zákon č. 300/2017 Sb.

důvodové zprávy.

2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Pokud jde o ústavní pořádek, odstraní se přijetím stykového zákona jeden z posledních deficitů v jeho zákonném provádění. Jednotlivá ustanovení návrhu stykového zákona rozvádějí instituty upravené Ústavou, a to v mezích Ústavou explicitně či implicitně daných (zejména společné schůze komor a způsob jednání o návrzích zákonů vyžadujících souhlas obou komor). Nikterak se nemění kompetence dotčených ústavních orgánů, jejich „mocenská váha“ apod.

I. Zavedením přímé volby prezidenta republiky se omezil výčet společných schůzí

komor na jedinou, jíž je společná schůze svolaná za účelem složení slibu prezidentem republiky. Je málo pravděpodobné, že by se na této slavnostní schůzi o něčem (procedurálně, substantivně) rozhodovalo, takže není třeba řešit otázku úplnosti pravidel jednacího řádu Poslanecké sněmovny, jímž se řídí „jednání“ společné schůze komor. Pouze se tedy upřesňuje, že na této schůzi mají senátoři, senátorské kluby a orgány Senátu postavení obdobné poslancům, poslaneckým klubům a sněmovním orgánům – jde přece o společnou schůzi.

II. Zásadní otázkou ve vztahu k Ústavě je způsob jednání o návrzích ústavních

a jiných zákonů, k jejichž přijetí je třeba souhlasu obou komor. Ústava totiž stanoví pouze požadavek shody obou komor, a to shody dané kvalifikovanou (ústavní zákony) nebo prostou (zákony podle čl. 40 Ústavy a jim obdobné) většinou. Úprava zákonodárného procesu (čl. 41 a 44 až 48 Ústavy) operuje pouze výrazem „zákon“, a nikoliv „ústavní zákon“, a neupravuje výslovně, jak mají obě komory dosíci shody požadované v čl. 39 odst. 4. Vytvořily se tak hned tři interpretace Ústavy. Podle první interpretace nelze při absenci ustanovení pojednávajících o dosažení shody jinak než napoprvé, dojít k jinému závěru než, že Senát může návrh ústavního zákona pouze schválit, nebo neschválit. Neschválením ústavodárný proces neúspěšně končí. Tento postup je vyloučen přinejmenším ústavní praxí (vráceny tři návrhy ústavních zákonů, o nichž Poslanecká sněmovna hlasovala – jeden dokonce přijala: změna hlavního cíle ČNB) i jednacím řádem Senátu, jenž připouští podávání pozměňovacích návrhů k návrhům ústavních zákonů. Ostatně sám jednací řád Senátu, který patří do této skupiny zákonů, byl už v roce 1999 Senátem rovněž vrácen a přijat Sněmovnou ve znění jím schválených pozměňovacích návrhů; totéž platí o některých zákonech volebních. Druhá interpretace umožňuje citované rámcové ustanovení, chápané jako mezera sui generis, kdy právní řád neřeší významný aspekt právního institutu a přenechává tuto úpravu nižší složce právního řádu, případně i právní praxi, vyplnit jednacími řády, stykovým zákonem nebo i jen ústavní praxí. Takové dotvoření by mělo umožňovat dosažení maximální možné shody obou komor, nejlépe pomocí osvědčeného institutu dvoukomorové soustavy „člunku“ či „kyvadla“. Návrh ústavního zákona by mohl mezi oběma komorami pendlovat tak dlouho, až by se shodly; Ústava totiž neříká, v jaké chvíli, při kterém pokusu se mají komory shodnout. Právě tato interpretace odpovídá nejlépe podmínkám rovného bikameralismu, jenž se u nás v nemnoha případech právotvorby rovněž uplatňuje. Třetím výkladem, t. č. převažujícím, je aplikace těch ustanovení pojednávajících o „běžném“ zákonodárném procesu, u nichž to není z povahy věci vyloučeno. Z povahy věci není vyloučeno vrácení návrhu ústavního zákona s pozměňovacími návrhy, o němž hlasuje Poslanecká sněmovna znovu (jde o jiný text, než jí již jednou schválený): buď jej třípětinovou většinou hlasů přijme, nebo ústavodárný proces neúspěšně končí (Senát nemůže být přehlasován). Poslanecká sněmovna tak vybírá mezi senátním zněním a nepřijetím návrhu, zatímco ve druhém případě shora uváděném by mohlo pokračovat hledání shody. Proto je právě druhá varianta, ústavně přípustná a nejvíce efektivní, východiskem pro návrh stykového zákona, který nic nemění na tom, že všechny návrhy zákonů se podávají Poslanecké sněmovně (ani to nepovažují všichni za nesporné), pro jejich projednávání však zakotvuje mechanismus „člunku“. Dosud praktikovaný model „páky“, v němž se „přetlačují“ dvě verze zákona nárokující si správnost, se navrhuje nahradit modelem „trychtýře“, v němž se postupně zužuje prostor neshody. Jde o model pro dvoukomorové systémy obvyklý, u nás nicméně ústavně přípustný právě jen v tomto úzkém segmentu zákonodárství.

