1. Zhodnocení stávající právní úpravy
Nakládání s vojenským, resp. bezpečnostním materiálem uvnitř České republiky je spjato s určitými bezpečnostními riziky. Proto byla nastolena otázka, zda a jak doplnit právní úpravu, a to zejména pokud se jedná o monitorování a evidenci pohybu tohoto druhu výrobků. Snaha kontrolovat a sledovat shromažďování nebo jiné nakládání s bezpečnostním materiálem ze strany státu vyústila v úkol připravit návrh nové právní úpravy nakládání s tímto materiálem na území České republiky.
Pokud jde o zahraniční obchod s vojenským materiálem, tyto vztahy jsou upraveny zákonem č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zahraničním obchodu s vojenským materiálem“). Uvedenou právní úpravou je tedy pokryto nakládání s vojenským materiálem, pokud jde o jeho vývoz z České republiky a dovoz do České republiky. Tato právní úprava je vhodná pouze pro obchodování přes hranice České republiky a vzhledem ke svým specifickým ustanovením by se nehodila pro regulaci vnitřního obchodu s vojenským resp. bezpečnostním materiálem. Meziresortní pracovní skupina, která byla za účelem přípravy nové právní úpravy ustavena, posoudila zákon č. 38/1994 Sb. jako nevhodný pro právní úpravu nakládání s vojenským materiálem na území ČR. Jednalo by se o zásadní změnu působnosti zákona i jeho názvu.
Věcné vymezení pojmu vojenského materiálu pro účely zahraničního obchodu je formou seznamu obsaženo ve vyhlášce č. 89/1994 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 38/1994 Sb. Tato definice je pro naše sledované účely široká, protože zahrnuje veškerý vojenský materiál včetně těch komodit, jejichž nakládání je již pokryto zvláštními právními předpisy. Jeho podstatnou část tvoří zbraně, které zvláštní právní úpravu, pokud jde o nakládání s nimi a jejich evidenci, mají v zákoně č. 119/2002 Sb., o zbraních.
Meziresortní pracovní skupina analyzovala seznam vojenského resp. bezpečnostního materiálu podle vyhlášky č. 89/1994 Sb. a vyčlenila z tohoto seznamu jen ty položky, které by měly být předmětem regulace podle navrhované právní úpravy. Ze seznamu byly vypuštěny ty položky, kdy je nakládání s předmětnými komoditami již řešeno zvláštními právními předpisy. V těchto případech, kdy má nakládání s určitými komoditami svůj vlastní režim, by měla být zvláštní úprava ponechána nedotčena a není třeba vytvářet duplicitní právní regulaci. Při projednávání zákona na úrovni vládní legislativy bylo nakonec po diskusích upuštěno od používání pojmu „vojenský materiál“, aby nedocházelo k záměně s vojenským materiálem pro účely zahraničního obchodu. Proto tedy pro účely nakládání s tímto materiálem uvnitř ČR je v návrhu zákona zavedena legislativní zkratka „bezpečnostní materiál“. Zvláštní právní úprava jednotlivých položek je v závislosti na jednotlivých komoditách upravena zejména v následujících zákonech:
Nakládání se střelnými zbraněmi a střelivem je komplexně řešeno zákonem č. 119/2002 Sb. o střelných zbraních a střelivu a o změně zákona č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (zákon o zbraních) – zákon komplexně řeší nakládání se zbraněmi, jež tvoří významnou součást kategorie vojenského materiálu a jejich evidenci. Nakládání s výbušninami je řešeno zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů. Zákon stanoví režim výroby, uvádění na trh a nakládání s výbušninami. Výbušniny pro vojenské účely však tato právní úprava komplexně neřeší.
Nakládání s určitými chemickými látkami, které lze podřadit pod bezpečnostní materiál je řešeno zákonem č. 157/1998 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (od data vstupu ČR do EU nahrazen zákonem č. 356/2003 Sb.). Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů umožňuje podle § 44 b nakládání s vysoce toxickými látkami pouze osobám odborně způsobilým (tj. s předepsaným vzděláním – to znamená, že evidence pohybu tohoto materiálu žádoucí pro naše účely je zajištěna).
