č. 217/2005 Sb., zákona č. 228/2005 Sb., zákona č. 361/2005 Sb., zákona č. 444/2005 Sb., zákona č. 545/2005 Sb., zákona č. 553/2005 Sb., zákona č. 48/2006 Sb., zákona č. 56/2006 Sb., zákona č. 57/2006 Sb., zákona č. 81/2006 Sb., zákona č. 109/2006 Sb., zákona č. 112/2006 Sb., zákona č. 130/2006 Sb., zákona č. 136/2006 Sb., zákona č. 138/2006 Sb., zákona č. 161/2006 Sb., zákona č. 179/2006 Sb., zákona č. 186/2006 Sb., zákona č. 215/2006 Sb., zákona č. 226/2006 Sb., zákona č. 227/2006 Sb., zákona č. 235/2006 Sb., zákona č. 312/2006 Sb., zákona č. 575/2006 Sb., zákona č. 106/2007 Sb., zákona č. 261/2007 Sb., zákona č. 269/2007 Sb., zákona č. 374/2007 Sb., zákona č. 379/2007 Sb., zákona č. 38/2008 Sb., zákona č. 130/2008 Sb., zákona č. 140/2008 Sb., zákona č. 182/2008 Sb., zákona č. 189/2008 Sb., zákona č. 230/2008 Sb., zákona č. 239/2008 Sb., zákona č. 254/2008 Sb., zákona č. 296/2008 Sb., zákona č. 297/2008 Sb., zákona č. 301/2008 Sb., zákona č. 309/2008 Sb., zákona č. 312/2008 Sb., zákona č. 382/2008 Sb., zákona č. 9/2009 Sb., zákona č. 141/2009 Sb., zákona č. 197/2009 Sb., zákona č. 206/2009 Sb., zákona č. 227/2009 Sb., zákona č. 281/2009 Sb., zákona č. 291/2009 Sb., zákona č. 301/2009 Sb., zákona č. 346/2009 Sb., zákona č. 420/2009 Sb., zákona č. 132/2010 Sb., zákona č. 148/2010 Sb., zákona č. 153/2010 Sb., zákona č. 160/2010 Sb., zákona č. 343/2010 Sb., zákona č. 427/2010 Sb., zákona č. 30/2011 Sb., zákona č. 105/2011 Sb., zákona č. 133/2011 Sb., zákona č. 134/2011 Sb., zákona č. 152/2011 Sb., zákona č. 188/2011 Sb., zákona č. 245/2011 Sb., zákona č. 249/2011 Sb., zákona č. 255/2011 Sb., zákona č. 262/2011 Sb., zákona č. 300/2011 Sb., zákona č. 308/2011 Sb., zákona č. 329/2011 Sb., zákona č. 344/2011 Sb., zákona č. 349/2011 Sb., zákona č. 350/2011 Sb., zákona č. 357/2011 Sb., zákona č. 375/2011 Sb., zákona č. 428/2011 Sb., zákona č. 457/2011 Sb., zákona č. 458/2011 Sb., zákona č. 472/2011 Sb., zákona č. 19/2012 Sb., zákona č. 37/2012 Sb., zákona č. 53/2012 Sb., zákona č. 119/2012 Sb., zákona č. 169/2012 Sb., zákona č. 172/2012 Sb., zákona č. 202/2012 Sb., zákona č. 221/2012 Sb., zákona č. 225/2012 Sb., zákona č. 274/2012 Sb., zákona č. 350/2012 Sb., zákona č. 359/2012 Sb., zákona č. 399/2012 Sb., zákona č. 407/2012 Sb., zákona č. 428/2012 Sb., zákona č. 496/2012 Sb., zákona č. 502/2012 Sb., zákona č. 503/2012 Sb., zákona č. 50/2013 Sb., zákona č. 69/2013 Sb., zákona č. 102/2013 Sb., zákona č. 170/2013 Sb., zákona č. 185/2013 Sb., zákona č. 186/2013 Sb., zákona č. 232/2013 Sb., zákona č. 239/2013 Sb., zákona č. 241/2013 Sb., zákona č. 257/2013 Sb., zákona č. 273/2013 Sb., zákona č. 279/2013 Sb., zákona č. 281/2013 Sb., zákona č. 306/2013 Sb., zákona č. 313/2013 Sb., zákonného opatření Senátu č. 344/2013 Sb., zákona č. 101/2014 Sb., zákona č. 127/2014 Sb., zákona č. 187/2014 Sb., zákona č. 249/2014 Sb., zákona č. 257/2014 Sb., zákona č. 259/2014 Sb., zákona č. 264/2014 Sb., zákona č. 268/2014 Sb., zákona č. 331/2014 Sb., zákona č. …/2015 Sb., zákona č. …/2015 Sb., zákona č. …/2015 Sb., zákona č. …/2015 Sb., zákona č. …/2015 Sb. a zákona č. …/2015 Sb., se mění takto:
1. V položce 116 písm. g) se slovo „nebo“ nahrazuje čárkou a za slovo „ochrany“ se vkládají slova „nebo průkazu o povolení k pobytu cizince požívajícího dočasné ochrany“.
2. V položce 116 v části Osvobození v bodě 1 se slova „d), f)“ nahrazují slovy „d) až f)“ a v bodě 2 se slova „d), h)“ nahrazují slovy „d), e), h)“.
3. V položce 116 se za část Osvobození vkládá část Zmocnění, která zní:
„Zmocnění
1. Správní úřad může z důvodů hodných zvláštního zřetele snížit o 50% poplatek podle písmene f), g) nebo h) této položky, a to na žádost azylanta, osoby požívající doplňkové ochrany nebo cizince požívajícího dočasné ochrany. 2. Správní úřad může na žádost azylanta, osoby požívající doplňkové ochrany nebo cizince požívajícího dočasné ochrany, který bez vlastního zavinění pozbyl průkaz o povolení k pobytu, snížit poplatek podle písmene i) této položky na 1000 Kč a poplatek podle písmene j) této položky na 500 Kč.“.
4. V položce 116 v části Předmětem poplatku není v bodě 3 se slovo „nebo“ nahrazuje čárkou a na konci textu bodu se doplňují slova „nebo průkazu o povolení k pobytu cizince požívajícího dočasné ochrany“.
5. V položce 117A v části Osvobození se písmeno b) včetně poznámky pod čarou č. 67 zrušuje.
Dosavadní písmena c) až f) se označují jako písmena b) až e).
ČÁST OSMÁ
ZRUŠOVACÍ USTANOVENÍ
Čl. X
Vyhláška č. 274/2004 Sb., kterou se stanoví seznam nemocí, které by mohly ohrozit
veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek, se zrušuje.
ČÁST DEVÁTÁ
ÚČINNOST
Čl. XI
Tento zákon nabývá účinnosti patnáctým dnem po jeho vyhlášení.
DŮVODOVÁ ZPRÁVA
I. Obecná část:
A/ Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace podle obecných zásad – RIA
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace
SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA
1. Základní identifikační údaje
Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění
pozdějších předpisů, a další související zákony
Zpracovatel / zástupce předkladatele:Předpokládaný termín nabytí účinnosti
Ministerstvo vnitra3. čtvrtletí roku 2015
Implementace práva EU: Ano; (pokud zvolíte Ano):
- uveďte termín stanovený pro implementaci: 20.7. 2015
- uveďte, zda jde návrh nad rámec požadavků stanovených předpisem EU?: Ano 2. Cíl návrhu zákona Zajištění transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění), a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (přepracované znění) - bod 1.2 Důvodové zprávy. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano Navýšení rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra o 5 mil. Kč na financování poskytování právní pomoci cizincům a navýšení 10 funkčních míst u Ministerstva vnitra a s tím spojených rozpočtových prostředků ve výši 5 951 tis. Kč. 3.2 Dopady na podnikatelské subjekty: Ano Snížení administrativní zátěže pro podnikatele – ubytovatele (redukce počtu údajů uvedených v přihlašovacím tiskopisu; možnost využití vlastních „formulářů“, pokud budou obsahovat potřebné údaje a budou podepsány cizincem; digitální přenos údajů o ubytovaném cizinci od ubytovatele k orgánům cizinecké policie). 3.3 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne
3.4 Sociální dopady: Ne
3.5 Dopady na životní prostředí: Ne
Shrnutí
Vzhledem k tomu, že předkládaná novelizace je z převážné části transpozicí unijního acquis, zvažoval předkladatel tři varianty změny právní úpravy, a to variantu nulovou, zpracování nového právního předpisu a novelizaci stávajících předpisů. Po vyhodnocení všech variant dospěl předkladatel k závěru, že optimální variantou vyhovující po stránce právní i ekonomické, vhodně kombinující náklady a přínosy realizovaných změn u všech dotčených subjektů a vyhovující i z hlediska vytčených cílů je ta, kdy jsou realizovány veškeré navrhované změny ve stávajícím zákoně o azylu a souvisejících předpisech. Protože nejsou navrhovány velké koncepční změny, byla této variantě dána přednost před zapracováním změn v nové právní úpravě, o které je pojednáno v části 1.2.
1. Důvod předložení a cíle
1.1. Název
Zákon, kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.
1.2 Definice problému
(1) Předloženým návrhem je nutno zajistit zejména transpozici evropských
azylových směrnic, a to jmenovitě směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění), a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (přepracované znění). Transpoziční lhůta je shodně 20. 7. 2015, u směrnice 2013/32/EU je u části jednoho vybraného ustanovení týkajícího se lhůt (čl. 31 odst. 3, 4 a 5) odložena transpozice až na 20. 7. 2018. Do národního právního řádu je třeba rovněž promítnout nezbytné prvky z nařízení Evropského parlamentu a Rady 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění).
(2) Nutno podotknout, že výše uvedené směrnice a nařízení jsou „posledními
dílky skládačky“ z hlediska legislativní tvorby tzv. společného evropského azylového systému (více viz níže). Nyní se kompetentní orgány, zejména Evropská komise a Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, zaměří na hodnocení správnosti transpozice a implementace přijatých legislativních opatření a komplexně zhodnotí fungování institutu mezinárodní ochrany (zejména z pohledu řízení, obsahu statusu a přijímání) v členských státech (tedy i v České republice). Z tohoto důvodu je třeba docílit lepšího vzájemného provázání všech přijatých relevantních unijních nástrojů a návrh se proto částečně zaměřuje i na doladění transpozice již přijatých směrnic (zejména směrnice 2011/95/EU). Ze všech uvedených důvodů je transpoziční část poměrně rozsáhlá a představuje většinu navrhovaných změn.
Cíle dobudovat na národní úrovni azylový systém tak, aby odpovídal zejména
požadavkům norem společného evropského azylového systému, nelze dosáhnout bez reakce na vyvíjející se národní a nadnárodní judikaturu a rovněž potřeby praxe, které nebyly s ohledem na tuto vidinu poměrně zásadního legislativního zásahu z důvodu transpozice dlouhodobě legislativně zohledňovány v potřebném rozsahu. Jde-li o judikaturu Soudního dvora Evropské unie, doplňuje se provedení rozsudku ve věci C-534/11 Arslan, který se týkal možnosti pokračování zajištění cizince poté, co podá žádost o udělení mezinárodní ochrany. Z národní judikatury lze zmínit například usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 6/2010 ze dne 25. 11. 2011 ke zjevně nedůvodným žádostem, rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Azs 6/2011 ze dne 6. 3. 2012 o zastavení řízení pro nepřípustnou opakovanou žádost nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 5 Azs 17/2013 ze dne 16. 12. 2013 k otázce veřejného pořádku.
Ač jde tedy v případě zákona o azylu o novelizaci většího rozsahu, rozhodl se předkladatel právě pro novelizaci stávajícího zákona o azylu a nikoli pro cestu zcela nového zákona.
Důvody, na základě kterých se tak rozhodl, lze uvést následovně: 1. zákon o azylu (na rozdíl od zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o pobytu cizinců“) není normou tak obsáhlou a zejména transpoziční práce probíhající po vstupu České republiky do Evropské unie nenarušily jeho původní strukturu a systém. Výchozí stav zákona z hlediska přehlednosti, uživatelské schůdnosti a systematičnosti před právě prováděným zásahem lze proto hodnotit jako uspokojivý. Ani z odborných kruhů se neozývá (opět na rozdíl od zákona o pobytu cizinců) požadavek na vytvoření nové právní úpravy,
2. ač právě předkládaná novelizace je obsáhlejší a dotýká se vesměs všech hlav
zákona, nejde o změnu, která by zásadním způsobem měnila dosavadní systém a strukturu, na které je zákon vystavěn. I zcela nové pojetí některých institutů (podání žádosti o mezinárodní ochranu, opakované žádosti) zapadá do současného systému a návrhy v podstatě nepřinášejí strukturální změny. Současný stav se rovněž povětšinou z důvodu transpozice doplňuje o úpravu řady „procesních kroků“, jako jsou pohovor nebo podklady pro vydání rozhodnutí, opět ale nejde o novinky, které by zásadně měnily současný postup v řízení ve věci mezinárodní ochrany,
3. vizuální obsáhlost návrhu, kdy řada ustanovení je předkládána v novém znění, ne
vždy plně odpovídá skutečnému rozsahu změn (viz např. § 2 zákona o azylu upravující základní pojmy, kde kromě zásahů do několika odstavců šlo zejména o to, aby toto ustanovení „mělo hlavu a patu“- § 2 se proto předkládá v novém znění, ač řada odstavců nebyla dotčena žádnou změnou). Jak je uvedeno i v této důvodové zprávě, do novely byly promítnuty i požadavky praxe, došlo proto i k odstranění mnoha reziduí či nefunkčních ustanovení. V některých ustanoveních je rovněž řada pouze terminologických změn, že je vhodné je uvést v novém znění (např. § 88 zákona o azylu).
Do zákona o pobytu cizinců je kromě věcí souvisejících s transpozicí azylových
směrnic v zákoně o azylu vkládáno dílčí doplnění transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, a to s ohledem na požadavky Evropské komise vyplývající z provedené kontroly transpozice této směrnice – jde z pohledu předkladatele o velmi dílčí záležitosti drobného rozsahu, které nijak neovlivňují základní principy správního vyhoštění a zajištění.
Změny zákona o pobytu cizinců transpozičního charakteru sledují dále zajištění lepšího provádění směrnice 2004/38/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (dále jen „směrnice 2004/38/ES), a to včetně reakce na judikaturu SDEU v této oblasti.
Další změny směřují k odstranění nejpalčivějších problémů, které se objevují
v praxi, a to zejména v části zákona, která upravuje pobytová oprávnění. Dochází tak například k zavedení možnosti ministerstva prověřit v případě potřeby hodnověrnost příjmu deklarovaného cizincem žádajícím o vydání povolení k pobytu. Navrhovaná úprava dále například stanoví procesní podmínky, za jakých lze požádat o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho platnosti a dále o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem podle zákona o pobytu cizinců. Tyto podmínky byly v dosavadní právní úpravě mnohdy nejasné a úprava tak nebyla ku prospěchu právní jistoty jak cizinců samotných, tak aplikujících státních orgánů. Oproti stávající právní úpravě dochází rovněž ke zpřesnění pravidel pro osvědčování fikce platnosti pobytu; problematice fikcí jsou v zákoně o pobytu cizinců věnovány i další změny. Dále dochází k celkovému zpřesnění a současně zjednodušení úpravy ustanovení týkajícího se uchovávání údajů. Za účelem snížení administrativní zátěže podnikatelů, konkrétně těch podnikajících v oboru ubytování, dochází ke změnám v úpravě vedení domovní knihy a v oznamování ubytování cizinců policii. Změny v oblasti zaměstnaneckých karet cílí na snížení administrativní zátěže správního orgánu i cizinců. V neposlední řadě jsou předkládány i změny legislativně-technického charakteru.
Zákon o dočasné ochraně cizinců je třeba alespoň v minimálním rámci přizpůsobit
zákonu o azylu, protože v mnoha ohledech obsahuje podobné až totožné instituty. Navržené změny v zákoně o dočasné ochraně cizinců rovněž reagují na legislativní vývoj v oblasti mezinárodní ochrany a předpisů v oblasti vstupu a pobytu cizinců na území České republiky. Předkladatel připomíná, že se jedná o „spící“ zákon, jehož obsah je aktivován až příslušným rozhodnutím Rady Evropské Unie o vyhlášení dočasné ochrany, k čemuž zatím v historii tohoto zákona nedošlo.
V zákoně o zaměstnanosti se provádí zejména změna související s transpozicí
směrnice 2013/33/EU (nová přijímací směrnice), která snižuje maximální délku omezení vstupu na trh práce pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
V zákoně o správních poplatcích se navrhuje zmocnit Ministerstvo vnitra (dále též
jen „ministerstvo“) k možnosti snížení správního poplatku z důvodů hodných zvláštního zřetele v případě azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany, a to v případě prodloužení doby platnosti průkazu k povolení pobytu a při provedení změny v těchto průkazech. Rozhodnutí o snížení správního poplatku ve výše uvedených případech by se mělo týkat zejména osob, které prokážou, že se nacházejí ve finanční tísni. Potřeba této pravomoci se ukázala zejména po zkušenostech s integrací tzv. přesídlených osob na území České republiky.
Zákon o veřejném zdravotním pojištění, zákon o zaměstnanosti a zákon o sociálně-
právní ochraně dětí se mění z důvodu zrušení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území v zákoně o azylu. Jedná se pouze o změny terminologické, kdy toto vízum je nahrazeno potvrzením o strpění pobytu na území.
1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti
a) zákon o azylu
Návrh na změnu zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů,
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů, předkládá vláda zejména z důvodu zajištění transpozice dvou směrnic, které jsou součástí budování tzv. společného evropského azylového systému.
Pojem „společný evropský azylový systém“ je v současné době hlavním hybatelem
vývoje azylové problematiky na poli Evropské unie. K jeho budování směřovaly všechny práce a diskuze, které na unijní úrovni v posledních letech probíhaly. Na jeho konci by měly být plně harmonizované azylové politiky jednotlivých členských států zahrnující všechny fáze řízení o mezinárodní ochraně od přijímání až po integraci, případně návrat do země původu.
První fáze vytváření společného evropského azylového systému, která probíhala
v letech 1999-2004, byla již dokončena. Česká republika transponovala či adaptovala všechna přijatá legislativní opatření. Evropská rada na zasedání dne 4. listopadu 2004 přijala Haagský program, který stanoví cíle, jichž má být v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva dosaženo v období 2005 až 2010. V této souvislosti Haagský program vyzval Evropskou komisi, aby dokončila hodnocení právních nástrojů první fáze a předložila nástroje a opatření druhé fáze Evropskému parlamentu a Radě tak, aby byly přijaty do konce roku 2010. Nástroje druhé fáze budování společného evropského azylového systému směřují ke zvýšení minimálních standardů stanovených v platných opatřeních unijního práva. Ve Stockholmském programu Evropská rada potvrdila svůj závazek dostát cíli, jímž je vytvořit v souladu s článkem 78 Smlouvy o fungování Evropské unie nejpozději do roku 2012 společný prostor ochrany a solidarity založený na společném azylovém řízení a jednotném statusu osob, jimž byla poskytnuta mezinárodní ochrana.
Současný právní stav tedy odpovídá směrnicím přijatým v první fázi budování
společného systému, co se týče podmínek přijímání a vedení azylového řízení. V oblasti kritérií pro poskytnutí statusu azylu či doplňkové ochrany již právní stav odpovídá nové kvalifikační směrnici – směrnici 2011/95/EU o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany (přepracované znění).
Nyní je tedy třeba v souladu s povinnostmi plynoucími ze členství v EU
transponovat další nově přijaté směrnice. Mezi tímto návrhem zákona transponované směrnice unijního azylového acquis patří směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění), a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (přepracované znění). Transpozice se dotýká všech návrhů zákonů – tedy jak návrhu na změnu zákona o azylu, tak zákona o pobytu cizinců a dalších předpisů.
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o
společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (přepracované znění) – tzv. nová procedurální směrnice - přináší další pravidla pro řízení o přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany v členských státech s cílem zavést v EU společné azylové řízení. Toto další sbližování pravidel pro řízení o přiznávání a odnímání mezinárodní ochrany by mělo napomoci omezení nežádoucího druhotného pohybu žadatelů o mezinárodní ochranu mezi členskými státy způsobeného rozdíly v právních rámcích a vytvořit odpovídající podmínky pro uplatňování tzv. nové kvalifikační směrnice 2011/95/EU v členských státech. Směrnice přináší řadu změn do všech fází řízení, tj. od jeho zahájení, přes způsob vedení, vydání rozhodnutí až po opravné prostředky. Jde zejména o podrobnější či zcela novou úpravu jednotlivých procesních kroků a institutů. I z tohoto důvodu je transpoziční část návrhu poměrně rozsáhlá.
Hlavním cílem směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne
26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (přepracované znění) – tzv. nová přijímací směrnice – je zlepšit podmínky přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu a zakotvit jasná pravidla pro možnost omezit jejich osobní svobodu během azylového řízení.
V nezbytné míře dochází v zákoně o azylu a v zákoně o pobytu cizinců k reakci na
tzv. Dublin III, tedy na přijetí nařízení Evropského parlamentu a Rady 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění).
Dalším cílem návrhu je změnami v zákoně o azylu zohlednit vývoj praxe v dané
oblasti na území České republiky. Nelze uvést žádný jednotící prvek tohoto druhu změn, týkají se například zefektivnění vedení samotného řízení o udělení mezinárodní ochrany, úpravy poskytování finančních a dalších benefitů žadatelům o udělení mezinárodní ochrany nebo postavení osob, které podaly kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany.
b) zákon o pobytu cizinců
Změny v zákoně o pobytu cizinců na území České republiky jsou změnami
souvisejícími se změnami v zákoně o azylu, s doplněním transpozice tzv. návratové směrnice (směrnice 2008/115/ES) a zpřesněním transpozice směrnice o volném pohybu (směrnice 2004/38/ES), řada změn též reaguje na potřeby praxe či jde o legislativně- technická zpřesnění. Změny transpoziční vycházejí z potřeby sladit zákon o pobytu cizinců s evropskými normami, resp. transpozici již přijatých norem doplnit, a to i s ohledem na judikaturu zejména Soudního dvora Evropské unie. Problémy, které se objevují v praxi, jsou velmi různorodého charakteru, tato novela nemá za cíl komplexní řešení cizinecké problematiky na území České republiky, návrhy se tak zaměřují pouze na zásadní problémy, jejichž řešení má za cíl jak vyjasnit některá ustanovení ve směru k cizincům, tak zamezit zneužívání řízení o pobytová oprávnění, umožnit správnímu orgánu efektivní postup či snížit administrativní zátěž podnikatelů a cizinců.
c) zákon o dočasné ochraně cizinců
Současný právní stav odpovídá zejména Směrnici Rady 2001/55/ES ze dne 20.
července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími, která byla tímto zákonem transponována do národního právního řádu. Instituty tohoto zákona rovněž do značné míry nekorespondují se stávající úpravou obsaženou v zákoně č. 325/1999 Sb.
d) zákon o zaměstnanosti
Stávající právní stav v měněné oblasti neodpovídá Směrnici Rady 2003/9/ES ze dne
27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, která byla na unijní úrovni nahrazena tzv. novou přijímací směrnicí.
e) zákon o správních poplatcích
Současný právní stav neumožňuje, aby ministerstvo v případech hodných zvláštního
zřetele zohlednilo tíživou situaci azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany při vybírání správního poplatku.
f) zákon o sociálně-právní ochraně dětí
Terminologie neodpovídá terminologii stávajícího zákona o azylu.
g) zákon o veřejném zdravotním pojištění
Terminologie neodpovídá terminologii stávajícího zákona o azylu.
1.4 Identifikace dotčených subjektů
S ohledem na velmi široké pokrytí problematiky lze definovat tři základní okruhy
nejvíce dotčených subjektů:
Cizinci – jedná se zejména o žadatele o udělení mezinárodní ochrany, cizince, kteří
podali kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, azylanty, osoby požívající doplňkové ochrany, žadatele o dočasnou ochranu, osoby požívající dočasné ochrany, rodinné příslušníky občanů Evropské unie, ale i o ostatní cizince, kteří chtějí na území vstupovat či pobývat. Tato skupina subjektů bude dotčena přímo a nejvíce, neboť se mění zejména předpisy, které regulují jejich vstup a pobyt na území České republiky.
Orgány veřejné moci – jde o subjekty, které jsou právní úpravou ovlivněny přímo.
Dotčenými státními orgány budou ministerstvo, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo financí, Ministerstvo zdravotnictví, Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo zahraničních věcí, Úřad práce České republiky a Policie České republiky (dále jen „policie“).
Nestátní neziskové organizace a Centra na podporu integrace cizinců – jde o
subjekty, které nejsou právní úpravou dotčeny přímo, ale jejichž aktivity jsou s aplikací právní úpravy velmi úzce spojeny, a to zejména v oblasti informování cizinců či sociálního a právního poradenství.
Ubytovatelé – jde zejména o ubytovatele, kteří ubytování poskytují jako předmět
své podnikatelské činnosti, tedy hotely, lázně, zdravotnická zařízení či ubytovny.
1.5 Popis cílového stavu
Jak bylo uvedeno výše, transponované směrnice (a adaptované nařízení) jsou na
jistou dobu posledními legislativními počiny ze strany Evropské unie. Z tohoto důvodu je prováděna kromě povinné rozsáhlé transpozice i celá řada dalších změn tak, aby český zákon o azylu (a předpisy související) odpovídal požadavkům vyplývajícím zejména z unijního acquis a z praxe, aby se do zákona nemuselo zásadněji zasahovat po dobu několika dalších let a aby byl připraven na kontrolu provedené transpozice ze strany Evropské komise.
Cílem změn v zákoně o pobytu cizinců na území České republiky je zejména
přizpůsobení úpravy změnám provedeným v zákoně o azylu, dále doplnění transpozice tzv. návratové směrnice (směrnice 2008/115/ES) a zpřesněná transpozice směrnice o volném pohybu (směrnice 2004/38/ES), a dále reakce na potřeby praxe.
Cílem změn v zákoně o dočasné ochraně cizinců je především jeho přizpůsobení
zákonu č. 325/1999 Sb., protože obsahuje podobné až totožné instituty. Předkladatel si dále klade za cíl do určité nezbytné míry sjednotit právní úpravy týkající se mezinárodní a dočasné ochrany a v případě praktického použití institutů daných tímto zákonem odstranit možné nesrovnalosti dané nynější minimalistickou úpravou.
Cílem změny v zákoně o zaměstnanosti je transponovat tzv. novou přijímací
směrnici v části týkající se snížení maximální délky omezení přístupu na trh práce žadatelů o udělení mezinárodní ochrany.
Cílem změn v zákoně o správních poplatcích je zejména zajistit možnost, aby
ministerstvo z důvodů hodných zvláštního zřetele mohlo snížit správní poplatek v případě prodloužení doby platnosti průkazu k povolení pobytu a při provedení změny v tomto průkazu. Cílem je zejména usnadnit integraci azylantů a osob s udělenou doplňkovou ochranou, kteří se mohou z různých důvodů nacházet ve finanční tísni.
Cílem změn v zákoně o sociálně-právní ochraně dětí a v zákoně o veřejném
zdravotním pojištění je terminologické sjednocení souvisejících právních předpisů se změnami v zákoně č. 325/1999 Sb.
1.6 Zhodnocení rizika
a) zákon o azylu
Za provedení (transpozici ve stanovené lhůtě, soulad a správné uplatňování) práva
Unie do svého vnitrostátního právního řádu nese odpovědnost každý členský stát. Evropská komise v souladu se smlouvami dohlíží na správné uplatňování práva Unie. Proto pokud některý z členských států právo Unie nedodržuje (ve sledovaném případě netransponuje řádně a včas), Evropská komise má pravomoci (řízení pro nesplnění povinností) stanovené v článku 258 Smlouvy o fungování Evropské unie a článku 106a Smlouvy o ESAE, jimiž se
1)
může pokusit toto porušení práva ukončit. V případě potřeby se obrací na Soudní dvůr. Česká republika by tak mohla být v konečném důsledku odsouzena, a to i k finanční pokutě. Je proto třeba splnit povinnost řádně a včas transponovat unijní acquis a dosáhnout tak souladu našeho právního řádu s normami společného evropského azylového systému.
Návrh nepřináší žádná rizika - jedná se především o transpozici unijního acquis
s cílem dobudovat společný evropský azylový systém na národní úrovni.
b) zákon o pobytu cizinců
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika vzhledem k cíli navrhované úpravy-
reagovat na změny v zákoně o azylu, zpřesnit a doplnit již v minulosti provedenou transpozici příslušných směrnic a reagovat na praktické problémy.
c) zákon o dočasné ochraně cizinců
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika – změny reagují na změny v zákoně
č. 325/1999 Sb.
d) zákon o zaměstnanosti
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika - změna je nutná s ohledem na povinnost
transponovat řádně a včas unijní acquis.
e) zákon o správních poplatcích
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika - změna řeší specifickou situaci určité
malé části osob s udělenou mezinárodní ochranou.
f) zákon o sociálně-právní ochraně dětí
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika- jedná se o ujednocení terminologie.
g) zákon o veřejném zdravotním pojištění
Navrhovaná úprava nepřináší žádná rizika- jedná se o ujednocení terminologie.
2. Návrh variant řešení včetně varianty „nulové“
Varianta spočívající ve zpracování zcela nového zákona o azylu byla posouzena v části 1.2.
http://ec.europa.eu/eu_law/infringements/infringements_cs.htm
VARIANTY K TRANSPOZIČNÍ ČÁSTI a jejich vyhodnocení
a) Forma předložení návrhu
Nulová varianta
Se zřetelem k tomu, že se jedná v prvé řadě o zajištění změn vyplývajících z práva
Evropské unie, kdy Česká republika je povinna tyto změny do národního právního řádu promítnout, nepřichází nulová varianta v úvahu.
Navrhovaná varianta – zpracování nového zákona o azylu
Důvody, na základě kterých se předkladatel rozhodl nezpracovávat zcela novu
právní úpravu, byly rozvedeny v části 1.2. Definice problému, nicméně pro tematickou souvislost je vhodné je zde alespoň rekapitulovat či spíše některé aspekty blíže vysvětlit.
Klíčové práce na současné podobě zákona byly prováděny jako reakce na první
azylové acquis ještě před vstupem České republiky do Evropské unie. Postupnými transpozičními pracemi tak bylo docíleno soudobé podoby zákona, jeho struktury a mechanismů, na základě kterých funguje. Jak rovněž bylo uvedeno v předchozích částech RIA, budování společného evropského azylového systému probíhalo ve dvou fázích, které na sebe navazovaly. Navazovaly na sebe nejenom časově, ale i způsobem práce – v první fázi byly přijaty směrnice a nařízení, ve fázi druhé bylo pracováno metodou recastu, tzn. přepracování, což znamenalo, že se změny prováděly nikoli formou předložení nového předpisu, ale formou „revizí“ či „sledování změn“ – tedy změny se zapracovaly do původního textu směrnice. Druhá fáze tedy navazovala na tu první, vycházela z jejich institutů, struktury a mechanismů. Stejným způsobem je dotvářen společný evropský azylový systém na národní úrovni. Systém, struktura, základní instituty a mechanismy byly budovány během prvních let nového tisíciletí, tato novela na těchto základech pouze dál staví, bez toho aniž by atakovala principy současné úpravy. I zcela nové pojetí některých institutů (podání žádosti o mezinárodní ochranu, opakované žádosti) zapadá do současného systému a návrhy v podstatě nepřinášejí strukturální změny.
Z tohoto důvodu se nejeví nový zákon jako potřebný a ani jako vhodný, protože
dosavadní právní úprava je vystavěna na stabilních základech, které v praxi fungují a celková koncepční změna by nepřinesla zásadní změny ve sledované oblasti.
Navrhovaná varianta – novelizace
Navrhovanou variantou bude zabezpečeno splnění povinnosti transponovat přijaté
unijní azylové acquis a zejména zákon o azylu se dostane s tímto acquis do plného souladu. Ač jde o novelu rozsáhlou, materiál pojednal dostatečně podrobně o nevhodnosti řešení spočívajícího v případném zpracování nového zákona o azylu.
Vzhledem k tomu, že novelou přinášené změny zapadají do systému současného
zákona a nemění jeho podstatu ani nepřinášejí zcela zásadní změny v pojetí institutu mezinárodní ochrany či řízení o ní, jeví se varianta novelizace jako zcela nejvhodnější.
b) Orgány odpovědné za jednotlivé součásti procesu rozhodování o mezinárodní
ochraně
Nulová varianta
Ač směrnice omezila možnost stanovení rozdílných odpovědných orgánů pro oblasti
s azylovým řízením související, v České republice již dlouhá léta je celé azylové řízení a otázky související v kompetenci Ministerstva vnitra. V posledních letech byl převod agend z policie na ministerstvo na tomto poli v podstatě dokončen a nebylo proto důvodu, proč zakotvovat kompetenci jiného orgánu než ministerstva pro směrnicí uváděné dublinské řízení a řízení o povolení vstupu na území v rámci řízení o mezinárodní ochraně vedeného na vnější hranici. Novela proto ponechává výhradní kompetenci pro celé azylové řízení a otázky související na ministerstvu. Soudní přezkum zůstává opět v souladu se směrnicí na správních soudech, potažmo na Nejvyšším správním soudě, přičemž do budoucna nelze vyloučit debatu nad vhodností tohoto systému z hlediska zařazení do správního soudnictví.
Varianta novelizace – využití odchylek podle směrnice
Vzhledem k výše uvedenému procesu, kdy docházelo v minulých letech ke
zcivilnění migrační oblasti, tj. k širokému přenosu kompetencí z policie na ministerstvo, je převod vybraných agend podle směrnice, tj. zejména rozhodování o povolení vstupu na území v rámci řízení o mezinárodní ochraně, zpět na policii, coby jediného možného partnera, nevhodný.
c) Přístup k řízení
Nulová varianta
Ač původní návrh procedurální směrnice z roku 2011 počítal s institutem úmyslu
požádat o udělení mezinárodní ochrany, v průběhu projednávání byl tento koncept opuštěn a nahrazen z pohledu aplikace v členských státech většinovým pojetím, které sice stále rozeznává nejméně dva kroky v podobě projevu úmyslu a vyplnění samotné žádosti, ale s tím, že již projev úmyslu je zahájením řízení.
Dosavadní pojetí úmyslu požádat o udělení mezinárodní ochrany coby jakéhosi
„předúkonu“ před samotným zahájením (správního) řízení o udělení mezinárodní ochrany by se sice mohlo zdát jako souladné se směrnicí, nicméně jeho zachování se jeví jako reziduální a obtížně dostačující novým požadavkům směrnice. Vzhledem k tomu, že již neexistují důvody pro zachování tohoto dnes již nelogického oddělení úmyslu a žádosti, jeví se i v kontextu toho, že předkládanou novelou se plně dobuduje národní společný evropský azylový systém, jeho další existence jako nevhodná a neopodstatněná. Nulová varianta proto není vhodná.