III. V rámci návrhu stykového zákona by se nabízelo využít zmocnění čl. 10b odst. 3

Ústavy, tj. vytvořit společný orgán, který by převzal agendu vyjadřování se k připravovaným rozhodnutím orgánů Evropské unie, tj. společný evropský výbor. Třeba však říci, že vláda o tento orgán stála snad jen za předsednictví V. Špidly, Poslanecká sněmovna nikdy, Senát spíše v počátcích hledání role komor v tzv. evropské agendě. T. č. tedy po společném evropském výboru není politická poptávka. Zdá se být jisté, že by nepřevzal evropskou agendu celou, ale jen její část. V případě shody na vytvoření tohoto orgánu by tedy stykový zákon musel stanovit jeho působnost, složení (nejspíše poměr 2:1), způsob usnášení (patrně hlasování po kuriích – platí tu zásada rovnomocnosti komor), volbu funkcionářů (ze středu výboru), pravidla komunikace s komorami, vládou a orgány EU, jakož i odborné zajištění jeho činnosti.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a její slučitelnosti se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii.

Úprava mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, je vůči tématům dotčeným návrhem stykového zákona, který je v zásadě souborem procesních norem, mimoběžná. Totéž platí o evropském právu.

4. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

Přijetí stykového zákona by nemělo mít žádné dopady na veřejné rozpočty, a to s jedinou výhradou. Nelze vyloučit, že zpracování příloh s vyznačením změn provedených v jednotlivých komorách v návrhu zákona (srov. § 6) se promítne v potřebě přijetí nových zaměstnanců parlamentních kanceláří, nedojde-li ovšem ke zvažované elektronizaci legislativního procesu, jíž by se problém vyřešil. Teprve se však ukáže, jakou reálnou zátěž by navržená úprava pro příslušná pracoviště parlamentních kanceláří představovala, resp. jak kvalifikovaného zaměstnance je k této činnosti třeba. Tak jako tak se pohybujeme v řádu statisíců korun ročně. Jinak se v zásadě pouze rozvádí a právně kodifikuje to, co již existuje, resp. by k usnadnění ústavního provozu existovat mělo.

5. Zhodnocení korupčních rizik a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k rovnosti mužů a žen a ve vztahu k podnikatelskému prostředí

Snahou o zvýšení transparentnosti zákonodárného procesu svědčí navrhovaná právní úprava potírání korupce. Navrhovaná právní úprava je neutrální genderově a podnikatelského prostředí se nedotýká.

K nadpisu

Formulace užitá v čl. 40 Ústavy není chápána jako závazný název zákona, nýbrž jako vymezení jeho obsahu (podobně volební zákon, zákon podle čl. 79 odst. 2 Ústavy apod.). Proto byl poněkud archaicky znějící tvar „jakož i“ nahrazen významově shodným „a“. Pro větší srozumitelnost jsou „komory“ vypsány, neboť zde chybí ozřejmující kontext dalších ustanovení Ústavy. Naproti tomu pojem „styk“ nebyl nahrazen ke zvážení dávaným pojmem „vztah“, protože nejde o synonyma („vztah“ je abstraktnější), je užíván ve všech ústavách od roku 1920 a v neposlední řadě je od něj odvozen již po léta zavedený zkrácený název zákona

– stykový zákon.

