinné do 30. června 2017. U těchto méně závažných případů na samé hranici společenské škodlivosti totiž není dostatečný veřejný zájem na jejich sledování. Nadměrná formalizace řešení těchto případů, kdy pachatel od svého protiprávního jednání upustí a domluva je dostatečná k jeho nápravě, naopak snižuje efektivitu celého systému a nepřiměřeně prosazuje prvky represe na úkor prevence. Pokud jde o navrhovanou změnu zákona o silničním provozu, ta odpovídá Zásadám tvorby právní úpravy přestupků, které vláda schválila usnesením č. 498 ze dne 31. července 2018. V tomto materiálu se uvádí: „Pokud má být povinně uložen správní trest určitého druhu, musí to být v zákoně jednoznačně uvedeno (např. za použití slov „se uloží“). V opačném případě se použije obvyklá dikce „lze uložit“. Například formulace „se uloží pokuta“ vylučuje, aby byl namísto pokuty uložen správní trest jiného druhu (typicky napomenutí). (…) V této souvislosti je nutno zdůraznit, že dikce „se uloží“ by měla být užívána výlučně za účelem omezení správního uvážení při určení druhu správního trestu.“. Vzhledem k tomu, že podle navržených úprav v zákoně č. 250/2016 Sb. bude možné vyřešit některé přestupky domluvou, navrhuje se upravit v § 125c odst. 7 zákona o silničním provozu, který upravuje rozhodování o přestupku příkazem na místě, dikci „uloží se pokuta“ na dikci „lze uložit pokutu“. Cílů navrhované právní úpravy nelze dosáhnout jinak, než změnou zákona. S ohledem na zásadu vázanosti veřejné správy zákonem (srov. čl. 2 odst. 2 Ústavy České republiky) je nutno, aby každý postup orgánů veřejné správy měl dostatečný zákonný podklad. To platí i pro domluvu, kterou ale v současné době zákon výslovně nezmiňuje. Nápravy nelze dosáhnout jinak, než změnou zákona. Obdobně vyloučení možnosti ukládat napomenutí za přestupek příkazem na místě, které má snížit byrokracii při vyřizování méně závažných přestupků, nelze dosáhnout jinak, než změnou zákona. Pokud by byla zachována možnost ukládat napomenutí, správní orgány

To platí pouze v případech, že zvláštní zákon aplikaci těchto institutů nevyloučí; jinak správní orgán

uloží v řízení pokutu.

by byly povinny opatřit si příslušné formuláře na napomenutí i v následujících letech, nehledě na to, zda by napomenutí příkazem na místě fakticky ukládaly či nikoliv. Takový postup se však jeví jako nehospodárný a neefektivní. Vzhledem ke stávajícímu znění zákona o silničním provozu nelze dosáhnout navrhovaného cíle, tj. uvedení tohoto zákona do souladu s navrženými úpravami v zákoně č. 250/2016 Sb., jinak než změnou zákona. Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace a nebude mít žádné negativní dopady na rovné postavení mužů a žen. Důvodem je skutečnost, že podmínky odpovědnosti za přestupek a režim projednávání přestupků se řídí jednotnou regulací v podobě zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich s podpůrným využitím správního řádu, přičemž navrhovaná úprava na tomto nic nemění.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Výslovné zakotvení domluvy jako jednoho z možných způsobů vyřízení přestupku je žádoucí s ohledem na princip právní jistoty a předvídatelnosti práva (viz čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky).