Varianta – zrušení úmyslu požádat o udělení mezinárodní ochrany a přechod na systém předpokládaný směrnicí
Přijímací a procedurální směrnice počítají se dvěma zásadními okamžiky, ke kterým
se váže vznik práv a povinností jak pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany tak pro správní orgán, běh lhůt apod. Těmito okamžiky jsou – terminologií směrnic – učinění žádosti o mezinárodní ochranu (úmysl) a samotné podání žádosti o mezinárodní ochranu;
mezi tyto okamžiky je vklíněn ještě okamžik třetí, a to registrace žádosti, což je její vložení do evidence. Klíčovým faktorem je rovněž to, že přijímací směrnice dopadá na žadatele již od momentu učinění žádosti.
Vzhledem k výše uvedenému, a to zejména s přihlédnutím i k argumentaci k nulové
variantě, je variantou zrušit v zákoně o azylu koncept prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a nahradit jej institutem podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, které by tak ale mělo nyní jiný význam než podle dosavadní úpravy. Tímto bude docíleno souladu s evropským právem, kdy žádná z evropských azylových směrnic pojem prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany nezná. Tím spíš, že samotný úmysl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany je fakticky žádostí o udělení mezinárodní ochrany se všemi právy a povinnostmi, které z takového projevu vyplývají, jak pro samotného žadatele, tak i správní orgány. Rovněž se tato změna jeví jako zjednodušující pro adresáty právní normy, protože rozlišování mezi prohlášením o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a vlastním podáním žádosti je zbytečně složité a matoucí; na tuto změnu by navazovaly další změny a nové instituty ze směrnice, jako je již výše zmíněná registrace žádosti atd. Cizinec by tak byl už od samého prvního projevu, z něhož je zřejmé, že žádá v České republice o udělení mezinárodní ochrany, považován plně za žadatele o udělení mezinárodní ochrany a správní řízení by bylo tímto okamžikem zahájeno. Úprava v tomto zákoně by se tedy dostala do souladu s obecnou úpravou podle správního řádu a došlo by ke zrušení stávajícího odklonu od obecné úpravy správního procesu.
S ohledem na výše uvedené se varianta zrušení úmyslu požádat o udělení
mezinárodní ochrany a přechod na systém předpokládaný směrnicí jeví jako vhodná.
d) Procesní úprava – vybrané aspekty
Článek 10 přepracované procedurální směrnice oproti předcházející unijní úpravě
upravuje šířeji některé procedurální požadavky na posuzování podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Podle tohoto ustanovení členské státy musí zejména zajistit přiměřené a objektivní posouzení žádosti a stanovit určitá a jasně předvídatelná pravidla pro překlad dokumentů, které jsou nezbytné pro posouzení žádosti.
Nulová varianta
Směrnice oproti předchozí úpravě nedává v tomto ohledu členskému státu při
transpozici tolik volnosti k zajištění stejného smyslu a účelu transponovaného ustanovení. V této konkrétní oblasti však nulová varianta byla zvažována. Určité oblasti již stávající národní právní úprava obsahuje (zejména ustanovení čl. 10 odst. 2 – kdy členské státy jsou povinny při posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany nejprve určit, zda konkrétní osoba splňuje důvody pro udělení statusu uprchlíka, jako vyšší formy mezinárodní ochrany, a pokud tomu tak není, zda osoba splňuje důvody pro udělení doplňkové ochrany). Další oblasti pokryté ustanovením čl. 10 (zejména pak povinnost žádosti posuzovat jednotlivě, objektivně a nestranně) rovněž v zásadě národní právní řád obsahuje, je však nutné použít širokou interpretaci ustanovení daných národním právem, aby je šlo považovat za ustanovení transpozičního charakteru k nyní transponovaným ustanovením čl. 10 procedurální směrnice. Konkrétně se jedná o úpravu základních zásad správního řízení upravených v úvodních ustanoveních správního řádu. Tato varianta by poskytla částečnou ekonomii, pokud jde o rozsáhlost celého předkládaného návrhu zákona, na druhou stranu by však znamenala nejednoznačnost a snížení právní jistoty prvotních adresátů právní normy, tedy žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. V neposlední řadě by zvolení této varianty znamenalo značné riziko, pokud jde o budoucí kontrolu transpozice procedurální směrnice ze strany Evropské komise. Ze zkušeností s kontrolami transpozice, pokud jde o legislativní opatření v oblasti azylu a migrace, lze dovodit, že na přesnost a obsáhlost transpozice je Evropskou komisí kladen velký důraz. Důsledkem pro národní právní řád by pak mohla být další nutná novela stávající právní úpravy. I když tedy nulová varianta byla zvažována, nejeví se jako vhodná.
Varianta novelizace 1 - úplná transpozice do zákona o azylu
Současná právní úprava zákona o azylu v části upravující správní řízení o
mezinárodní ochraně je lex specialis k již výše zmíněnému správnímu řádu. Základní zásady a postupy se tedy ve specifickém řízení o mezinárodní ochraně uplatní obecně podle úpravy správního řádu, ale stávající podoba zákona o azylu umožňuje i zvažovat plnou transpozici celého ustanovení čl. 10 do zákona o azylu i přes možné riziko některých nevhodných a z hlediska specifik správního řízení s cizineckým prvkem neospravedlnitelných duplicit. Jako typový příklad lze uvést ustanovení směrnice, které stanoví, že členské státy zajistí, aby pracovníci rozhodující o žádosti měli možnost v případě potřeby konzultovat s odborníky konkrétní záležitosti týkající se různých specifických oblastí [čl. 10 odst. 3 písm. d)]. Přičemž správní řád upravuje dostatečně možnost využití např. znaleckých posudků ve správním řízení (např. § 56 správního řádu). Ani tato varianta tedy nebyla vyhodnocena jako vhodná, i když by zajišťovala v zásadě komplexní úpravu řízení o mezinárodní ochraně v jednom národním právním předpisu, což by zajišťovalo zejména větší „uživatelský komfort“.
Varianta novelizace 2 - transpozice souladná s národním právním prostředím
Nakonec byla tedy vyhodnocena jako nejvhodnější ta varianta, která kombinuje
výhody obou výše zmíněných variant. Pokud jde tedy o transpozici čl. 10 procedurální směrnice, byla zvolena transpozice vybraných ustanovení a to v zákoně o azylu. Cílem je stanovení jasných pravidel, na základě kterých se žádosti posuzují, tak jak společný evropský azylový systém předpokládá. Jinými slovy předkladatel považuje za vhodnou variantu transponovat ustanovení, která se specificky týkají řízení o mezinárodní ochraně do zvláštního právního předpisu (zde například požadavek na získávání přesných a aktuálních informací ze specifických zdrojů – Evropský podpůrný úřad pro otázky azylu, UNHCR apod.) a ustanovení obecná ponechat úpravě obecné (správní řád) nebo ustanovení dostatečně určitá a možná vztáhnout na tuto specifickou oblast netransponovat duplicitně (například ustanovení o znaleckých posudcích daných správním řádem).
e) Osobní pohovor – vybrané dílčí aspekty
Odpovědné osoby provádějící pohovor
Nulová varianta
Osobní pohovor je naprosto zásadním procesním institutem řízení ve věci
mezinárodní ochrany mezinárodní ochrany. Jako takový je tento institut procedurální směrnicí upraven dopodrobna a na unijní úroveň jsou zavedeny i některé postupy již dlouhodobě známé a užívané na úrovni národní. Jedná se o procesní institut, který historicky do řízení o mezinárodní ochraně patří jak z hlediska národního, tak i unijního acquis. Procedurální směrnice ustanovení o osobním pohovoru mění a rozšiřuje. Zavádí i institut pohovoru o přípustnosti žádosti a rovněž přímo použitelný předpis Evropské unie – nařízení Dublin III zavádí zvláštní typ pohovoru, tzv. „dublinský pohovor“. Tyto typy pohovorů se řídí mírnějšími procesními pravidly, jsou zaměřeny na jiné okolnosti situace žadatele oproti pohovoru osobnímu, který musí být primárně veden ke zjištění relevantních důvodů k udělení či neudělení jedné z forem mezinárodní ochrany. Na kvalitu pohovoru či zajištění dostatečných garancí pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany včetně poskytnutí dostatku času na přípravu na takový pohovor je směrnicí kladen značný důraz. Z těchto důvodů nepřipadá varianta netransponovat ustanovení směrnice o pohovoru v úvahu.
Varianta novelizace 1
Směrnice, pokud jde o úpravu pohovorů v národním právním řádu, dopřává
členským státům jistou flexibilitu pro promítnutí do jejich národní úpravy. Předkladatelem tedy byla zvažována transpozice některých ustanovení, která nemají charakter „opěrných bodů“ (tyto základní zásady a postupy – opěrné body – buď v národním právu již své místo mají, nebo jiná varianta, než ustanovení transponovat v souladu se směrnicí, zvažována nebyla) celého systému vedení pohovoru. Směrnice kupříkladu stanoví, že osobní pohovor musí vést osoba k tomuto podle vnitrostátního práva příslušná. Tedy jde o proškoleného pracovníka správního orgánu (Ministerstva vnitra) rozhodujícího o mezinárodní ochraně. Za situace současně velkého náporu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany je však přípustné, aby osobní pohovor byl veden pracovníkem jiného orgánu, který rozhodování ve věcech mezinárodní ochrany v působnosti nemá. Rovněž je podle směrnice přípustné, aby pohovory o přípustnosti a „dublinské pohovory“ byly vedeny pracovníky jiných útvarů. Nicméně i tito pracovníci musí být proškoleni na určité úrovni. Transponovat a adaptovat výše uvedené odchylky v oblasti určení odpovědné osoby neshledal předkladatel jako vhodné řešení, které by zajistilo větší efektivitu řízení o mezinárodní ochraně na národní úrovni vzhledem k trendu převést převážnou část agendy týkající se migrace z policie na Ministerstvo vnitra. Byla vzata v úvahu i specifičnost České republiky mezi členskými státy, pokud jde o nápor žadatelů o udělení mezinárodní ochrany z třetích zemí na přijímací azylové systémy – Česká republika zejména kvůli své geografické poloze nepatří ke státům, které jsou uprchlickou vlnou výrazně zasaženy. A právě s ohledem na složitou situaci dotčených států byly procedurální směrnicí přijaty uvedené výjimky.
Varianta novelizace 2
Pokud členské státy netransponují mírnější podmínky pro specifický typ pohovoru
o přípustnosti, který je popsán výše, je nutné zajistit standard směrnicí předvídaný pro osobní pohovor. Neupravovat podmínky a pravidla pohovoru o přípustnosti a na všechny v praxi prováděné pohovory aplikovat stejná pravidla vyhodnotil předkladatel jako řešení vhodné a praktické zejména s ohledem na zásadu hospodárnosti řízení, kdy je výhodné, aby pokud možno všechny procesní úkony byly v řízení realizovány jedním kompetentním orgánem. Rovněž je nutné zmínit, že tato agenda je v působnosti správního orgánu rozhodujícího ve věci mezinárodní ochrany tradičně a nejsou zaznamenány žádné zásadní praktické nedostatky, které by opravňovaly k diskuzím o přesunu působnosti v této dílčí oblasti. Právě s ohledem na hospodárnost řízení byla do národní právní úpravy transponována jediná z přípustných výjimek daných směrnicí, což je možnost neprovést pohovor v situaci podání opakované žádosti o mezinárodní ochranu. Neshledá-li správní orgán nutnost provedení pohovoru ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, postačí k předložení důvodů žádosti jiný vhodný postup, zejména písemné podání.
Pravidla pro přítomnost třetích osob při pohovoru
Procedurální směrnice obsahuje ustanovení, které umožňuje členským státům
stanovit pravidla pro přítomnost třetích osob při pohovoru. Kromě žadatele o udělení mezinárodní ochrany, tlumočníka a pracovníka rozhodujícího orgánu, připadá v úvahu přítomnost během pohovoru i u jiných osob, zejména právního zástupce žadatele.
Nulová varianta
Při posuzování vhodnosti nulové varianty v této dílčí oblasti bylo zejména
přihlédnuto k potřebám praxe. Z praktických zkušeností pracovníků správního orgánu, v jehož působnosti je řízení ve věci mezinárodní ochrany, vyplývá nevhodnost nulové varianty. Autentická, ničím nerušená či dokonce měněná výpověď žadatele o udělení mezinárodní ochrany patří jistě mezi zásadní aspekty při rozhodování, zda příslušný žadatel splňuje důvody pro udělení či neudělení mezinárodní ochrany. A to zvlášť v tomto typu správního řízení, kdy zpravidla panuje značná důkazní nouze a věrohodnost výpovědi je tak hlavním zdrojem důkazů.
Varianta novelizace 1
Bylo zvažováno zavedení zcela přesných pravidel, za kterých může třetí osoba do
pohovoru zasáhnout. Po posouzení této varianty dospěl předkladatel k závěru, že formální zakotvení pravidel pro třetí osoby by znamenalo opuštění dosažené míry flexibility, pokud jde o reagování na určité praktické situace a potřeby zejména žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Tato varianta je tedy nevhodná, protože by negativně dopadla zejména na postavení osob, které žádají o mezinárodní ochranu.
Varianta novelizace 2
Navržený postup, kdy právní poradce nebo jiná osoba přítomná u osobního
pohovoru dostane právo na konci pohovoru se k němu vyjádřit či navrhnout jeho doplnění, a to jak ve věcné, tak i procesní části, byl vyhodnocen jako nejvhodnější. Jak z hlediska zajištění průběhu samotného správního úkonu, tak i z hlediska zajištění ochrany práv účastníků řízení se tato varianta jeví jako vhodná.
f) Opakované žádosti
V procedurální směrnici obsažená úprava opakovaných (následných) žádostí, tedy
žádostí o udělení mezinárodní ochrany podaných poté, co již byla žádost jednou podána, přináší oproti původní směrnici z roku 2005 zcela zásadní novinky, které byly vyvolány kromě jiného i tlakem členských států (včetně České republiky) na efektivní úpravu tohoto institutu, který je velmi často předmětem zneužívání pouze k prodloužení pobytu na území.
Nulová varianta
Česká úprava zná koncept opakovaných žádostí, řeší ho v souladu s původní
procedurální směrnicí pouze pomocí nepřijatelnosti žádosti, kdy však tento stav není zdaleka efektivní a uspokojivý. Jako v jiných státech Evropské unie, i v České republice jsou opakované žádosti velkým problémem, kdy v některých obdobích tvořily opakované žádosti až 50% všech podaných žádostí o mezinárodní ochranu; řada cizinců žádá o mezinárodní ochranu i více než třikrát, a to povětšinou pouze s cílem získat oprávnění k pobytu na území. Během přípravy návrhu nové procedurální směrnice byla i Česká republika státem, který požadoval po Evropské komisi takové změny, které zajistí rychlé nakládání s opakovanými žádostmi. Nová směrnice opravdu toto řešení přinesla, a to zejména zakotvením výjimek z práva setrvat na území. Vzhledem k palčivosti problému a k možnosti řešení, kterou přináší nová směrnice, je nulová varianta zcela nepřijatelná.
Varianta 1 – transpozice s plným využitím výjimek z práva setrvat na území
Směrnice ve svém článku 41 zakotvuje dvě situace, na základě kterých je možné
učinit výjimku z práva žadatele setrvat na území až do doby posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Je však třeba uvést, že článek 41 je tzv. „may“ ustanovení, jde tedy o ustanovení, které členské státy transponovat nemusejí nebo jej mohou transponovat jen v určitém rozsahu. První předvídanou situací [čl. 41 odst. 1 písm. a)] je podání již první opakované žádosti, která je vyhodnocena jako nepřípustná, pouze s cílem zmařit výkon vyhoštění; druhou [čl. 41 odst. 1 písm. b)] – pro ČR klíčovou – pak podání druhé či další opakované žádosti poté, co první opakovaná žádost byla nepřípustná či nedůvodná.
Česká republika uznává možnou opodstatněnost podání první opakované žádosti, a
to včetně možnosti podat proti rozhodnutí o ní žalobu s možností požádat o odkladný účinek. Situace, kdy je žádost o mezinárodní ochranu podána během realizace vyhoštění, je navíc řešena již současnou právní úpravou. Z těchto důvodů se nejeví jako vhodné transponovat čl. 41 odst. 1 písm. a), tedy situaci výše popsanou jako situaci první.
Varianta 2 – transpozice pouze s částečným využitím výjimek z práva setrvat na území
To, co činí z nového pojetí opakovaných žádostí opravdu efektivní nástroj, je
možnost připuštěná v čl. 41 odst.1 písm. b) směrnice, čteno spolu s dovětkem tohoto ustanovení. Jedná se tedy o možnost neumožnit žadateli setrvání na území, podal-li další opakovanou žádost a jsou splněny podmínky tohoto článku. Nabízí se tedy zavést nový koncept tzv. opakovaných žádostí, který by plně vycházel z procedurální směrnice.
Článek 41
Výjimky z práva setrvat v případě následných žádostí
1. Členské státy mohou učinit výjimku z práva setrvat na jejich území, pokud osoba: …
b) učinila další žádost o mezinárodní ochranu ve stejném členském státě po pravomocném rozhodnutí, jež považuje první následnou žádost za nepřípustnou podle čl. 40 odst. 5, nebo po pravomocném rozhodnutí, kterým se zamítá tato žádost jako nedůvodnou. Členské státy mohou tuto výjimku učinit pouze za předpokladu, že se rozhodující orgán domnívá, že rozhodnutí o navrácení nepovede k přímému nebo nepřímému navrácení v rozporu se závazky daného členského státu vyplývajícími z mezinárodního práva nebo práva Unie.
Pokud podá cizinec první opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany,
ministerstvo by i podle dosavadní úpravy tuto žádost posoudilo, a pokud by bylo zjištěno, že žadatel neuvedl žádné skutečnosti nebo zjištění anebo z úřední činnosti ministerstva nejsou žádné nové skutečnosti známy (např. podstatné zhoršení situace v zemi původu), shledá takovou žádost nepřípustnou a řízení se zastaví podle § 25 písm. i) zákona o azylu. V opačném případě (existence nových závažných situací) ministerstvo rozhodne o udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany.
Speciální postup by nastal v případě další opakované žádosti – tedy třetí a další
v pořadí nebo jinými slovy druhé a další opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany. V souladu s procedurální směrnicí (s ohledem na pojetí rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany i nad rámec směrnice) by bylo upraveno, že je-li v kontextu předchozích řízení ve věci mezinárodní ochrany nebo podstatné změny okolností – zejména vnějších – možné se domnívat, že cizinec nebude vystaven pronásledování nebo, že mu hrozí vážná újma, řízení se usnesením zastaví. Usnesení o zastavení řízení by podléhalo soudnímu přezkumu, nicméně je nutné, aby zákon jasně stanovil, že případná podaná žaloba nemá odkladný účinek. Nutným předpokladem je i zjednodušený postup pro doručování s ohledem na potřebnou efektivitu nakládání s dalšími opakovanými žádostmi a v souladu s přijímací směrnicí vyloučení těchto cizinců zejména z materiálních práv, která by jim jako žadatelům náležela. Tato varianta je proto zvolena jako nejvhodnější.
g) Právo na opravný prostředek
Posuzování ex nunc
Procedurální směrnice je zásadním způsobem měněna v ustanoveních týkajících se
opravných prostředků. Přepracované znění procedurální směrnice v článku 46 odst. 3 stanoví, že účinný opravný prostředek musí obsahovat úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby udělení jedné z forem mezinárodní ochrany. Jinými slovy je třeba zajistit, aby soudy podanou žalobu mohly posoudit v kontextu aktuální situace ke dni rozhodování o opravném prostředku, a nikoliv ke dni rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Jde tedy v zásadě o prolomení kasačního principu, na kterém je vystavěno české správní soudnictví.
Nulová varianta
Jak již bylo zmíněno výše, národní právní předpis stanoví jako opravný prostředek
proti rozhodnutí správního orgánu ve věcech mezinárodní ochrany žalobu k jejímuž projednání je příslušný krajský soud ve správním soudnictví. Na řízení před soudem se pak použijí ustanovení soudního řádu správního. Soudní řád správní (potažmo celé české správní soudnictví) je pak postaveno na kasačním principu. Kasačním principem se zejména rozumí, že soud rozhoduje na základě skutkového a právního stavu, který byl v době rozhodování správního orgánu (viz ustanovení § 75 odst. 1 soudního řádu správního). Opačným principem je pak princip apelační, kdy soud rozhoduje nejen podle situace v době vydání prvoinstančního rozhodnutí, ale sám může provádět dokazování a rozhodnutí může nejen potvrdit či zrušit a vrátit k dalšímu projednání, ale i sám rozhodnout po novém posouzení skutkového a právního stavu.
Je třeba přiznat, že ustanovení procedurální směrnice, které požaduje úplné a ex
nunc posouzení skutkové a právní stránky spíše odpovídá výše zmíněnému apelačnímu principu. Takže ve vztahu k transpozici tohoto ustanovení by se jevila jako vhodnější případná varianta novelizace (viz dále). Předkladatel však nakonec dospěl k závěru, že v tomto dílčím (i když velmi důležitém) aspektu je vhodnější postupovat cestou nulové varianty, a to z následujících důvodů. Ve vztahu k této otázce je relevantní nejen § 75 soudního řádu správního (uvedený výše), ale i § 52 soudního řádu správního, který stanoví, že soud rozhoduje, který z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy jiné. Rovněž je třeba poukázat na § 78, který stanoví, že správní orgán je vázán právním názorem soudu, který prvoinstanční rozhodnutí zrušil, a dále pak stanoví, že správní orgán v novém řízení zahrne do podkladů pro vydání nového rozhodnutí i provedené důkazy před soudem. K tomu je nutné zohlednit příslušnou národní judikaturu, která např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu 1 Azs 209/2004 uvádí nutnost vypořádat se se všemi důkazy, které byly k podpoře navrhovatelových tvrzení navrženy k provedení. Rovněž Ústavní soud (nález sp.zn. I. ÚS 533/98, Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 18, str. 197) uvádí, že pro soud, který rozhoduje o žalobách proti rozhodnutí správních orgánů, je rozhodující stav věci v době rozhodnutí správního orgánu, ale soud může provést další dokazování, aby si potvrdil, zda skutkový stav zjištěný správním orgánem odpovídá skutečnosti či nikoliv. Soudy tak na základě plné jurisdikce přezkoumávají zákonnost napadeného rozhodnutí i skutkový stav dané věci. Z výše uvedeného lze tedy, dle názoru předkladatele, dovodit, že zmíněná ustanovení korespondují s požadavkem směrnice na úplné a ex nunc posouzení.
Varianta novelizace
Varianta novelizace národního systému procesu rozhodování o žalobách proti
rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany je variantou legitimní a v určitém významném aspektu i vhodnější. Taková varianta by znamenala minimálně v rozhodování o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu ve věci mezinárodní ochrany značný odklon od základní obecného principu kasačního, jak je již uvedeno výše. Byl by nutný nemalý zásah do soudního řádu správního. Rovněž zřejmě specializovaní soudci by museli mít přístup např. k informačním zdrojům, které využívá pro rozhodování ministerstvo a rovněž by takový zásah znamenal další navýšení finančních prostředků k zajištění dalších osob (soudců, soudních úředníků), aby přezkumný systém zůstal minimálně tak funkční, jakým se jeví v současnosti. Není tedy vyloučeno, že taková razantní změna v budoucnosti proběhne. Je však nutné diskutovat veškeré souvislosti. Přičemž bylo dohodnuto, že v této souvislosti bude významnou roli hrát Ministerstvo spravedlnosti.
Lhůty
Článek 46 odstavec 10 procedurální směrnice stanoví možnost, aby členské státy
stanovily lhůty, ve kterých má soud přezkoumat rozhodnutí správního orgánu ve věcech mezinárodní ochrany.
Nulová varianta - neupravovat žádné speciální lhůty ve věcech mezinárodní ochrany
Právní úprava zákona o azylu stanoví, že opravným prostředkem proti rozhodnutí
Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany je žaloba ke krajskému soudu. Dále je pak možné využít institutu kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku ve smyslu soudního řádu správního. Soudní řád správní stanoví, že soud mimo jiné projedná přednostně žalobu proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. Jelikož tedy směrnice nevyžaduje po členských státech úpravu lhůt pro rozhodnutí odvolacích orgánů o žalobách a soudní řád správní žaloby proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany počítá do výčtu řízení, které musí být vyřízeny přednostně, byla zvažována varianta nulová, která nakonec nebyla vyhodnocena jako vhodná, byť pouze částečně (viz dále).
Varianta novelizace – stanovení lhůt pro správní soudy o rozhodnutí o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věcech mezinárodní ochrany
Varianta zavázat správní soudy lhůtami pro rozhodnutí o žalobách ve věcech
mezinárodní ochrany byla rovněž zvažována, byť v zásadě jen teoreticky, protože takovéto „zalhůtování“ by narazilo na odpor dotčených subjektů (Ministerstvo spravedlnosti, krajské soudy, Nejvyšší správní soud) s relevantními argumenty přetížení systému a dostatečnou současnou úpravou. Kromě nesouhlasu dotčených subjektů mluví proti této variantě zejména případná neproporcionalita se lhůtami pro vydání rozhodnutí v prvním stupni správního řízení, kde dochází k zásadním změnám.
Varianta novelizace - lhůty v případech, kdy jsou dotčené osoby omezeny na osobní svobodě
Vhodnou variantou, která nakonec byla zvolena, se jeví stanovení lhůty pro
posouzení věci soudem (popř. i Nejvyšším správním soudem) pouze v případech, kdy jsou žadatelé o udělení mezinárodní ochrany omezeni na svobodě, nebo bylo rozhodnuto o jejich přemístění do státu podle předpisu Evropské unie (v této situaci je cílem zajistit rychlý přístup k řízení o mezinárodní ochraně v příslušném členském státě). Byla zvolena lhůta 60 dní jak pro krajské soudy, tak posléze i pro Nejvyšší správní soud. Vzhledem k citlivosti otázky prodloužení maximální zákonné délky zajištění je tato varianta vhodnější. Lhůta byla stanovena tak, aby byla rozumná pro soudy a zároveň umožňovala ukončit řízení v době zajištění. Počty zajištěných žadatelů o udělení mezinárodní ochrany nejsou nijak zásadní, aby to pro soudy znamenalo významnější navýšení práce. Například v roce 2012 a v roce 2013 (do 9. 10.) se jednalo celkem (v součtu obou uváděných let) o cca 300 osob.
Odkladný účinek
Nulová varianta
Nová procedurální směrnice upravuje právo na účinný opravný prostředek
komplexněji než směrnice předcházející. Okruh rozhodnutí, proti kterým lze podat opravný prostředek a který nemá automatický odkladný účinek (žadateli o udělení mezinárodní ochrany náleží automaticky právo setrvat na území České republiky do právní moci rozhodnutí soudu o žalobě), se rozšiřuje. Nová procedurální směrnice taxativně stanoví, v jakých případech lze („may“ ustanovení) upravit opravný prostředek proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany bez automatického odkladného účinku. V taxativně vymezených situacích lze ponechat oprávnění rozhodnout, zda se v individuálním případě přizná odkladný účinek podané žalobě, soudu. Po posouzení stávající národní právní úpravy nebyla nulová varianta vyhodnocena jako vhodná s ohledem na potřeby praxe, s ohledem na nové pojetí zjevně nedůvodných žádostí a s ohledem na snahu po zefektivnění správního řízení.
Varianta novelizace 1
Byla zvažována varianta tzv. plné transpozice, tedy u všech situací definovaných
směrnicí upravit v národním právu „neautomatický“ odkladný účinek podané žaloby s možností požádat o odkladný účinek podané žaloby v souladu s obecným předpisem – soudním řádem správním. Kladem této varianty je bezesporu možnost v konkrétních případech přiznat odkladný účinek podané žalobě – tedy v situacích, kdy soud posoudí přiznání odkladného účinku jako nutné k zajištění práv konkrétního žadatele, zejména pokud jde o princip non-refoulement. Naopak v situacích, kdy přiznání odkladného účinku soud nevyhodnotí jako nutné, je možné, aby takový cizinec z území České republiky vycestoval. Na druhou stranu však je třeba vzít v úvahu i specifika řízení o mezinárodní ochraně, kdy zejména u žalob proti rozhodnutí ministerstva o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné je automatický odkladný účinek podané žaloby s právem setrvat na území jedním ze zásadních prvků práva na účinný opravný prostředek. S ohledem na ochranu práv žadatelů o udělení mezinárodní ochrany tedy varianta „plné transpozice“ zvolena nebyla.
Varianta novelizace 2
Varianta, která byla zpracována v navrhované právní úpravě, podle názoru
předkladatele vhodně kombinuje nutnou ochranu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, počítá se specifiky správního řízení s cizineckým prvkem a je brán zřetel na snahu o rychlé a efektivní fáze řízení o mezinárodní ochraně, a to i fázi před soudem. Obecně tedy platí, že žaloba proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany má ze zákona odkladný účinek. V taxativně vymezených případech lze o odkladný účinek požádat a soud v individuálním případě odkladný účinek přizná či nepřizná. Obecně není automatický odkladný účinek přiznán žalobám proti rozhodnutí o zastavení řízení, kdy je však nutné zmínit zákonnou pojistku, kterou je ustanovení, že pokud bylo řízení o mezinárodní ochraně zastaveno, další podaná žádost o mezinárodní ochranu není považována za opakovanou. Rovněž se nepřiznává automatický odkladný účinek u některých žalob proti specifickým typům rozhodnutí, kterým se žádost zamítá jako zjevně nedůvodná, a to v případech, kdy cizinec zejména porušil mu zákonem dané povinnosti, například cizinec poškodí svůj cestovní doklad s úmyslem uvést správní orgán v omyl, či nestrpí sejmutí otisků prstů.
h) Zákon o pobytu cizinců
Definice rodinného příslušníka občana Evropské unie
Nulová varianta
Současná podoba definice rodinného příslušníka občana Evropské unie je
transpozicí odpovídajících ustanovení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES. Tato definice je však již v některých aspektech zastaralá a neodpovídá aktuální judikatuře Soudního dvora Evropské unie. To způsobuje četné problémy s výkladem a aplikací předmětného ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců. Jako příklad lze uvést podmínku soužití rodinného příslušníka občana Evropské unie a občana Evropské unie ve společné domácnosti, kterou obsahuje současné znění § 15a odst. 1 písm. b, neboť ta není výslovnou podmínkou ani podle výše zmíněné směrnice ani podle judikatury. Dalším problematickým bodem je pak například pojem „vyživovaný rodinný příslušník“. Nulová varianta je v této oblasti zcela nevhodná, neboť by nijak nereagovala na problémy, které stávající úprava způsobuje. Zároveň je nutné upravit definici vzhledem k judikatuře Soudního dvora Evropské unie. Zejména se jedná o rozsudek ze dne 19.10.2004 ve věci C- 200/02, Zhu a Chen, a rozsudek ze dne 16.1.2014 ve věci C-423/12, Reyes. Nulová varianta by tak nadále zachovávala rozpor mezi národní úpravou a judikaturou Soudního dvora Evropské unie.
Varianta novelizace 1
Jednou ze zvažovaných variant byla i možnost přistoupit k co možná nejširší
transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES. To by v praxi znamenalo nejen novelizaci některých ustanovení tak, aby odpovídala nejnovější judikatuře Soudního dvora Evropské unie, ale rovněž rozdělení na rodinné příslušníky a tzv. oprávněné osoby, tak jak to činí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ve svých článcích 2 a 3. V rámci této varianty pak byla zvažována i možnost vyloučit z okruhu rodinných příslušníků občanů Evropské unie rodinné příslušníky občanů České republiky, kteří nikdy nevyužili svého práva volného pohybu. Tato varianta by na jedné straně zcela odpovídala požadavkům evropské legislativy i judikatury, na straně druhé by však znamenala zásadní zlom v pojetí toho, kdo je považován za rodinného příslušníka občana Evropské unie. V porovnání se současnou úpravou by tato varianta byla restriktivní a mohla by dokonce vést k situaci, kdy by se rodinní příslušníci občanů České republiky mohli ocitnout v horším postavení než rodinní příslušníci ostatních občanů Evropské unie. Z těchto důvodu se tato varianta jeví jako nevhodná.
Varianta novelizace 2
Nakonec byla jako nevhodnější vyhodnocena varianta, která bude nadále považovat
za rodinné příslušníky občanů Evropské unie i tzv. „oprávněné osoby“ podle článku 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES. Zároveň bude tak jako v současné úpravě stanoveno, že se ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem občana České republiky.
Byla tedy zvolena taková varianta novelizace, která odstraní současné nedostatky
zejména s ohledem na judikaturu Soudního dvora Evropské unie a zároveň v zásadě zachová stávající pojetí konceptu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Tato varianta by tak měla vést k větší právní jistotě při výkladu a aplikaci tohoto ustanovení.
i) Zákon o zaměstnanosti - přístup žadatelů o udělení mezinárodní ochrany na trh práce
Nulová varianta
Nyní transponovaná přijímací směrnice oproti dřívější úpravě snižuje maximální
dobu, po kterou mohou členské státy neumožnit přístup žadatelů o udělení mezinárodní ochrany na trh práce. Tato doba se snižuje z 12 měsíců na měsíců 9. Jelikož stávající národní úprava maximálně využívá doby, po kterou je možné žadatelům o udělení mezinárodní ochrany neumožnit přístup na trh práce, tato doba je tedy stanovena na 12 měsíců, je nulová varianta v této oblasti nemožná. Aplikací nulové varianty by došlo k naprosto zjevnému rozporu unijní a národní právní úpravy.
Varianta novelizace 1 - využití maximální přípustné doby omezení
Omezení přístupu na trh práce po určitou dobu je jedním z vhodných nástrojů boje
proti zneužívání správního řízení o udělení mezinárodní ochrany k možnosti pobytu na území České republiky, a to i za účelem výdělečné činnosti; k tomu jsou určeny nástroje legální migrace a cesta zákona o pobytu cizinců. Zejména po roce 2000 čelila Česká republika náporu žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří vstoupili do azylového řízení jen za účelem možnosti na území České republiky pobývat a pracovat zde. Před vstupem České republiky do Evropské unie byl tento problém řešen dvouletou lhůtou pro možné nové podání azylové žádosti. Po vstupu do Evropské unie byla transponována maximální doba, po kterou lze omezit přístup na trh práce. Pokračovat v takto nastaveném trendu by se tedy jevilo jako logické. Na druhou stranu je však nutné vzít v úvahu snižující se trend žádostí o udělení mezinárodní ochrany (byť v minulém roce se počet žadatelů o udělení mezinárodní ochrany po několika letech opět zvýšil) a rovněž možnost být výdělečně činný jako významný faktor pro minimalizaci některých negativních situací, které mohou nastat v životě cizince po vstupu do řízení o mezinárodní ochraně (psychické a sociální problémy různého druhu). S ohledem na výše uvedené nebyla tato varianta shledána jako vhodná.