K § 1

Vymezení předmětu úpravy reflektuje koncepční změnu, zmíněnou již výše. Stykový zákon nepředchází jednacím řádům, proto neaspiruje na komplexní úpravu všech „zásad jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek“. Je evidentní, že zásady jednání komor upravují především jejich jednací řády, do značné míry to platí i o jejich jednání navenek, resp. o jednání majícím dopad na druhou z komor (zasílání dokumentů, legislativně-technické opravy apod.). Stykový zákon se tak sice zaměřuje na vzájemné styky komor, případně na jejich společné jednání navenek, nemá v tom však monopol.

K § 2

Zavedení dosud nevyužité možnosti opakovaně projednávat návrhy zákonů vyžadujících shodu obou komor (ústavní zákony, zákony podle čl. 40 Ústavy a zákony jim obdobné – např. prováděcí zákon k ústavnímu zákonu o přístupovém referendu) je nejdůležitější institutem stykového zákona. Jeho smysl a vztah k Ústavě byly rozvedeny již v Obecné části Důvodové zprávy. Zde tedy zbývá doplnit hlavní motiv tohoto institutu, jímž je umožnit přijetí příslušného návrhu zákona v široce akceptované podobě, neboť v současnosti buď přijat není kvůli dílčím výhradám, nebo přijat je, avšak třeba i s možným lapsem. Výslovné nepřijetí návrhu ústavního zákona či jiného zákona vyžadujícího shodu obou komor kteroukoliv z komor je jediným způsobem, jak zastavit projednávání takového návrhu zákona s účinkem zastavení legislativního procesu. Může jít jak o zamítnutí, tak i o nepřijetí návrhu na schválení nebo nepřijetí výsledného usnesení po schválení pozměňovacích návrhů. Nečinnost je sice rovněž „nepřijetím“, legislativní proces však nezastaví. Časovým rámcem „člunku“ je volební období Poslanecké sněmovny, která působí na základě diskontinuity. Předpokládá se faktické zavedení mechanismu „trychtýře“, kdy se neshoda komor stále zužuje až k úplnému prolnutí pozic. Navržené znění nicméně nevylučuje ani podávání tematicky nových pozměňovacích návrhů, které během projednávání rozšíří záběr případné novely, budou-li ovšem takové pozměňovací návrhy vůbec nadále akceptovány jednacími řády a judikaturou Ústavního soudu.

K § 3

Ustanovení § 3 je prvním z ustanovení pojednávajících o praktických otázkách vztahů komor v legislativním procesu bez ohledu na typ projednávaného zákona. Kodifikuje dosud jen jednostrannou praxi vysílání pověřených senátorů na jednání Poslanecké sněmovny, kde odůvodňují, proč Senát návrh zákona mění či zamítá. Přispívá se tím k informování poslanců a doplňuje se sdělení navrhovatele zákona. Stykový zákon předpokládá symetrii, tj. možnost, nikoliv nutnost, aby pověřeného zákonodárce vysílaly na jednání partnerské komory Sněmovna i Senát. Senátu by se tak např. dostalo vysvětlení, proč Sněmovna návrh zákona zásadním způsobem změnila, což ani po novelizaci jednacího řádu Sněmovny nemusí být dohledatelné v odůvodnění pozměňovacích návrhů, důvodová zpráva se neaktualizuje atd. Nová úprava přiznává pověřenému poslanci či senátorovi postavení obdobné navrhovateli, tzn. nehlasuje se o jeho právu vystoupit, může v rozpravě promluvit, požádá-li o to ještě před rozpravou, vystupuje mezi navrhovatelem a zpravodajem příslušné komory atd. Oproti dosavadní praxi se umožňuje pověřeným zástupcům komor vysvětlovat stanovisko dané komory rovněž v orgánech komory partnerské. Význam to může mít zvláště při jednání Senátu, protože Poslanecká sněmovna o zamítnutých či vrácených návrzích zákonů jedná pouze v plné schůzi.