Výslovné zakotvení domluvy odpovídá též principu ultima ratio. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí konstatoval, že jen důsledné respektování principu trestání jako ultima ratio zaručuje, že omezení základních práv jednotlivců v důsledku trestních sankcí bude možno považovat za proporcionální s účelem sledovaným trestním zákonem (viz nálezy sp. zn. IV. ÚS 469/04, I. ÚS 631/05, II. ÚS 254/08). Ze zásady proporcionality trestní represe vyplývá především požadavek, aby byl uložený trest přiměřený spáchanému skutku. To přitom platí nejen pro oblast trestního práva stricto sensu, ale též pro oblast trestního práva správního, neboť z ustálené judikatury vyplývá, že „také trestání za správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy a v tomto smyslu je třeba vykládat všechny záruky, které se podle vnitrostátního práva poskytují obviněnému z trestného činu“ (srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. října 2004, sp. zn. 6 A 126/2002).

Navržená změna zákona o silničním provozu pak sleduje již zmíněný princip právní jistoty a rovněž princip rovnosti (viz čl. 1 Listiny základních práv a svobod), neboť zvláštní úprava v silničním zákoně týkající se rozhodování o přestupcích příkazem na místě by neměla být v rozporu s obecnou úpravou vztahující se na všechny přestupky, není-li k tomu zásadní důvod.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami

Navrhovaná právní úprava je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami.

Správněprávní odpovědnost fyzických a právnických osob se předpokládá v mnoha právních předpisech na úrovni Evropské unie. Jejich počet neumožňuje kompletní výčet v rámci zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie jako celkem.

Problematika rozhodování o přestupku příkazem na místě však není v primárním ani sekundárním právu Evropské unie výslovně řešena. Ve vztahu k právu Evropské unie je třeba zdůraznit, že navrhovaná úprava neomezuje nástroje k zajištění plnění závazků vyplývajících z předpisů Evropské unie. Předmětem návrhu je pouze dílčí úprava podmínek pro uplatnění jednotlivých procesních institutů, a proto nemůže být sama o sobě v rozporu s předpisy Evropské unie.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.

Z hlediska správního trestání je významným dokumentem přijatým na půdě OSN Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb.), který vychází z Všeobecné deklarace lidských práv (usnesení Valného shromáždění OSN ze dne 10. prosince 1948).

Dále je třeba připomenout čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv z roku 1950 (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.), podle kterého má každý právo, jedná-li se o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu, aby tato jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným orgánem zřízeným zákonem. Navrhovaná úprava má pak úzký vztah též k čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv, upravujícímu zásadu nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege.

Návrh zákona principy vyplývající z uvedených mezinárodních dokumentů plně respektuje. Navrhovaná právní úprava posiluje právní jistotu respektováním zmíněné zásady nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege a rovněž plně respektuje zásadu trestního práva „ultima ratio“ a s ní spojený požadavek na přiměřenost (v tomto případě) správních trestů.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí a dopady na bezpečnost nebo obranu státu

V souvislosti s navrhovanou právní úpravou nejsou očekávány finanční dopady na státní rozpočet. Nepředpokládají se dopady ani na ostatní veřejné rozpočty či na podnikatelské prostředí České republiky.

U některých orgánů, například Policie České republiky či obecní policie, lze očekávat mírný pokles nákladů v souvislosti s navrhovaným vypuštěním možnosti ukládat napomenutí příkazem na místě, čímž odpadne potřeba zajišťovat formuláře, které k ukládání napomenutí podle dosavadní právní úpravy sloužily. Finanční dopad ovšem bude i z tohoto hlediska minimální.

Navrhovaná úprava nebude mít dopady na podnikatelské prostředí České republiky. V souvislosti s navrhovanou právní úpravou se nepředpokládají ani sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny. Nepředpokládají se ani dopady na životní prostředí či dopady na bezpečnost nebo obranu státu.

7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava nemá dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů. Osobní údaje nebudou shromažďovány v případě, kdy přestupek bude řešen domluvou. V ostatních případech, tj. kdy je o přestupku vydáváno rozhodnutí, podléhají osobní údaje obviněného obecným předpisům pro nakládání s osobními údaji. K žádné změně tedy v tomto ohledu nedochází.