Nakládání s bakteriologickými (biologickými) a toxinovými zbraněmi je řešeno zákonem č. 281/2002 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem bakteriologických (biologických) a toxinových zbraní a o změně živnostenského zákona, který postihuje všechny oblasti nakládání s nimi včetně kontroly a výkonu státní správy. Evidence pohybu tohoto materiálu je tedy zajištěna.
Pokud jde o nakládání s vojenským materiálem v rámci armády ČR – je řešeno zákonem č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky. Jedná se o předpis zvláštní, který je aplikovatelný pouze uvnitř armády. Jakmile je vojenský materiál převeden z majetku státu (Ministerstva obrany) na třetí (civilní) osobu, ztrácí status vojenského materiálu.
Vzhledem k tomu, že problematika se úzce váže k problematice zbraní, bylo původně, v rámci mezirezortní skupiny k této otázce ustanovené, uvažováno o novelizaci zákona o zbraních. Při projednávání věcného záměru zákona ve vládním stadiu však bylo schváleno vypracování nové právní úpravy ve formě samostatného zákona.
2. Hlavní principy navrhované právní úpravy
Navrhovaný zákon upravuje přesně v intencích schváleného věcného záměru zákona (usnesení vlády č. 764 ze 17. srpna 2004) podmínky nakládání s bezpečnostním materiálem a to jednak vstup do podnikání, tak i nakládání s bezpečnostním materiálem mimo podnikatelskou činnost. Nakládání v tomto případě bude představovat celou škálu možných činností jako nabývání vlastnictví, držení, nákupu a prodeje, půjčování, vývoje, výroby, opravy, úpravy, znehodnocování a ničení.
Pro podnikatelskou činnost v oblasti bezpečnostního materiálu se navrhuje stanovit koncesovanou živnost, kdy koncese bude udělena živnostenským úřadem po předchozím závazném vyjádření příslušného orgánu policie. Pro nakládání s bezpečnostním materiálem mimo podnikatelskou činnost nebude vyžadováno úřední povolení, bude však příslušným útvarem policie vydáváno potvrzení o registraci a nakládání s bezpečnostním materiálem bude tak podléhat této registraci, evidenci a dohledu ze strany policejních orgánů.
3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem
Návrh je v souladu s Ústavou české republiky, jakož i dalšími ústavními zákony České republiky. Respektuje platnou právní úpravu v oblasti nakládání zbraní uvnitř našeho státu i v rámci zahraničního obchodu s touto komoditou a snaží se vytvořit novou právní úpravu nakládání pouze pro ty položky, které platnou právní úpravou upraveny nejsou, tj, ty položky, které se mohou u naší veřejnosti objevit v případě, kdy se jich, jako neupotřebitelných, zbavují naše ozbrojené složky, nebo kdy se jinou cestou dostanou do této sféry.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami a s právními akty Evropských společenství
Návrh nepřejímá žádný z právních předpisů Evropských společenství, jedná se o čistě národní úpravu, která není s právem Evropských společenství v rozporu. Oblast nakládání s bezpečnostním materiálem není řešena žádným konkrétním právním předpisem ES. V souladu s čl. 296 Smlouvy o založení ES může každý členský stát činit opatření, která považuje za nutná k ochraně podstatných zájmů své bezpečnosti, a to včetně oblasti nakládání s vojenským materiálem.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah předkládaného návrhu na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a hospodářské subjekty.
Návrh nepředpokládá, že výkon státní správy v oblasti povolování nakládání s bezpečnostním materiálem a výkon dozoru v této oblasti bude zakládat zcela nové struktury ve státní správě. Bude plně využito stávajících personálních i technických kapacit v rámci agendy, kterou věcně příslušné složky již vykonávají. Vzhledem k tomu, že v současné době není oblast nakládání s bezpečnostním materiálem na území ČR právně regulována, neexistuje přehled subjektů, které s těmito komponenty nakládají. Z tohoto důvodu nelze uvést relevantní rozsah nákladů státní správy při plnění úkolů vyplývajících z tohoto návrhu zákona. Vzniklé náklady budou hrazeny v rámci rozpočtové kapitoly příslušného orgánu státní správy, nepředpokládá se nárůst požadavků na příslušné části státního rozpočtu.