K § 4

Další z ustanovení kodifikujících parlamentní praxi, v tomto případě reflektovanou již usnesením Senátu č. 316 ze dne 5. dubna 2000. Toto usnesení bylo přijato v důsledku množících se případů postupně doručovaných oprav oficiálně postoupeného návrhu zákona (chyby vyplynuly ve Sněmovně při zpracovávání pozměňovacích návrhů), což ztěžovalo, až znemožňovalo jeho řádné projednání (výbory se někdy usnášely vícekráte k různým verzím téhož návrhu zákona). Po vzoru tohoto usnesení vyžaduje stykový zákon pouze oficiální postoupení návrhu zákona předsedou Sněmovny, nikoliv aparátem Kanceláře Poslanecké sněmovny. Současně stanoví, že prekluzivní lhůta plyne Senátu až od postoupení opraveného znění, pokud toto existuje. V opačném případě by totiž mohl být Senátu den před uplynutím lhůty dodán téměř zcela odlišný návrh zákona, aniž by jej již mohl efektivně projednat. Třeba podotknout, že „opraveným zněním“ se míní znění opravené Poslaneckou sněmovnou, a to z její vůle. Pakliže Sněmovna nedospěje k závěru, že návrh zákona obsahuje chyby, nemá tento institut žádnou relevanci – není nástrojem, jak se Senát může domáhat znění, které mu Sněmovna nezamýšlí postoupit. K tomu již existuje judikatura Ústavního soudu.

K § 5

Jde o ustanovení symetrické k předchozímu, jakkoliv v praxi pochybnost v tomto směru nikdy nevznikla.

K § 6

Dlouhodobým problémem české legislativní praxe je nedostatek informací provázejících návrh zákona postoupený Poslaneckou sněmovnou Senátu. Zatímco poslanci mají k disposici důvodovou zprávu, přílohu s vyznačením změn v platném znění, případně další podklady, a to zvláště u návrhů vládních, senátoři disponují pouze holým textem zákona, jenž se v důsledku přijetí četných a zásadních pozměňovacích návrhů nezřídka podstatně liší od návrhu zákona podaného Poslanecké sněmovně. Aktualizovanou důvodovou zprávu zřejmě není pořizovat možné, dílčí zlepšení informačního deficitu by mohlo přinést důsledné odůvodňování pozměňovacích návrhů v Poslanecké sněmovně, jakož i případná účast sněmovního zpravodaje při projednávání návrhu zákona v Senátu. Navrhuje se nicméně, aby Poslanecká sněmovna u novel zákonů aktualizovala přílohu s vyznačením dopadu navrhovaných změn v platném znění zákona, a to pro snazší orientaci dalších článků zákonodárného procesu. Jelikož se to stane ještě před postoupením návrhu zákona, nebudou tu dopady na plynutí senátní lhůty pro rozhodnutí. Obdobně bude postupovat rovněž Senát, bude-li vracet Poslanecké sněmovně návrh zákona s pozměňovacími návrhy. Jde o opatření nepochybně zvyšující transparentnost zákonodárného procesu, jakož i kompetentnost rozhodování o zákonech (novelizační body moc přehledné nebývají).

K § 7

Institut vyhlašování zákonů byl dosud upraven v jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Jelikož je evidentním projevem jednání komor navenek, přenáší se do stykového zákona, avšak s odlišnou marginální rubrikou. Ve skutečnosti se totiž upravuje především podepisování zákonů a s tím související úkony. Na rozdíl od předchozího návrhu stykového zákona z roku 2008 jsou minimalizovány obsahové změny ve srovnání s dosavadním § 107 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Dáno je to plynutím času, neboť zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny je účinný již dvacet let, takže zformoval ústavní praxi, pro jejíž změnu by neměl svědčit pouze důvod spočívající v tom, že by to bylo správnější. Nemění se tedy uvozovací věta zákonů, byť by věcně správně měla znít: „Parlament České republiky se usnesl na tomto zákoně“, a nikoliv „Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky“. Jde totiž právě o Parlament České republiky, který se nemůže usnášet o zákoně nikoho jiného, než právě České republiky.