Varianta novelizace 2 - snížení maximální doby pro omezení přístupu na trh práce
Vzhledem k trendu snižujícího se počtu podaných žádostí o mezinárodní ochranu a
zejména po konzultaci s odborníky Ministerstva práce a sociálních věcí, se zástupci nevládního sektoru a UNHCR byla jako vhodná navržena varianta úpravy doby, kdy není možné, aby žadatel o udělení mezinárodní ochrany vstoupil na trh práce, a to její snížení z 12 na 6 měsíců. V neposlední řadě by tato úprava mohla vést i ke snížení atraktivity práce bez příslušných povolení v určitých případech.
VARIANTY K SOUDNÍ JUDIKATUŘE, resp. k SOUDNÍM NÁLEZŮM
Nulová varianta
Zvolení této varianty znamená nereagovat na soudní judikaturu, což je sice možné,
ale nelze ponechávat v právní nejistotě adresáty uvedených problematických norem a vystavovat Českou republiku případným soudním sporům. Z tohoto důvodu je nulová varianta nepřijatelná.
Navrhovaná varianta - novelizace
Tato varianta vychází z analýzy účelnosti procesních ustanovení v zákoně o azylu a
zákoně o pobytu cizinců (zde v případě rozsudku Arslan); na základě jejích výsledků je pak nutné provést novelizaci těchto zákonů tak, aby bylo dosaženo cíle regulace (zejména provedení specifikace problematických oblastí, např. rozhodování o zjevně nedůvodných či nepřípustných žádostech). Tato varianta je opět jediná reálně možná.
VARIANTY K POŽADAVKŮM PRAXE
Nulová varianta
Volba této varianty představuje nerespektovat požadavky praxe. Problémy, které se
dlouhodobě objevují v praxi tak zůstanou neřešeny, v důsledku čehož bude dále narůstat administrativní zátěž správních orgánů, zneužívání institutů zákona a budou přetrvávat aspekty ztěžující azylové řízení, řízení související a další otázky spojené s pobytem dotčených subjektů na území. Opomenout nelze ani související nežádoucí společenské jevy (zejména oblast bezpečnosti). Tato varianta není vhodná.
Navrhovaná varianta - novelizace
Novelizace zákonů jsou standardním řešením, kterým se reaguje na požadavky
aplikační praxe. Reagovat na požadavky aplikační praxe je nezbytné i s ohledem na to, že legislativní pouť na poli Evropské unie je na jistou dobu u konce, a předkladatel proto v důsledku povinnosti transpozice připravil rozsáhlý zásah zejména do zákona o azylu, v rámci kterého je vhodné odstranit i aplikační problémy, které přináší praxe, tak, aby mohl zákon fungovat jako celek, a vyhnul se další potřebě rozsáhlejší novelizace. Odstranění aplikačních problémů tak přispěje k hladšímu fungování celé oblasti mezinárodní ochrany, a proto se tato varianta jeví jako optimální. Komplexní reakce na požadavky praxe byla dlouhodobě odkládána právě s ohledem na vidinu zásadního zásahu do zákona z důvodu transpozice, aby praxe byla navázána na nové instituty a novou úpravu.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů
Transpozice výše uvedených směrnic a reakce na nařízení do českých právních
předpisů musí být provedena.
Při hodnocení nákladů a přínosů se vychází ze současného stavu počtu dotčených
cizinců na území České republiky – hovoříme zejména o žadatelích o udělení mezinárodní ochrany, který má dlouhodobě mírně klesající tendenci. Nejsou řešeny krizové situace a riziko skokového nárůstu počtu cizinců žádajících o udělení mezinárodní (či dokonce dočasné) ochrany na území České republiky, které mohou znamenat vyšší finanční nároky, které však nelze předem definovat. Nedávné či stále probíhající krize v relativně přilehlých regionech jako jsou Egypt, Libye či Sýrie nevedly k většímu nárůstu počtu žádostí o mezinárodní ochranu a zatím ani situace na Ukrajině nevyvolává zásadní zvýšení počtu žádostí o ochranu.
Transpoziční část předloženého návrhu
Identifikace nákladů a přínosů V průběhu přípravy návrhu a konzultací nebyly identifikovány žádné nové náklady.
Soudní judikatura, soudní nálezy
Identifikace nákladů a přínosů V průběhu přípravy návrhu a konzultací nebyly identifikovány žádné nové náklady.
Požadavky praxe
Identifikace nákladů a přínosů V průběhu přípravy návrhu nebyly identifikovány žádné nové náklady.
3.1. Návrh řešení
Navrhuje se tedy změna zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a dalších předpisů, jak je uvedeno a popsáno výše.
3.2. Implementace doporučené varianty a vynucování
Transpoziční část předloženého návrhu
Za transpozici, resp. reflexi výše uvedených právních předpisů EU je odpovědné
Ministerstvo vnitra. Za vynucování je odpovědné zejména Ministerstvo vnitra, policie, Ministerstvo spravedlnosti a Ministerstvo práce a sociálních věcí a Úřad práce České republiky. Vzhledem k tomu, že transpozice se stane součástí existujících zákonů, jimiž jsou mechanismy vynucování již účinně řešeny, je zřejmé, že budou využity i pro nově konstituované právní vztahy. Z tohoto důvodu proto také není nutné pro tuto oblast stanovovat výši a zdroje finančních prostředků pro její realizaci, neboť bude využito stávající struktury organizace a personálního, věcného a finančního zajištění.
Soudní judikatura, soudní nálezy
Za reflexi uvedené judikatury je odpovědné Ministerstvo vnitra. Za vynucování je
odpovědné zejména Ministerstvo vnitra a policie. Vzhledem k tomu, že se jedná o provedení regulace v rámci přezkumu dosavadních právních předpisů (ve smyslu RIA), tedy pro zvýšení jejich efektivnosti, nepředpokládají se nároky na čerpání dalších finančních prostředků.
Požadavky praxe
Za implementaci navrhovaných opatření je odpovědné Ministerstvo vnitra. Za
vynucování je odpovědné zejména Ministerstvo vnitra a policie. Rovněž pro tuto oblast není nutné vyhledávat nové finanční prostředky, naopak lze očekávat sekundární efekt úspor v souvisejících administrativních oblastech. Vzhledem k tomu, že se jedná o provedení regulace v rámci přezkumu dosavadních právních předpisů (ve smyslu RIA), tedy pro zvýšení jejich efektivnosti, nepředpokládají se nároky na čerpání zvláštních finančních prostředků.
3.3. Přezkum účinnosti regulace
Přezkum účinnosti navrhované regulace je jednak přímo závislý na provedení
přezkumu ze strany EU, resp. provedení změn v nařízeních a směrnicích, pro jejichž implementaci je regulace prováděna. Pokud se jedná o nástroje přezkumu účinnosti regulace v právním řádu České republiky, jsou stanoveny jednak průběžně prováděnými analytickými studiemi a statistickým zjišťováním pro oblast pobytu cizinců na území České republiky podle zákona č. 325/1999 Sb. a zákona č. 326/1999 Sb. V tomto smyslu je přezkum prováděn v pravidelných cyklech, tedy v intervalech 12 měsíců, kdy jsou tyto zprávy publikovány.
Současně je možné v rámci legislativních úkolů vlády reagovat na aktuální potřeby
praxe a její upozornění na případné nedostatky v regulaci nebo případně její neefektivnosti.
4. Konzultace
Návrh novely zákona o azylu a o pobytu cizinců byl zpracován po podrobných
konzultacích a s přihlédnutím k návrhům a doporučením dotčených útvarů Policie České republiky, Správy uprchlických zařízení MV ČR, Ministerstva financí, Ministerstva práce a sociálních věcí a Ministerstva spravedlnosti. Dílčí otázky byly podle potřeby konzultovány s vybranými odborníky z řad veřejnosti.
5. Dopady navrhované úpravy
5.1 Na státní rozpočet a veřejné rozpočty
V souvislosti s navrhovanou úpravou dojde k navýšení počtu tabulkových míst v Ministerstvu vnitra o 10. V rámci novely zákona o pobytu cizinců na území České republiky se navrhuje, aby se tzv. fikce platnosti dosavadní zaměstnanecké karty, která již dnes platí na oprávnění k pobytu, vztahovala i na oprávnění k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána. Tento návrh tedy směřuje k zajištění oprávněných zájmů cizinců a jejich zaměstnavatelů, neboť umožní plnou kontinuitu zaměstnání. Zároveň je ale třeba uvést, že fikce oprávnění k výkonu zaměstnání by měla trvat co nejkratší dobu a měla by sloužit pouze jako pojistka ve složitějších případech, nikoliv jako systematické a pravidelné opatření. Předně by tedy mělo Ministerstvo vnitra rozhodovat o prodloužení zaměstnanecké karty v co nejkratší lhůtě, aby byl zajištěn plynulý přechod z jedné zaměstnanecké karty na druhou. Tato skutečnost je závislá nejen na tom, kdy cizinec žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podá, zda na začátku nebo na konci zákonné lhůty pro podání žádosti (proto byla současně lhůta pro podání žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty stanovena na dobu nejdříve 120 a nejpozději 30 dnů před koncem platnosti), ale rovněž je zjevné, že k zajištění této agendy se jeví jako nezbytné navýšení počtu pracovních míst odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, do jehož působnosti uvedená problematika spadá. Navýšení počtu pracovních míst v souvislosti se zavedením agendy zaměstnaneckých karet nebylo provedeno, ač celkově je problematika zaměstnaneckých karet složitější, než tomu bylo u dřívějšího klasického pobytu za účelem zaměstnání. Po zkušenostech s předmětnou agendou a zejména pak v souvislosti se zavedením fikce platnosti zaměstnanecké karty je třeba navýšit počet pracovníků o 10 nových pracovních míst v platové třídě 12. Cílem je zajistit rozhodování nejen v zákonných lhůtách, ale pokud možno i s předstihem, aby se fikce platnosti dosavadní zaměstnanecké karty aplikovala jen v nejnutnějších případech. V souvislosti s tím se předpokládá navýšení rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra k pokrytí mzdových nákladů deseti nových zaměstnanců ve výši 5 951 070,- Kč.
Dále se navrhuje navýšení prostředků v rozpočtové kapitole Ministerstva vnitra o 5 mil. Kč k financování právní pomoci poskytované cizincům ještě před soudním řízením, tedy v řízení před správním orgánem, popř. před podáním žaloby a návrhu na ustanovení právního zástupce. V České republice stále chybí obecná právní norma upravující přístup k právní pomoci, a to i přes opakované snahy Ministerstva spravedlnosti. Tento nedostatek se nutně projevuje i v oblasti azylu a migrace. Dlouhodobě je suplován možností spolufinancování projektů nevládních organizací zaměřených na poskytování právního poradenství žadatelům o udělení mezinárodní ochrany či jiným cizincům z evropských fondů (Azylový a migrační fond, Návratový fond). S touto možností spolufinancování se počítá i v dalším období, nicméně z důvodu jistoty zůstává zachován i § 21 odst. 1 zákona o azylu, který počítá s případnou finanční pomocí do této oblasti i ze strany Ministerstva vnitra (jsou nárokovány i případné potřebné finanční prostředky). Jako dosud se počítá s tím, že nevládní organizace budou poskytovat právní poradenství ještě ve fázi před soudním řízením a budou tedy i nadále schopny žadatelům či jiným cizincům vypracovat i žalobu v jejich věci nejen v souvislosti s případným rozhodnutím o zajištění, ale i žalobu proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, či jiné procesní dokumenty, jak to předvídají směrnice Evropské unie.
5.2 Na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky
Navrhovaná úprava nebude mít dopad na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky.
5.3 Na podnikatelské prostředí
Navrhovaná úprava bude mít pozitivní dopad na podnikatelské prostředí v České republice, a to zejména pro ubytovatele, kteří ubytování poskytují v rámci předmětu své podnikatelské činnosti. Navrhovanými změnami dochází ke snížení administrativní zátěže pro podnikatele. Změnou v zákoně o pobytu cizinců dochází k redukci počtu údajů uvedených v přihlašovacím tiskopisu pro jejich nadbytečnost, a to zejména proto, aby mohlo dojít ke sjednocení údajů uvedených v přihlašovacím tiskopisu a v ubytovací knize. Oproti stávající úpravě je explicitně připuštěna možnost vést domovní knihu též ve formě souboru chronologicky, přehledně a srozumitelně vedených dokumentů, které cizinec osobně podepsal v rámci hlášení místa pobytu u ubytovatele, neboť nově je připuštěna možnost, aby cizinec u ubytovatele nemusel vyplňovat pouze přihlašovací tiskopis, ale tento může být nahrazen obdobným dokumentem, který obsahuje stejné údaje. Tím se ubytovatelům nově dává možnost využít svých vlastních „formulářů“, pokud budou obsahovat potřebné údaje a budou podepsány cizincem. Toto opatření by mělo především umožnit zjednodušení evidence, kterou jsou povinni ubytovatelé vést, aniž by tím byla dotčena řádná kontrola plnění jejich povinností. Digitální přenos údajů o ubytovaném cizinci od ubytovatele k orgánům cizinecké policie výrazně zefektivní činnost všech orgánů veřejné moci, zejména těch, které potírají trestnou činnost cizinců. Současně je tento způsob komunikace nejméně administrativně náročný i pro ubytovatele. Požadavek na digitální oznamování ubytování cizinců nepředstavuje pro ubytovatele prakticky žádné zatížení, neboť takové údaje mají k dispozici ve svých reservačních a účetních informačních systémech a mohou je bez problémů poskytnout touto formou pro potřeby orgánů cizinecké policie. Poplatek za zřízení elektronického podpisu (cca 200,- Kč/ročně), který ubytovatel potřebuje k digitálnímu přenosu internetovou poštou, lze z hlediska efektu získaných údajů pro orgány veřejné moci považovat za nesouměřitelný. Již v současné době existuje prostřednictvím webových stránek Ředitelství služby cizinecké policie způsob, který umožňuje ubytovatelům nepřetržité oznamování ubytovaných cizinců a který používá právě formát údajů, jenž téměř bez potřeby lidské práce umožňuje automatické vkládání údajů o ubytovaných cizincích do informačního systému cizinců. Navrhuje se tedy tento systém oznamování ubytování zavést jako povinný pro ubytovatele, předmětem jejichž podnikatelské činnosti je ubytování.
5.4 Na územní samosprávné celky
Navrhovaná úprava nebude mít dopad na územní samosprávné celky.
5.5 Sociální dopady
Navrhovaná úprava nebude mít dopad do sociální oblasti.
5.6 Na spotřebitele
Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na spotřebitele.
5.7 Na životní prostředí
Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na životní prostředí.
5.8 Na zákaz diskriminace
Navrhovaná úprava nebude mít dopady ve vztahu k zákazu diskriminace ve smyslu zákona č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů. Nebude mít bezprostřední ani sekundární dopady na rovnost mužů a žen a nepovede k diskriminaci ani jednoho z pohlaví, neboť nijak nerozlišuje ani nezvýhodňuje ani jedno z pohlaví a nestanoví pro něj odlišné podmínky.
5.9 Na ochranu soukromí a osobních údajů
V § 71 odst. 2 zákona o azylu se navrhuje doplnit nové písmeno e), podle kterého se v evidenci cizinců, v jejichž případě se vede řízení o předání do příslušného státu, vedou údaje v rozsahu stanoveném přílohami 1, 3 a 5 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 118/2014, (ES) 604/2013, kterým se mění nařízení (ES) č. 1560/2003, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, jímž se provádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států.
Navrhuje se zrušit přílohu č. 1 zákona o azylu, nadepsanou „Vzor žádosti o udělení mezinárodní ochrany“ a údaje vyžadované v rámci žádosti napříště uvádět v novelizovaném textu ustanovení § 10 odst. 2 zákona o azylu. Osobní údaje budou v této souvislosti požadovány v totožném rozsahu, a tak nelze shledat žádný dopad právní úpravy ani na ochranu osobních údajů a soukromí žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Navrhuje se stejným způsobem postupovat i v případě zákona o dočasné ochraně cizinců, kdy se navrhuje zrušit přílohu č. 1 nadepsanou „Žádost o poskytnutí dočasné ochrany“ a vyžadované údaje uvádět v novelizovaném textu ustanovení § 8 odst. 2 zákona o dočasné ochraně cizinců. I zde platí, že osobní údaje budou v této souvislosti požadovány v totožném rozsahu, a tak nelze shledat žádný dopad právní úpravy ani na ochranu osobních údajů a soukromí žadatele o poskytnutí dočasné ochrany.
Navrhovanou změnou § 74 zákona o pobytu cizinců nikterak nedochází ke změně v rozsahu pořizovaných biometrických údajů pro účely vydání průkazu o povolení k pobytu, který je v zákoně o pobytu cizinců již stanoven s účinností od 1.5.2011 v § 117a (blíže k tomu viz důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb.). Povinnost vydávat průkaz o povolení k pobytu ve formě průkazu s biometrickými údaji přitom vychází z nařízení Rady (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, ve znění nařízení Rady (ES) č. 380/2008. Působnost Ministerstva vnitra k pořizování biometrických údajů vyplývá z § 165 písm. g) zákona o pobytu cizinců.
Stejně tak i v případě úpravy uchovávání údajů v Informačním systému cizinců (§ 160) se nejedná o dopad ve vztahu k ochraně soukromí nebo osobních údajů. Dochází k celkovému zpřesnění a současně zjednodušení úpravy týkající se uchovávání údajů. Sjednocují se lhůty pro uchovávání údajů v elektronické a listinné podobě. Kromě jednoduššího postupu při likvidaci uvedených údajů je motivem i rozšíření databáze, což má zásadní vliv na odhalování trestné činnosti jak v České republice, tak i v rámci mezinárodní spolupráce podle Prümské úmluvy. Pokud jde o délku lhůt pro uchování údajů, ty jsou stanoveny v návaznosti na stávající úpravu a jejich délka byla určena již v minulosti s ohledem na důvodné potřeby uchovávání daných údajů zejména s ohledem na opakující se pobyty cizinců (mimo jiné též s ohledem na požadavky bezpečnosti České republiky). Navíc sjednocením uchovávání údajů v elektronické a listinné podobě v zásadě dochází ke zkrácení doby vedení údajů, neboť údaje vedené v elektronické podobě jsou dle stávající úpravy vedeny po dvojnásobnou dobu.
V zákoně o dočasné ochraně cizinců je navrhována nová úprava vydávání průkazu o povolení k pobytu cizinci požívajícímu na území České republiky dočasné ochrany. Úprava vychází z přímo použitelného právního předpisu, kterým je nařízení Rady (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, ve znění nařízení Rady (ES) č. 380/2008. Z uvedeného nařízení vyplývá povinnost vydávat průkazy o povolení k pobytu ve formě průkazu s biometrickými údaji. Rozsah pořizovaných biometrických údajů koresponduje s rozsahem pořizovaných biometrických údajů zpracovávaných v souvislosti s vydáváním průkazů o povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu. Přičemž předkladatel i v tomto ohledu si klade za cíl v nezbytně možné míře uvést ustanovení zákona o dočasné ochraně cizinců do souladu zejména se zákonem o azylu.
5.10 Na korupční rizika
Navrhovaná úprava zákona o azylu nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Úprava především zajišťuje transpozici azylových směrnic, ale s navrhovanými změnami není spjat zásah do systému vedení správního řízení o udělení mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, že systém, na kterém je zákon o azylu z hlediska hmotněprávního i procesně právního vystavěn, zůstává zachován, nepředpokládají se korupční rizika v důsledku navrhovaných změn.
Navrhovaná úprava zákona o pobytu cizinců nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Zejména je zajišťován soulad se změnami v zákoně o azylu a zpřesnění či doplnění unijních směrnic.
Navrhovaná úprava zákona o dočasné ochraně cizinců nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Jde o „spící zákon“ a je navrhována změna s ohledem na souladnost se zákonem č. 325/1999 Sb.
Navrhovaná úprava zákona o zaměstnanosti nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Je zajišťována transpozice nové přijímací směrnice zavedením kratší maximální doby pro omezení vstupu na trh práce.
Navrhovaná úprava zákona o správních poplatcích nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Zmocnění ministerstva k nevybrání správního poplatku se bude týkat specifické skupiny osob zejména ve finanční tísni.
Navrhovaná úprava zákona o sociálně-právní ochraně dětí nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Jedná se o terminologické změny.
Navrhovaná úprava zákona o veřejném zdravotním pojištění nebude mít dopad ve vztahu ke korupčním rizikům. Jedná se o terminologické změny.
B) Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky
Předkládaný návrh je v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České
republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále zejména s čl. 2 a čl. 4 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje jako ústavní zákon Listina základních práv a svobod (Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 - č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky). Návrh zákona respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu České republiky.
C) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami,
slučitelnost s právními akty EU
Návrh zákona implementuje zejména směrnici 2013/32/EU, směrnici 2013/33/EU,
promítají se nezbytné prvky z nařízení 604/2013/EU a doplňuje se transpozice směrnic 2011/95/EU a 2008/115/ES. Návrh není s uvedenými směrnicemi a nařízením v rozporu.
Mimo výše uvedených se návrhu dotýkají rovněž
Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro
poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími,
Směrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních
příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty, ve znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/51/EU ze dne 11. května 2011, kterou se rozšiřuje oblast působnosti směrnice Rady 2003/109/ES na osoby požívající mezinárodní ochrany a
Nařízení Rady (ES) č. 1030/2002 ze dne 13. června 2002, kterým se stanoví
jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, ve znění nařízení Rady (ES) č. 380/2008. Návrh zákona je plně slučitelný s právem EU včetně judikatury Soudního dvora EU.
Návrh zákona rovněž není v rozporu se žádnými mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, zejména pak s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a jejími protokoly, Úmluvou o právním postavení uprchlíků a Úmluvou o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Mezinárodně nejvýznamnějším instrumentem chránícím konkrétně uprchlíky před návratem do země, ve kterých jim hrozí mučení nebo jiné nepřípustné zacházení je právě Úmluva o právním postavení uprchlíků. Tato mezinárodní smlouva je považována za lex specialis v oblasti ochrany uprchlíků.
Návrh zákona je rovněž plně v souladu s relevantní judikaturou Evropského soudu pro
lidská práva. Tento návrh ještě přesněji promítá povinnosti plynoucí z rozsudku ESLP Buishvili proti České republice.
Při přípravě navržených změn zákonů z důvodů vymezených výše v textu
(transpozičních, požadavků praxe atd.) měl předkladatel na paměti také závazky vyplývající z mezinárodního práva veřejného. V této souvislosti je vhodné připomenout zejména článek 3, 5 a okrajově též čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv (Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.). Samozřejmě předkladatel neopominul ani relevantní judikaturu (viz dále).
Předkládaný návrh se dotýká práv a svobod zaručených Úmluvou o ochraně lidských
práv a základních svobod. V této souvislosti předkladatel připomíná, že si je vědom základní zásady vyplývající z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a judikatury Evropského soudu pro lidská práva, která použitím dynamické interpretace umožňuje použití úmluvy i na problémy současné společnosti a kterou je třeba mít v kontextu zákona o azyl vždy na paměti, a to zejména co se týče absolutního zákazu refoulement (článek 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), tj. bez ohledu na jednání (jakkoliv nebezpečné) dané osoby (plyne např. Saadi proti Itálii, č. 37201/06, rozsudek velkého senátu ze dne 28. února 2008, § 138). Uvedená zásada je zohledněna i při změnách procesního charakteru v řízení o mezinárodní ochraně a je zaručeno, že nedojde k nucenému navrácení stěžovatele do státu, kde by mu hrozilo reálné nebezpečí špatného zacházení ve smyslu článku 3 Úmluvy. Takovým státem přitom za určitých okolností může být i členský stát Evropské unie (M. S. S. proti Belgii a Řecku, č. 30696/09, rozsudek velkého senátu ze dne 21. ledna 2011, § 385-393).
Předkládaný návrh na změnu zákona o azylu reflektuje čl. 3 v oblastech, které
určitým způsobem modifikují standardní proces posuzování žádosti o udělení mezinárodní ochrany a kde tedy dochází ke snížení standardu oproti běžným situacím. Mezi tyto oblasti patří § 3 odst. 2, § 3b odst. 3, § 10a, § 11a odst. 3 a § 11c odst. 4 (zde se předpokládá posouzení žádosti v jiném členském státě). U prvních dvou sledovaných situací, které již ale obsahuje současná právní úprava, došlo k jasnému zajištění adresování nejen tzv. uprchlíků sur place, ale rovněž „osob s doplňkovou ochranou sur place“ (kdy doplňková ochrana víceméně kopíruje obsah čl. 3 úmluvy). Nepřijatelné žádosti (§ 10a) obsahují až výjimky opakovaných žádostí a bezpečných třetích zemí situace, kdy je zcela zjevné, že není opodstatněné se žádostí meritorně zabývat a konflikt s čl. 3 rovněž nemůže nastat, tyto důvody jsou přejaty z dosavadní úpravy. Aplikace nepřijatelnosti na instituty bezpečné třetí země a Evropské bezpečné třetí země je podmíněna možností namítat neaplikovatelnost konceptu v individuálním případě a je řešena u definic těchto pojmů. Opakované žádosti prochází jakýmsi předběžným posouzením „novosti“ předložených informací a důvodů, zde tedy nelze říci, že žádost by nebyla vůbec posouzena. Zákon zcela nově upravuje koncept další opakované žádosti, vychází přitom z procedurální směrnice a judikatury Evropského soudu pro lidská práva, který v rozsudku Sultani proti Francii (č. 45223/05) shledal, že dostatečná úroveň posouzení žádosti je zajištěna, pokud došlo k posouzení předchozích žádostí dvakrát, a to i v případě, byla-li druhá žádost posouzena ve zrychleném řízení. Ve standardním řízení nedochází ke změnám, které by měly dopad na čl. 3 úmluvy. Nemění se ani proces vydávání závazných stanovisek k vycestování podle zákona o pobytu cizinců při řízení o správním vyhoštění, které je poslední záchrannou sítí pro všechny cizince, vůči kterým je řízení o správním vyhoštění vedeno, a které je ve sledované oblasti až tím titulem, na základě kterého může být cizinec fakticky vyhoštěn z území České republiky.
Dalším relevantním sledovaným článkem Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod je čl. 5 odst. 1 písm. f), který umožňuje omezit osobní svobodu jednotlivce za účelem zabránění nepovolenému vstupu na území. Státy mají nepopiratelné suverénní právo kontrolovat vstup cizinců a jejich pobyt na svém území a nezbytnou součástí tohoto práva je oprávnění států zadržet migranty, včetně žadatelů o azyl; takové zadržení však musí splňovat podmínky dané (nejen) úmluvou (ve vztahu k České republice např. § 68-69 rozsudku Rashed proti České republice, č. 298/07). Oblast zajištění žadatelů o udělení mezinárodní ochrany byla dotčena zejména změnami v důvodech zajištění a došlo rovněž k vyjasnění vztahu k zajištění podle zákona o pobytu cizinců. Co se týče rozhodování o zajištění či jeho přezkumu, zde dochází k několika změnám, která souvisejí s čl. 5 odst. 1 písm. f) úmluvy. Tou nejzásadnější je zavedení alternativ k zajištění, tedy možnosti uložit mírnější opatření než je samotné zajištění; zvažování uložení mírnějšího opatření vychází např. z rozsudku Mikolenko proti Estonsku č. 10664/05). Z úpravy v zákoně o pobytu cizinců se přejímá postupné prodlužování zajištění, není již tedy možné rozhodnout o zajištění přímo na 120 dní jediným rozhodnutím; tento postup vychází například z rozsudku Auad proti Bulharsku (č. 46390/10). Zajištění zranitelných kategorií osob je obecně vyloučeno, výjimkou jsou situace, kdy tyto osoby poruší opakovaně závažným způsobem alternativní opatření, zajištění by probíhalo primárně v přijímacím středisku, uvedený postup zcela reflektuje výjimečnost tohoto opatření, přijímací středisko je plně vybaveno i na pobyt těchto kategorií (netýká se nezletilých bez doprovodu – těm nelze uložit zvláštní opatření a na území jsou ubytovány v jiném režimu); uvedený postup překladatel vyhodnotil jako souladný s rozsudky Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga proti Belgii (č. 13178/03) Muskhadzhiyeva a ostatní proti Belgii, (č. 41442/07), Omwenyeke proti Německu, č. 44294/04), Dougoz proti Řecku¨(č. 40907/98), Peers proti Řecku (č. 28524/95), S.D.proti Řecku ( č. 53541/07), M.S.S. proti Belgii a Řecku (č. 30696/09). Z procesního hlediska nedochází k zásadním změnám, současný proces rychlého přístupu k soudnímu přezkumu zajištění (Abdolkhani a Karimnia proti Turecku, č. 30471/08) je přejat z dosavadní úpravy. Ke změně dochází u momentu, kdy soud zruší rozhodnutí o zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo cizince, v takovém případě je nastaven rychlý proces propuštění osoby na svobodu, tak jak to mezinárodní judikatura vyžaduje. Vztah mezi zajištěním podle zákona o azylu a o pobytu cizinců vychází z rozsudku Soudního dvora EU ve věci C-357/09, Kadzoev, který předpokládá, že zajištění za účelem vyhoštění a zajištění „azylové“, jsou-li podloženy každé individuálním rozhodnutím, jsou zajištěními podle jiných právních režimů.
K zajištění všech práv žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který je zajištěn podle
tohoto zákona a rovněž s ohledem na transpozici přijímací směrnice a výše uvedenou judikaturu (např. Abdolkhani a Karimnia proti Turecku, č. 30471/08) je zavedena informační povinnost ministerstva, která se týká možnosti podat návrh na ustanovení zástupce v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění a o prodloužení trvání doby zajištění. Soudní řád správní stanoví možnost ustanovit k ochraně práv na návrh zástupce (§ 35 odst. 8). O možnosti podat takový návrh však musí být žadatel poučen. Co se týče obecně problému poskytování právní pomoci ještě před soudním řízením, tedy v řízení před správním orgánem či před podáním žaloby a návrhu na ustanovení právního zástupce, je třeba poznamenat, že v České republice stále chybí obecná právní norma upravující přístup k právní pomoci, a to i přes opakované snahy Ministerstva spravedlnosti. Tento nedostatek se nutně projevuje i v oblasti azylu a migrace. Dlouhodobě je suplován možností spolufinancování projektů nevládních organizací zaměřených na poskytování právního poradenství žadatelům o udělení mezinárodní ochrany či jiným cizincům z evropských fondů (Azylový a migrační fond, Návratový fond). S touto možností spolufinancování se počítá i v dalším období, nicméně z důvodu jistoty zůstává zachován i § 21 odst. 1, který počítá s případnou finanční pomocí do této oblasti i ze strany ministerstva (jsou nárokovány i případné potřebné finanční prostředky). Jako dosud se počítá s tím, že nevládní organizace budou poskytovat právní poradenství ještě ve fázi před soudním řízením a budou tedy i nadále schopny žadatelům či jiným cizincům vypracovat i žalobu v jejich věci nejen v souvislosti s případným rozhodnutím o zajištění, ale i žalobu proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, či jiné procesní dokumenty, jak to předvídá přijímací a procedurální směrnice, a to i v uzavřených střediscích.
Judikatura byla konzultována i při navržení úpravy omezeného přístupu ke stanoviskům
bezpečnostních složek; zákonná úprava tak, jak je navržena odpovídá rozhodnutím A. a ostatní proti Spojenému království, č. 3455/05, kde soud rovněž odkázal na rozsudek Chahal proti Spojenému království č. 22414/93. V podobném duchu se vyslovil např. i rozsudek C.G. a ostatní proti Bulharsku, č. 1365/07.
Dotek s článkem 8 úmluvy (právo na rodinný a soukromý život) přichází do úvahy pouze
v jednom případě změny, kterou předkladatel provedl, a to v § 50a odst. 6 zákona o pobytu cizinců, kdy, je-li v řízení o správním vyhoštění zjištěn nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince a pobývá-li cizinec na území neoprávněně, považuje se zahájené řízení o správním vyhoštění za řízení o povinnosti opustit území. Ani nadále tedy nebude uvedeným cizincům vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, které by znemožnilo legalizaci dalšího pobytu v České republice, ale bude jim vydáno toliko rozhodnutí konstatující povinnost opustit území České republiky. Uvedený cizinec by tedy měl vycestovat a zajistit si vydání pobytového povolení na příslušném zastupitelském úřadě. Mohou však nastat situace, ke kterým se již vyjádřila i mezinárodní judikatura, kdy již samotné vycestování cizince by znamenalo neodůvodnitelný zásah do jeho rodinného a soukromého života. Uvedené situace česká právní úprava řeší přes možnost požádat si o udělení víza za účelem strpění pobytu na území podle zákona o pobytu cizinců; v praxi bylo toto vízum v řadě takových případů uděleno.
Z hlediska principů rovnosti mužů a žen je návrh novely zákona neutrální (návrh
respektuje směrnici Rady 79/7/EHS a směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES ze dne 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání) a vztahuje se stejně na obě pohlaví.
Navrhovaná úprava se vztahem k ochraně před závažnou nemocí je v souladu s
článkem 29 (Veřejné zdraví) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.
Rovněž ostatní části navrhovaného zákona nejsou v rozporu se žádnými
mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.
ČÁST PRVNÍ
Změna zákona o azylu
K bodům 1 až 3 – k § 1 písm. a) až c) Změny v § 1 písm. a) až c) souvisí se zrušením prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a dále jde o upřesňující a terminologické změny.
K bodu 4 – k § 1 písm. d) Změna v § 1 písm. d) je zapříčiněna nadbytečností uvádění působnosti Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen „MŠMT“) v tomto kontextu, když působnost MŠMT je v jedné velmi dílčí a specifické oblasti vymezena na jiném místě zákona.
K bodu 5 – k § 2 Je navrhováno nové znění ustanovení § 2, protože touto novelou se do zákona upravují nové definice různých institutů; rovněž byly definice jednotlivých pojmů seřazeny podle logické či časové souvislosti. Mnoho definic bylo pouze přejato z dosavadního textu zákona.
Odstavec 1 písm. a) stanoví formy mezinárodní ochrany. Jedná se o transpozici procedurální a kvalifikační směrnice.
Odstavec 1 písm. b) stanoví, kdo je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, model částečně vychází ze současné definice, nicméně je zásadně dopracován a zpřesněn. Je stanoveno, že žadatelem o udělení mezinárodní ochrany je ten, o jehož žádosti dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, jak předpokládá i procedurální směrnice. Znamená to tedy, že i pokud řízení ve věci mezinárodní ochrany je přerušeno, je osoba stále v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Jelikož rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany nabývá právní moci dnem doručení (§ 31a), je stejně jako v předchozím znění upraveno, že cizinec je v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany i po dobu běhu lhůty pro podání žaloby podle § 32 a dále po dobu soudního řízení o podané žalobě proti rozhodnutí ministerstva podle soudního řádu správního, má-li tato žaloba odkladný účinek nebo do vydání usnesení krajského soudu o nepřiznání odkladného účinku, pokud o něj cizinec požádal. Upravenou definicí žadatele o udělení mezinárodní ochrany je tedy nahrazeno původní ustanovení § 87a odst. 1.
Postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany však má ze zákona dále i cizinec, kterého Česká republika převzala na své území a je příslušná k meritornímu posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany podané v jiném státě, který je vázán přímo použitelným právním předpisem EU. Povinnost takovou osobu převzít (v praxi je často užívaný pojem „take charge situations“) a posoudit její žádost o udělení mezinárodní ochrany vychází z nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (přepracované znění), dále jen „dublinské nařízení“. Podle uvedeného nařízení je příslušný členský stát povinen převzít za podmínek čl. 21, 22 a 29 dublinského nařízení osobu, která podala žádost o udělení mezinárodní ochrany v jiném členském státě. Příslušný členský stát je určen na základě kritérií uvedených v Kapitole III. dublinského nařízení. Pokud v tomto kontextu mluvíme o členském státě, jde o všechny státy Evropské unie a další státy, které se účastní postupu podle dublinského nařízení na základě dohody s Evropskou unií. Pokud je tedy takový cizinec převzat na území České republiky, je dotázán, zda si přeje, aby na území České republiky bylo pokračováno v jeho řízení o mezinárodní ochraně, pokud ano, následují standardní kroky řízení o mezinárodní ochraně a pokud ne, je řízení zastaveno z důvodu tzv. zpětvzetí žádosti. Cizinec je samozřejmě za přítomnosti tlumočníka informován o důsledcích jeho vyjádření, že si nepřeje pokračovat v řízení o mezinárodní ochraně na území České republiky.
Odstavec 1 písm. c) nově definuje pojem řízení ve věci mezinárodní ochrany, na což je navázán odstavec 1 písm. e), který obsahuje výčet jednotlivých typů rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany.
Odstavec 1 písm. d) nově definuje řízení o předání do příslušného státu. Je definován výsledek řízení a tím je určení státu vázaného dublinským nařízením, který je povinen přijmout zpět cizince v souladu s dublinským nařízením, protože tento stát je jako jediný příslušný k věcnému posouzení podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Tato příslušnost je dána kritérii stanovenými dublinským nařízením. Jedná se o situace, kdy neoprávněně pobývající cizinec bude v souladu s čl. 18 odst. 1 písm. b) až d) dublinského nařízení předán do státu vázaného dublinským nařízením, protože v tomto státě požádal o udělení mezinárodní ochrany a tento stát je povinen cizince přijmout zpět za účelem dokončení věcného posuzování podané žádosti o mezinárodní ochranu nebo za účelem jeho vycestování z území členských států za předpokladu zamítavého rozhodnutí o žádosti o mezinárodní ochranu. Toto řízení je do zákona o azylu nově zapracováno s cílem přizpůsobit národní právní řád přímo použitelnému právnímu předpisu EU.
Odstavec 1 písm. f) a g) zavádí nové definice opakované žádosti a další opakované žádosti, které souvisejí s transpozicí procedurální směrnice a tyto definice jsou součástí zcela nového konceptu opakovaných žádostí.
Odstavec 1 písm. h) definuje nezletilou osobu bez doprovodu, kdy oproti stávajícímu ustanovení má být určena zletilá osoba, která je za nezletilého zodpovědná podle práva České republiky, jak předpokládá unijní legislativa.
Odstavec 1 písm. i) zavádí definici pojmu zranitelná osoba. Dosud bylo na několika místech zákona taxativně vymezeno, kdo je považován za zranitelného. Tato nová definice je nyní demonstrativní a může být tedy adekvátněji reagováno na možné praktické situace. Demonstrativní výčet zranitelných osob do značné míry kopíruje přijímací směrnici, některé formy zranitelnosti lze podřadit pod obecnější definici. Například určité vážnější duševní poruchy lze podřadit pod vážná onemocnění. Definování zranitelné osoby je významným prvkem pro další fáze řízení o žádosti o mezinárodní ochranu, kdy zákon dále předpokládá určení specifických potřeb materiálního i procesního charakteru a zohlednění specifické situace zranitelných osob, zejména pokud jde o uložení alternativy k zajištění, případně samotnému zajištění.
Je navrhováno doplnění definice pronásledování v odstavci 4 o situaci, kdy jednání, kterým je cizinec vystaven, ve svém souběhu dosahují intenzity pronásledování, i když jednotlivá jednání za pronásledování považovat nelze. Tímto doplněním se rovněž zpřesňuje již provedená transpozice tzv. kvalifikační směrnice, nejen v odstavci 4, ale i v odstavcích 5 až 7.
Dále je do zákona nově v důsledku transpozice procedurální směrnice začleněn pojem evropské bezpečné třetí země [odstavec 1 písm. m)]. Byly částečně upraveny definice bezpečné země původu a bezpečné třetí země za účelem důsledné implementace procedurální směrnice, která již dříve přijaté definice více rozpracovává a zpřesňuje.
Definice azylanta v odstavci 2 je beze změny převzata ze stávajícího znění tohoto zákona. Odstavec 3 doplňuje částečně stávající definici osoby s udělenou doplňkovou ochranou o situaci, kdy cizinec je stále v postavení osoby s přiznanou doplňkovou ochranou, pokud podá žádost o prodloužení doplňkové ochrany v době platnosti předchozího rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany. K doplnění definice bylo přikročeno kvůli praktickým problémům a nejasnostem, jaké má osoba s udělenou doplňkovou ochranou po dobu řízení o prodloužení doplňkové ochrany právní postavení.
K bodům 6 až 8 – k § 3 V souvislosti se změnami v této hlavě se terminologicky mění i název hlavy II. tohoto zákona. Ze stejného důvodu se mění i název § 3. Ustanovení § 3 ruší koncept prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a nahrazuje jej institutem podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany, které tak bude mít nyní jiný význam než podle dosavadní úpravy. Tímto je docíleno souladu s evropským právem, kdy žádná z evropských azylových směrnic pojem prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany nezná. Tím spíš, že samotný úmysl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany je fakticky žádostí o udělení mezinárodní ochrany se všemi právy a povinnostmi, které z takového projevu vyplývají, jak pro samotného žadatele, tak i správní orgány. Rovněž se tato změna jeví jako zjednodušující pro adresáty právní normy, protože rozlišování mezi prohlášením o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a vlastním podáním žádosti bylo zbytečně složité a matoucí; na tuto změnu navazují další změny a nové instituty ze směrnice jako je např. registrace žádosti atd. Nyní je cizinec už od samého prvního projevu, z něhož je zřejmé, že žádá v České republice o udělení mezinárodní ochrany (odstavec 1), považován plně za žadatele o udělení mezinárodní ochrany a správní řízení je zahájeno. Úprava v tomto zákoně je tedy nově v souladu s obecnou úpravou dle správního řádu a stávající odklon od obecné úpravy správního procesu se v tomto ohledu zrušuje.
Odstavec 2 přináší změny v terminologii, které souvisejí s výše uvedeným. Z dosavadní právní úpravy se přejímá ustanovení, které stanoví, v jakých situacích se projev vůle, z něhož je zřejmé, že cizinec na území České republiky hledá ochranu, nepovažuje za žádost o udělení mezinárodní ochrany. Jedná se o ustanovení, které v zákoně existuje od roku 2007 a jeho cílem zamezit účelovému jednání a zneužívání azylového systému České republiky. Nově vkládaná věta druhá reaguje na případy tzv. uprchlíků sur place. Je třeba zohlednit situace, které mohou nastat v čase po ukončení předchozího řízení o mezinárodní ochranu. Jde o okolnosti, které mají podstatný vliv na individuální osobu a mohou odůvodněně zapříčinit obavu před hrozícím pronásledováním nebo skutečným nebezpečím vážné újmy. Jako příklad lze uvést náhlý státní převrat v zemi původu dotčeného cizince. Ministerstvo tedy vyhodnotí skutečnosti uváděné cizincem a cizince vyrozumí o tom, že jím uváděné skutečnosti je možné považovat za podstatnou změnu okolností vzhledem k pronásledování nebo vážné újmě. V takovém případě (jedná se o kumulativní podmínky) je žádost o udělení mezinárodní ochrany považována za podanou a následují další standardní kroky v souladu s tímto zákonem. Pokud cizincem uváděné skutečnosti nejsou ministerstvem vyhodnoceny jako skutečnosti odůvodňující tento zvláštní postup, je cizinec o tomto rovněž vyrozuměn.
Nové odstavce 4 a 5 upravují postupy, kdy je podána žádost o udělení mezinárodní ochrany rodičem (zákonným zástupcem) dítěte (jedná se o odraz procedurální směrnice). V takovém případě se nevyžaduje souhlas druhého zákonného zástupce, který se jeví jako nadbytečný a v mnoha případech rozdělených rodin i ztěžující či přímo znemožňující přístup k řízení o mezinárodní ochraně, což by bylo v rozporu s unijními právními předpisy i tímto zákonem, neboť musí být zaručen účinný přístup k řízení o mezinárodní ochraně. O takové žádosti se rovněž povede společné řízení, zákon zde odkazuje na § 140 správního řádu. Usnesení o spojení řízení se nevydává, protože zákon přímo stanoví, že již jde o společné řízení. Nicméně v určitých případech, zejména z důvodu ochrany nezletilých, je nutné vést řízení o mezinárodní ochraně odděleně od řízení zákonného zástupce dítěte, a proto je možné usnesením za použití obecné úpravy správního řádu takové řízení ze společného projednávání vyloučit.
Nový odstavec 6 zakotvuje povinnost ministerstva zaregistrovat žádost o udělení mezinárodní ochrany do 3 pracovních dnů, pokud je žádost podána ministerstvu a do 6 pracovních dnů, pokud je žádost o udělení mezinárodní ochrany podána policii. Registrací se rozumí zavedení takovéto žádosti do evidence, tedy vnitřního informačního systému, který vede ministerstvo.
Ruší se vydávání osvědčení o prohlášení o mezinárodní ochraně, které je v zákoně o azylu nadbytečné, protože jednak se institut prohlášení o mezinárodní ochraně zrušuje a v praxi se rovněž nevydávalo a pokud by bylo nutné v jednotlivých případech vydat osvědčení o nyní podané žádosti o mezinárodní ochranu, lze postupovat podle ustanovení části čtvrté správního řádu.
K bodům 9 až 13 – k § 3a Ustanovení § 3a ve svém návětí přináší terminologickou změnu týkající se zrušení prohlášení o mezinárodní ochraně a v písm. a) bodu 4. se zpřesňuje, že podat žádost o udělení mezinárodní ochrany lze v zařízení pro zajištění cizinců pouze v případě cizince tam zajištěného. Cílem navrhovaného zpřesnění je adekvátně reagovat na praktické problémy, kdy se cizinci domáhali s odkazem na toto ustanovení podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany v zařízení pro zajištění cizinců, aniž by tam byli zajištěni a odmítali se dostavit do přijímacího střediska, kam byli příslušnými pracovníky odkázáni a které je primárně pro příjem žádostí určeno a vybaveno. Z důvodu nutnosti úplné transpozice procedurální směrnice a potřebě v právní úpravě odrazit stávající praxi se navrhuje vložit nový odstavec 2, který zaručuje osobám, které chtějí podat žádost o mezinárodní ochranu na hraničním přechodu včetně tranzitního prostoru mezinárodního letiště, dostatek informací k podání takovéto žádosti. Cílem tohoto ustanovení je zabezpečení účinného přístupu k řízení o mezinárodní ochraně osobám, které ochranu potřebují. Jelikož Česká republika jako stát schengenského prostoru má vnější hranice pouze na letištích s lety do zemí mimo schengenský prostor, toto ustanovení se uplatní v zásadě jen na mezinárodním letišti v Praze. Pokud je tedy zjištěno, že cizinec chce podat žádost o udělení mezinárodní ochrany, policie, případně pracovníci zejména nevládního neziskového sektoru, takovému cizinci poskytnou k tomu nezbytné informace. Jedná se o obecné informace o tom, zda například cizinec je či není oprávněn takovou žádost podat, nebo o tom, jakým orgánům se žádost podává a jakému orgánu je žádost dále postoupena. Informace musí být samozřejmě poskytnuty v jazyce, kterému cizinec rozumí, jinak by nebyla zajištěna povinnost umožnit účinný přístup k řízení o mezinárodní ochraně.
Technicky je možné užití služeb tlumočníka do příslušného jazyka, případně využít informačních letáků v příslušných jazycích. Ustanovení dále předpokládá přístup právnických nebo fyzických osob zabývajících se poskytováním právní pomoci uprchlíkům. Přístup takovýchto osob k žadatelům o udělení mezinárodní ochrany není vyloučen ani za stávající právní úpravy. Přístup do přijímacího střediska pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany umístěného v tranzitním prostoru plyne z práva žadatele o udělení mezinárodní ochrany na kontakt s právnickými a fyzickými osobami zabývajícími se pomocí uprchlíkům. Vyloučen není ani přístup do tranzitního prostoru mimo přijímací středisko, je však nutné splnit bezpečnostní požadavky, které jsou vyžadovány ke vstupu do těchto prostor podle jiných právních předpisů.
K bodům 14 a 15 – k § 3b V odstavci 1 se jedná o terminologickou změnu. Odstavec 2 zpřesňuje s ohledem na interpretační problémy informační povinnost policie vůči cizinci zajištěnému v zařízení pro zajištění cizinců.
Nový odstavec 3 rovněž reaguje na možný výskyt tzv. uprchlíků sur place. Je zaváděn obdobný model jako v § 3 odst. 2, tedy kdy je podána žádost o udělení mezinárodní ochrany během vycestování z území České republiky. V případech cizinců zajištěných podle zákona o pobytu cizinců, kteří nepožádají o mezinárodní ochranu v době stanovené v odstavci 1, se tedy bude postupovat obdobně jako v situacích podle ustanovení § 3 odst. 2.
K bodu 16 – k § 3c a 3d Zrušení náležitostí osvědčení popsaných v § 3c se vztahuje ke zrušení povinnosti takové osvědčení vydat podle § 3 odst. 4.
Nové ustanovení § 3c stanoví povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany dostavit se do přijímacího střediska do 24 hodin od podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo pokud byla osoba žadatele propuštěna z vyjmenovaných zařízení. Pokud dostavení se do přijímacího střediska brání překážka na vůli nezávislá, je nutné oznámit ji neodkladně nebo hned, jak to bude možné, ministerstvu nebo policii a do přijímacího střediska se dostavit do 24 hodin po odpadnutí překážky. Pokud se žadatel o udělení mezinárodní ochrany nedostaví za uvedených podmínek do přijímacího střediska, bude řízení zastaveno podle ustanovení § 25.
Ustanovení § 3d nově odráží procedurální směrnici a upravuje oprávnění žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat na území po dobu, po kterou je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany (definice v § 2), přičemž právo na setrvání na území nezakládá nárok na povolení k pobytu podle tohoto zákona či podle zákona o pobytu cizinců. Výjimkou z pravidla, že žadatel je oprávněn setrvat na území, je situace, kdy osoba podá tzv. další opakovanou žádost – je-li naplněno, že jde o další opakovanou žádost, právo setrvat na území nevzniká – více k opakovaným žádostem u příslušných ustanovení.
Změna terminologie se nijak nedotýká postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, tento stále na území pobývá v režimu zákona o azylu, tato terminologická změna tedy nemá vztah k jiným právním předpisům, které počítají s termínem „pobyt“ žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
V odstavci 1 je rovněž stejně jako v dosavadní právní úpravě ukotvena možnost omezit setrvání žadatele o udělení mezinárodní ochrany na část území. Základem tohoto oprávnění správního orgánu je čl. 7 odst. 1 přijímací směrnice, přičemž toto právo je založeno již ve směrnici Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl, která je plně transponovaná, a uvedená změna je tedy pouze terminologicky zpřesňující.
Odstavec 2 se zrušuje z důvodu zrušení prohlášení o mezinárodní ochraně a povinnost dostavit se do přijímacího střediska je přesunuta do nového ustanovení § 3c. Tento přesun se jeví jako logický a zachovávající strukturu zákona.
Nový odstavec 2 stanoví, že pobyt žadatele o udělení mezinárodní ochrany nelze ukončit na základě soudního nebo správního rozhodnutí, nejde-li o cizince, který podal další opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Rovněž lze žadatele o udělení mezinárodní ochrany předat mezinárodnímu trestnímu soudu, mezinárodnímu trestnímu tribunálu, popřípadě obdobnému mezinárodnímu soudnímu orgánu, které splňuje alespoň jednu z podmínek uvedených ve zvláštním právním předpisu, kterým je zákon o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních.
K bodům 17 a 22 – k § 3e, § 3f a § 4a Ustanovení § 3e, § 3f a § 4a se zrušují, protože se mění koncept přístupu k řízení o udělení mezinárodní ochrany, a cizinec je považován za žadatele o udělení mezinárodní ochrany už v okamžiku projevení prvotního úmyslu vstoupit do řízení o udělení mezinárodní ochrany v České republice. Tato ustanovení jsou tedy nadbytečná. § 3f odstavec 2 je přesunut do § 3d, kde je zpřesněn. Povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany z § 4a dostavit se do přijímacího střediska je upravena v § 3c.
K bodům 18 až 21 – k § 4
Změny v ustanovení § 4 jsou terminologické povahy a souvisejí s novým konceptem přístupu k řízení o udělení mezinárodní ochrany, kdy se cizinec dostává do postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany už v okamžiku prvotního projevení úmyslu v České republice o udělení mezinárodní ochrany žádat. Mění se odkaz na jiné azylové zařízení s režimem přijímacího střediska, jehož definice byla přesunuta do § 79 odst. 2. Zpřesňuje se odstavec 3, který stanoví, že ministerstvo hradí náklady spojené s dopravou žadatele o udělení mezinárodní ochrany podle odstavců 1 a 2 policií do přijímacího střediska. V ostatních případech si dopravu do přijímacího střediska hradí žadatel o udělení mezinárodní ochrany sám.
K bodu 23 – k § 4b Ustanovení § 4b zakotvuje větší flexibilitu ministerstva v případě žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří byli propuštěni ze zařízení pro zajištění cizinců, a jejich dopravy do příslušného azylového zařízení. Podle nové dikce tohoto ustanovení bude moci ministerstvo k zajištění dopravy použít například i veřejnou hromadnou dopravu.
K bodu 24 – k § 4c
Ustanovení § 4c se zrušuje. Důvodem pro zrušení je opět duplicita plynoucí z částečné změny koncepce přístupu k řízení o udělení mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, že se zrušuje „předstupeň“ k řízení o mezinárodní ochraně „prohlášení o úmyslu podat žádost o mezinárodní ochranu“ je zbytečné duplicitně s ustanovením § 45 zavazovat žadatele o udělení mezinárodní ochrany k povinnostem strpět osobní prohlídku. Stávající ustanovení § 4c odst. 1, tedy povinnost strpět sejmutí daktyloskopických otisků a pořízení fotografie, je přesunuto do § 45, kde jsou upraveny další povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
K bodu 25 – k názvu Hlavy III Mění se název Hlavy III tohoto zákona, aby název hlavy lépe přiléhal k ustanovením, která obsahuje.
K bodu 26 – k § 8 Zpřesňuje se působnost ministerstva na sledovaném úseku, opouští se od zdánlivě taxativního výčtu možných řízení a přechází se k obecnějším zastřešujícím termínům. V písmenu a) se výslovně zakotvuje, že ministerstvo vede řízení a rozhoduje ve věcech mezinárodní ochrany. Jde zejména o řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, ale například i o řízení o odnětí azylu nebo odnětí doplňkové ochrany atp. Písmeno d) zakotvuje působnost ministerstva i pro rozhodování o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, pro které se rovněž použije mechanismů řízení ve věci mezinárodní ochrany. Pro takto vzácné žádosti není vhodné vytvářet speciální řízení; jak bylo uvedeno již výše, pro tato řízení se použijí mechanismy řízení ve věci mezinárodní ochrany, a to včetně vyloučení některých ustanovení správního řádu, jak předpokládá § 9, základem je nicméně použití správního řádu jakožto obecného předpisu.
Písmena b) a c) nyní přesněji odrážejí působnost ministerstva v postupu podle dublinského nařízení: Písmeno b) upravuje situaci, kdy ministerstvo na základě kritérií a postupem daným dublinským nařízením určí příslušný stát k posouzení žádosti; právním důsledkem určení příslušného státu podle písmene b) je tedy zastavení řízení z důvodu nepřípustnosti žádosti v rámci řízení ve věci mezinárodní ochrany podle písmene a), jde-li o žadatele o udělení mezinárodní ochrany a byla-li žádost podána na území České republiky. Písmeno c) upravuje působnost ministerstva k řízení o předání do příslušného státu, jde-li o osobu v postavení cizince, který podal žádost o mezinárodní ochranu v jiném členském státě, a tento stát je povinen osobu vzít zpět z důvodu své příslušnosti k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu a souvisejících kroků (např. v případě negativního posouzení účinně provést vycestování z území členských států).
Písmeno e) pokrývá i další agendy, o kterých ministerstvo podle tohoto zákona rozhoduje (např. finanční příspěvky).
K bodu 27 – k § 9 Vzhledem ke komplexní úpravě doručování v zákoně o azylu není již zapotřebí tolika výjimek ze správního řádu pro tuto oblast a zůstává vyloučeno pouze doručování adresátům zdržujícím se v cizině, v ostatním platí ustanovení o doručování v zákoně o azylu, které doznalo změn. Přezkumné řízení, obnova řízení a nové rozhodnutí jsou pro specifické řízení o udělení mezinárodní ochrany jen obtížně aplikovatelná a vytvářejí neodůvodněnou administrativní zátěž, což jde proti trendu, kterým se vyznačují azylové směrnice druhé fáze budování společného evropského azylového systému. Cizinec je oprávněn podat opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, což je speciální institut v azylové oblasti, který v podstatě supluje obnovu řízení a nové rozhodnutí; správní žaloba pak plní do jisté míry funkci přezkumného řízení.
K bodům 28 a 202 – k § 10, 10a a k příloze č. 1
K § 10
Zrušuje se § 10, který je nahrazen novým ustanovením, které plně odráží povinnosti plynoucí z procedurální směrnice. V odstavci 1 se zavádí institut poskytnutí údajů k žádosti o udělení mezinárodní ochrany, který nahrazuje dosavadní podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Vzhledem k tomu, že za žádost o udělení mezinárodní ochrany se nyní považuje již prvotní projevení vůle cizince o mezinárodní ochranu na území České republiky žádat, přičemž zpravidla se žádost o udělení mezinárodní ochrany podává policii, ale správním orgánem, který vede správní řízení o udělení mezinárodní ochrany, je ministerstvo, je nutné upravit povinnost žadatele dostavit se k poskytnutí údajů k žádosti o udělení mezinárodní ochrany a tím doplnit svou obecnou žádost o informace, které jsou nezbytné pro ministerstvo, jakožto správní orgán rozhodující v tomto správním řízení. Poskytnutím údajů k žádosti o udělení mezinárodní ochrany se rozumí vyplnění příslušného formuláře s pověřeným pracovníkem MV. Poskytnutí údajů k žádosti o udělení mezinárodní ochrany s vymezením oblastí, na které bude žadatel dotazován, představuje flexibilnější proces získávání prvotních informací o žadateli o udělení mezinárodní ochrany, než byl formulář žádosti o udělení mezinárodní ochrany, jenž byl přílohou tohoto zákona. Tato
Rozsah osobních údajů, které je žadatel o udělení mezinárodní ochrany povinen poskytnout, je totožný jako rozsah údajů, které byly dosud požadovány za účelem vyplnění žádosti o udělení mezinárodní ochrany podle (nyní zrušované) přílohy č. 1.
Zůstává povinnost informovat žadatele o udělení mezinárodní ochrany o jeho právech a povinnostech, o právu obrátit se na fyzickou nebo právnickou osobu zabývající se ochranou uprchlíků nebo na Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky (dále jen UNHCR). Ministerstvo dále informuje žadatele o udělení mezinárodní ochrany v souladu s přímo aplikovatelným předpisem EU-tedy s dublinským nařízením v rozsahu v článku 4 nařízení předpokládaném. Nově je ministerstvo rovněž povinno informovat žadatele o udělení mezinárodní ochrany o důsledcích, které by mělo výslovné zpětvzetí žádosti o udělení mezinárodní ochrany (zastavení řízení podle ustanovení § 25 písm. a)) a rovněž o důsledcích tzv. konkludentního zpětvzetí žádosti. Konkludentním zpětvzetím žádosti je zastavení řízení podle některých ustanovení § 25, a to: písmena d)-tedy, že se žadatel nedostavil k poskytnutí údajů k podané žádosti, pohovoru nebo neposkytuje součinnost, písmen e) a f), kdy žadatel neodstraní vadu podání, a tedy neposkytuje součinnost, písmena h), tedy, že žadatel vstoupil na území jiného státu a nevyčkal rozhodnutí ve věci jeho žádosti a písmena j), kdy nelze zjistit místo pobytu žadatele a nelze tedy opět v jeho věci rozhodnout. V praxi je obvyklé, že výše popsané informace jsou žadateli poskytnuty v rámci tzv. nabrání žádosti-nyní poskytnutí údajů k podané žádosti. Nicméně je stanoveno, že tato informační povinnost musí být naplněna nejpozději do 15 dnů ode dne poskytnutí údajů k podané žádosti.
Přibývá, v důsledku transpozice procedurální směrnice, povinnost informovat žadatele o udělení mezinárodní ochrany o možnosti požádat o informace, které se týkají individuální situace žadatele a jeho správního řízení ve věci mezinárodní ochrany. Na základě této žádosti je ministerstvo povinno informovat žadatele o postupu či o možnostech postupu v jeho konkrétním případě.
Nový odstavec 2 upravuje právě rozsah informací, které je žadatel o udělení mezinárodní ochrany povinen ministerstvu poskytnout; jde o informace přinášející základní přehled o osobě žadatele, jeho rodinném a sociálním zázemí a pozadí podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany.
Dále je v této souvislosti žadatel o udělení mezinárodní ochrany povinen prokázat svou totožnost, a to buď cestovním dokladem, nebo jiným dokladem, ze kterého je patrná státní příslušnost žadatele, jeho totožnost a fotografie, nebo čestným prohlášením.
Odstavec 4 zavádí povinnost správního orgánu určit, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany je zranitelnou osobou. A pokud je zjištěno, že žadatele o mezinárodní ochranu je možné považovat za zranitelnou osobu, určí se, zda tato osoba s ohledem na svou osobní situaci potřebuje podporu v průběhu řízení ve věci mezinárodní ochrany. Kdo je zranitelnou osobou stanoví příkladmo § 2 odst. 11. Je nutné objasnit, že určení potřeby specifické podpory pro konkrétního zranitelného žadatele není správním řízením, jak předpokládá i příslušná směrnice. Nerozhoduje se totiž o právech a povinnostech konkrétní osoby. Cílem identifikace zranitelného žadatele o udělení mezinárodní ochrany a případné určení povahy potřebné podpory v rámci vedení řízení ve věci mezinárodní ochrany je zajištění rovného přístupu k řízení o mezinárodní ochraně. Jde o vyrovnání případného handicapu, který by mohl konkrétní osobě ztížit orientaci v řízení o mezinárodní ochraně či ztížit plnění povinností či naplňování práv, která v rámci řízení má. Tuto identifikaci a podporu je nutno odlišit od identifikace a podpory podle § 81 odst. 2. Podpora stanovená v ustanovení § 81 odst. 2 míří na zajištění materiálních a souvisejících podmínek přijetí pro zranitelné žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Podpora procesní může mít různé formy, např. podrobnější vysvětlení práv a povinností ve správním řízení u nezletilých bez doprovodu, nebo seniorů, nebo poskytnutí většího časového prostoru pro přípravu na pohovor, nebo činění přestávek v průběhu pohovoru na žádost daného žadatele o udělení mezinárodní ochrany, vždy bude záležet na konkrétním případě.
Odstavec 5 dále stanoví, že ministerstvo je povinno informovat žadatele o tom, že si může zajistit lékařské vyšetření ohledně existence známek pronásledování. Pokud je výsledek takového vyšetření předložen správnímu orgánu, tento k němu přihlédne jako k jednomu z podkladů pro vydání rozhodnutí, jak předpokládá nové ustanovení § 23c. Ministerstvo informaci poskytne zpravidla společně s informacemi podle odstavce 1.
Zrušuje se odstavec 4, protože došlo k nové úpravě opakovaných žádostí.
K § 10a
Ustanovení § 10a se navrhuje nahradit novým ustanovením, které plně koresponduje s procedurální směrnicí. Do taxativního výčtu nepřípustných žádostí o udělení mezinárodní ochrany se v souladu s procedurální směrnicí doplňují situace, kdy žadatel o udělení mezinárodní ochrany přichází ze státu, který je považován za bezpečnou třetí zemi nebo za evropskou bezpečnou třetí zemi, neprokáže-li žadatel, že v jeho případě tento stát za takovou zemi považovat nelze. Důkazní břemeno prokázat nemožnost v konkrétním případě považovat daný stát za bezpečnou třetí zemi původu nebo evropskou třetí bezpečnou zemi leží na žadateli o udělení mezinárodní ochrany. Pokud jde o nepřípustnost žádosti o udělení mezinárodní ochrany, přichází-li cizinec z bezpečné třetí země, nelze nepřípustnost z tohoto důvodu vyslovit v případě nezletilého bez doprovodu z důvodu nutné ochrany práv a oprávněných zájmů nezletilého. V odstavci 1 písm. e) se změna týká odkazu na nový § 11a odst. 1, který upravuje opakovanou žádost, a kdy je opakovaná žádost nepřípustná – je třeba vnímat použití termínu cizinec – podal-li by opakovanou žádost žadatel o udělení mezinárodní ochrany, nastoupil by postup podle § 11b.
Nový odstavec 2 jasně vymezuje, že pokud je žádost o udělení mezinárodní ochrany nepřípustná, neposuzuje se, zda jsou splněny důvody pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany. Posuzování důvodů pro udělení azylu nebo doplňkové ochrany u nepřípustných žádostí o udělení mezinárodní ochrany je vyloučeno už ze samotného pojmu nepřípustné žádosti, nicméně je nadmíru žádoucí toto pravidlo ukotvit v zákoně nejen z důvodu transpozice procedurální směrnice, která toto jasné uvádí, ale i pro větší srozumitelnost a pro odstranění interpretačních problémů. Ve stejném duchu se vyjádřil i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozsudku ze dne 6. března 2012 sp. zn. 3 Azs 6/2011: ,,…Zastavuje-li správní orgán řízení o žádosti o udělení mezinárodní ochrany, nemůže zároveň o věci samé, tedy o mezinárodní ochraně (tzn. ani o azylu, ani o doplňkové ochraně) rozhodnout….“
K bodu 29 – k § 10b a 10c Ustanovení § 10b a 10c se zrušují z důvodu duplicity s ustanovením § 87 odst. 7 tohoto zákona, které je přepracováno.
K bodu 30 – k § 11 Ustanovení § 11 se rozšiřuje o odstavec 2. Odstavec 2 stanoví, že i řízení o předání do příslušného státu, které je definováno v ustanovení § 2 odst. 1 písm. d), se zahajuje z podnětu ministerstva. Tímto ustanovením je zajištěna adaptace dublinského nařízení, které stanoví, že neoprávněně pobývající cizinci, u nichž je zjištěno, že podali žádost u udělení mezinárodní ochrany v jiném státě vázaném dublinským nařízením a o jejich žádosti dosud nebylo rozhodnuto, vzali svou žádost o udělení mezinárodní ochrany zpět nebo jim byla žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítnuta, mohou být v souladu s tímto nařízením předáni zpět do státu, kde svou žádost o udělení mezinárodní ochrany podali. Tento příslušný stát, který jako jediný je příslušný k věcnému posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, je ve smyslu nařízení povinen přijmout cizince zpět. V těchto případech bude tedy rozhodováno v souladu s ustanovením § 25 písm. i) ve spojení s § 10a odst. 1 písm. b) tohoto zákona, protože cizinec už o mezinárodní ochranu požádal v příslušném státě a zároveň je zajištěno, že účastník tohoto řízení o předání do příslušného státu bude moci uplatnit své právo požádat o soudní přezkum rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu.
K bodu 31 – k § 11a až § 11c
K § 11a
Zavádí se nový koncept tzv. opakovaných žádostí, který plně vychází z procedurální směrnice. Pokud podá cizinec (podání opakované žádosti žadatelem o udělení mezinárodní ochrany je upraveno v §11b) opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany, přičemž opakovaná žádost je definována v § 2 odst. 1 písm. f), ministerstvo tuto žádost posoudí a pokud je zjištěno, že žadatel neuvedl žádné skutečnosti nebo zjištění anebo z úřední činnosti ministerstva nejsou žádné nové skutečnosti známy (např. podstatné zhoršení situace v zemi původu) v mezích odstavce 1 písm. a)-tedy, že nové skutečnosti měly být předloženy v předchozím řízení a nebylo tak učiněno „zaviněním“ žadatele o mezinárodní ochranu a kumulativně písm. b)-tedy, že tvrzené skutečnosti nesvědčí o možném pronásledování podle definice v tomto zákoně nebo, že nehrozí nebezpečí vážné újmy, shledá takovou žádost nepřípustnou a řízení se zastaví podle § 25 písm. i) tohoto zákona. Odstavec 2 stanoví, že v opačném případě (existence nových závažných situací) ministerstvo rozhodne o udělení nebo neudělení mezinárodní ochrany. V zákoně uvedený „jiný postup“ je postup souladný se zákonem o azylu, kdy může při splnění podmínek dojít i k zastavení řízení nebo zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné.
Odstavec 3 upravuje speciální postup v případě tzv. další opakované žádosti - tedy třetí a další v pořadí nebo jinými slovy druhé a další opakované žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Další opakovaná žádost je definována v § 2 odst. 1 písm. g) a je to žádost podaná po zamítnutí opakované žádosti. Za účelem docílení řádného posouzení všech podaných žádostí je stanoveno, že pokud bylo řízení o opakované žádosti o mezinárodní ochranu zastaveno z důvodu výslovného či mlčky učiněného zpětvzetí, tak žádost podána posléze se za další opakovanou žádost nepovažuje. Plně v souladu s procedurální směrnicí je upraveno, že, je-li v kontextu předchozích řízení ve věci mezinárodní ochrany nebo podstatné změny okolností zejména vnějších možné se domnívat, že cizinec nebude vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo, že mu hrozí vážná újma podle § 14a, řízení se usnesením zastaví. Usnesení o zastavení řízení podle tohoto ustanovení podléhá soudnímu přezkumu, nicméně zákon jasně stanoví, že případná podaná žaloba nemá odkladný účinek. Předpokládá se zjednodušený postup pro doručování s ohledem na potřebnou efektivitu nakládání s dalšími opakovanými žádostmi.