K části první:
K § 1 – Vymezuje se předmět úpravy a věcná působnost zákona. Zákon se vztahuje na všechny typy nakládání s bezpečnostním materiálem, a to nakládání v rámci podnikatelské i nepodnikatelské činnosti. Jedná se o zbytkovou právní úpravu, tzn. dopadá pouze na oblasti, které nejsou již upraveny zvláštními zákony, jejichž demonstrativní výčet je uveden v poznámce pod čarou. Z působnosti zákona je výslovně vyloučen zahraniční obchod s vojenským materiálem, který je upraven zvláštním zákonem.
Z režimu návrhu zákona je vyňat bezpečnostní materiál, který je ve výzbroji ozbrojených sil České republiky a ozbrojených sborů a služeb a způsob jeho používání těmito subjekty. Vynětí je zakotveno v tomto návrhu zákona proto, že režim používání a držení bezpečnostního materiálu je předmětem jiných právních norem a tento návrh zákona je nenahrazuje. Dojde-li k jeho vyčlenění z této výzbroje, podléhá potom plně ustanovením tohoto návrhu zákona.
Vyloučení z působnosti zákona uvedené v odstavci 3 písmenu c) dopadá mj. na státní podniky, které v rozsahu hlavního předmětu činnosti nakládají s bezpečnostním materiálem, jedná se o subjekty v resortu Ministerstva obrany - příspěvkové organizace a Vojenský vlečkový úřad. Je výslovně vyloučen i Český úřad pro zkoušení zbraní a střeliva, který s bezpečnostním materiálem může nakládat v souvislosti se svou zkušební činností.
Druhy bezpečnostního materiálu jsou vymezeny v příloze k zákonu a jeho konkretizace je ponechána prováděcímu právnímu předpisu.
K § 2 – Návrh rozlišuje mezi nakládáním s bezpečnostním materiálem v rámci podnikatelské činnosti, což podléhá státnímu povolení (koncesi) a nakládání mimo podnikání, např. sběratelská činnost, kde se povolení nevyžaduje, je zde registrační princip. V obou případech však nakládání s bezpečnostním materiálem podléhá evidenci.
K § 3 – Stanoví se povolovací režim pro nakládání s bezpečnostním materiálem v rámci podnikatelské činnosti. Vstup do podnikání je obecně upraven živnostenským zákonem, přičemž navrhovaný zákon obsahuje zvláštní ustanovení. K rozhodnutí o udělení koncese bude obligatorně vyžadováno závazné stanovisko příslušného útvaru policie, která bude posuzovat splnění podmínky bezúhonnosti a spolehlivosti podle § 4 a též způsobilost provozovny z hlediska bezpečnosti.
K § 4 – Navrhuje se stanovit zvláštní podmínky způsobilosti a bezúhonnosti. Jedná se o ustanovení speciální ve vztahu k ustanovením živnostenského zákona. Navíc se, podobně jako v případě zákona o zbraních, vyžaduje podmínka spolehlivosti.
Úprava posuzování spolehlivosti vychází z toho, že opakované porušení povinnosti na úseku zbraní, střeliva nebo používání výbušnin, které představují nejrizikovější komodity výrobků, bude řešeno jako přestupek. Pokud k takovému porušení dojde opakovaně v posledních třech letech, bude znamenat současně ztrátu spolehlivosti. Toto ustanovení má tedy především preventivní charakter. Při posuzování spolehlivosti však bude kladen důraz i na zjišťování spolehlivosti žadatele se zřetelem na ochranu života, zdraví, majetkových a jiných práv osob, jakož i veřejných zájmů a v neposlední řadě i dodržování zákona o nakládání s bezpečnostním materiálem na území České republiky. Jde zejména o snahu vyloučit, aby s bezpečnostním materiálem nakládala osoba násilnické povahy nebo jinak nebezpečná sobě nebo svému okolí, i když je podle tohoto zákona bezúhonná a nedopustila se opakovaně výše uvedených přestupků. Zohledněny jsou i případy, kdy bude trestní stíhání pro úmyslný trestný čin podmíněně zastaveno a dosud neuplynula stanovená lhůta.
K § 5 – Ustanovení obsahuje výčet povinností držitele koncese při nakládání s bezpečnostním materiálem.
V návaznosti na naplňování Smlouvy č. 94/2003 Sb.m.s., kdy Česká republika je povinna provádět kontrolu a umožnit kontrolu příslušných zbraní a zbraňových systémů zahraničním inspektorům, se stanoví výslovná povinnost všem subjektům, kterým bylo vydáno povolení nakládat s těmito druhy bezpečnostního materiálu umožnit kontrolu a předložit předepsané doklady.