Stejně tak se rezignovalo na vytvoření tlaku, jak přimět prezidenta republiky podepsat každý přijatý zákon, a to i zákon nakonec neúspěšně vetovaný, protože by to mohlo – při neúspěchu takového tlaku – vést k poruchám v procesu vyhlašování zákonů. Vypuštěno bylo ustanovení svazující platnost zákona s jeho vyhlášením, neboť bylo duplicitní s čl. 52 odst. 1 Ústavy. Další duplicitní ustanovení v jednacích řádech zůstávají, není však účelem přípravy stykového zákona provádět „čištění“ tam, kde to přesahuje jeho bezprostřední dosah. Zachovává se zásada, že prezidentu republiky postoupí přijatý zákon předseda Poslanecké sněmovny, neboť do Sněmovny se zákon ze Senátu vrací vždy, ať již v rámci zákonodárného procesu (zamítnutí či vrácení návrhu zákona s pozměňovacími návrhy), nebo právě k dalším úkonům spojeným s jeho podepisováním (přinejmenším k podpisu předsedy Poslanecké sněmovny, který podle čl. 51 Ústavy podepisuje přijatý zákon jako první, za účelem ověření dokončení procesu přijímání zákona). Výjimkou však má být situace, kdy Senát zákon přijal po skončení zasedání Sněmovny (uplynulo volební období, byla rozpuštěna). V takovém případě totiž v současnosti není nikoho, kdo by prezidentu republiky přijatý zákon postoupil, a čeká se tak – někdy až řadu týdnů, v případě rozpuštění by to bylo po řadu měsíců – na nového předsedu Sněmovny. Pokud přitom prezident republiky takový zákon vetuje, má to účinky absolutního veta, protože Sněmovna už o zákonu nemůže hlasovat, takže čekání bylo zbytečné. Jindy by zase pouhé vyčkávání mohlo narušit plánované nabytí účinnosti zákona či dokonce zmařit jeho účel. Zvláště při rozpuštění Sněmovny by totiž ještě řadu měsíců po přijetí zákona nebylo zřejmé, zda bude nakonec platit, což ztěžuje přípravu na něj. Citlivým se ovšem stává i běžné uplynutí volebního období, protože v roce 2013 se volby přesunuly na podzimní termín. K ustavení Poslanecké sněmovny bude docházet až v závěru roku, přičemž mnohé zákony pravidelně nabývají účinnosti od 1. ledna. Adresáti práva by se tak jen několik dnů před koncem kalendářního roku dozvěděli, zda zákon nakonec vyhlášen bude, čili nic. Kvůli snížení nejistoty osob takovým zákonem dotčených se navrhuje, aby zákon prezidentu republiky postoupil předseda Senátu, což kopíruje postup zvolený při rozpuštění Sněmovny v roce 2013, avšak nově zobecněný i pro uplynutí volebního období. Prezident republiky zákon doručí předsedovi vlády, protože předseda Poslanecké sněmovny stále ještě nemusí být ve funkci (typicky při rozpuštění Sněmovny), ale i když už ve funkci je, jde o předsedu Sněmovny vzhledem k zásadě diskontinuity odlišné od Sněmovny předchozí, takže jeho podpis fakticky není způsobilý ověřit řádné provedení všech úkonů parlamentní fáze zákonodárného procesu. V těchto případech tedy bude zákon vyhlášen bez podpisu předsedy Poslanecké sněmovny. Jde o řešení jsoucí výsledkem poměřování funkce podpisu předsedy Sněmovny s časovou prodlevou a dalšími dopady (viz výše). Nic to nemění na oprávnění prezidenta republiky vetovat, resp. vrátit Poslanecké sněmovně přijatý zákon i po skončení jejího zasedání, avšak ta již o něm nemůže hlasovat, jelikož působí na bázi diskontinuity. Předsedovi vlády tedy prezident republiky postoupí pouze zákon, jehož uvedení v život nebrání překážka „veta“.

K § 8

Návrh stykového zákona nakonec rezignoval na vymezení doby, během níž Senát přijímá zákonná opatření, jelikož se v této věci nepodařilo mezi komorami dosíci úplné shody. Počátkem inkriminované doby je rozpuštění Poslanecké sněmovny, skončit však může volbami Sněmovny nové, svoláním jejího zasedání, případně až její ustavující schůzí, kdy se stává způsobilou vykonávat své působnosti. V praxi tak půjde především o úradek vlády a Senátu.