Cílem transpozice tohoto ustanovení je zamezit zneužívání řízení ve věci mezinárodní ochrany, kdy není žádoucí, aby cizinci podávali stále dokola žádosti o udělení mezinárodní ochrany, i třeba pokud dosavadní řízení v téže věci dosud neskončilo (tato situace je řešena v § 11b), s cílem buď zabránit návratu do země původu nebo profitovat z materiálních benefitů poskytovaných žadatelům o udělení mezinárodní ochrany. Je nutné vysvětlit, že tento postup se uplatní s přihlédnutím ke všem předchozím řízením, což znamená, že všechny skutečnosti tvrzené cizincem už byly posouzeny jednak ministerstvem, ale i odvolacím soudním orgánem (podal-li cizinec opravný prostředek) a je nutné brát v úvahu i to, že pokud by byla další opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany podána po delším časovém období (jednotky let), může se osobní situace cizince nebo situace v zemi jeho původu rapidně změnit a v takovém případě by další opakovaná žádost měla být posouzena v režimu přípustnosti – zde by tedy nebyla splněna podmínka, že lze vycházet ze zjištění v minulých řízeních. S tímto zcela novým pojetím dalších opakovaných žádostí je spojena i úprava v § 3d a 87a. Ustanovení § 3d upravuje oprávnění žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat na území po dobu, po kterou je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany s výjimkou podání právě další opakované žádosti – je-li naplněno, že jde o další opakovanou žádost, právo setrvat na území nevzniká – na tohoto žadatele tedy nedopadá tzv. přijímací směrnice – nepožívá tedy práva setrvání na území ani žádných benefitů, které jsou žadatelům poskytovány. Zákon dále výslovně stanovuje, že pro účely správního vyhoštění a zajištění se na tohoto žadatele hledí jako na cizince podle zvláštního právního předpisu, a to právě z důvodu, že na něj nedopadá přijímací směrnice a tudíž ani úprava zajištění v ní.
Nový odstavec 4 stanoví, že s ohledem na důvody hodné zvláštního zřetele lze podanou opakovanou a další opakovanou žádost posoudit jako přípustnou. Takový postup je žádoucí zvlášť v situacích, kdy jsou dány důvody, pro které správní orgán na základě správního uvážení může rozhodnout o udělení humanitárního azylu podle § 14.
K § 11b
Byla-li podána opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany a stále se vede řízení ve věci mezinárodní ochrany, není žádoucí, aby probíhalo další řízení v téže věci, proto zákon transpozicí procedurální směrnice zavádí možnost takto podanou opakovanou žádost o udělení mezinárodní ochrany posoudit v rámci rozhodování o stávající žádosti a tedy zkoumat důvody, které jsou předloženy v opakované žádosti – připojí tedy tyto nové důvody k důvodům již uváděným a posoudí celý případ najednou. Takováto situace může znamenat i prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí podle § 27.
Odstavec 2 se snaží řešit podobnou situaci, jaká vzniká v odstavci 1 – tedy zamezit kumulaci řízení, i když zde na jiných stupních, nicméně stále v situaci, kdy je žádost podávána osobou v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo sice osobou v postavení cizince (je vedeno řízení o kasační stížnosti), ale stále v takové situaci, že není povinen opustit území. Je tedy stanoveno, že projev vůle žadatele o udělení mezinárodní ochrany, jímž by chtěl požádat o mezinárodní ochranu v průběhu řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, se nepovažuje za podanou žádost o udělení mezinárodní ochrany. Žadatel má možnost případné nové skutečnosti omezeně předložit v rámci řízení o žalobě, nicméně cílem této úpravy je, aby případnou novou žádost podal až v situaci, kdy mu skončí právo setrvat na území, které mu plyne z podané žaloby, resp. i z podané kasační stížnosti, pro kterou se tento postup v situacích uvedených pod písmeny d) až f) rovněž uplatní.
K § 11c
Odstavec 1 transponuje článek 28 procedurální směrnice. Zde je upraven postup v případě takzvaného konkludentního - tedy mlčky učiněného - zpětvzetí žádosti o udělení mezinárodní ochrany. O tomto postupu je žadatel informován v souvislosti s poskytnutím údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany společně s informacemi o ostatních relevantních aspektech správního řízení. Pokud bylo řízení ve věci mezinárodní ochrany zastaveno z důvodu nedostavení se k pohovoru[§ 25 písm. d)], podle § 25 písmen e) a f), tedy že žadatel neodstraní vadu podání, a tedy neposkytuje součinnost, písmena h), tedy, že žadatel vstoupil na území jiného státu bez vážného důvodu a nevyčkal rozhodnutí ve věci jeho žádosti nebo nelze zjistit místo pobytu žadatele o udělení mezinárodní ochrany [§ 25 písm. j)] a cizinec do 9 měsíců od právní moci rozhodnutí o zastavení řízení z uvedených důvodů podá novou žádost o udělení mezinárodní ochrany, tato se nepovažuje za opakovanou a rozhodne se ve standardním řízení. Takto lze postupovat pouze jednou.
Odstavec 2 je odrazem povinnosti dané přímo závazným a přímo aplikovatelným dublinským nařízením, které stanoví, že stát vázaný tímto nařízením, který je příslušný k přijetí zpět osoby, která vzala svou žádost o udělení mezinárodní ochrany zpět nebo neměla možnost proti meritornímu rozhodnutí první instance podat účinný opravný prostředek, je povinen takové osobě umožnit podat žádost o udělení mezinárodní ochrany, která nebude považována za následnou (opakovanou) podle procedurální směrnice. V tomto směru jde zákon dále a stejný postup se použije, i pokud předchozí řízení bylo zastaveno z důvodu konkludentního zpětvzetí.
Odstavec 3 stanoví, že pokud byla žádost o mezinárodní ochranu zamítnuta jako nepřípustná z důvodu, že cizinec přichází z bezpečné třetí země a evropské bezpečné třetí země a tyto bezpečné země cizince nepřijmou, je nutné stanovit, že v takovém případě nemá cizinec „zavřen přístup“ k věcnému posouzení své žádosti o mezinárodní ochranu.
Odstavec 4, který transponuje článek 40 odst. 7 procedurální směrnice, stanoví, že pokud byla podána opakovaná žádost o udělení mezinárodní ochrany po pravomocném rozhodnutí (i soudu, pokud byla podána žaloba proti rozhodnutí ministerstva) o zastavení z důvodu nepřípustnosti, protože žádost o udělení mezinárodní ochrany bude posuzována v příslušném státě určeném podle kritérií daných dublinským nařízením, taková žádost se neposoudí a je na žadateli, aby své důvody sdělil v rámci vedení řízení o mezinárodní ochraně v příslušném státě vázaném dublinským nařízením. Je nadbytečné, aby se stát, který již rozhodl konečným rozhodnutím o přemístění do příslušného členského státu, zabýval důvody žádosti o udělení mezinárodní ochrany, když k takovému posuzování ani není příslušný.
K bodu 32 – k § 13 odst. 2 písm. d) a v § 14b odst. 2 písm. d) Důsledek změny § 2, na který je těmito ustanoveními odkazováno.
K bodům 33 a 34 – § 14a Ustanovení odstavce 2 se zpřesňuje s ohledem na větší soulad s kvalifikační směrnicí. Kdy definice vážné újmy v ustanovení odstavce 2 písmeno a) se rozšiřuje o nebezpečí popravy, jak předpokládá anglické znění kvalifikační směrnice. Je napravována nepřesnost v českém znění kvalifikační směrnice. Za hrozbu popravy nicméně obecně není možné považovat nezřídka tvrzené obavy z tzv. krevní msty. Definice vážné újmy v písmenu c) je rozšířena o podstatný definiční znak, a to vážné ohrožení života či lidské důstojnosti civilisty v situacích vnitřních či mezinárodních ozbrojených konfliktů.
K bodům 35 a 36 – k § 15 Změny v ustanovení § 15 lépe formulačně vystihují kvalifikační směrnici. Nové ustanovení § 15 odst. 1 písm. b) je v zásadě doslovnou transpozicí kvalifikační směrnice. Předkladatel zde vyhověl připomínkám některých připomínkových míst, které požadovaly, aby se tato národní úprava ujednotila s pojmoslovím kvalifikační směrnice, s tím, že Soudní dvůr Evropské unie je jako jediný nadán pravomocí tento pojem vyložit. Je třeba rozlišovat, že nyní navrhovaný pojem „vážný nepolitický zločin nebo zvlášť krutý čin, i když byl údajně spáchán s politickým cílem“ je pojmem práva azylového a nemá v trestním zákoníku svůj „předobraz“.
K bodům 37 a 38 – k § 15a Změna v ustanovení § 15a odst. 1 zpřesňuje již provedenou transpozici kvalifikační směrnice. Opět se jedná o termín více korespondující s kvalifikační směrnicí. Stejně jako v § 15 se jedná o autonomní pojem azylového, resp. uprchlického práva.
K bodům 39 až 43 – k § 16
Vzhledem k potřebě jasně stanovit, jaký je režim posuzování zjevně nedůvodných žádostí se mění § 16. Dochází rovněž k revizi důvodů pro posuzování žádostí jako zjevně nedůvodných s ohledem na komplexní změny v procedurální směrnici.
Z důvodu přehlednosti a jasnosti právní normy se zavádí nadpis u ustanovení § 16. Změny v celém ustanovení mají za cíl reagovat na povinnosti dané procedurální směrnicí. Pod písmeny a) až h) jsou vymezeny taxativní důvody, kdy lze žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou za předpokladu, že je zároveň splněna podmínka daná úvodní částí ustanovení, tedy, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany neuvádí skutečnosti svědčící o tom, že by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a. Tato podmínka byla dříve samostatným důvodem pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, nicméně zjevná nedůvodnost již svým názvem navozuje, že jde o případy, kdy žadatel neuvádí žádné relevantní skutečnosti o možnosti pronásledování nebo vážné újmy. Nově tedy je třeba pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné splnit dvě podmínky – podmínku v úvodní části ustanovení a dále existenci dalšího z důvodů v odstavci 1. Samostatný režim má pak odstavec 2.
Odstavec 2 upravuje oprávnění zamítnout žádost jako zjevně nedůvodnou, přichází-li žadatel ze státu, který je považován za bezpečnou zemi původu, pokud žadatel neprokáže, že v jeho individuálním případě zemi nelze považovat za bezpečnou. Je na žadateli o udělení mezinárodní ochrany prokázat, že v jeho případě zemi původu za bezpečnou považovat nelze. Předpokládá se ovšem, že pokud nebude správní orgán schopen tvrzené skutečnosti či důkazy vyhodnotit ve lhůtě pro rozhodnutí o zjevné nedůvodnosti (30 dnů), tak se individuální žádost posoudí v režimu „standardním“. Nebude totiž splněna jedna z podmínek pro zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné - rozhodnutí vydané do 30 dnů. Podle odstavce 3 se v případě aplikace bezpečné země původu neposuzuje, zda žadatel by mohl být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v § 12 nebo že mu hrozí vážná újma podle § 14a, protože toto zkoumání je nadbytečné. V tomto ohledu prošla hodnocením daná země původu při zařazování na seznam a při pravidelném přezkumu či aktualizaci.
Odstavec 3 pak dále stanoví, že pokud je žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná, neposuzuje se možnost udělení azylu nebo doplňkové ochrany z důvodu sloučení rodiny nebo azylu z humanitárních důvodů. Takové posouzení je nadbytečné, protože pokud by žadatel uváděl důvody, které by nasvědčovaly udělení mezinárodní ochrany podle § 13, § 14 a § 14b, už by nebylo možné žádost zamítnout jako zjevně nedůvodnou s ohledem na ostatní ustanovení tohoto zákona a ostatních závazků České republiky. Lhůta pro vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné byla z důvodu přehlednosti přesunuta do ustanovení § 27 k ostatním lhůtám pro vydání rozhodnutí.
Ke zjevně nedůvodným žádostem a nutnosti u nich zkoumat, zda přichází v úvahu poskytnutí jedné z forem mezinárodní ochrany podle § 12 až § 14b tohoto zákona, se vyjádřil ve svém usnesení č. j. 5 Azs 6/2010 ze dne 25. 11. 2011 i rozšířený senát NSS: ,,…Žádost o poskytnutí mezinárodní ochrany posuzuje správní orgán na základě skutečností, které žadatel uvede či které ve správním řízení jinak vyjdou najevo, a to z hlediska všech zákonných forem této ochrany, které se k těmto skutečnostem vztahují. Zamítnout žádost podle § 16 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, může správní orgán jen tehdy, nepřichází-li v úvahu žádná z takových forem mezinárodní ochrany, tento závěr musí v rozhodnutí odůvodnit…". Nové znění ustanovení tedy reaguje i na judikaturu stanovením jasného režimu posuzování zjevně nedůvodných žádostí.
K bodům 44 až 46 – k § 17 Změnou v ustanovení odstavce 1 chce předkladatel docílit harmonizace právního postavení všech osob s uděleným azylem i v souvislosti s důvody pro odejmutí takového typu mezinárodní ochrany. Je nutné totiž sladit důvody pro odnětí humanitárního azylu podle § 14 a azylu za účelem sloučení rodiny podle § 13 s důvody odnětí azylu uděleného podle § 12. Ochrana formou azylu podle § 12, 13 a 14 je sice udělována z jiných důvodů, ale obsah práv a povinností poživatelů této formy ochrany je stejný a stále jde o ochranu formou azylu proti domovskému státu, proto rozdílná úprava jiných důvodů pro odnětí této formy mezinárodní ochrany je nedůvodná.
K bodům 47 až 51 – k § 17a Změnou v ustanovení odstavce 1 chce předkladatel docílit harmonizace právního postavení všech osob s udělenou doplňkovou ochranou i v souvislosti s důvody pro odejmutí tohoto typu mezinárodní ochrany. Je nutné totiž harmonizovat důvody pro odnětí doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny podle § 14b s důvody odnětí doplňkové ochrany udělené podle § 14a. Doplňková ochrana podle § 14a a § 14b je sice udělována z jiných důvodů, ale obsah práv a povinností poživatelů této formy ochrany je stejný a stále jde o ochranu proti domovskému státu, proto rozdílná úprava jiných důvodů pro odnětí této formy mezinárodní ochrany je nedůvodná.
K bodům 52 a 53 – k § 18 Změna v písmenu b) souvisí se sladěním práv a povinností azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany a je zde nově upraven zánik mezinárodní ochrany, bylo-li poživateli mezinárodní ochrany uděleno státní občanství jiného státu Evropské unie. V takovém případě je poskytnutá mezinárodní ochrana ze strany České republiky nadbytečná i s ohledem na ustanovení § 10a odst. 1 písm. a), které upravuje nepřípustnost žádosti o udělení mezinárodní ochrany podané občanem Evropské unie. Poznámka pod čarou reaguje na nový zákon o státním občanství.
K bodu 53 – k § 19 Ustanovení § 19 upravuje oprávnění ministerstva zjišťovat veškeré údaje potřebné pro vydání rozhodnutí ve věci. Ustanovení vychází z obecných zásad platných pro správní řízení a rovněž z ustanovení správního řádu týkající se dokazování a důkazních prostředků, včetně důkazu znaleckým posudkem. Jinak řečeno, v případě potřeby je možné vyžádat si příslušné vyjádření od odborníků v různých oblastech, např. otázky zdravotního charakteru, kultury, náboženství, nezletilých nebo genderových otázek. V případě, že žadatel už někdy o mezinárodní ochranu žádal v jiném státě, který je rovněž vázán dublinským nařízením, je ministerstvo po písemném souhlasu žadatele o udělení mezinárodní ochrany [v tomto případě se neuplatní ustanovení § 5 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů, podle kterého se souhlas subjektu údajů nevyžaduje, pokud je zpracování osobních údajů nezbytné pro dodržení právní povinnosti správce, protože souhlas subjektu údajů je nezbytný v návaznosti na čl. 34 odst. 3 nařízení (EU) 604/2013 a souhlas zde neslouží k aprobaci zpracování osobních údajů, nýbrž aprobaci z hlediska ochrany základních lidských práv citlivého sdělení, že konkrétní osoba je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany] oprávněno požádat tento stát o sdělení důvodů, které tato osoba uvedla v rámci řízení o mezinárodní ochraně v daném státě. Je samozřejmě stále zakotvena povinnost ministerstva chránit žadatele a jeho rodinné příslušníky v zemi původu. Odstavec 2 přesněji vymezuje povinnost ministerstva, ale i jiných orgánů veřejné moci nesdělit a nezískávat jakýmkoliv způsobem jakékoliv informace, které se vztahují k žádosti o udělení mezinárodní ochrany, žadateli a rovněž i k poživateli mezinárodní ochrany údajným původcům pronásledování nebo vážné újmy nebo od nich. Zpravidla se tedy bude jednat o státní orgány země původu žadatele, nebo posledního trvalého bydliště v případě osoby bez státní příslušnosti. Tímto ustanovením se však nevylučuje spolupráce mezi orgány veřejné moci České republiky (např. odpovědi na dotazy matrik apod.), stejně tak není dotčeno plnění povinností podle tohoto zákona – myšleno zejména povinnosti Správy uprchlických zařízení, která zajišťuje z praktického pohledu život žadatelů o udělení mezinárodní ochrany na území a nemůže se vyhnout komunikaci s nestátními subjekty, jako jsou zdravotní pojišťovny nebo lékaři.
Stávající odstavec 2 se zrušuje s ohledem na nadbytečnost (resp. duplicitu), protože povinnosti týkající se ochrany a nakládání s osobními údaji upravuje zákon o ochraně osobních údajů.
Odstavec 3 zpřesňuje, že pohovor s žadatelem o udělení mezinárodní ochrany provádí vyškolená osoba a rovněž podklady pro vydání rozhodnutí připravuje vyškolená osoba. Zákon předpokládá povinné proškolování ve smyslu Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 439/2010 ze dne 19. května 2010 o zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu. Tímto ustanovením je transponována procedurální směrnice, která klade značný důraz na kvalifikaci a řádné proškolování úředníků, kteří vedou správní řízení ve věci mezinárodní ochrany.
K bodům 54 až 57 – k § 20 Rozšiřuje se okruh účastníků řízení podle tohoto zákona na všechny azylanty a osoby požívající doplňkové ochrany a o cizince, o nichž to stanoví tento zákon. Jde o cizince, kteří nejsou v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, ale dotýká se jich tento zákon. Může se jednat např. o cizince, v jejichž případě se vede řízení podle předpisu Evropské unie nebo poživatele mezinárodní ochrany, v jejichž případě se vede řízení o přiznání právního postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta v Evropské unii na území podle § 53d a následující aj.
K bodu 58 – k § 22 a 23
K § 22
Ustanovení § 22 je transpozicí procedurální směrnice, která umožňuje stanovit pravidla pro předkládání dokumentů, které slouží jako podklad pro vydání rozhodnutí. Uvedené pravidlo pro překlad vychází z příslušné judikatury (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva Kamasinski proti Rakousku ze dne 19. 12. 1989 (stížnost č. 9783/82, řada A č. 168), stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 25. 10. 2005, sp. zn. Pl. ÚS-st. 20/05 nebo rozsudku Nejvyššího správního soudu (8Azs 85/2005). Odstavec 2 stanoví, kdy je ministerstvo povinno poskytnout tlumočníka. Tímto ustanovením je reagováno na praktické problémy týkající se nejasností, jaké úkony jsou těmi souvisejícími s řízením o mezinárodní ochraně. Předkladatel chce zabránit snahám o zneužívání, kdy tlumočník byl i požadován k úkonům zjevně nesouvisejícím s řízením o mezinárodní ochraně např. zařízení bydlení a dalších materiálních benefitů. Tlumočník je zaručen za účelem objasnění všech okolností rozhodných pro rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany (žádost, pohovor, doplňující pohovor a další ústní jednání). Odstavec 3 přiznává účastníku řízení oprávnění přizvat si na své náklady tlumočníka dle vlastní volby.
K § 23
Vzhledem ke komplexní změně ustanovení o pohovoru v přepracované procedurální směrnici je vkládáno nové ustanovení § 23 o pohovoru, které zpřesňuje původní ustanovení, které se zrušuje. Nicméně k zásadním novinkám oproti dosavadní praxi nedochází.
Ministerstvo provede pohovor se žadatelem o udělení mezinárodní ochrany za účelem zjištění stavu věci, o kterém nejsou důvodné pochybnosti, a sepíše se protokol o pohovoru. Protokolem se zejména rozumí přepis otázek ministerstva a odpovědí žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Součástí protokolu může být například i vyjádření zástupce žadatele. Nové odstavce 2 a 3 stanoví, v jakých případech není nutné provádět pohovor. Nicméně ministerstvo může pohovor vést i v těchto zákonem vyjmenovaných situacích, pokud se má za to, že takové provedení pohovoru napomůže ke zjištění okolností důležitých k posouzení žádosti. Odstavec 3 upravuje výjimku z povinnosti provést pohovor, pokud žadatel není k pohovoru způsobilý. Jedná se o situace dlouhodobého charakteru, kdy nelze očekávat, že by se osobní situace mohla zlepšit a osoba by byla pohovoru způsobilá. Typicky jde tedy o zdravotní důvody, jak stanoví zákon, ale může se jednat i o jiné důvody dlouhodobě přetrvávající, na něž nemá osoba žadatele o udělení mezinárodní ochrany žádný vliv, jak stanoví procedurální směrnice. Správní orgán může v případě potřeby se obrátit na příslušného lékaře, který by se měl vyjádřit k tomu, zda zdravotní stav žadatele je takového charakteru, aby se bylo možné domnívat, že se jedná o přetrvávající situaci.
Odstavec 4 upravuje povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany dostavit se v místě a čase určeném ministerstvem k provedení pohovoru. Odstavec 6 upravuje ve smyslu procedurální směrnice povinnosti jiných osob přítomných u pohovoru. Vzhledem k tomu, že autentická výpověď žadatele o udělení mezinárodní ochrany je naprosto klíčová k posouzení jeho věci, je nutné upravit možnost zástupce nebo jiné osoby se k obsahu pohovoru vyjádřit až po jeho skončení. Právo vyjádřit se k obsahu a přepisu proběhlého pohovoru má i účastník řízení. Případné námitky je třeba do protokolu o pohovoru zaznamenat a reagovat na ně podle jejich obsahu (např. typicky půjde o odstranění nesrovnalostí v tlumočení). Zároveň je nutné umožnit žadateli o udělení mezinárodní ochrany, aby vysvětlil případné nepřesnosti a zkreslení. Zástupcem je míněn zejména zmocněnec, opatrovník či rodič nezletilého žadatele o udělení mezinárodní ochrany a jinou osobou je zejména zástupce UNHCR podle § 37. Odstavec 7 opravňuje v případě potřeby provést pohovor i s jiným účastníkem řízení, pokud je jeho vyjádření nezbytné ke zjištění stavu věci o němž nejsou důvodné pochybnosti. Může jít například o poživatele mezinárodní ochrany, pokud je vedeno řízení o odnětí mezinárodní ochrany.
K bodu 59 – k § 23b Definuje se nově možnost připustit čestné prohlášení účastníka řízení k osvědčení jím tvrzených skutečností a ne jen připuštění čestného prohlášení namísto listiny. Tato možnost by měla ulehčit praktickou stránku vedení správního řízení, protože žadatel o udělení mezinárodní ochrany často svou zemi původu opouští ve spěchu a rovněž často není možné si např. důkazy relevantní pro správní řízení opatřit později v průběhu správního řízení.
K bodu 60 – k § 23c Vkládá se nové ustanovení § 23c, které je plnou transpozicí procedurální směrnice a definuje podklady pro vydání rozhodnutí. Zvláštní příkladný výčet v zákoně o azylu je odůvodněn specifiky řízení ve věci mezinárodní ochrany, kde je jedním z nejdůležitějších podkladů pro vydání rozhodnutí komplex informací o příslušné zemi původu. Rovněž implementovaná procedurální směrnice předpokládá zakotvení různorodých zdrojů informací v národní právní úpravě. Důraz je kladen na rozmanitost, přesnost a aktuálnost zdrojů informací. Zpravidla se jedná o informace různých vládních i nevládních organizací či jiných států v rámci Evropské unie nebo i jiných třetích států. Velmi důležitým zdrojem podkladů pro vydání rozhodnutí mohu v určitých případech být i informace pocházející ze soudního řízení, pokud se jedná o řízení ve věcech extradičních či typově podobných v souladu se zákonem o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, které běží souběžně s řízením o mezinárodní ochraně. Podkladem pro vydání rozhodnutí mohou pak být i další materiály shromážděné za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tedy například znalecké posudky, informace předložené účastníkem řízení k podpoře jím tvrzených skutečností a další důkazní prostředky podle správního řádu. Velmi důležitým zdrojem podkladů pro vydání rozhodnutí mohou být i rozhodnutí vnitrostátních orgánů v řízeních, ve kterých se posuzují některé otázky možného porušení závazků vyplývajících z mezinárodních úmluv o lidských právech v souvislosti s vyhoštěním, vydáním nebo předáním. Takovými rozhodnutími jsou míněna především soudní rozhodnutí o otázce přípustnosti vydání (§ 91 a § 95 zákona č. 104/2013 Sb.) a o uložení a výkonu trestu vyhoštění (§ 80 zákona č. 40/2009 Sb., resp. § 350b a § 350h zákona č. 141/1961 Sb.). Uvedený typ podkladů pro vydání rozhodnutí se zde zmiňuje v návaznosti na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci ve věci Budrevich proti České republice (č. 65303/10, rozsudek ze dne 17. října 2013).
K bodům 61 až 70 – k § 24 a 24a Ustanovení o doručování se mění a zpřesňují terminologicky, a to jednak s cílem lépe vyjasnit vztah k úpravě ve správním řádu, odstranit případné duplicity (§ 24a odst. 1, 2. věta) a s cílem reagovat na novou terminologii, kdy např. písemnost je nahrazována termínem dokument. Z věcných změn - zavádí se možnost doručit účastníku řízení na dohodnutou adresu pro doručování, pokud tato platí alespoň 15 dní – tedy na tzv. propustku. Cílem je větší flexibilita a rychlost správního řízení ve věci mezinárodní ochrany a také zajištění větší informovanosti účastníků řízení.
K bodům 71 až 75, 86 a 87 – k § 25 a § 33 Ustanovení se mění v písmeni d), kde se z důvodu větší souladnosti se správním řádem (dotýká se i jiných ustanovení, kde se používá nově pojem stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti) vkládá nová terminologie. Odstraňuje se spojení „a na základě dosud zjištěných skutečností nelze rozhodnout“. V situaci, kdy osoba neposkytuje součinnost tím, že se nedostavuje k pohovoru nebo se dokonce neodstaví ani k poskytnutí prvotních údajů k žádosti či jinak se správním orgánem nekomunikuje, není pravděpodobné, že by bylo možné o žádosti věcně rozhodnout, protože informace od žadatele jsou jedním z klíčových podkladů pro vydání rozhodnutí. Má se za to, že se jedná o tzv. konkludentní zpětvzetí žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na tuto úpravu navazuje speciální postup, podá-li žadatel opakovanou žádost – viz § 11c.
Je zpřesněno ustanovení písmene f), které stanoví možnost zastavení řízení, pokud marně uplyne lhůta, po níž bylo řízení přerušeno, a účastník řízení neodstranil vadu podání, ač k tomu byl ministerstvem vyzván.
Písmeno g) nově připouští možnost zastavit řízení ve věci mezinárodní ochrany, pokud bylo účastníku řízení uděleno státní občanství jiného členského státu Evropské unie. S ohledem na ustanovení § 10a odst. 1 písm. a) by bylo v takovém případě nadbytečné pokračovat v řízení ve věci mezinárodní ochrany.
Písmeno h) je odrazem ustanovení § 49a odst. 2, které stanoví, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany není oprávněn po dobu řízení opustit území – opuštění území a vstup na území jiného státu jsou tak neoprávněné, nicméně jsou připuštěny výjimečné situace, kdy není možné řízení o mezinárodní ochraně zastavit z důvodu vstupu na území jiného státu, např. z důvodu soudního řízení, kdy je nutná přítomnost žadatele či vážné zdravotní důvody. Takovéto výjimečné a individuální situace není možné předjímat a je nutné posuzovat přísně individuálně.
Ustanovení písmene j) odráží procedurální směrnici, která dává možnost členským státům z tohoto důvodu řízení zastavit. Pokud nelze zjistit místo pobytu žadatele, který je povinen své místo pobytu ohlásit, má se za to, že se jedná o tzv. konkludentní zpětvzetí žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Na tuto úpravu navazuje speciální postup, navrátí-li se žadatel zpět – viz § 11c.
Změny v ustanovení § 33 odráží změny § 25.
K bodům 76 až 78 – k § 26 Ustanovení o přerušení řízení podle tohoto zákona je doplněno o možnost přerušit usnesením řízení opakovaně, pokud existují zákonné důvody. Dále je nově zavedena možnost přerušit řízení v situaci předvídané procedurální směrnicí. Je stanoveno, že v případě nejisté situace v zemi původu, která je dočasného charakteru (např. složitá vnitropolitická situace, která se mění každým dnem nebo přírodní katastrofa atd.), je možné řízení přerušit a vyčkat vývoje situace v zemi původu. V takovém případě se řízení přeruší a ministerstvo musí nejméně každých 180 dní zhodnotit situaci v zemi původu a informovat účastníka řízení o důvodech přerušení. Ministerstvo je rovněž povinno informovat Evropskou komisi (tato povinnost je dána procedurální směrnicí), pokud bude přerušovat řízení v případech žadatelů o udělení mezinárodní ochrany z jednoho daného státu postihnutého nejistou situací. Tento nový institut se použije ve výjimečných případech, kdy nebude možné rozhodnout žádosti o mezinárodní ochranu osob pocházejících z určité země, protože v této zemi je situace takového charakteru, kdy není možné vydat rozhodnutí ani pozitivní ani negativní vzhledem k tomu, že obvykle nejsou dostupné kvalitní informace o situaci v této zemi. Zároveň je však nutné brát v potaz i individuální situaci žadatele o mezinárodní ochranu.
Žadatel je chráněn na svých právech, protože je nutné pravidelně zkoumat situaci v zemi původu a je stanoveno, že lhůta pro vydání rozhodnutí se nestaví, ale je prodloužena na celkových 21 měsíců (§ 27) ode dne poskytnutí údajů k podané žádosti (§ 10). Zároveň se pro doručení usnesení o přerušení řízení použije obecná úprava správního řádu a je tedy možné se v případě pochybnosti obrátit na správní soud s žalobou na nečinnost správního orgánu.
K bodu 79 – k § 27 Nově se komplexně upravují lhůty pro vydání rozhodnutí ve věci v souladu s procedurální směrnicí. Rozhodnutí ve věci v prvním stupni musí být vydáno co nejdříve, každopádně však do 6 měsíců od poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo od rozhodnutí soudu o zrušení rozhodnutí prvního stupně a vrácení k novému projednání. V jasně definovaných situacích může být lhůta prodloužena až o 9 měsíců a žadatel o tomto prodloužení lhůty musí být informován. Odstavec 3 stanoví, že v obzvlášť složitých případech je možné lhůtu prodloužit o další 3 měsíce. Maximální lhůta pro vydání rozhodnutí může tedy být až 18 měsíců v obzvlášť právně a věcně složitých případech. V obou případech prodloužení lhůty je ministerstvo povinno účastníka řízení o prodloužení lhůty vyrozumět a odůvodnit prodloužení lhůty. Standardní lhůta pro vydání rozhodnutí se tak prodlužuje v souladu se směrnicí na trojnásobek, nicméně je zásadně omezeno dnes velmi liberální prodlužování řízení. Zákon tedy stanoví (v souladu s implementovanou směrnicí) jasný vzorec pro prodlužování lhůty pro vydání rozhodnutí v prvním stupni za přesně stanovených podmínek - tedy 6+9+3 měsíce. Odstavec 5 stanoví lhůtu pro vydání rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné. Ustanovení bylo přesunuto z § 16 kvůli větší přehlednosti. Dosavadní lhůta 30 dní zůstává zachována. Odstavec 6 stanoví, že pokud je řízení přerušeno podle § 26 odst. 1 písm. c) z důvodu nejisté situace v zemi původu, rozhodnutí je nutné vydat do 21 měsíců od poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany nebo od rozhodnutí soudu o zrušení rozhodnutí prvního stupně a vrácení k novému projednání. Nové ustanovení odstavce 7 kopíruje stávající právní úpravu, která stanoví povinnost ministerstva bezodkladně a nejpozději do 60 dnů rozhodnout ve věci mezinárodní ochrany v případě cizince, v jehož případě soud rozhoduje nebo již rozhodl o jeho vydání nebo předání. Cílem tohoto ustanovení je jednak zachovat právo cizince na posouzení jeho žádosti o ochranu, ale i nutnost „neblokovat“ jiná řízení, která mají rozsáhlé důsledky, např. pokud jde o délku zbavení osobní svobody v důsledku „extradičního“ řízení.
K bodu 80 – k § 28 odst. 3 Změna v odstavci 3 § 28 souvisí s přepracovanou procedurální směrnicí, která stanoví, že pokud žadatel o udělení mezinárodní ochrany přicestuje z bezpečné třetí země nebo z evropské bezpečné třetí země, je žádost o udělení mezinárodní ochrany shledána za nepřípustnou nikoliv za zjevně nedůvodnou.
K bodu 81 – § 28 odst. 5 až 7 Nově vkládaný odstavec 5 je zpřesněním již proběhlé transpozice tzv. nové kvalifikační směrnice a snaží se preventovat případné možné interpretační problémy týkající se posouzení, zda osoba splňuje podmínku odůvodněného strachu z pronásledování z azylově relevantních důvodů-tedy důvodů podle § 12 tohoto zákona. Zákonodárce tedy explicitně stanovuje, že pokud původce pronásledování, který je definovaný v § 2 odst. 6, připisuje osobě žadatele charakteristiky dané § 12, tak podmínka pro udělení azylu je splněna, i když žadatel tyto charakteristiky ve skutečnosti nemá. Jinými slovy, například je žadatel považován za osobu určitého náboženského vyznání, kterou však není, ale z důvodu připisování této charakteristiky je vystaven pronásledování, je možné udělit azyl za splnění dalších podmínek a za individuálního posouzení všech okolností daného případu.
Odstavec 6 rovněž zpřesňuje transpozici kvalifikační směrnice. Zavádí se tedy nutnost posoudit v konkrétním případě příčinnou souvislost mezi pronásledováním podle tohoto zákona nebo neexistencí ochrany před pronásledováním definovanou opět tímto zákonem a azylově relevantními důvody podle § 12.
Odstavec 7 reaguje na povinnosti České republiky zohlednit existenci tzv. uprchlíků sur place. Jedná se o situace, kdy relevantní důvody pro posouzení nutnosti ochrany vznikly v konkrétním případě až po odjezdu ze země původu. Tento odstavec pak přímo odkazuje na konkrétní postupy v tomto zákoně, kde je právě situace uprchlíků sur place zohledněna.