V odstavci 1 jsou vymezeny všeobecné povinnosti všech držitelů příslušné koncese, které jsou žádoucí vzhledem k nutnosti omezení bezpečnostních rizik. Dále odstavec 2 obsahuje zvláštní ustanovení, které se vztahuje pouze ke zde vymezeným položkám, kterým je nutnost disponovat dokladem o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby podle zákona o utajovaných skutečnostech. Jedná se o ty položky bezpečnostního materiálu, které jsou spojeny s vyšší mírou bezpečnostního rizika.
K § 6 – Separátně se navrhuje upravit nakládání s bezpečnostním materiálem mimo živnostenské podnikání. Podmínkou pro nakládání s bezpečnostním materiálem je zde registrace u příslušného útvaru policie.
K § 7 – Ustanovení stanoví proces a náležitosti žádosti o registraci při nakládání s vbezpečnostním materiálem mimo podnikatelskou činnost. Zákon stanoví povinnost požádat příslušný útvar policie oregistraci, bez níž nebude možné s bezpečnostním materiálem mimo podnikatelskou činnost nakládat. Nejde však o vydávání povolení - výsledkem je vydání potvrzení, které není rozhodnutím ve správním řízení – jedná se o tzv. doklad podle § 151 nového správního řádu. Pokud žadatel oregistraci vyhoví podmínkám stanoveným zákonem, příslušný útvar policie jej zaregistruje a vydá o registraci potvrzení. Pro registraci platí podmínky bezúhonnosti obdobně jako pro fyzické a právnické osoby žádající o vydání povolení (koncesní listiny). Zákon rovněž stanoví podmínky, na jejichž základě bude příslušný útvar policie oprávněn registraci ve správním řízení zrušit.
K § 8 – Na subjekty, které budou nakládat s bezpečnostním materiálem mimo podnikatelskou činnost bude dopadat obdobně většina povinnosti stanovených pro podnikatele v § 5. U nepodnikatelských subjektů nebude přicházet v úvahu doklad o bezpečnostní způsobilosti, protože ty skupiny bezpečnostního materiálu, pro které je uvedený doklad nutný u podnikatelů, jsou pro nepodnikatelské subjekty zcela vyloučeny, tyto subjekty s tímto bezpečnostním materiálem vzhledem k vyšším bezpečnostním rizikům nesmí vůbec nakládat.
K § 9 – Podrobně se navrhuje upravit podmínky evidence bezpečnostního materiálu. Navrhuje se, aby evidenci vedly samy subjekty, které s bezpečnostním materiálem nakládají a tuto evidenci odpovídajícím způsobem uchovávaly.
K § 10 – 12 – Hlava upravuje způsob vedení informačních systémů o nakládání s bezpečnostním materiálem Policií ČR. Navržená koncepce informačních systémů vychází z potřeb Ministerstva vnitra a policie při výkonu státní správy v oblasti nakládání s bezpečnostním materiálem. Současně zahrnuje podmínky poskytování údajů a příslušná omezení při poskytování dat z těchto systémů. Na ochranu údajů se budou obecně vztahovat právní předpisy o ochraně osobních údajů v informačních systémech.
Návrh taxativně vypočítává, jaké informační systémy bude možné vést, respektive jaké údaje se budou moci shromažďovat. Opravňuje také k poskytování údajů z těchto systémů.
K § 13 - Stanoví se orgány, které budou zajišťovat výkon státní správy v oblasti bezpečnostního materiálu a rozdělení jejich kompetencí a vymezuje se působnost na úseku státní správy v oblasti nakládání s bezpečnostním materiálem, a to pro Ministerstvo vnitra, Ministerstvo obrany, Policejní prezidium České republiky a příslušné útvary policie. Úpravou nejsou dotčeny obecně platné principy řízení Ministerstva vnitra ve vztahu k policii.
K § 14 – Ustanovení upravuje působnost a pravomoci policejních orgánů při výkonu dozoru nad dodržováním zákona, pokud jde o podnikatele (držitele koncese). Výkon dozoru se řídí základními pravidly kontrolní činnosti podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů.