Navržená úprava ukládá předsedovi Senátu zaslat přijatá zákonná opatření nově zvolené Sněmovně, tj. vyčkat přinejmenším voleb. Zasílána mohou být i zákonná opatření přijímaná později, ovšem tak, aby mohla být projednána na sněmovní ustavující schůzi. Jelikož zákonné opatření má být podepsané příslušnými ústavními činiteli a vyhlášené (platné) v době, kdy o něm Sněmovna jedná, je zřejmé, že jejich přijímání bude s blížícím se zahájením legislativní činnosti Sněmovny stále výjimečnější, protože bude obtížné splnit podmínku bezodkladnosti (lze vyčkat řádného zákonodárného procesu). Nemělo by však být bráněno případné legislativní reakci na nenadálou závažnou událost. Způsob projednání zákonných opatření Senátu je věcí Sněmovny. Účelné by zřejmě bylo jejich projednání ve výborech (s přerušením ustavující schůze), v roce 2013 však k tomu nedošlo. Stykový zákon jen stanoví, že i v tomto případě může v Poslanecké sněmovně vystupovat pověřený senátor, který objasní okolnosti projednání zákonného opatření, resp. změny provedené Senátem ve vládním návrhu. O výsledku jednání Sněmovny vyrozumí její předseda předsedu Senátu.

K § 9

Po delších debatách byla nakonec koncipována relativně stručná úprava meziparlamentních delegací, resp. stálých delegací Parlamentu v meziparlamentních organizacích a v jiných mezinárodních institucích (Meziparlamentní unie, různá parlamentní shromáždění mezinárodních organizací), jimž dosud chyběl solidní právní základ, ač existují již od 90. let (zmiňují je zákon o platu atd. a jednací řád Senátu). Jelikož je však vlastně nelze zřizovat jednak kvůli rozbíhavým volebním obdobím Sněmovny a funkčním obdobím Senátu (kdy je zřídit?), jednak kvůli tomu, že se vlastně zřizují na základě nějakého mezinárodního aktu, spíše se deklaruje jejich existence. Nejde o orgán Parlamentu či jeho komor, ale právě jen o „stálou“ delegaci ve smyslu prodloužení existence jiných delegací vysílaných ad hoc do zahraničí. Stykový zákon je založen na obezřetnosti vůči příliš intenzivním institucionalizovaným vazbám mezi komorami, proto se též pokouší co možná nejvíce zachovat vztah členů meziparlamentních delegací k jednotlivým komorám: srov. např. „členové za Sněmovnu“ a „členové za Senát“. Členy delegací, ale i jejich funkcionáře, volí a odvolávají jednotlivé komory, a to většinovým způsobem (místo získává ten, kdo má většinu hlasů – podrobnosti stanoví jednací řády). Poměr členů z obou komor by měl oscilovat kolem 2:1 ve prospěch Poslanecké sněmovny po zaokrouhlení na celá čísla (např. při sedmi členech vychází na Sněmovnu 4,66, tzn. pět míst, na Senát 2,33, tzn. dvě místa). Dohodou komor je však možné určit poměr odlišný, a to i pro jednotlivé delegace (např. kompenzace). Obdobný poměr 2:1 bude použit také při rozdělení míst vedoucích meziparlamentních delegací. Ke konkrétnímu rozdělení dojde na počátku volebního období Sněmovny, tzn. v době, kdy se ustavují její orgány. Předseda Sněmovny vylosuje názvy těch delegací, jejichž vedoucí bude volit Sněmovna, resp. delegací, jejichž vedoucí bude volit Senát. K losování patrně dojde na schůzi Poslanecké sněmovny, nejspíše je však též možné zvolit specifickou platformu schůzky předsedů a místopředsedů komor apod. Každopádně musí jít o losování pod dohledem více osob, o jehož výsledku musí být pořízen záznam, o němž budou vyrozuměny obě komory, které mohou následně provést nominace na obsazovaná místa a tato volbou obsadit. Rovněž v tomto případě může být kodifikovaný poměr počtu vedoucích delegací změněn dohodou komor. Je-li vedoucím stálé delegace zvolen člen jedné komory, volí se jeho zástupce z řad členů druhé komory. Podle přechodných ustanovení zůstanou během probíhajícího volebního období Poslanecké sněmovny posty vedoucích meziparlamentních delegací nedotčeny; totéž platí o rozdělení míst pro obě komory. Funkce vedoucích budou zanikat především zánikem mandátu poslance či senátora, který je zastává, nebo novým losováním (ke dni losování) na počátku volebního období Poslanecké sněmovny, kdy se může stát, že delegace dosud vedená senátorem „připadne“ Poslanecké sněmovně (delegace vedené poslanci budou v té době bez vedoucích, řídit je budou zástupci vedoucích z řad senátorů). Každá z komor má nicméně možnost kdykoliv odvolat vedoucího, jeho zástupce či člena, a tím nastolí další důvod zániku funkce (např. v senátních volbách se rasantně změní politické složení Senátu, delegace sice nejsou orgány, takže by nemusely podléhat změnám v závislosti na funkčních obdobích, fakticky se ale tehdy mění také). Odkaz na jiné mezinárodní instituce je tu kvůli dikci jednacího řádu Senátu, který zřejmě předpokládal, že delegaci zřizuje meziparlamentní shromáždění, zatímco zastoupení by si zřídil Senát sám. V praxi sice něco takového nenastalo, věc se však ponechává otevřenou.