K bodům 82 a 83 – k § 32 odst. 2 a 3 Přezkum rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany soudem dostál značných změn zejména v souvislosti s přepracovanou procedurální směrnicí, která opravné prostředky proti rozhodnutím správních orgánů upravuje komplexně a neponechává členským státům velký prostor pro vlastní úpravu soudního přezkumu ve věcech mezinárodní ochrany. Obecně má podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva odkladný účinek kromě přesně vyjmenovaných rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, jejichž okruh se oproti současnému stavu rozšiřuje, nicméně okruh rozhodnutí, kdy žaloba nemá automatický odkladný účinek, je užší než rozsah procedurální směrnicí umožněný. Pokud nemá podání žaloby odkladný účinek ze zákona, lze o něj v souladu se soudním řádem správním požádat a vyčkat na území rozhodnutí příslušného soudu o přiznání nebo nepřiznání odkladného účinku podané žaloby. Právo setrvat na území vychází z definice osoby, která se považuje za žadatele o udělení mezinárodní ochrany podle ustanovení § 2 odst. 1 písm. b). Stanovuje se povinnost požádat o odkladný účinek společně s podanou žalobou. Cílem tohoto ustanovení je zajistit jednak ochranu práv příslušného žadatele a také se jedná o snahu zajistit rychlé a účinné posouzení podaného opravného prostředku odvolacím orgánem. O nutnosti podat žádost o přiznání odkladného účinku společně s žalobou proti rozhodnutí ministerstva bude účastník řízení poučen v rámci předání rozhodnutí ministerstva jako prvoinstančního orgánu.
V odstavci 3 se zrušuje druhá věta, která již je nadbytečná - speciální příslušnosti Krajského soudu v Praze již není s ohledem na nízké počty žadatelů třeba, potřeba existence tohoto ustanovení již pominula.
K bodu 84 a 85 – k § 32 odst. 5 a 6 Mění se ustanovení odstavce 5, který stanovil automatický odkladný účinek podaných kasačních stížností proti rozhodnutí o žalobách ve věcech mezinárodní ochrany. Nově se stanoví, že pokud byla podána kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, má tato odkladný účinek, pokud jej ze zákona měla žaloba proti rozhodnutí správního orgánu v první instanci. Jeví se jako vhodnější v tomto kontextu v určitých situacích přejít ke standardnímu pojetí danému soudním řádem správním, kdy podaná kasační stížnost nemá obecně ze zákona odkladný účinek, ale soud jej může na žádost přiznat. Dvoustupňové soudní řízení již tedy částečně naplnilo svůj účel a není již důvod, aby kasační stížnost měla i nadále automatický odkladný účinek. Vzhledem ke snižujícímu se počtu žádostí o mezinárodní ochranu, kdy tento trend lze pozorovat již několik let lze předpokládat, že nedojde k většímu zahlcení Nejvyššího správního soudu. Navrhované pojetí automatického odkladného účinku u podaných kasačních stížností pouze u určitých typů rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany je kompromisním řešením mezi předkladatelem a ostatními subjekty zainteresovanými v oblasti řízení o mezinárodní ochraně v České republice. Automatický odkladný účinek je tedy zachován zejména v situacích, kdy nelze mluvit o tom, že by negativní rozhodnutí správního orgánu bylo zapříčiněno určitým porušením povinnosti konkrétního cizince. Například se jedná o zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné z důvodu odmítnutí splnění povinnosti podle ustanovení § 45 odst. 6 – tedy odmítnutí strpět sejmutí daktyloskopických otisků prstů nebo zastavení řízení z důvodu konkludentního zpětvzetí žádosti o mezinárodní ochranu. Platí samozřejmě i obecná úprava možnosti o odkladný účinek požádat.
V odstavci 6 se stanovuje lhůta pro vydání rozhodnutí o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany ve specifických případech. Jedná se o žadatele o udělení mezinárodní ochrany, kteří jsou zajištěni podle tohoto zákona nebo zákona o pobytu cizinců, nebyl jim povolen vstup na území nebo jde o situace, kdy bude žadatel o udělení mezinárodní ochrany přemístěn do příslušného státu ve smyslu dublinského nařízení – jde tedy o situace, kdy je žadatel určitým způsobem omezen na svobodě. Délka omezení osobní svobody podle zákona o azylu čítá 120 dní, což se ukazuje jako doba příliš krátká na to, aby oba možné soudní přezkumy, které mají často odkladný účinek, mohly být v této lhůtě učiněny, a to i s přihlédnutím k přednostnímu vyřizování. Vzhledem k tomu, že navýšení délky zajištění je otázkou velmi citlivou, jeví se v těchto případech jako lepší řešení stanovení lhůty pro krajské soudy i pro Nejvyšší správní soud. Lhůta byla stanovena tak, aby byla rozumná pro soudy a zároveň umožňovala ukončit řízení v době zajištění. Počty zajištěných žadatelů o mezinárodní ochranu nejsou nijak zásadní, aby to pro soudy znamenalo významnější navýšení práce.
K bodu 88 – k § 40 Ustanovení § 40 se zrušuje jako nadbytečné s ohledem na zrušení prohlášení o mezinárodní ochraně.
K bodům 89 až 93 – k § 41 Ustanovení odstavce 1 je změněno terminologicky s ohledem na zrušení prohlášení o mezinárodní ochraně a zavedení institutu poskytnutí údajů k podané žádosti o udělení mezinárodní ochrany a přesněji je použit pojem žadatel o udělení mezinárodní ochrany namísto dosavadního „cizince“. V odstavci 2 v písmenu b) je reagováno na zrušení ustanovení o automatickém odkladném účinku u všech podaných kasačních stížností proti rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany. Odstavec 3 rozšiřuje a zpřesňuje, že cestovní doklad uschová ministerstvo, i pokud bylo rozhodnuto o udělení doplňkové ochrany. Stejně jako v případě azylu, jde i v případě doplňkové ochrany o ochranu cizince proti státu jeho původu, přičemž osoby k cestování do třetího státu, mohou použít doklad vydaný Českou republikou. Odstavec 4 stanoví, že pokud žádá o udělení mezinárodní ochrany osoba s povoleným dlouhodobým pobytem na území, je tato povinna odevzdat průkaz o povolení k pobytu vydaný podle zákona o pobytu cizinců, protože tento pobyt podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany ze zákona zaniká.
K bodům 94 až 97 – k § 42 K odstavci 2 - poskytování zdravotních služeb je řešeno v jiném ustanovení, zde je proto uvedeno nesystematicky. Vzhledem k povinnostem plynoucím z přijímací směrnice se slovo „může poskytnout“ mění na přiléhavější „poskytne“. Novela v několika ustanoveních reaguje na explicitní povinnosti dané unijním právem, tedy zajistit adekvátní přijímací podmínky žadatelům o udělení mezinárodní ochrany, zejména osobám zranitelným. V odstavci 4 se nově reaguje na situace, že někteří žadatelé mají lékařem potvrzené speciální dietní omezení vzhledem ke svému zdravotnímu stavu – tato omezení jsou reflektována při jejich pobytu v přijímacím středisku, kde se vaří zvláštní strava. Vzhledem k tomu, že v pobytových střediscích se již nevaří, jsou tyto osoby odkázány na přípravu vlastních pokrmů, kdy však speciální ingredience jsou finančně nákladnější. Z tohoto důvodu se využívá úprava zákona o hmotné nouzi a finanční příspěvek se těmto osobám navýší podle vyhlášky č. 389/2011.
K bodům 98 a 99 – k § 43 Ustanovení § 43 je měněno terminologicky, nikoliv obsahově v odstavci 2. Změna v odstavci 6 je cílena na větší flexibilitu při vyplácení finančního příspěvku žadatelům, kteří jsou ubytováni mimo azylová zařízení. Cílem je větší komfort pro příjemce finančního příspěvku, aby nebylo nutné dojíždět do azylového zařízení nebo zařízení pro zajištění cizinců k výplatě příspěvku, když může být dohodnuta jiná forma výplaty.
K bodům 100 až 102 – k § 45 V případech, kdy žadatel o udělení mezinárodní ochrany není ubytován v přijímacím středisku na mezinárodním letišti, je zrušena povinnost odevzdat elektronické komunikační zařízení. Tato povinnost zůstává žadatelům v přijímacím středisku na mezinárodním letišti z bezpečnostních důvodů. Odstavec 5 přináší terminologickou změnu. Změny v odstavcích 1 a 2, kdy se slovo „ubytovaný“ nahrazuje za „umístěný“ nepřináší obsahovou změnu v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Tyto termíny jsou měněny s cílem ujednotit terminologii tohoto zákona. Vkládá se nový odstavec 6, přičemž tento odstavec je přesunut ze stávajícího ustanovení § 4c. Při odstraňování duplicit zapříčiněných zrušením institutu „prohlášení o mezinárodní ochraně“ bylo nutné zachovat povinnost strpění sejmutí daktyloskopických otisků prstů a pořízení fotografie. Systematicky však tato povinnost patří do tohoto ustanovení, kde jsou upraveny i jiné povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
K bodům 103 až 108 – k § 46 V odstavci 1 písm. a) je měněn odkaz. V ustanovení § 46 se pak dále zrušují odstavce 2, 3 a 4 kvůli nadbytečnosti. Odstavec 2 se zrušuje, protože je nadbytečný s ohledem na ustanovení § 73, které upravuje specifika tzv. letištního řízení, kdy po ukončení identifikačních úkonů je buď povolen vstup na území, nebo je vydáno rozhodnutí o nepovolení vstupu na území. Stávající odstavec 3 se zrušuje s ohledem na povinnosti vyplývající z tzv. dublinského nařízení. Nelze totiž omezit svobodu osoby pouze proto, že je v jejím případě postupováno ve smyslu dublinského nařízení. Nově je možné rozhodnout buď o uplatnění zvláštního opatření nebo dokonce zajištění, existuje-li tzv. vážné nebezpečí útěku. Stávající odstavec 4 se ruší z důvodu duplicity ke stávajícímu odstavci 2, kde jsou provedeny změny terminologicky zpřesňující. Odstavce 6 a 7 se přečíslovávají na odstavce 3 a 4 a jsou měněny a zpřesněny terminologicky.
K bodu 109 – k § 46a a 47
K § 46a
Zrušuje se stávající ustanovení § 46a, které je nahrazeno novým ustanovením, které komplexně upravuje problematiku zajištění žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Jedná se o implementaci příslušných ustanovení přijímací a procedurální směrnice a ustanovení rovněž adekvátně reaguje na příslušnou judikaturu. Toto ustanovení odráží i povinnosti dané dublinským nařízením. Cílem ustanovení § 46a je na jednu stranu minimalizovat nutnost omezení osobní svobody těch žadatelů, u nichž může být přistoupeno k tzv. alternativě k zajištění a na druhou stranu zajistit zdárné, úplné, rychlé a nestranné řízení ve věci mezinárodní ochrany, čehož v určitých situacích nelze docílit bez přistoupení k zajištění konkrétní osoby za splnění konkrétních zákonem daných podmínek.
Odstavec 1 stanoví, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany může být zajištěn jen v případě nutnosti, a pokud nelze účinně uplatnit alternativy k zajištění, které jsou v zákoně o azylu nově konstruovány v § 47 jako tzv. zvláštní opatření. Možnost uložení jedné z alternativ k zajištění je tedy zkoumána vždy a teprve pokud je shledáno, že alternativní opatření účinně uplatnit nelze, může být přistoupeno k zajištění.
Nesmí být zajištěn zranitelný žadatel o udělení mezinárodní ochrany (až na jednu výjimku, kterou je porušení uloženého zvláštního opatření). Pokud se však jedná o žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který je zranitelnou osobou z důvodu zdravotního postižení, je možné v jeho případě rozhodnutí o zajištění vydat (jsou-li splněny zákonné důvody), pokud povaha zdravotního postižení nebrání jeho umístění v zařízení pro zajištění cizinců či v přijímacím středisku. Nadále platí, že ministerstvo i v tomto případě musí určit, zda žadatel potřebuje zvláštní podporu v souladu s § 10 odst. 4. Vzhledem k tomu, že je nově zranitelný žadatel o udělení mezinárodní definován v § 2 šířeji, je takto stejně rozšířen okruh osob, které nemohou být zajištěny podle tohoto zákona.
Odstavec 1 dále stanoví důvody pro zajištění. Důvody zajištění jsou navrženy v souladu s přijímací směrnicí. Důvody zajištění za účelem spolehlivého zjištění totožnosti žadatele, nebo pokud se žadatel o udělení mezinárodní ochrany prokazuje padělanými nebo pozměněnými doklady totožnosti se přejímají z dosavadní úpravy pouze s menšími úpravami. Dochází ke zpřesnění písmene b) tak, aby bylo jasné, že zajištění podle písmena
b) není sankcí, ale je nutné pro spolehlivé zjištění totožnosti a státní příslušnosti podle čl. 8 odst. 3 písm. a) přijímací směrnice. Písmeno c) je převzato ze stávající právní úpravy. Nakonec předkladatel dospěl k závěru, že není vhodné pokoušet se definovat pojem „veřejný pořádek“ v zákoně, ale ponechal výklad tohoto pojmu judikatuře NSS. NSS se k otázce veřejného pořádku vyslovil např. v rozsudku sp. zn. 5 Azs 17/2013 ze dne 16. 12. 2013: ,,Skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti není např. fakt samotného nelegálního vstupu či nelegálního pobytu na území ČR“.
Písmeno d) umožňuje zajistit žadatele za účelem jeho přemístění do státu vázaného dublinským nařízením, pokud zde existuje vážné nebezpečí útěku. Dublinské nařízení v této souvislosti stanoví, že vážné nebezpečí útěku je posuzováno v mezích objektivních kritérií daných zákonem, a proto ustanovení písmene d) zavádí, jaká jednání jsou zejména považována za nebezpečí útěku. Písmeno e) je rovněž transpozicí přijímací směrnice a odráží i úpravu v zákoně o pobytu cizinců a také judikaturu, zejména Soudního dvora Evropské unie ze dne 30. 5. 2013 Arslan (C-534/11). Písmeno f) upravuje důvod zajištění spočívající v neposkytování součinnosti - je stanoveno, že v tomto kontextu je nutno brát v úvahu zejména vůli žadatele neposkytovat nezbytnou součinnost a spolupracovat s ministerstvem v průběhu celého řízení ve věci. Povinnost poskytovat nezbytnou součinnost je dána ustanovením § 49a. Žadatel o udělení mezinárodní ochrany musí mít stejný zájem na hladkém průběhu řízení ve věci mezinárodní ochrany jako ministerstvo, ustanovení je rovněž odrazem směrnice, která stanoví také jako jeden z důvodů pro zajištění důvodnou domněnku, že jinak není možné zjistit stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti
Ustanovení odstavce 2 stanoví možnost zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který závažně porušil uložené zvláštní opatření podle § 47. V případě zranitelného žadatele o udělení mezinárodní ochrany lze přistoupit k zajištění pouze v případě nutnosti a zároveň opakovaného závažného porušení zvláštního opatření uloženého podle § 47 (odstavec 3). Toto ustanovení nelze vztáhnout na nezletilé bez doprovodu, protože tito jsou vyloučeni z možnosti uložení zvláštního opatření podle § 47. Zároveň se explicitně stanoví, že lze zajistit pouze žadatele o udělení mezinárodní ochrany staršího 18 let. Je tedy užito podobné úpravy jako v zákoně o pobytu cizinců, kdy nezletilé osoby zajišťovány nejsou, ale pokud jsou zajištěni rodiče, tak nezletilí jsou v zařízení společně s rodiči ubytováni. V případě rozhodnutí o zajištění podle odstavce 2 nebude posuzována možnost uložení zvláštního opatření, protože zvláštní opatření bylo uloženo již před takovým rozhodnutím a bylo závažným způsobem porušeno. Lze tedy dovodit, že uložení zvláštního opatření by nevedlo ke kýženému výsledku.
Ustanovení odstavce 4 vychází zejména z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 30. 5. 2013 Arslan (C-534/11) a reaguje na často se objevující situace, kdy o mezinárodní ochranu žádá cizinec, který již je zajištěn za účelem správního vyhoštění. Soudní dvůr Evropské unie se vyjádřil ke vztahu mezi zajištěním neoprávněně pobývajícího cizince ve smyslu tzv. návratové směrnice (Směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí) a jeho žádostí o udělení mezinárodní ochrany podané během zajištění podle návratové směrnice. Soudní dvůr ve svém rozsudku vyslovil, že návratová směrnice se vztahuje na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí a tedy nevztahuje se na cizince, kteří podali žádost o udělení mezinárodní ochrany. Nicméně pokud je v zajištění podána žádost o udělení mezinárodní ochrany, lze s ohledem na individuální posouzení každého případu ponechat osobu v zajištění v režimu návratové směrnice, pokud existují oprávněné důvody se domnívat, že ač mohla požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, podala žádost o udělení mezinárodní ochrany pouze s cílem vyhnout se výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění nebo jej jinak ztěžovat. To znamená, že v případech, kdy cizinec zajištěný podle zákona o pobytu cizinců (tedy „podle návratové směrnice“) v zajištění podá žádost o udělení mezinárodní ochrany, ministerstvo do 5 dnů od podání žádosti rozhodne o případném zajištění podle zákona o azylu – tento krok následuje jako první. Dojde tedy k tzv. přezajištění, kdy v novém rozhodnutí jsou zkoumány zákonné důvody pro zajištění žadatele o udělení mezinárodní ochrany podle tohoto zákona, přičemž podmínky pro zajištění stanoví přepracovaná přijímací směrnice. Věta druhá vychází z judikatury Soudního dvora Evropské unie (C- 357/09, Kadzoev), který judikoval, že se do doby zajištění ve smyslu návratové směrnice počítá doba strávená v zajištění na základě rozhodnutí o navrácení, tedy z důvodu podle návratové směrnice a ne doba, po kterou je osoba zajištěna za jiným účelem. K tomuto výkladu rozsudku Kadzoev dospěla i Evropská komise, která ve svém informačním výkladovém materiálu vydaném pro účely zasedání kontaktního výboru k transpozici návratové směrnice uvedla, že zajištění podle návratové směrnice a podle přijímací směrnice sledují jiný cíl a jde o zajištění podle jiných předpisů, doby zajištění se proto nekonzumují, je-li vždy vydáno to které rozhodnutí o zajištění.
V odstavci 5 se stanovuje maximální délka zajištění podle zákona o azylu, a to na 120 dní. Nové znění odstavce 5 počítá s tím, že se bude doba zajištění stanovovat postupně, nebude tedy (v souladu s judikaturou) stanovena doba zajištění rovnou na 120 dní, ale bude se případně prodlužovat dle potřeby.
Vzhledem k potřebě provést řízení o zajištění poměrně rychle se v odstavci 6 stanovuje procesní postup stejně jako tomu je v zákoně o pobytu cizinců. K zajištění všech práv žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který je zajištěn podle tohoto zákona a rovněž s ohledem na transpozici přijímací směrnice je zavedena informační povinnost ministerstva, která se týká možnosti podat návrh na ustanovení zástupce v řízení o žalobě proti rozhodnutí o zajištění a o prodloužení trvání doby zajištění. Soudní řád správní stanoví možnost ustanovit k ochraně práv na návrh zástupce (§ 35 odst. 8). O možnosti podat takový návrh však musí být žadatel poučen Co se týče obecně problému poskytování právní pomoci ještě před soudním řízením, tedy v řízení před správním orgánem či před podáním žaloby a návrhu na ustanovení právního zástupce, je třeba poznamenat, že v České republice stále chybí obecná právní norma upravující přístup k právní pomoci, a to i přes opakované snahy Ministerstva spravedlnosti. Tento nedostatek se nutně projevuje i v oblasti azylu a migrace. Dlouhodobě je suplován možností spolufinancování projektů nevládních organizací zaměřených na poskytování právního poradenství žadatelům o udělení mezinárodní ochrany či jiným cizincům z evropských fondů (Azylový a migrační fond, Návratový fond). S touto možností spolufinancování se počítá i v dalším období, nicméně z důvodu jistoty zůstává zachován i § 21 odst. 1, který počítá s případnou finanční pomocí do této oblasti i ze strany ministerstva (jsou nárokovány i případné potřebné finanční prostředky). Jako dosud se počítá s tím, že nevládní organizace budou poskytovat právní poradenství ještě ve fázi před soudním řízením a budou tedy i nadále schopny žadatelům či jiným cizincům vypracovat i žalobu v jejich věci či jiné procesní dokumenty, jak to předvídá přijímací směrnice, a to i v uzavřených střediscích.
Odstavce 7 až 9 upravují možnosti přezkumu rozhodnutí o zajištění a přejímají se z dosavadní úpravy. Výjimkou je změna v odstavci 8, která se týká snahy zavést rychlejší reakci ministerstva na rozsudek soudu, kterým se zrušuje rozhodnutí o zajištění. Účinky rozsudku by tedy měly být v tomto zvláštním případě modifikovány oproti obecné úpravě, a tedy je třeba toto výslovně zakotvit v zákoně. Tedy aby zrušující rozhodnutí bylo „předběžně vykonatelné“ oproti tomu, jak je nastavena obecná úprava účinků rozhodnutí správních soudů. Jinými slovy, je výslovně upraveno, že účinky rozsudku v tomto případě nastávají před nabytím jeho právní moci, tedy již jeho vyhlášením (při jednání nebo formou vyvěšení zkráceného znění na úřední desce), přičemž pak již není nutné upravovat v praxi obtížně splnitelné lhůty pro písemné vyhotovení rozsudku a jeho doručení účastníkům, jak činí současná úprava. Dále je zakotvena povinnost soudu informovat pouze žalovaný správní orgán o tom, že byl vyhlášen v těchto věcech zrušující rozsudek (ať už formou zkráceného znění na úřední desce soudu přístupné na internetu nebo při jednání, pokud by se tak stalo v nepřítomnosti žalovaného).
V odstavci 10 se řeší postup, kdy je třeba změnit důvod zajištění, děje se tak vydáním nového rozhodnutí ve smyslu správního řádu – jelikož jde o rozhodnutí o zajištění stále podle zákona o azylu, nemá toto nové rozhodnutí vliv na běh maximální doby zajištění, ta stále běží. Odstavec 11 upravuje situaci, kdy žadatel o udělení mezinárodní ochrany, pokud je zajištěn v přijímacím středisku, opouští toto zařízení ze závažných důvodů (lékařské ošetření, hospitalizace, soudní stání atd.) za doprovodu policie, která doprovod zabezpečí na žádost ministerstva. Odstavec 12 uvádí důvody, kdy musí být zajištění ukončeno; pod zánik důvodu pro zajištění spadá i např. situace, kdy ministerstvo vyhodnotí buď z vlastní iniciativy nebo na základě žádosti žadatele, že důvody pro zajištění již netrvají. Odstavec 13 stanoví povinnosti dotčených orgánů, které prakticky souvisejí s ukončením zajištění.
K § 47
Stávající znění se ruší, protože s ohledem na změnu konceptu přístupu k řízení o udělení mezinárodní ochrany je odstavec 1 nadbytečný. Povinnost strpět identifikační úkony, tedy sejmutí daktyloskopických otisků a pořízení obrazového záznamu upravuje § 4c odst. 1. Povinnost strpět lékařskou prohlídku byla přesunuta do § 48.
Jelikož je nutné na základě přepracované přijímací směrnice před individuálním posouzením nutnosti zajištění konkrétního žadatele o udělení mezinárodní ochrany rovněž posuzovat možnost uložení tzv. alternativy k zajištění, jsou do tohoto zákona nově upravena tzv. zvláštní opatření. Jedná se buď o povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany zdržovat se v příslušném pobytovém středisku určeném ministerstvem, nebo o povinnost hlášení se ministerstvu v intervalech určených ministerstvem, není-li žadatel ubytován v pobytovém středisku (podobnou alternativu zná i zákon o pobytu cizinců). Žadatel bude moci pobytové středisko opouštět krátkodobě (do 24 hodin) za účelem např. nákupu potravin, není vyloučen z možnosti jej opustit na tzv. propustku, nicméně po předchozím schválení ministerstvem (upraveno v § 82). Za porušení povinnosti zdržovat se v azylovém zařízení samozřejmě nemůže být považována např. hospitalizace nebo opuštění zařízení z jiných závažných důvodů. Pravidelné hlášení se ministerstvu předpokládá stanovení místa, konkrétního času a časového intervalu, ve kterém se osoba bude dostavovat za účelem zjištění, zda se stále nachází na území a je k dispozici k úkonům v rámci řízení o udělení mezinárodní ochrany.
Cílem zvláštního opatření je zajištění součinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany v rámci řízení ve věci mezinárodní ochrany, a to uplatněním mírnější formy, než je zajištění. S ohledem na specifické postavení nezletilých bez doprovodu nelze zvláštní opatření uložit této skupině zranitelných žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Zranitelným osobám lze zvláštní opatření uložit, pouze pokud tomu nebrání jejich zvláštní potřeby či osobní situace. Zvláštní opatření lze uložit na dobu maximálně do vydání rozhodnutí ve věci správním orgánem či následně soudem. Předpokládá se postupné případné prodlužování uloženého zvláštního opatření jakož i průběžné zkoumání trvání důvodů, pro které bylo zvláštní opatření uloženo. Proti rozhodnutí o uložení zvláštního opatření lze podat rozklad podle správního řádu, který však nemá odkladný účinek. Kontrolou dodržování zvláštního opatření lze pověřit organizační složku státu, Správu uprchlických zařízení – jde-li o pobyt žadatele v pobytovém středisku, u druhé alternativy bude kontrolu provádět samo ministerstvo. Z důvodu specifik, kterými se kontrola dodržování zvláštních opatření bude vyznačovat, se vylučuje použití kontrolního řádu.
K bodu 110 – k § 48 Do ustanovení § 48 je včleněna povinnost žadatele o udělení mezinárodní ochrany strpět zdravotní prohlídku ve smyslu zákona na ochranu veřejného zdraví, jde o přesun z původního § 47.
K bodu 111 – k § 49a Změna v odstavci 1 je terminologického charakteru.
K bodu 112 – k § 50a Ustanovení § 50a odst. 1 se zásadně zjednodušuje, nyní bude jednorázový finanční příspěvek vyplacen každému azylantovi, který si o něj ve stanovené lhůtě, která se prodlužuje na 5 pracovních dní, písemně požádá. Pokud je však azylant zároveň i držitelem povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců, na finanční příspěvek nárok nemá, protože ten je určen jako pomoc při startu do samostatného života na území České republiky pro osoby, které tady zpravidla nemají žádné zázemí, a lze předpokládat, že osoby s povoleným pobytem na území již zde mají vybudované sociální vazby a zpravidla jsou i výdělečně činné
K bodu 113 – k § 52 písm. d) Ustanovení § 52 písm. d) zkracuje lhůtu pro podání žádosti azylanta o prodloužení doby platnosti průkazu o povolení k pobytu. Lhůta 90 dní se jeví jako zbytečně dlouhá a znamená větší komplikace jak pro azylanty, tak větší administrativní náročnost pro správní orgán. Rovněž se značně zkrátila doba výroby vlastního průkazu a není tedy nutno o nový průkaz žádat s takto dlouhým předstihem.
K bodu 114 – k § 53 a § 53b písm. g) Legislativně-technická změna souvisí se zrušením prohlášení o úmyslu podat žádost o mezinárodní ochranu a odstraněním duplicity v dřívějších ustanoveních týkajících se identifikačních úkonů.
K bodům 115 až 118 – k § 53a Odstavec 1 zpřesňuje, že doplňková ochrana za účelem sloučení rodiny se uděluje na stejnou dobu jako doplňková ochrana, která je udělena jednomu z členů rodiny z důvodu hrozící vážné újmy. Ustanovení odstavce 2 se zásadně zjednodušuje, nyní bude jednorázový finanční příspěvek vyplacen každému poživateli doplňkové ochrany, který si o něj ve stanovené lhůtě, která se prodlužuje na 5 pracovních dní, písemně požádá. Pokud je však poživatel doplňkové ochrany zároveň i držitelem povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců na finanční příspěvek nárok nemá, protože ten je určen jako pomoc při startu do samostatného života na území České republiky pro osoby, které tady zpravidla nemají žádné zázemí a lze předpokládat, že osoby s uděleným pobytem na území již zde mají vybudované sociální vazby a zpravidla jsou i výdělečně činné. Ustanovení odstavce 4 je doplněno o pravidlo, že osoba požívající doplňkové ochrany je oprávněna do 3 dnů po odpadnutí překážky na jeho vůli nezávislé požádat o prodloužení doplňkové ochrany. Toto pravidlo je přesunuto z odstavce 5 kvůli logické souvislosti s odstavcem 4. Je doplněno rovněž zpřesňující ustanovení, že při prodlužování doplňkové ochrany za účelem sloučení rodiny se postupuje obdobně jako při prodlužování doplňkové ochrany z důvodu hrozící vážné újmy. Změny v odstavci 5 jsou pouze zpřesňujícího charakteru.
K bodu 119 – k § 53e Doplňuje se transpozice směrnice 2011/51/EU, kterou se rozšiřuje působnost směrnice o dlouhodobě pobývajících rezidentech i na osoby požívající mezinárodní ochrany. Úprava v zákoně o azylu se více přizpůsobuje hlavní úpravě v zákoně o pobytu cizinců. V odstavci 3 je řešena situace, kdy nezaniká status dlouhodobě pobývajícího rezidenta, ale pouze status mezinárodní ochrany, v takovém případě osoba přechází do působnosti zákona o pobytu cizinců a stanovuje se, že zde pobývá na základě oprávnění k trvalému pobytu.
K bodům 120 až 122 – k § 54 Ustanovení odstavce 1 se mění terminologicky s ohledem na zrušení prohlášení o úmyslu podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a zavedení institutu poskytnutí údajů k podané žádosti. Odstavec 2 reaguje na možnost v určitých situacích vydat výjezdní příkaz podle tohoto zákona. Druhá změna v odstavci 2 odráží povinnost vycestovat nejen po pravomocném ukončení řízení o udělení mezinárodní ochrany, ale i po pravomocném ukončení jiných řízení např. o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.
K bodu 123 – k § 54a Ustanovení se mění v názvu, který je změněn na dobrovolný návrat, který je přiléhavější a srozumitelnější adresátům právní normy. Mimoto pojem dobrovolný návrat je použit i v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o dočasné ochraně cizinců. Ustanovení o dobrovolném návratu se zjednodušuje. Nově bude ministerstvo rozhodovat o tom, zda bude nést náklady dobrovolného návratu, pokud o to bude požádáno v zásadě po ukončení řízení jak před ministerstvem, jako správním orgánem prvního stupně, tak před krajským soudem příp. Nejvyšším správním soudem. Novou kategorií, která může o dobrovolný návrat žádat, jsou osoby po zániku mezinárodní ochrany, které dosud nesystematicky v úpravě absentovaly. Bude-li osoba podávat žádost o dobrovolný návrat po právní moci rozhodnutí ministerstva, je zároveň třeba, aby deklarovala, že nehodlá podávat žalobu proti tomuto rozhodnutí. Cílem je zjednodušit celý proces dobrovolného návratu, kdy např. čekání na rozhodnutí soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva, i když žadatel požádá o dobrovolný návrat a je nutné počkat rozhodnutí soudu o žalobě, než je dobrovolný návrat uskutečněn, činilo praktické obtíže. Sjednocuje se lhůta pro podání žádosti o dobrovolný návrat na 7 dní, a to buď od pravomocného rozhodnutí ve věci nebo ode dne, který byl uveden ve výzvě k poskytnutí údajů k podané žádosti. O dobrovolný návrat lze požádat nejen po neudělení mezinárodní ochrany, ale i v případech jiných rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, které jsou v zákoně taxativně vymezeny. Zpřesňuje se, že dobrovolný návrat je zpravidla prováděn do země státního občanství žadatele, nebo v případě osoby bez státního občanství do země posledního trvalého bydliště. Ve výjimečných případech s ohledem na individuální posouzení lze dobrovolný návrat provést i do jiného třetího státu.
K bodu 124 – k § 55 Osoba zvoucí žadatele o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o pobytu cizinců je povinna uhradit náklady spojené s pobytem tohoto žadatele, pokud si je on nehradí sám.
K bodům 125 a 202 – k § 57 a k příloze 2 Vzhledem ke změně konceptu v přístupu k řízení o mezinárodní ochraně se z důvodů terminologických mění odstavec 1, který určuje lhůtu pro vydání průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany do 3 dnů od poskytnutí údajů k podané žádosti podle § 10. Z důvodu změny terminologie se mění i odstavec 2.
Odstavec 3 obsahuje terminologickou změnu. Jelikož žadatel nemá nárok na povolení k pobytu ze zákona, je termín setrvání s ohledem na osobní situaci přiléhavější, než pobyt. Pojem setrvání rovněž používá procedurální směrnice s cílem odlišit oprávnění setrvat na území a vyčkat rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, což je nutné považovat za jediný účel přítomnosti na území, na rozdíl od pobytu z různých účelů ve smyslu zákona o pobytu cizinců.
Odstavec 4 uvádí, že do průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany jako veřejné listiny smí údaje zapisovat pouze ministerstvo. Jde o řešení praktických problémů, kdy do průkazů údaje zapisovaly osoby cizí. Skutečnosti zapsané v průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany není jeho držitel povinen prokazovat jiným způsobem, pokud tak nestanoví zvláštní právní předpis.
V odstavci 5 se ruší nejkratší možná doba platnosti průkazu žadatele, a to zejména z důvodu rozšíření definice žadatele o udělení mezinárodní ochrany a rovněž z důvodu potřeby v určitých situacích stanovit dobu kratší než dosavadních 60 dní. Cílem je adekvátně reagovat na individuální situaci žadatele o udělení mezinárodní ochrany a stanovit dobu platnosti průkazu podle aktuální potřeby. Aby ministerstvo mohlo prodloužit dobu platnosti průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě, že je rozhodnuto ve věci mezinárodní ochrany v prvním stupni a osoba podala žalobu s návrhem na přiznání odkladného účinku, nemá-li ho žaloba ze zákona, musí mít ministerstvo doloženo, že takováto žaloba byla podána, aby byla osoba považována za žadatele ve smyslu definice žadatele o udělení mezinárodní ochrany dané zákonem.
Odstavec 6 se mění na zmocňovací ustanovení k vydání vyhlášky, která stanoví vzor průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Stanovit vzor průkazu vyhláškou se jeví více flexibilní oproti nynější úpravě vzoru průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany
K bodům 126 až 131 – k § 59 Reaguje se terminologicky na nový občanský zákoník; další změny směřují ke sladění úpravy v zákoně o azylu se zákonem o pobytu cizinců, který byl ve sledované oblasti dotčen změnami.
K bodu 132 – k § 59b odst. 2 Legislativně-technická změna za účelem dosažení lepší srozumitelnosti a jasnosti textu. Nejedná se o obsahovou, ale pouze o formulační změnu. V § 59b odstavce 2 se ruší povinnosti cizince předložit ohlášení ztráty, zničení, poškození nebo odcizení průkazu o povolení k pobytu z důvodu, že tyto skutečnosti je cizinec povinen ohlašovat Ministerstvu vnitra a tedy se v tomto ustanovení jedná o nadbytečnou povinnost cizince.
K bodům 133 až 135 – k § 60 Je zpřesněno, kdy skončí platnost průkazu o povolení k pobytu. V písmenu c) odstavce 1 jde o skončení platnosti průkazu, pokud zanikne azyl smrtí azylanta a do písmene d) se doplňuje jednak smrt osoby požívající doplňkové ochrany a také udělení státního občanství České republiky či jiného členského státu Evropské unie. Odstavec 1 písmeno f) reaguje na rekodifikaci soukromého práva přijetím nového občanského zákoníku, č. 89/2012 Sb. Písmeno g) reaguje na povinnost azylanta nebo osoby požívající doplňkové ochrany mít na území hlášené místo pobytu.