K § 15 – Ustanovení upravuje výkon dozoru nad dodržováním tohoto zákona pro fyzické a právnické osoby, které s bezpečnostním materiálem nakládají mimo podnikatelskou činnost odchylně než pro podnikatele. Rozdíl je v oprávněních dozorového orgánu, které jsou užší než v případě podnikatelských subjektů. Zejména zde není obsaženo oprávnění vstupu do objektu, protože by to v případech znamenalo nepřiměřený zásah do práv na soukromí. Dozor bude svěřen též policii.
K § 16 – 19 – celá hlava IV části první je věnována úpravě správních deliktů a přestupků v oblasti nakládání s bezpečnostním materiálem. Rozlišuje se mezi odpovědností ze správní delikt právnické osoby (ustanovení se však použije i na fyzickou osobu – podnikatele) a přestupkem fyzické osoby. Vedle pokuty za správní delikt nebo přestupek se navrhuje uložit i trest propadnutí věci a dále i ochranné opatření ve formě zabrání věci.
K § 20 – zákon odkazuje na použití správního řádu při rozhodování podle tohoto zákona. Vzhledem k tomu, že navrhovaná účinnost zákona je 1. leden 2006 odkazuje se již na nový správní řád, který nabývá účinnosti k témuž datu.
K § 21 –Navrhuje se stanovit přechodné období jednak pro podnikatele, kteří ke dni účinnosti zákona podnikají s bezpečnostním materiálem, aby ve stanovené lhůtě požádali o vydání nového živnostenského oprávnění a též pro ostatní subjekty, které ke účinnosti zákona drží bezpečnostní materiál, aby oznámily jeho evidenci. Dále se stanoví přechodné období i pro zajištění potřebného dokladu o bezpečnostní způsobilosti fyzické osoby podle zákona o utajovaných skutečnostech.
K části druhé:
K § 22 – Do přílohy živnostenského zákona se navrhuje zařadit novou koncesovanou živnost „Nákup a prodej, půjčování, vývoj, výroba, opravy, úpravy, znehodnocování a ničení bezpečnostního materiálu“.
K části třetí:
K § 23 –Navrhuje se nabytí účinnosti nové právní úpravy od 1. ledna 2006.
K příloze zákona – Navrhuje se věci využitelné k obranným a bezpečnostním účelům vymezit tak, že budou rozděleny do 11 skupin podle jednotlivých komodit, které jsou specifikovány v příloze zákona. Při vymezení bezpečnostního materiálu se vycházelo zejména z toho, že se jedná o zbytkový zákon, to znamená, že do specifikace bylo možno zahrnout jen ty položky, které nejsou upraveny již platným zvláštním zákonem, zejména zákonem č. 119/2002 Sb., o zbraních a zákonem č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě. Navrhuje se, aby jednotlivé položky uvedené v příloze zákona byly konkretizovány prováděcím právním předpisem.
V Praze dne 14. září 2005
ministr průmyslu a obchodu
předseda vlády
1) Například zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu a o změně zákona č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů a o změně zákona č. 288/1995 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o střelných zbraních), ve znění zákona č. 13/1998 Sb., a zákona č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 356/2003 Sb., o chemických látkách a chemických přípravcích a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 186/2004 Sb., zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů,zákon č. 19/1997 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraních ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 281/2002 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem bakteriologických (biologických) a toxinových zbraní a o změně živnostenského zákona, ve znění zákona č. 186/2004 Sb., zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Smlouva o konvenčních ozbrojených silách v Evropě vyhlášená pod č. 94/2003 Sb.m.s.
2) Zákon č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem a o doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
3) Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
4) Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníku bezpečnostních sborů.
5) Zákon č. 156/2000 Sb., o ověřování střelných zbraní, střeliva a pyrotechnických předmětů.
6) Zákon č. 513/1992 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.
7)
8) § 55 živnostenského zákona.
9) Například § 60, 60a, 70 zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
11) § 81d zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
12) Zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, ve znění zákona č. 126/2003 Sb.
13) § 151 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.
14) Například zákon č. 19/1997 Sb., o některých opatřeních souvisejících se zákazem chemických zbraní a o změně a doplnění zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 305/1999 Sb., o zákazu použití, skladování, výroby a převodu protipěchotních min a o jejich zničení a o změně zákona č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.
16) § 2 odst. 2 obchodního zákoníku.
17) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.