K § 10

Praktická potřeba může vést, a také vede, jak ukazuje z minulosti případ pracovní komise pro JE Temelín, ke vzniku společných pracovních platforem obou komor. Ústava operuje pouze s orgány jednotlivých komor (čl. 30 a 31), eventuálně se společným orgánem pověřeným substitucí komor v evropské agendě (čl. 10b). Otázkou je, plyne-li z toho nemožnost zřizovat při mlčení Ústavy společné orgány komory, které by za ně nepřebíraly kompetence (je společný orgán v čl. 10b výslovně zmíněn proto, že je společný, nebo proto, že může nahrazovat obě komory?). Opatrnost vede k tomu, že podobně jako u meziparlamentních delegací není ani v této obecnější poloze konstruován společný orgán (výbor, komise), ale jen pracovní skupina, na jejímž zřízení pro řešení určité věci by se komory mohly shodnout. Nemělo by tedy jít o platformu stálou. Z důvodů flexibility se většina relevantních procesních otázek přenechává pravidlům, na nichž se komory musejí shodnout; totéž platí pro poměr členů za obě komory. Podle povahy věci bude vhodné zajistit paritu komor, nebo naopak pracovní skupinu ustavit proporčně a majorizaci čelit hlasováním po kuriích poslanců a senátorů. Vždy by však měla být reflektována ochrana před majorizací, bez níž mohou být pod hlavičkou společné skupiny prezentovány úradky členů jen jedné z komor. Oproti typově blízkým meziparlamentním delegacím jsou stanoveny některé odůvodněné odchylky. Jelikož je pravděpodobné spíše výjimečné zřízení pracovních skupin, nelze rozdělovat místa jejich vedoucích mezi komory, a proto se navrhuje volba vedoucího přímo pracovní skupinou. To pochopitelně nevylučuje existenci předběžných politických dohod. S funkcí vedoucího ani jeho zástupce nebude spojeno žádné finanční plnění, servis společné pracovní skupině budou poskytovat zaměstnanci určení vedoucími Kanceláře Poslanecké sněmovny a Kanceláře Senátu. Na rozdíl od delegací bude podstata činnosti pracovní skupiny spočívat v jednání, které se navrhuje učinit neveřejným, ovšem s možností otevření veřejnosti. Informování komor o výsledcích činnosti pracovní skupiny je dalším z indikátorů jejich „nesamostatného“ postavení: teprve komory s podklady, zjištěními či doporučeními nějak naloží.