K bodu 136 – k poznámce pod čarou č. 10 zavedené v § 62 odst. 2 Pouze se aktualizuje poznámka pod čarou na aktuální zákon o správních poplatcích.
K bodu 137 – k § 63 odst. 2 a § 65 odst. 6 V odstavci 2 § 63 se mění povinnost připojení fotografií k žádosti o vydání cestovního dokladu bez nosiče dat s biometrickými údaji a bez strojově čitelných údajů. Nově postačí pouze 1 fotografie. Podobně u žádosti o cestovní průkaz totožnosti.
K bodu 138 – k § 64a Ustanovení § 64a zjednodušuje pravidla pro vydání cizineckého pasu na žádost osoby požívající doplňkové ochrany. Pokud o něj poživatel doplňkové ochrany požádá, je vydán podle zvláštního právního předpisu - zákona o pobytu cizinců. Ruší se podmínka, že se cizinecký pas vydá, pokud si ho osoba nemůže opatřit v zemi původu. Pokud jde o osobu požívající doplňkové ochrany, je zřejmé, že si tato doklad nemůže opatřit, protože získala ochranu před hrozící vážnou újmou v zemi původu, a není tedy žádoucí, aby právě orgány své země původu kontaktovala.
K bodům 139 až 141 – k § 65 Vkládá se nový odstavec 4, který umožňuje vydání cestovního průkazu totožnosti i cizinci, který je strpěn na území podle tohoto zákona. Nový odstavec 5 umožňuje vydat cestovní průkaz totožnosti za účelem vycestování cizinci, který nevlastní cestovní doklad a je mu na území ukončeno poskytování mezinárodní ochrany. Toto ustanovení je přesunuto ze zákona o pobytu cizinců, protože logicky patří do tohoto zákona. Rovněž se vydá cestovní průkaz totožnosti k vycestování cizinci, v jehož případě bylo rozhodnuto negativně ve věci mezinárodní ochrany. Stávající odstavec 4 se mění na odstavec 6 a je měněn odkaz na odstavce, podle kterých je vydán cestovní průkaz totožnosti. Odstavec 8 se dále mění terminologicky, kdy nově pracuje s termínem žadatel. V kontextu odstavce 8 se žadatelem rozumí žadatel o cestovní průkaz totožnosti.
K bodu 142 – k § 65a Ustanovení odstavce 1 se upravuje ve smyslu stávající praxe, kdy je cestovní průkaz totožnosti vydáván zpravidla v českém jazyce a jednom cizím světovém jazyce nejčastěji v anglickém jazyce.
K bodům 143 až 156 – k § 71 Odstavce 1 a 2 reagují na novou terminologii v zákoně o azylu a dochází k drobným technickým změnám. V odstavci 2 písm. e) se stanovuje rozsah údajů, které ministerstvo vede v souvislosti s řízením o předání do příslušného státu. Tedy údaje uvedené ve standardních formulářích žádostí o převzetí, přijetí zpět a o informace používaných v rámci tzv. „dublinského systému“. Změna v odstavci 3 reaguje na provozování tzv. integračních azylových středisek, které spravuje ministerstvo za účelem ubytování azylantů a osob s udělenou doplňkovou ochranou a rovněž v těchto střediscích je nutné vést evidenci ubytování a dalších služeb za účelem plnění úkolů podle tohoto zákona. Odstavec 7 reaguje na zrušení víza za účelem strpění. Je nezbytné, aby Policie České republiky vedla o cizinci, který požádá o udělení mezinárodní ochrany na Policii České republiky, údaje nezbytné pro budoucí identifikaci cizince a rovněž údaje nezbytné k následnému předání Ministerstvu vnitra, aby mohlo dojít u podané žádosti k její registraci do evidence. Změna v odstavci 8 je změnou technickou, která zajišťuje soulad s odstavcem 7 písm. d). Změna v odstavci 11 je důsledkem změny § 59, na který je v tomto ustanovení odkazováno. Odstavec 14 je měněn terminologicky, kdy stávající předpis užíval zastaralé termíny jako „písemná forma“ nebo „technické nosiče dat“. Motivem pro změny v odstavci 15 je, kromě jednoduššího postupu při likvidaci uvedených údajů, i rozšíření databáze, což má zásadní vliv na odhalování trestné činnosti jak v České republice, tak i v rámci mezinárodní spolupráce v rámci Prümské úmluvy. Dle dosavadních zkušeností při realizaci Prümské úmluvy je úzká databáze důvodem nízké výslednosti shod na základě požadavků ostatních států. Ostatní změny v tomto ustanovení souvisí s jinými změnami v zákoně, jedná o změny terminologické a zpřesňující.
K bodu 157 – k § 72 Ustanovení § 72 se zrušuje, protože oprávnění setrvat na území a oprávnění ministerstva setrvání omezit jen na část území je upraveno v § 3d z důvodu systematičnosti.
K bodu 158 – k § 73 a 74
K § 73
Ustanovení upravuje tzv. řízení na hranici. Jedná se o řízení na vnější hranici, kterou má Česká republika po vstupu do schengenského prostoru pouze na mezinárodních letištích, kde jsou provozovány lety mimo schengenský prostor. Vzhledem k ustanovením přepracovaných azylových směrnic dostálo i ustanovení § 73 změn, které jsou ponejvíce transpozicí přijímací a procedurální směrnice a rovněž reagují na praktické problémy v rámci aplikace tzv. letištního řízení. Cílem změn je rovněž logické uspořádání jednotlivých odstavců, což dosavadní stav ne zcela splňoval. Z důvodu potřeby vložit do § 73 řadu nových odstavců a následně z důvodu přehlednosti došlo proto k rozdělení dosavadní úpravy řízení na hranici v § 73 na dvě samostatná ustanovení - § 73 a § 74; § 73 odst. 2, který umožňuje za přijímací středisko v tranzitním prostoru považovat i jiná, ministerstvem určená střediska, a to za předpokladu, že ze závažných důvodů nelze žadatele o udělení mezinárodní ochrany umístit do přijímacího střediska tranzitního prostoru, kde o udělení mezinárodní ochrany požádal, byl přesunut do § 79 k definicím azylových zařízení; stejný osud potkal i dosavadní odstavec 3. Původní odstavec 11 se přesouvá do § 87a jako odstavec 4.
Odstavec 1 stanoví povinnost policie žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který o ni požádá v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, předat do přijímacího střediska, které se nachází v tranzitní zóně mezinárodního letiště. Výjimka je připuštěna za situace, kdy jsou splněny důvody pro zajištění podle zákona o pobytu cizinců, a to zejména z důvodu uvedeného v § 124a zákona o pobytu cizinců.
Odstavec 2 stanoví poučovací povinnost ministerstva vůči žadateli při umisťování do přijímacího střediska na letišti.
Jelikož cizinci podáním žádosti o udělení mezinárodní ochrany na mezinárodním letišti nevzniklo právo vstoupit na území, je třeba posoudit, zda ministerstvo takové osobě povolí či nepovolí vstup na území (odstavec 3). Jedná se o obdobu rozhodnutí o zajištění podle § 46a; i důvody jsou totožné a rovněž je třeba zkoumat možnost uložení zvláštního opatření. Rozhodnout v případě nutnosti o nepovolení vstupu je ministerstvo povinno do 5 dní ode dne podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Stejně jako u § 46a se postupuje v případě stanovení doby umístění v přijímacím středisku na letišti (odstavec 4); stejný model je použit i u řízení o nepovolení vstupu a u možností přezkumu (odstavce 5 až 9). Více viz důvodová zpráva k § 46a. Je nutné podotknout, že jak v případě § 46a, tak zde se jedná povětšinou o převzetí dosavadní úpravy.
Odstavec 10 mění dosavadní praxi v souladu s procedurální směrnicí, a to v možnosti v tranzitním prostoru vést řízení o mezinárodní ochraně, pouze pokud výsledkem řízení bude zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné nebo bude řízení zastaveno podle § 25 zákona o azylu kvůli nepřípustnosti podané žádosti. Zůstává lhůta 4 týdnů pro rozhodnutí ministerstva v dané věci. Pokud je zřejmé, že ministerstvo nerozhodne ve stanovené lhůtě nebo že nebude rozhodnuto o zastavení řízení či zamítnutí žádosti jako zjevně nedůvodné, je žadateli umožněno bez rozhodnutí vstoupit na území a pokračuje se v řízení o mezinárodní ochraně na území.
K § 74
Toto nové ustanovení doplňuje § 73 a upravuje související situace. Odstavec 1 stanoví povinnost ministerstva umožnit vstup na území žadateli o udělení mezinárodní ochrany, jedná-li se o zranitelnou osobu podle tohoto zákona. Pokud se však jedná o žadatele o udělení mezinárodní ochrany, který je zranitelnou osobou z důvodu zdravotního postižení, je možné v jeho případě rozhodnutí o nepovolení vstupu stejně tak jako rozhodnutí o zajištění podle § 46a vydat (jsou-li splněny zákonné důvody), pokud povaha zdravotního postižení nebrání jeho umístění v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V odůvodněných případech může být rozhodnuto o zvláštním opatření podle § 47 (odst. 3). V případě zranitelných žadatelů o udělení mezinárodní ochrany se tedy o povolení vstupu nerozhoduje, vstup je umožněn ze zákona, tj. bez rozhodnutí.
Podobně jako u § 46a se upravují důvody, kdy musí být umístění žadatele v přijímacím středisku na letišti ukončeno a žadateli umožněn vstup na území. Oproti § 46a je nutné přidat další důvod, a to pod písmenem e), které reaguje na povinnost ministerstva stanovenou v § 73 odst. 10 rozhodnout ve věci mezinárodní ochrany v určité lhůtě a určitým způsobem. V reakci na rozsudek ESLP ze dne 25. 10. 2012, Buishvili vs. ČR, stížnost č. 30241/11, se upravuje povinnost bezprostředně po rozhodnutí soudu o zrušení napadeného rozhodnutí umožnit vstup na území a pokračování řízení ve věci mezinárodní ochrany na území.
Odstavec 3 stanoví oprávnění uložit v případě potřeby zvláštní opatření podle § 47 a povinnost ministerstva v takovém případě žadatele dopravit do azylového zařízení na území.
V odstavci 4 se stejně jako u § 46a řeší praktický postup při propuštění žadatele z přijímacího střediska.
V odstavci 5 je stanovena doba, po kterou je cizinec dále povinen setrvat ve středisku za účelem vycestování, pokud nebyla podána žaloba či kasační stížnost či jim nebyl na základě návrhu přiznán odkladný účinek nebo kasační stížnosti nebylo vyhověno. Vycestování či dobrovolný návrat jsou realizovány dopravením na hraniční přechod (odstavec 6).
K bodu 159 – k § 76 Ustanovení § 76 zpřesňuje, že azylant má po dobu rozhodnutí o udělení azylu stejné právní postavení jako osoba s uděleným trvalým pobytem podle zákona o pobytu cizinců. Nejde o věcnou změnu, byla pouze zvolena výstižnější formulace.
K bodu 160 – k § 77 Hlášení místa pobytu se více připodobňuje úpravě v zákoně o pobytu cizinců, a to zejména z důvodu narůstajících problémů, kdy na jedné adrese je hlášeno neúměrně mnoho cizinců vzhledem k velikosti obytného prostoru. Zpřesňuje se, že za místo hlášeného pobytu se považuje i zařízení pro zajištění cizinců a přijímací středisko, kde je žadatel o udělení mezinárodní ochrany zajištěn. Další odstavce regulují postup při ohlášení změny místa hlášeného pobytu a doklady, které je nutné předložit. Zde lze hledat jasnou paralelu s úpravou v zákoně o pobytu cizinců. Velikost obytného prostoru je zkoumána, je-li předkládáno pouze potvrzení o zajištění ubytování, a to vzhledem k tomu, že vlastníkům nemovitosti nelze přikazovat, jak velký obytný prostor si mají zakoupit (podobně není dotčena smluvní volnost u smluv nájemních apod.). Je řešena i situace, kterou je nutno upravit, tedy co se rozumí místem hlášeného pobytu, pokud je předchozí místo hlášeného pobytu zrušeno. Jako nejlepší se jeví určit jako nové místo hlášeného pobytu sídlo ministerstva. Podobnost lze hledat v možnosti přihlásit se k trvalému pobytu u příslušného obecního úřadu.
K bodu 161 – k § 78 Změna v odstavci 4 si klade za cíl sjednotit postup při přihlašování, hlášení změn a rušení místa hlášeného pobytu u žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, azylantů a osob požívajících doplňkové ochrany.
K bodu 162 – k § 78b Strpění na území nahrazuje institut víza k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu na území. K prokázání strpění na území bude sloužit „potvrzení o strpění na území“. Není zásadně zasahováno do věcných podmínek institutu strpění na území oproti vízu k pobytu nad 90 dní za účelem strpění pobytu na území, jedná se pouze o terminologickou změnu a případně o změny, které souvisejí s ostatními změnami v tomto zákoně. Stále platí, že na řízení o strpění a jeho rušení se nepoužije část druhá a třetí správního řádu (§ 92b). Na rozhodování o žádosti o strpění na území se použije část čtvrtá správního řádu a zejména její § 155 odst.2, který je obdobou § 151 odst.1 z části třetí správního řádu - tedy při splnění podmínek pro strpění na území bude vydáno bez dalšího potvrzení o strpění. Mimo to se navíc upravuje strpění na území jednoho zákonného zástupce dítěte, který je strpěn na území po dobu platnosti potvrzení o strpění tohoto nezletilého dítěte. S cílem sjednotit úpravu hlášení, změn a rušení místa pobytu v tomto zákoně je stanoveno, že se v této věci postupuje přiměřeně podle § 77.
K bodu 163 – k § 78c Poskytování ubytování cizincům, kteří jsou dle zákona o azylu strpěni na území, bude nově řešeno možností ministerstva povolit ubytování v azylovém zařízení těmto cizincům. Do zákona se tak promítá současná praxe.
K bodům 164 až 166 – k § 78d V odstavci 1 a 2 se jedná o terminologické změny související se zavedením institutu strpění na území. Změna v odstavci 5 slaďuje formu vyplácení finančních příspěvků podle tohoto zákona a je cílena na větší flexibilitu při vyplácení finančního příspěvku cizincům, jež jsou strpěni na území a kteří si sami zajistí ubytování. Cílem je větší komfort pro příjemce finančního příspěvku, aby nemuseli dojíždět do azylového zařízení nebo zařízení pro zajištění cizinců k výplatě příspěvku, když může být dohodnuta jiná forma výplaty. Nový odstavec 6 sjednocuje výplatu finančního příspěvku na obživu pro cizince, kteří jsou strpěni na území, nemohou si sami opatřit bydlení a jsou tedy ministerstvem ubytováni v azylovém zařízení a žadatelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří jsou rovněž ubytováni v azylovém zařízení a pobírají finanční příspěvek podle § 42.
K bodům 167 až 170 – k § 79 Ustanovení § 79 v odstavci 2 reaguje na částečné změny účelu přijímacího střediska, které v individuálních případech předpokládaných zákonem může sloužit jako místo zajištění – v zákonem daných situacích může být v přijímacím středisku po určitou dobu umístěn i cizinec, např. v přijímacím středisku v tranzitním prostoru na mezinárodním letišti až do vycestování. Přesouvají se sem rovněž 2 odstavce z dosavadního § 73. Odstavec 5 rozšiřuje možnosti ministerstva povolit ubytování a stravu i jiným osobám a tím flexibilněji reagovat na různorodé praktické situace, které mohou nastat v rámci plnění úkolů podle tohoto zákona. Do příkladmého výčtu osob, které mohou být ubytovány v azylovém zařízení na tzv. výjimku, se zařazují i cizinci, kteří budou strpěni na území z důvodu podané kasační stížnosti. Reflektuje se tak současná praxe, kdy nejde o výjimečný postup. Nový odstavec 8 je reflexí současné praxe, kdy pracovníci provozovatele azylových zařízení jsou pravidelně proškolováni k práci se žadateli o udělení mezinárodní ochrany. Zejména žadatelé o udělení mezinárodní ochrany, kteří jsou zranitelnými osobami, potřebují nejrůznější služby poskytované právě i např. sociálními pracovníky provozovatele, ale i jistý citlivější přístup s ohledem na svou často neradostnou minulost. Povinnost dalšího profesního vzdělávání sociálních pracovníků (tedy i těch, kteří pracují v azylových zařízeních s žadateli o udělení mezinárodní ochrany) upravuje rovněž zákon o sociálních službách (zákon č. 108/2006 Sb. o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů). Rovněž nyní transponovaná přepracovaná přijímací směrnice počítá s dalším proškolováním příslušných zaměstnanců.
K bodům 171 a 172 – k § 81 Ustanovení § 81 odst. 2 odráží přijímací směrnici a toto ustanovení se mění s ohledem na rozšíření pojmu zranitelná osoba, která je žadatelem o udělení mezinárodní ochrany. Upouští se od taxativního výčtu zranitelných osob a je včleněn pojem zranitelné osoby, která je definována v tomto zákoně. Přepracovaná přijímací směrnice nově zavádí povinnost určení specifických potřeb zranitelných osob, které jsou žadateli o udělení mezinárodní ochrany. Jedná se o podobný mechanismus jako v ustanovení § 10 odst. 4, kde ministerstvo určí, zda se jedná o žadatele o mezinárodní ochranu, který je zranitelnou osobou a případnou podporu v rámci správního řízení o mezinárodní ochraně. Toto nové ustanovení však sleduje jiný cíl. Provozovatel azylového zařízení určí, zda žadatel o udělení mezinárodní ochrany je zranitelný ve smyslu tohoto zákona, ale pro své účely a ve své pravomoci. Pokud je určeno, že se jedná o zranitelnou osobu, je dále nutné určit, zda žadatel má s ohledem na svou osobní situaci nějaké specifické potřeby, které se týkají zabezpečení jeho pobytu v azylovém zařízení, zdravotního a psychického stavu atp. Zabezpečení zmíněných specifických potřeb nebude mít žádný vliv na průběh správního řízení ve věci mezinárodní ochrany. Mohou to být např. zdravotnické pomůcky, dietní strava, bydlení v chráněné zóně azylového zařízení atp.
V rámci větší přehlednosti pro adresáty právní normy se poslední část odstavce 2 přesouvá do odstavce 3, který stanoví, že nezletilá osoba bez doprovodu je umisťována do péče buď fyzické osoby určené soudem, nebo do péče příslušného soudem určeného školského zařízení pro výkon ústavní výchovy.
K bodu 173 – k § 81a odst. 3 Ustanovení § 81a odstavec 3 ruší povinnost nevnášet a nepřechovávat elektronické komunikační zařízení v přijímacím středisku na území. Z bezpečnostních důvodů tato povinnost zůstává při umístění žadatele o udělení mezinárodní ochrany v přijímacím středisku na mezinárodním letišti. Přičemž se doplňuje povinnost vydat žadateli o udělení mezinárodní ochrany potvrzení o odebrání elektronického komunikačního zařízení.
K bodu 174 – k § 82 Z důvodu logické posloupnosti se do odstavce 1 přesouvá povinnost písemného oznámení opuštění pobytového střediska na dobu delší než 24 hodin. Zůstává povinnost uvést adresu pobytu mimo azylové zařízení, délku pobytu mimo pobytové středisko a nutnost oznámit pobyt delší než 3 dny nejméně 24 hodin předem. Pokud však žadatel o udělení mezinárodní ochrany se vrátí dřív do pobytového střediska, než je uvedeno v oznámení ministerstvu, musí další nové opuštění pobytového střediska ohlásit stejným způsobem, jak předpokládá odstavec 1 (odstavec 4).
Odstavec 2 stanoví možnost opustit pobytové středisko na nejdéle 10 dnů v měsíci za předpokladu splnění podmínek v odstavci 1. Odstavec 3 umožňuje povolit opuštění pobytového střediska i na dobu delší, než je 10 kalendářních dní v měsíci za podmínky, že tím nebude zkomplikováno probíhající řízení ve věci mezinárodní ochrany a za podmínky, že žadatel o udělení mezinárodní ochrany bude na adrese mimo pobytové středisko zastihnutelný nejméně po stanovenou dobu. Nový odstavec 5 stanovuje, že opuštění pobytového střediska na dobu delší než 24 hodin podléhá schválení ministerstva, pokud bylo žadateli o udělení mezinárodní ochrany uloženo zvláštní opatření anebo bude přemístěn do příslušného členského státu podle dublinského nařízení.
K bodu 175 – k § 83 odst. 2 Změny v ustanovení odstavce 2 odráží praktickou nutnost rozšířit příkladmý výčet, co může obsahovat ubytovací řád vydávaný provozovatelem azylových zařízení pro tato zařízení. Je rovněž reagováno na ustanovení přepracované přijímací směrnice, která požaduje zajistit pro nezletilé žadatele o udělení mezinárodní ochrany s ohledem na jejich věk rozličnou nabídku kulturního, sportovního a jiného volnočasového vyžití. Cílem je větší srozumitelnost pro ubytované účastníky řízení a ostatní osoby.
K bodu 176 – k § 83 odst. 6 Cílem nově vkládaného odstavce je dát žadateli o udělení mezinárodní ochrany dostatek času na přípravu jeho přesunu z místa pobytu (azylového zařízení) ať už do jiného azylového zařízení nebo do jiného členského státu. Je však nutno reagovat na situace, kdy by žadatel o udělení mezinárodní ochrany mohl svůj transfer do jiného členského státu mařit, a v takovém případě se dané pravidlo neuplatní.
K bodu 177 – k § 85a V odstavci 1 se výslovně uvádí, které druhy víz a pobytů upravených zákonem o pobytu cizinců podáním žádosti o mezinárodní ochranu zanikají. Ve snaze zamezit interpretačním problémům se mění i další odstavce ustanovení § 85a, nicméně smyslem zůstávají stejné. Je stanoveno, že na žadatele o udělení mezinárodní ochrany, v jehož případě bylo rozhodnuto o zajištění v zařízení pro zajištění cizinců, jak podle tohoto zákona, tak případně podle zákona o pobytu cizinců, se hledí jako na cizince zajištěného v zařízení pro zajištění cizinců podle zákona o pobytu cizinců, a to pro účely umístění v zařízení pro zajištění cizinců. Jinými slovy, žadatel o udělení mezinárodní ochrany v zařízení pro zajištění cizinců má stejná práva a povinnosti jako cizinci zajištění v zařízení pro zajištění cizinců. Rovněž oprávnění policie a personálu zařízení pro zajištění cizinců vůči zajištěným jsou stejná.
K bodům 178 a 179 – k § 85b Ze zákona o pobytu cizinců se přejímá do zákona o azylu vydávání výjezdního příkazu osobám, u kterých došlo k ukončení poskytování mezinárodní ochrany na území. Doplňuje se oprávnění ministerstva vydat z moci úřední výjezdní příkaz opakovaně, pokud je to nutné z povahy věci. Příkladmo zákon udává, že výjezdní příkaz lze opakovaně vydat cizinci, který podal žádost o zajištění dobrovolného návratu a o žádosti se dosud rozhoduje.
K bodu 180 – k § 86 odst. 4 Vkládá se nový odstavec 4, který zmocňuje ministerstvo vyhláškou stanovit seznamy bezpečných zemí původu, bezpečných třetích zemí a evropských bezpečných třetích zemí. Nejméně jedenkrát v kalendářním roce je nutno seznamy těchto zemí přezkoumat a v případě, že je nutné na základě posouzení prvků zákonných definic, které tyto země musí splňovat, nějakou zemi ze seznamů například vyškrtnout, vyhlášku ministerstvo změní.
K bodům 181 a 182 – k § 87 odst. 1 a poznámka pod čarou č. 12 Odstavec 1 kromě terminologické změny zakládá právo žadatele o udělení mezinárodní ochrany nebo jeho zástupce seznámit se s utajovanou informací, která souvisí s konkrétním řízením ve věci mezinárodní ochrany. Ovšem v takové formě, aby nebyla ohrožena bezpečnost České republiky a její zájmy. S ohledem na bezpečnost a zájmy České republiky je však nutné v takovém případě podstoupit bezpečnostní prověrku ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací v případě zástupce žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Ustanovení je v souladu s procedurální směrnicí. Rovněž příslušná judikatura takové řešení připouští. Např. rozsudek NSS sp. zn. 6AzS 142/2006 ze dne 20.6.2007 konstatuje, že „…že správní orgán rozhodující o veřejných subjektivních právech účastníku řízení sdělí pouze pro řízení relevantní obsah takové skutečnosti, a to v přiměřené formě (např. anonymizované či agregované údaje, apod.)…“. V odstavci 2 se aktualizuje poznámka pod čarou.
K bodům 183 a 184 – k § 87 odst. 5 až 10 V odstavci 5 jde o technickou změnu, která výstižněji uvádí, co policie předává ministerstvu poté, co osoba podala žádost o udělení mezinárodní ochrany policii. Nově se v odstavci 6 stanovuje možnost požádat policii o prověření informací souvisejících se změnou adresy místa hlášeného pobytu tedy nejen se změnou, ale i se zrušením. Odstavec 7 rovněž nově upravuje pravomoc ministerstva zabezpečit dopravu na hraniční přechod nebo z hraničního přechodu do azylového zařízení, pokud není nutné žádat policii o zabezpečení takové dopravy. Jedná se o tzv. transfery prováděné v souladu s dublinským nařízením. K zabezpečení dopravy v případech, kdy tuto zajišťuje ministerstvo, zmocňuje se v § 92c organizační složka státu (Správa uprchlických zařízení). Obdobně je upravena doprava žadatele o udělení mezinárodní ochrany do zařízení pro zajištění cizinců. A pokud dopravu provádí policie, náklady spojené s touto dopravou hradí ministerstvo.
K bodu 185 – k § 87a Dosavadní odstavce 1 a 2 se zrušují pro svou nadbytečnost s ohledem na novou definici žadatele o udělení mezinárodní ochrany v § 2 odst. 2, kdy i cizinec po dobu běhu lhůty pro podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva se považuje za žadatele o udělení mezinárodní ochrany. A dosavadní odstavce 3 a 4 se přejímají, přičemž jsou označeny jako odstavec 1 a 2. Vkládá se nový odstavec 3, který stanoví, že v případě podání další opakované žádosti se na cizince nevztahují žádná práva a oprávnění, která by tento cizinec požíval v postavení žadatele o udělení mezinárodní ochrany, tzn. jednak právo na setrvání na území, ale i další materiální benefity, které jsou poskytovány žadatelům o udělení mezinárodní ochrany. Toto ustanovení vychází z procedurální a přijímací směrnice a jeho cílem je zamezit zneužívání řízení o mezinárodní ochraně k řešení jiných životních situací. Tato úprava doplňuje nové pojetí opakovaných žádostí o udělení mezinárodní ochrany. Odstavec 4 je sem přesunut z dosavadního § 73.
K bodům 186 až 190 – k § 88 a § 88a Jedná se o legislativně technickou změnu, kdy vízum za účelem strpění pobytu bylo nahrazeno institutem strpění na území. Dále se navrhuje, aby se zdravotní služby podle § 176 zákona o pobytu cizinců poskytovali také žadateli o udělení mezinárodní ochrany v ochranném léčení.
K bodu 191 – k § 88b Jedná se o legislativně technickou změnu.
K bodům 192, 193 a 194 – k § 89 Věta druhá odstavce 1 a věta druhá odstavce 3 se zrušují z důvodu nadbytečnosti. Vkládá se nová věta na konec odstavce 3, která reflektuje již stávající praxi, že pokud lékařské vyšetření věku není průkazné, hledí se na žadatele o udělení mezinárodní ochrany jako na nezletilého bez doprovodu. Ustanovení odstavce 4 se mění s ohledem na novou procedurální směrnici a za účelem sjednocení právních norem obsažených v tomto zákoně. Aktualizuje se poznámka pod čarou.
K bodu 195 – k § 91a Dochází pouze k přečíslování poznámky pod čarou.
K bodu 196 – k § 92 a 92a Ustanovení § 92 a § 92a se ruší z důvodu nadbytečnosti, jelikož se jedná o instituty upravené jinými právními předpisy soukromého práva (zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník a zákon č. 292/2013 Sb., o zvláštních řízeních soudních).
K bodu 197 – k § 92b a 92c V odstavci 1 § 92b se objevuje terminologická změna a dosavadní odstavec 2 se zrušuje pro nadbytečnost. Podle zákona o azylu se rozhoduje i o přiznání postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta (§ 53d a n.). Vzhledem k tomu, že v podstatě stejná úprava se pro „hlavní“ kategorii cizinců nachází v zákoně o pobytu cizinců, je vhodné, aby i o odvoláních proti negativním rozhodnutím rozhodovala Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců ( zřízení podle§ 170a a 170b zákona o pobytu cizinců).
V souvislosti se změnami v tomto zákoně se upravuje i ustanovení § 92c, které zmocňuje k plnění úkolů podle tohoto zákona i organizační složku státu zřízenou ministerstvem, tedy Správu uprchlických zařízení.
K bodům 198 až 201 – k § 93 Změny v tomto ustanovení jsou legislativně technického charakteru související s ostatními změnami tohoto zákona.
K čl. II - k přechodným ustanovením Přechodná ustanovení řeší otázku řízení zahájených před účinností navrhovaného zákona tak, že tato řízení budou dokončena podle zákona č. 325/1999 Sb. ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti navrhovaného zákona, a výslovně ponechávají v platnosti víza za účelem strpění pobytu na území a výjezdní příkazy vydané před nabytím účinnosti navrhovaného zákona. Vzhledem k zásadním, nicméně stále spíše terminologickým změnám v oblasti prvních fází řízení (podání žádosti, poskytnutí údajů k podané žádosti), se uvádí, že původní instituty prohlášení o úmyslu a podání žádosti se transformují na instituty nové.
Vzhledem k zásadním zásahům v oblasti identifikace zranitelných osob a v oblasti zajištění jak na území, tak na vnější hranici je třeba, aby se nová úprava dotýkala pouze nových případů.
ČÁST DRUHÁ
Změna zákona o pobytu cizinců na území České republiky
K bodu 1 – k § 2 písm. a) Terminologicky se mění ustanovení písmene a) z důvodu nové definice žadatele o udělení mezinárodní ochrany obsažené v zákoně č. 325/1999 Sb. a zavedení institutu strpění v zákoně č. 325/1999 Sb. Jedná se tedy o formulační změnu, která nemá vliv na základní ideu, že na cizince, který je subjektem řízení o mezinárodní ochraně se tento zákon nevztahuje, nestanoví-li tento zákon nebo zvláštní právní předpisy jinak.
V rámci meziresortního připomínkového řízení se předkladatel ve spolupráci s Veřejným ochráncem práv zabýval rovněž otázkou, zda vynětí z působnosti zákona o pobytu cizinců pro žadatele o mezinárodní ochranu má platit rovněž pro žadatele, který je současně rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a to především s ohledem na usnesení Soudního dvora EU ze dne 19. 12. 2008 ve věci C 551/07 [Deniz Sahin proti Bundesminister für Inneres], v němž Soudní dvůr podal výklad mj. čl. 9 odst. 1 a čl. 10 směrnice 2004/38/ES. Přestože předkladatel nijak nezpochybňuje existenci uvedeného rozhodnutí a jeho obsahu, dospěl nakonec ve spolupráci s Veřejným ochráncem práv k závěru, že takové vynětí a tedy přípustnost dvou statusů bez dalších rozsáhlejších úprav a jejich důsledného posouzení by uvrhlo konkrétní osoby do právní nejistoty, neboť by s sebou neslo řadu nevyřešených otázek (např. v jakém postavení se dané osoby nacházejí a jaká práva mají; důležité jsou také konsekvence spojené s vycestováním žadatele o mezinárodní ochranu; otázka postupu v případě, že by žadateli o mezinárodní ochranu, poté, co by mu byla vydána pobytová karta, byl udělen azyl nebo doplňková ochrana, vzhledem k tomu, že azyl má povahu trvalého pobytu, zatímco u pobytové karty jde o pobyt přechodný; dále otázka, jak by mělo být naloženo s žádostí o pobytovou kartu, pokud byl dříve žadateli udělen azyl nebo jak naložit se započítáváním doby pobytu pro účely získání trvalého pobytu atd.). Předkladatel ve spolupráci s Veřejným ochráncem práv tedy dospěl k závěru, že daná otázka bude řešena až v návaznosti na řádné posouzení všech problematických bodů s touto úpravou souvisejících.
Jde-li o možnost pobytu na území společně s občanem Evropské unie, předkladatel rovněž dospěl k závěru, že rodinný příslušník občana Evropské unie, který je současně žadatelem o mezinárodní ochranu, není navrhovanou úpravou krácen na svých právech, neboť může pobývat na území po dobu řízení o udělení mezinárodní ochrany a pokud mu tato nebude udělena, není mu znemožněno, aby následně požádal o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, resp. pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
K bodům 2, 3, 5, 8, 22, 23, 27, 51 a 55 – závažná nemoc Stávající právní úprava obsažená v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, neodpovídá potřebě zajištění ochrany veřejného zdraví na základě rozhodnutí k tomu příslušného orgánu. Stávající právní úprava byla do zákona č. 326/1999 Sb. zapracována novelou provedenou zákonem č. 217/2002 Sb., kterou bylo mimo jiné Ministerstvo zdravotnictví zmocněno k vydání vyhlášky stanovící seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek (ve Sbírce zákonů publikována pod č. 274/2004 Sb.). Z výše zmíněných jednání vyplynulo, že je žádoucí provést úpravu příslušných ustanovení zákona o pobytu cizinců, na základě kterých lze z titulu důvodného podezření, že cizinec trpí tzv. „závažnou nemocí“ odepřít vstup cizinci na území České republiky [viz § 9 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb.] a rovněž těch ustanovení, která umožňují „na požádání“ vyžadovat doklad o tom, že cizinec takovou nemocí netrpí, včetně zrušení výše zmíněné vyhlášky a zmocňovacího ustanovení k jejímu vydání.
Ministerstvo zdravotnictví ve výše uvedeném návrhu úprav zohledňuje souhlasné stanovisko Ministerstva vnitra, podle kterého by legislativní ošetření dotčené záležitosti mělo být postaveno na principu, dle něhož by orgán k tomu oprávněný (tj. Ministerstvo zdravotnictví) přijal příslušné opatření a orgány, do jejichž působnosti náleží otázky spojené se vstupem a pobytem cizinců na území České republiky, by zajišťovaly jeho realizaci (tj. Ministerstvo zahraničních věcí, Ministerstvo vnitra a v neposlední řadě Policie České republiky).