8. Zhodnocení korupčních rizik

Výslovně se zakotvuje možnost domluvy jako neformálního způsobu vyřízení přestupku, nicméně tato možnost je dovozována již podle stávající právní úpravy a byla výslovně upravena v zákoně č. 200/1990 Sb. ve znění účinném do 30. června 2017. Navrhovaná právní úprava je v tomto ohledu transparentnější než dosavadní právní úprava.

Samotná možnost řešit bagatelní přestupky domluvou nezvyšuje korupční riziko. Riziko zneužití tohoto institutu je totiž srovnatelné s rizikem zneužití příkazu na místě, kterým je podle dosavadní právní úpravy ukládáno napomenutí. Možnost zneužití je minimalizována vnitřními procesy kontrol a též kontrolou ze strany veřejnosti. Vzhledem k tomu, že vyřešení přestupku domluvou nezakládá překážku věci pravomocně rozhodnuté, je přípustné, aby v případě, kdy se při dodatečné kontrole zjistí, že domluva nebyla odpovídajícím řešením vzhledem k závažnosti přestupku, správní orgán dodatečně zahájil řízení o přestupku a uložil obviněnému odpovídající správní trest.

9. Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení

Podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, se současně navrhuje Poslanecké sněmovně, aby s návrhem zákona vyslovila souhlas již v prvém čtení.

Důvodem je skutečnost, že správní orgány si opatřují příkazové bloky a rovněž formuláře na příkaz na místě na napomenutí zpravidla na příslušný rok. Proto je vhodné stanovit účinnost tohoto zákona na 1. ledna 2019 tak, aby pro příští rok již nebylo potřeba zajišťovat příkazy na místě na napomenutí. Vzhledem k délce legislativního procesu by však navrhovaná účinnost mohla být ohrožena, pokud by měl být návrh projednán v klasickém legislativním procesu.

Dalším důvodem je skutečnost, že rozsah navrhovaných změn je z legislativního hlediska velmi omezený. Navrhuje se přitom návrat k osvědčenému systému, který platil do 30. června 2017. Předkladatel se proto domnívá, že i v případě, že se Poslanecká sněmovna vysloví k návrhu zákona již v prvém čtení, bude poskytnut dostatečný prostor pro zvážení všech aspektů navrhované úpravy.

důvodové zprávy).

K čl. III:

Navrhuje se stanovit účinnost na 1. ledna 2019. Důvodem je skutečnost, že správní orgány si opatřují příkazové bloky a rovněž formuláře příkazu na místě, kterým se ukládá napomenutí, zpravidla na příslušný rok. Proto je vhodné stanovit účinnost tohoto zákona na 1. ledna 2019 tak, aby pro příští rok již nebylo potřeba zajišťovat příkazy na místě, kterým se ukládá napomenutí.

Dalším důvodem je skutečnost, že rozsah navrhovaných změn je z legislativního hlediska velmi omezený. Navrhuje se přitom návrat k osvědčenému systému, který platil do 30. června 2017, a proto není nutná delší legisvakanční lhůta, aby se adresáti mohli s navrhovanou úpravou seznámit a připravit se na její aplikaci.

Návrh zákona neobsahuje přechodná ustanovení, neboť navrhované změny přechodná ustanovení nevyžadují. Domluva je procesní institut využívaný před zahájením řízení, tedy bude možné ho využívat ihned od nabytí účinnosti tohoto zákona.

V Praze dne 12. září 2018 Zdeněk Ondráček, v.r. Jan Richter, v.r. Jan Birke, v.r. Květa Matušovská, v.r. Dan Ťok, v.r. Jan Hamáček, v.r. Jana Černochová, v.r. Zbyněk Stanjura, v.r. Radek Koten, v.r. Radek Rozvoral, v.r. Lukáš Kolářík, v.r. Ondřej Polanský, v.r. Marek Výborný, v.r. Jan Bartošek, v.r. Vít Rakušan, v.r. Věra Kovářová, v.r. František Vácha, v.r. Helena Langšádlová, v.r.