K § 11 a 12

Zvláštní hlavu věnuje stykový zákon řízení o kontrole ústavnosti zákonů a mezinárodních smluv před Ústavním soudem, v nichž vystupuje Parlament jako účastník. Specifická je úprava řízení o návrhu prezidenta republiky na zrušení usnesení komor podle čl. 66 Ústavy, která je však dosti podrobná v samotném zákonu o Ústavním soudu, pročež se stykový zákon orientuje spíše na praktické problémy řízení výše zmíněných, zejména řízení o kontrole ústavnosti zákonů. Stanovuje se, že za Parlament jednají předsedové komor v intencích své role reprezentantů komor navenek, vyjma případů, kdy Poslanecká sněmovna substituovala Senát, resp. případu, kdy Senát do zákonodárného procesu vůbec nezasahuje (zákon o státním rozpočtu); tehdy za Parlament jedná předseda Poslanecké sněmovny. Vyjádření účastníka řízení podepisuje předseda komory. Stykový zákon nicméně nevylučuje použití ustanovení obou jednacích řádů, která předsedům komor umožňují pověřovat svými úkoly místopředsedy. Otevřeno proto je, zda v konkrétním případě podepíše na základě předsedova pověření vyjádření místopředseda, resp. zda se ústního jednání před Ústavním soudem zúčastní místopředseda komory. Zastupování jinými osobami by bez zákonné opory nebylo možné a ani důvodné. Navrhuje se totiž vyjádření koncipovat tak, aby nebyla subjektivní polemikou s navrhovatelem zrušení zákona. Představa obhajoby zákona je problematická, protože se mohly změnit poměry (dnešní většina jej odmítá, předseda hlasoval proti němu), komora se meritorně vyjádřila usnesením o zákonu apod. Nemají-li být vyjádření zneužitelná, musejí být buď víceméně formální, anebo vybavena filtrem korigujícím potenciální jednostrannost (výbor, komise či podvýbor připomínkující vyjádření pro Ústavní soud). Stykový zákon zvolil první variantu, podle níž vyjádření popíše průběh zákonodárného procesu v té které komoře, a to včetně argumentů zastánců a odpůrců zákona. Nejde tedy jen o „kvóra“; odpůrci zákona jsou motivováni vystupovat, protože s jejich argumenty může být následně seznámen Ústavní soud. K formulaci takového vyjádření jsou způsobilí právě funkcionáři komor.

K § 13

V tomto ustanovení jsou vypočtena rozhodnutí, k jejichž přijetí je třeba shody obou komor. Komory by se proto měly informovat, zda přijaly to či ono usnesení, neboť na základě toho mohou zvážit, je-li další jednání ve věci ještě důvodné. Odstavec 1 vypočítává rozhodnutí přijímaná k návrhu vlády, odstavec 2 rozhodnutí iniciovaná z nitra komor. Zrušení rozhodnutí vlády podle čl. 43 odst. 4 a 5 Ústavy jednou z komor vede k tomu, že již nemůže být rušeno komorou druhou. Zvláštní důležitost mají usnesení podle čl. 66 Ústavy, protože budou muset obsahovat důvody, pro něž je žádoucí sistace výkonu úřadu prezidenta republiky. Lze se totiž domnívat, že nestačí shoda ve výroku (není způsobilý), ale též v odůvodnění (proč).

K § 14

Toto ustanovení míří na společnou schůzi komor (viz výše) a eliminuje absurdní výklad, že tam, kde jednací řád Sněmovny mluví o poslancích apod., myslí tím právě jen poslance, a nikoliv též senátory, kteří by tak byli jen jakýmisi pozorovateli dění.

K § 15

Objekty tvořící sídlo Parlamentu mají zvláštní bezpečnostní režim. Společné schůze komor se však v nich z kapacitních důvodů zpravidla nekonají. Ustanovení § 15 tedy přejímá režim objektů Sněmovny i pro místa (obvyklého) konání společné schůze komor, což je dostatečně návodné pro parlamentní kanceláře, Policii ČR i ostatní zainteresované.

K § 16

Jak bylo již výše uvedeno, na složení meziparlamentních delegací se nic nemění, neboť nová právní úprava se užije až po volbách do Poslanecké sněmovny následujících po dni nabytí účinnosti stykového zákona. Jiné přechodné ustanovení formulováno nebylo, protože aplikace režimu zákona na probíhající zákonodárný proces by neměla vyvolávat problémy („člunek“, pověření zpravodajové, zpracování příloh aj.).

K § 17

Legisvakance může být nedlouhá, protože se stykový zákon týká primárně jen několika ústavních orgánů (Parlament, prezident republiky, vláda, Ústavní soud). Pevné datum se dá jen s obtížemi stanovit, proto je zvolena legisvakance v rozmezí zhruba dvou až tří měsíců, v závislosti na datu vyhlášení.

V Praze dne 3. března 2016

Milan Štěch, v. r. předseda Senátu