V daných souvislostech se uplatňuje mimo jiné také nařízení Evropského parlamentu a Rady /ES/ č. 810/2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), ve znění pozdějších předpisů, dle kterého jedním z možných důvodů neudělení jednotného schengenského víza (tj. u pobytů do 3 měsíců) je i existence rizika pro veřejné zdraví. Na základě rozhodnutí komise ze dne 19. března 2010, kterým se stanoví Příručka pro zpracování žádostí o víza a provádění změn v udělených vízech „mohou konzuláty zamítnout udělení víza v případě nemoci představující riziko pro veřejné zdraví, jak je vymezena v Mezinárodním zdravotním řádu Světové zdravotnické organizace (WHO), a jiné infekční nemoci nebo nakažlivé parazitické nemoci, pokud se na ně vztahují ochranné předpisy platné pro státní příslušníky členských států“.
Výše navrhované úpravy jsou v souladu s článkem 29 (Veřejné zdraví) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS.
K bodu 4 – k § 15a Současná praxe je poznamenána četnými problémy s výkladem stávajícího ustanovení § 15a zákona o pobytu cizinců, který definuje pojem rodinného příslušníka občana Evropské unie. Současně je třeba tuto definici přizpůsobit aktuální judikatuře Soudního dvora Evropské unie.
Okruh rodinných příslušníků je v odstavci 1 stanoven v souladu s čl. 2 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS a judikaturou Soudního dvora.
Rodinným příslušníkem občana Unie je dle § 15a odst. 1 písm. a) ve spojení se stávajícím zněním ustanovení § 180f zákona o pobytu cizinců v souladu se směrnicí 2004/38/ES manžel a registrovaný partner.
Ustanovení § 15a odst. 1 písm. b) reaguje na rozsudek Soudního dvora ze dne 19.10.2004 ve věci C-200/02, Zhu a Chen, který se zabýval otázkou práva pobytu rodiče (příslušníka třetí země) nezletilého dítěte – občana Evropské unie na území členského státu. Konkrétně jde o případ, kdy nezletilý občan Evropské unie je závislý na výživě svého rodiče, který jej skutečně vychová. Tímto rozsudkem soud dospěl k závěru, že čl. 18 SES a směrnice Rady 90/364/EHS ze dne 28.6.1990 o právu pobytu zakládají (za okolností daného případu) právo pobytu nezletilého občana Unie na dobu neurčitou na území jiného členského státu za podmínek, že má uzavřeno zdravotní pojištění a je osobou vyživovanou rodičem (příslušníkem třetí země), který má dostatečné finanční prostředky k tomu, aby se nezletilé dítě nestalo neodůvodněnou zátěží pro sociální systém hostitelského státu. V tomto případě umožňují tatáž ustanovení rodiči, který nezletilce skutečně vychovává, aby s ním pobýval v hostitelském členském státě. Věková hranice 21 let vyplývá ze směrnice 2004/38/ES. Oproti dosavadnímu znění ustanovení § 15a odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců již není jako podmínka uvedena společná domácnost, neboť ta není výslovnou podmínkou ani dle výše citovaného rozsudku. S ohledem na požadavek skutečné výchovy je akcentován faktický stav péče, tj. skutečné výchovy nezletilého občana Evropské unie, přičemž není vyloučeno, aby za rodinného příslušníka byl považován např. i rozvedený rodič, který se skutečně podílí na péči, resp. výchově dítěte. Nejde tedy o formální či neexistenci existenci rodičovské odpovědnosti, ale o to, zda jí v daném případě rodič skutečně vykonává, tedy zda se skutečně pečuje o dotyčné dítě.
Bez dalších podmínek je dle § 15a odst. 1 písm. c) za rodinného příslušníka považován rovněž potomek občana Evropské unie (tedy přímý příbuzný v sestupné linii) mladší 21 let.
Rodinným příslušníkem občana Evropské unie jsou dle § 15a odst. 1 písm. d) dále předci a potomci, tedy příbuzní v linii přímé, a to jak v linii vzestupné, tak linii sestupné (příbuzným dle tohoto ustanovení tak může být např. i prarodič nebo pravnuk, nikoli však např. sourozenci nebo bratranci a sestřenice, či jiní příbuzní v pobočné linii). U těchto ostatních přímých příbuzných (předků a potomků) je bez ohledu na jejich věk podmínkou jejich skutečná závislost na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem Evropské unie nebo jeho manželem. V této souvislosti se předkladatel zabýval otázkou pojmu vyživovaná (závislá) osoba ve vztahu ke směrnici 2004/38/ES a aktuální judikatuře Soudního dvora. Skutečnost, že je příbuzný občanem Evropské unie vyživovaný, se neposuzuje podle českých právních předpisů a nepředpokládá tedy právo na výživné. Jedná se o faktický stav spočívající v tom, že tato osoba není schopna bez materiální pomoci občana Evropské unie uspokojovat své základní životní potřeby (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 9.1.2007 ve věci C-1/05, Jia). Nestačí však pouhý závazek občana Evropské unie k výživě dotyčného, musí se jednat o faktický stav závislosti na občanu Evropské unie. S ohledem na uvedené a s přihlédnutím k nedávnému rozsudku Soudního dvora ve věci C-423/12 ze dne 16.1.2014, Reyes, pak byl oproti současnému stavu více konkretizován okamžik posuzování závislosti rodinného příslušníka na občanu Evropské unie a dosavadní pojem vyživovaný rodinný příslušník s odkazem na posuzování nezaopatřenosti byl jako nevyhovující aktuální judikatuře Soudního dvora vypuštěn a nahrazen pojmem závislost. Tou se rozumí, jak již bylo výše zmíněno skutečná závislost (prokázaná ze strany rodinného příslušníka občana Evropské unie) na výživě nebo jiné nutné péči poskytované občanem Evropské unie nebo jeho manželem, jejímž účelem je uspokojování základních potřeb rodinného příslušníka občana Evropské unie. Za účelem zjištění, zda se jedná o takovou závislost, je třeba zejména posoudit, zda rodinný příslušník je či není s ohledem na svou hospodářskou a sociální situaci schopen uspokojovat své základní potřeby. S ohledem na výše citovanou judikaturu musí nezbytnost materiální podpory existovat v členském státě původu nebo státě posledního pobytu těchto příbuzných v okamžiku, kdy žádají o připojení se k občanu Evropské unie, tedy bezprostředně před vstupem na území České republiky, a je na rodinném příslušníkovi, aby tuto závislost prokázal. Současně není vyloučeno, aby se rodinný příslušník stal závislým na občanu Evropské unie až na území. Pokud jde o jinou nutnou péči občana Evropské unie o rodinného příslušníka, její nezbytnost je stejně jako v případě nutnosti materiální podpory třeba posuzovat ve vztahu k účelu této faktické péče, kterým má být uspokojování základních potřeb rodinného příslušníka občana Evropské unie.
V odstavci 2 jsou pak v souladu s čl. 3 odst. 2 směrnice 2004/38/ES definovány další kategorie osob, které jsou považovány za rodinné příslušníky občanů Evropské unie. Směrnice nestanoví právo na pobyt těchto osob, členské státy musí pouze stanovit jasná kritéria, která umožní těmto osobám obdržet řádně odůvodněné rozhodnutí, které podléhá soudnímu přezkumu. Členské státy mají velkou diskreční pravomoc ohledně stanovení těchto kritérií (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. září 2012 ve věci C-83/11 Rahman). Navrhovaná úprava však stejně jako ta dosavadní tyto osoby považuje za rodinné příslušníky občanů Evropské unie.
Osoby uvedené v odstavci 2 písm. a) musí splňovat zákonné podmínky, které jsou v souladu se směrnicí 2004/38/ES stanoveny alternativně v bodech 1 až 3. Jde o další příbuzné občana Evropské unie, kteří nespadají pod pojem rodinného příslušníka občana Evropské unie podle odstavce 1 a kteří prokáží, že splňují stanovené podmínky. Břemeno důkazu tedy leží na těchto osobách.
První skupinou jsou osoby, které ve státě, jehož jsou občany, nebo ve státě, ve kterém měly povolen pobyt, žily před vstupem na území České republiky ve společné domácnosti s občanem Evropské unie. I zde je okamžik existence společné domácnosti vázán na dobu bezprostředně předcházející vstupu na území České republiky, tedy na dobu bezprostředně předcházející době, kdy žádají o připojení se k občanu Evropské unie, nebo kdy jej doprovázejí.
Druhou skupinou jsou opět osoby závislé na občanovi Evropské unie. I zde, stejně jako v případě závislosti předků a potomků uvedených v § 15a odst. 1 písm. d), se musí jednat o skutečnou závislost na občanovi Evropské unie a pro její posuzování platí stejná kritéria uvedená k posuzování závislosti předků a potomků s tím, že v tomto případě se nejedná o předky a potomky, ale o jiné rodinné příslušníky občana Evropské unie, kteří jsou na něm z důvodu uspokojování svých základních potřeb fakticky závislí.
Třetí skupinou jsou pak rodinní příslušníci občana Evropské unie, u kterých vážné zdravotní důvody naléhavě vyžadují osobní péči občana Evropské unie. Naléhavost péče spočívá v tom, že se tito rodinní příslušníci občana Evropské unie nejsou schopni sami o sebe postarat bez osobní nutné péče občana Unie.
Toto ustanovení tedy stanoví dvě základní podmínky, první z nich je existence vážných zdravotních důvodů na straně rodinného příslušníka, které způsobují jeho neschopnost se o sebe postarat. Vážné zdravotní důvody nejsou definovány, vzhledem k tomu, že se jedná o neurčitý právní pojem, nicméně je třeba je posuzovat v souvislosti s podmínkou neschopnosti postarat se sám o sebe. Mělo by se tedy jednat o natolik závažné zdravotní důvody, které znemožňují rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie vlastní soběstačnost, tedy základní péči o sebe sama.
Druhou podmínkou je nezbytnost osobní péče občana Evropské unie. Přestože není možné chápat tuto podmínku příliš restriktivně, je třeba posoudit konkrétní okolnosti případu a dosavadního života rodinného příslušníka. Bude tedy třeba odlišně vnímat situaci rodinného příslušníka, kterého postihnou vážné zdravotní problémy činící jej neschopným se o sebe postarat, který však zároveň má jiné bližší příbuzné (manžela, děti, rodiče), se kterými v zemi svého původu sdílí společnou domácnost a kteří jsou s ohledem na jejich dosavadní společný způsob života schopni mu potřebnou péči poskytnout, od situací, kdy takoví příbuzní neexistují. Zároveň však nelze existenci takových osob považovat za zcela určující, neboť si samozřejmě lze představit i situaci, kdy variantou zvolenou rodinným příslušníkem je právě osobní péče občana Evropské unie, a to vzhledem k povaze závažnosti zdravotních důvodů a skutečné možnosti péče jiných bližších příbuzných v zemi původu). Vždy je tedy třeba vycházet z individuálních okolností případu.
Podle odstavce 2 písm. b) je za rodinného příslušníka občana Evropské unie považován dále partner občana Evropské unie (druh, družka), který s ním žije ve společné domácnosti. Stanoví se demonstrativní výčet okolností, které správní orgán zejména zohlední při posuzování trvalosti vztahu. Pokud jde o partnerské vztahy podle tohoto ustanovení, nejedná se tedy o manželství a s ohledem na § 180f ani o registrovaná partnerství, ale jde o faktické partnerské vztahy, které mají trvalou povahu. Co se týče demonstrativních kritérií pro posuzování trvalosti vztahu, jde o vodítka, kterými se má správní orgán řídit při správním uvážení, zda jde či nejde o vztah trvalý, přičemž takové posouzení bude vždy záležet na okolnostech případu a důkazech předložených rodinným příslušníkem o tom, že se jedná o vztah trvalé povahy (důkazní břemeno je i zde na rodinném příslušníkovi).
Důkaz partnerského vztahu může být předložen jakýmikoli vhodnými prostředky, nicméně za dostačující nelze považovat čestná prohlášení obou partnerů. Ač s ohledem na Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě o pokynech pro lepší provádění a uplatňování směrnice 2004/38/ES [KOM(2009) 313] by bylo možné stanovit časové kritérium pro určení, zda může být partnerství považováno za trvalé, předkladatel k určení takového konkrétního kritéria nepřistoupil, neboť považoval za vhodnější, aby byla vždy posouzena individuální situace a zohledněna všechna relevantní kritéria, což ostatně i samo sdělení požaduje. Těmito kritérii tedy není jen dosavadní délka trvání vztahu, ač je jedním ze zásadních vodítek pro posouzení jeho povahy a pevnosti, ale je třeba hodnotit i další aspekty, jako je skutečná snaha o trvalé zachování vztahu seznatelná např. ze způsobu společného nakládání s věcmi (typicky společná hypotéka na dům, koupě společných movitých věcí majících větší hodnotu, jako je např. automobil, cenné obrazy, vybavení společné domácnosti apod.), společné trávení dovolených a jiných významných událostí apod. Uvedené aspekty jsou typické pro vztahy potvrzené úředním aktem (sňatek či registrované partnerství) a mohou být tedy i jedním z vodítek pro posouzení trvalého partnerského vztahu. Požadavek trvalosti vztahu je vždy třeba posuzovat v souladu s cílem směrnice 2004/38/ES, kterým je mimo jiné zachování jednoty rodiny v širším slova smyslu.
Tak jako v současné úpravě je zároveň stanoveno, že se ustanovení zákona o pobytu cizinců týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie použijí i na cizince, který je rodinným příslušníkem státního občana České republiky.
K bodu 6 a 9 až 12 – k § 30 odst. 3, § 33 odst. 5, § 35, § 42 odst. 1 a § 43 odst. 1 Dlouhodobé vízum je ve smyslu schengenského acquis národním vízem, které mohou členské státy v současné době udělovat s platností nepřesahující dobu 1 roku.
Navrhuje se proto legislativně zakotvit oprávnění vydávat tato víza s platností až na dobu 1 roku (dosud jsou udělována s dobou platnosti maximálně 6 měsíců). Navrhovaná změna pozitivně ovlivní zejména pobyt cizinců, kteří žádají o vízum za účelem studia - ti tvoří 50 % žadatelů o dlouhodobá víza. Pozitivní dopad lze očekávat i v případě jiných účelů dlouhodobého pobytu cizince na území České republiky. Na straně správního orgánu by pak mohlo dojít k odstranění byrokratické zátěže.
K bodům 7, 13, 16, 25 a 50 – souhlasy rodičů s pobytem dítěte na území České republiky Cílem navrhovaných změn je sladění ustanovení, která se týkají předkládání souhlasů rodiče s pobytem dítěte na území. V dosavadní právní úpravě byl v některých případech souhlas rodiče vyžadován a v některých obdobných případech nikoliv. Jedná se tedy o narovnání současného stavu. V této souvislosti je podstatné zmínit, že v případě žádosti o udělení krátkodobého víza je vyžadován výše uvedený souhlas – tento je součástí tiskopisu „Žádost o udělení schengenského víza. V rubrice určené pro podpis je uvedeno „(u nezletilých podpis vykonavatele odpovědnosti/zákonného zástupce“) – viz příloha I Vízového kodexu.
Tento souhlas je však vyjadřován pouze ke krátkodobému pobytu nezletilého cizince a nelze z něj dovozovat souhlas k dlouhodobému vízu nebo pobytu anebo k trvalému pobytu. K žádosti o udělení dlouhodobého víza souhlas vyžadován doposud nebyl, proto se u žádostí o dlouhodobé vízum souhlas rodičů doplňuje. Následně je třeba u žádostí o dlouhodobý pobyt (§ 42) vycházet z toho, že dotčená skupina cizinců se již nachází na území na základě dlouhodobého víza a k předchozímu pobytu byl již souhlas rodiče s pobytem nezletilého předložen, proto by tento souhlas již neměl být vyžadován.
Obdobně bude souhlas upraven u žádosti o dlouhodobý pobyt za účel společného soužití rodiny, za účelem studia a o trvalý pobyt.
Rovněž je třeba zmínit, že s předmětnou záležitosti bezprostředně souvisí i otázka úpravy způsobilosti cizince k právním úkonům podle zákona o pobytu cizinců (§ 178), kde se uvádí, že „za procesně způsobilého pro účely tohoto zákona se považuje cizinec starší 15 let, který je schopen projevit svou vůli a samostatně jednat“. Takový cizinec je oprávněn požádat sám o vydání příslušného pobytého oprávnění, a v případech, kdy požadovanou náležitosti je „souhlas rodiče …“ je povinen tento souhlas předložit, pokud se na dotčeného cizince nevztahuje výjimka obsažená v příslušných ustanoveních. Nesplňuje-li cizinec podmínku procesní způsobilosti, žádost za něho podává např. jeho rodič a v takovém případě je podpisem rodiče na tiskopisu žádosti naplněn i požadavek jeho souhlasu s pobytem dítěte na území České republiky.
Dále je nutné počítat s výjimkami, obdobně jako je tomu ve stávající právní úpravě (bez této úpravy existovaly stejné problémy, které byly řešeny v minulosti, kdy pro některé matky bylo obtížné získat souhlas otce dítěte, apod.). Rovněž je důležité zohlednit, že pokud byl již souhlas udělen v případě žádosti o dlouhodobé vízum nebo povolení k dlouhodobému pobytu není třeba souhlas znovu vyžadovat u žádosti o trvalý pobyt. Souhlas rodiče rovněž není třeba vyžadovat, pokud je z okolností případu např. z úředních evidencí popř. z jiných podkladů zřejmé, že tento rodič (nebo případně oba rodiče) s dítětem společně pobývá (pobývají) na území České republiky – vyžaduje se souhlas pouze toho z rodičů, který s dítětem na území společně nepobývá.
K bodům 14, 15 a 49 – k § 42b odst. 1 písm. d) a § 46 odst. 7 písm. b), § 42c odst. 3 písm. c), § 70 odst. 2 písm. d) Cílem předmětného doplnění ustanovení je umožnit ministerstvu prověřit v případě potřeby hodnověrnost příjmu deklarovaného cizincem žádajícím o vydání povolení k pobytu. Navrhované opatření týkající se zjišťování hodnověrnosti cizincem deklarovaných příjmů se bude vztahovat zejména na cizince, kteří nejsou zaměstnanci, ale mají příjmy ze samostatné činnosti, a dále na ty cizince, kteří mají příjmy z výkonu funkce člena statutárního orgánu obchodní korporace nebo mají příjmy jako společníci obchodní společnosti z plnění úkolů pro danou společnost. Prolomení mlčenlivosti správce daně směrem k Ministerstvu vnitra má zamezit vystavování fiktivních dokladů o zajištění prostředků k pobytu na území ze strany cizinců, kteří se tak snaží dosáhnout zákonem požadované výše pro získání pobytových oprávnění. Ministerstvo vnitra nemělo doposud zákonnou možnost porovnat údaje poskytnuté mu v rámci správního řízení cizincem a údaje poskytnuté cizincem správci daně v rámci správy daní a prověřit tak hodnověrnost jeho tvrzení, což znamenalo zásadní a velmi zneužívanou slabinu správního řízení v dané oblasti. Toto zneužívání může vést v konečném důsledku ke zbytečnému zatěžování státního rozpočtu České republiky, vezmeme-li v úvahu, že důsledkem uznání iluzorních příjmů vystavených cizincem je jejich následný reálný nedostatek a s tím spojený pád cizince do sociálního systému České republiky. Přitom jediným cílem požadavku na prokázání dostatečného příjmu cizince k pobytu na území je právě předejití tomuto negativnímu následku. Zároveň je žádoucí, aby při ověřování hodnověrnosti příjmů dotčeného cizince byl rovněž prověřován příjem dalších osob, jejichž příjmy jsou pro tyto účely rovněž započítávány.
Ustanovení § 57 daňového řádu stanoví výčet orgánů a osob, které jsou povinny k součinnosti na dožádání. Uvedený výčet je velmi široký, neboť se jedná o pomoc při realizaci jednoho ze základních práv státu, které by nemělo být porušováno, neboť ten, kdo toto právo poruší, poškodí každého (jak vyplývá z důvodové zprávy k daňovému řádu). Tato povinnost se týká i Ministerstva vnitra v oblasti vstupu a pobytu cizinců na území České republiky. Navrhované řešení umožní poskytování informací správce daně ministerstvu a bude tedy recipročním jednáním orgánů veřejné správy, aniž by však bylo přímo zasahováno do samotné mlčenlivosti správce daně zakotvené daňovým řádem. V konečném důsledku může dojít ke vzájemnému porovnání informací.
Průlom mlčenlivosti správce daně formou prohlášení o zproštění mlčelivosti je na poli poskytování informací Ministerstvu vnitra v oblasti povolování pobytů odůvodněn, a jak vyplývá ze shora uvedených aspektů, je i ve veřejném zájmu. Obdobné řešení je uplatňováno i v jiných právních předpisech jako je např. zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti.
Předkladatelem bylo současně hodnoceno, zda dané ustanovení není disproporční ve vztahu ke sledovanému účelu. S ohledem na výše uvedené dopady však dospěl k závěru, že nikoli, a to ani ve vztahu k požadavkům příslušných směrnic Evropské unie (2003/86/ES, 2003/109/ES) na prokázání stálých a pravidelných příjmů, jejichž účelem je právě prevence, aby se cizinec a jeho rodinní příslušníci neocitli v sociální síti. Přestože předkladatel zvažoval i jistě koncepčnější řešení, kterým by byla přímá novela daňového řádu, přistoupil právě z hlediska proporcionality daného ustanovení k navrhovanému řešení, aby tak mohlo být používáno pouze v těch případech, kde zákon o pobytu cizinců požadavek stálého a pravidelného příjmu jako zákonnou podmínku pro pobyt požaduje. Nadto stanovil předkladatel požadavek na předložení prohlášení o zproštění povinnosti mlčenlivosti pouze jako fakultativní - na žádost správního orgánu, tj. pro případy kdy správní orgán v rámci dokazování zjistí potřebu cizincem tvrzené příjmy ověřit. Návrh je tedy dostatečně proporcionální, neboť nezbavuje správce daně mlčenlivosti vůči ministerstvu vnitra paušálně, ale pouze v nutných případech a na základě souhlasu daňového subjektu. Až v případě vyžádání uvedeného prohlášení správním orgánem se tento požadavek stává povinnou náležitostí žádosti, jehož nedoložení na žádost správního orgánu a tedy neposkytnutí nutné součinnosti povede k zastavení řízení o žádosti.
K bodu 17 – k § 42g odst. 6 písm. a) Podle § 89 odst. 4 zákona o zaměstnanosti je možné mimo jiné vydat povolení k zaměstnání cizinci, který na území České republiky pobývá za účelem podnikání. Obdobně jako v případě cizinců pobývajících na území na základě dlouhodobého víza za jiným účelem než zaměstnání je tedy možné, aby si cizinec s dlouhodobým pobytem za účelem podnikání na území našel práci, získal na toto pracovní místo povolení k zaměstnání a pracoval. Pokud by se však rozhodl, že zde bude nadále pobývat pouze za účelem zaměstnání, a to na tom stejném pracovním místě, na kterém je již zaměstnán, nebylo by možné mu vydat zaměstnaneckou kartu jinak, než na pracovní místo z evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty (vzhledem k tomu, že by již nebyl držitelem povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, Úřad práce by mu nevydal povolení k zaměstnání, pokud by zároveň nešlo o případy podle § 95 až 97 zákona o zaměstnanosti). Protože se však jedná o pracovní místo, na kterém je již cizinec zaměstnán, je současně vyloučeno, aby bylo uvedeno v evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty.
Obdobně pak mohou nastat případy, kdy cizinec pobývající na území na základě dlouhodobého víza, který získal povolení k zaměstnání, požádá v rámci trvání svého původního účelu pobytu o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem než zaměstnání a až po získání tohoto povolení se rozhodne, že bude nadále pobývat na území pouze za účelem zaměstnání. Pokud je jeho povolení k zaměstnání platné déle než je samo dlouhodobé vízum, cizinec se ocitá v situaci, kdy nelze žádat o zaměstnaneckou kartu v režimu dosavadního § 42g odst. 6 (neboť při navazujícím pobytu cizince se již bude jednat o pobyt v rámci dlouhodobého pobytu), a Ministerstvo vnitra by mu mohlo vydat zaměstnaneckou kartu pouze na dobu platného pracovního povolení, která může být velmi krátká, a cizinec by musel de facto vzápětí po vydání zaměstnanecké karty vydané podle § 42g odst. 3 žádat ihned o prodloužení platnosti.
S ohledem na výše uvedené případy se proto navrhuje, aby možnost přechodu na zaměstnaneckou kartu v režimu § 42g odst. 6, tj. v rámci téže pracovní pozice, na které již cizinec pracuje, byla rozšířena i o kategorii cizinců s dlouhodobým pobytem.
K bodu 18 – k § 42g odst. 9 Podle § 42g odst. 7 zákona o pobytu cizinců změna zaměstnavatele nebo pracovního zařazení držitele zaměstnanecké karty, anebo zaměstnání cizince na další pracovní pozici nebo u dalšího zaměstnavatele podléhá předchozímu souhlasu Ministerstva vnitra. Dosavadní úprava však explicitně neřeší situace, kdy cizinec požádá o udělení souhlasu na konci platnosti zaměstnanecké karty, resp. v době stanovené zákonem pro její prodloužení, která je navíc prodlužována dle nové úpravy v § 47. Podle dosavadní úpravy tak cizinec musí v takových případech podávat dvě žádosti, což je zbytečně zatěžující jak pro cizince, tak pro správní orgán. Navrhuje se tedy řešení, na jehož základě žádost o udělení souhlasu podaná v době 120 dnů před koncem platnosti zaměstnanecké karty, za situace, kdy zaměstnání cizince, pro které žádá o udělení souhlasu, bude přesahovat dobu platnosti zaměstnanecké karty, bude současně považována za žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Cizinci tak bude na základě jedné žádosti jak udělen souhlas se změnou zaměstnavatele, tak prodloužena platnost zaměstnanecké karty, a to obojí formou prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, aniž by se o udělení souhlasu vydávalo samostatné písemné vyhotovení rozhodnutí.
Zároveň je dána cizinci možnost, aby vyjádřil vůli, že žádost o udělení souhlasu nemá být současně projednána i jako žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Je totiž pravdou, že k žádosti o udělení souhlasu podané ve lhůtě pro podání žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty bude muset cizinec doložit také náležitosti stanovené zákonem pro žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, včetně dokladů týkajících se prodloužení zaměstnání, na kterém cizinec dosud pracoval a hodlá v něm případně dále pokračovat (pokud nejde čistě jen o změnu zaměstnavatele), ale i ostatních dokladů, jako je např. doklad o zajištění ubytování. Je pochopitelné, že pokud cizinec požádá o souhlas na samém počátku doby stanovené pro prodloužení zaměstnanecké karty, nemusí mít ještě k dispozici všechny potřebné doklady a může k tomuto účelu tedy ještě chtít využít zákonem stanovený časový prostor, proto se mu dává možnost společné projednání žádostí svým projevem vůle oddělit (i když je žádoucí a v zájmu cizince, aby žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty byla podána co nejdříve).
Navrženou úpravou nejsou dotčeny situace, kdy cizinec požádá v době stanovené zákonem nejdříve o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty a teprve poté podá žádost o udělení souhlasu. Pokud by např. cizinci byla zamítnuta žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty na základě negativního závazného stanoviska Úřadu práce a cizinec si našel nové zaměstnání ještě před vydáním rozhodnutí odvolacího správního orgánu, mohl by ještě požádat o souhlas se změnou pracovního místa a o přerušení řízení. Pokud by se změnou pracovního místa byl vysloven souhlas, jednalo by se o novou skutečnost podle § 82 odst. 4 správního řádu a odvolací orgán by k ní tedy musel přihlédnout. Z návrhu ale současně vyplývá, že kdyby cizinec podal žádost o udělení souhlasu později, než před koncem platnosti zaměstnanecké karty, není tím vytvářena domněnka, že se jedná současně o žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Pokud by tedy cizinec nepodal v zákonem stanovené době uvedené v § 47 zákona o pobytu cizinců žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, nebylo by takové žádosti o udělení souhlasu možné vyhovět. S takovou žádostí by pak muselo Ministerstvo vnitra naložit tak, že by řízení zastavilo podle § 66 odst. 1 písm. f) správního řádu, neboť by zaniklo právo cizince požádat o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty a zaniklo by tím i právo pobytu na území České republiky, které je základním předpokladem dalšího zaměstnávání cizince na území. Výjimkou by byly situace, kdy by cizinec podal žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty v náhradní lhůtě, tedy v době 5 pracovních dnů po zániku překážky na jeho vůli nezávislé, která mu bránila v podání žádosti před koncem platnosti zaměstnanecké karty.
K bodu 19 – k § 44 odst. 4 písm. f) Jde o legislativně technický důsledek úpravy § 64 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Zákon č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který je v gesci Ministerstva vnitra, odboru prevence kriminality, je transpozicí směrnice 2004/114/ES. Jedná se o zákon, který definuje, za jakých podmínek stát podporuje dobrovolnictví a stanovuje pravidla pro výkon dobrovolnické služby. Zákon se vztahuje na věkovou kategorii od 15 let výše (horní věková hranice tedy stanovena není). Dobrovolnická služba je podřazena pod účel pobytu Studium, tak jak je tomu doposud u evropských programů.
K bodu 20 – k § 44 odst. 4 písm. h) Cílem nového znění písmena h) je zpružnit úpravu a více ji přizpůsobit praxi, kdy v řadě případů nelze na stanovení doby platnosti aplikovat jiné písmeno § 44 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ale cizincem deklarovaný a doložený účel pobytu vyžaduje dobu kratší, než jsou dva roky. Cizinec je však povinen plnit účel pobytu na území a doba platnosti povolení k dlouhodobému pobytu musí odrážet jím doložený účel pobytu. Úprava se samozřejmě jakkoli nedotkne případů, kdy je účel pobytu doložen na dobu neurčitou, pak je povolení k pobytu povolováno na maximální délku dvou let, což jsou zejména případy povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání.
K bodu 21 - k § 44a odst. 3 Jde o legislativně technický důsledek nové úpravy § 47.
K bodu 24 – k § 44a odst. 12 Návrhem se zrušuje vydávání potvrzení o splnění podmínek pro prodloužení platnosti zaměstnanecké karty a v návaznosti na uvedené též část § 89 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, která s vydaným potvrzením spojovala obnovení oprávnění k výkonu zaměstnání. S rozšířením fikce platnosti zaměstnanecké karty i na oprávnění k výkonu zaměstnání podle nově navrženého § 47 se v případě prodlužování platnosti zaměstnanecké karty stává toto potvrzení nadbytečným administrativním úkonem. Cizinec bude moci zaměstnání vykonávat po celou dobu řízení, tedy až do vydání biometrického průkazu o povolení k pobytu, a není proto třeba vydávat při prodlužování platnosti zaměstnaneckých karet žádný předběžný dokument tohoto typu.
K bodu 26 – k § 46 odst. 7 písm. g) Doplnění nového písmena g) do § 46 odst. 7 je pouze zpřesněním stávající úpravy. Povinnost předložit doklad o cestovním zdravotním pojištění již dnes vyplývá z jiných ustanovení zákona o pobytu cizinců (§ 46 odst. 1 a § 180j), ale je žádoucí zpřesnit úpravu tak, aby bylo cizinci jednoznačně zřejmé již z ustanovení § 46 odst. 7, jaké náležitosti má předložit.
K bodu 28 – k § 46a odst. 2 písm. k) Současná úprava neupravuje explicitně důvod zrušení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny v případech, kdy nositel oprávnění ke sloučení rodiny, který má trvalý pobyt na území, požádá o zrušení tohoto povolení nebo je mu toto povolení zrušeno. Dosud se v takových případech aplikuje § 46a odst. 2 písm. i) zákona o pobytu cizinců, ale z hlediska právní jistoty adresátů se jeví jako vhodné, aby došlo ke zpřesnění ustanovení § 46a odst. 2 písm. k).
K bodu 29 – k § 46b odst. 2 písm. d) Ještě před zavedením tzv. zaměstnaneckých karet poslední novelou zákona o pobytu cizinců byl v tomto ustanovení chybný odkaz na § 46 odst. 9. Po přečíslování § 46 sice došlo poslední novelou i k úpravě tohoto odkazu, nicméně účelem tohoto odkazu je primárně skutečnost, aby se i v případě povolení k dlouhodobému pobytu rezidenta jiného členského státu Evropské unie na cizince vztahovala tzv. ochranná lhůta, po kterou si může hledat nové zaměstnání. Ta se však po zavedení zaměstnaneckých karet stala součástí § 46e. Proto je třeba legislativní chybu napravit a uvést správný odkaz. Není nutné odkazovat na ochrannou lhůtu uvedenou v § 46e odst. 1 písm. d), neboť poslední novelou zákona o zaměstnanosti současně rezident jiného členského státu Evropské unie získal volný přístup na trh práce bez přechodného období.
K bodu 30 – k § 47 Navrhovaná úprava stanoví procesní podmínky, za jakých lze požádat o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo o prodloužení doby jeho platnosti a dále o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem podle § 45 zákona o pobytu cizinců.
Tyto podmínky jsou v dosavadní právní úpravě mnohdy nejasné a úprava tak není ku prospěchu právní jistoty jak cizinců samotných, tak aplikujících státních orgánů. Odpovědi na dotazy ohledně oprávněnosti pobytu cizince, který požádal o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem, tak jsou dosud dovozovány pouze na základě analogie a dodnes nejsou úplně zřejmé veškeré důsledky, tj. zejména povinnosti a oprávnění cizince z uplatnění této analogie plynoucí. Proto je jednoznačně žádoucí, aby otázky dob, ve kterých lze žádost podat, a podmínek, za kterých lze v souvislosti s podanou žádostí setrvat na území, i dalších souvisejících otázek, byly upraveny explicitně.
Oproti stávající úpravě je navrhovaná úprava benevolentnější, co se týče doby pro podání žádosti o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu. Sjednocuje tuto podmínku tak, že o vydání povolení k dlouhodobému pobytu v souvislosti s končícím dlouhodobým vízem, o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu a rovněž o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu v rámci změny účelu pobytu, může cizinec požádat až do konce platnosti stávajícího oprávnění k pobytu, tedy i poslední den jeho platnosti. Jedinou výjimkou je žádost o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty v souvislosti se zakotvením fikce oprávněnosti výkonu zaměstnání po dobu řízení (viz dále). Cizinci tedy (kromě zmíněné jediné výjimky) již nebudou muset počítat dny před koncem platnosti svého povolení, neboť poslední den, kdy budou moci žádost podat, jim vyplyne z průkazu o povolení k pobytu. Dosavadní úprava časově limitovaného povinného podání žádosti ztratila smysl se zavedením průkazu o povolení k pobytu s biometrickými údaji, neboť samotný proces vydání biometrického průkazu je časově náročnější, než je nyní stanovených 14 dnů jakožto nejzazší lhůta pro podání žádosti.
Současně se znovu zavádí možnost požádat o vydání nebo prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu již 120 dní před koncem platnosti dosavadního oprávnění, a to mimo jiné v souvislosti se znovuzavedením až roční doby platnosti dlouhodobého víza. Uvedená změna je podpořena i zkušenostmi s prodlužováním zaměstnaneckých karet, kdy delší lhůta pro podání žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty vyhovuje lépe nejen zaměstnancům, ale též zaměstnavatelům, neboť mohou lépe dopředu zajistit kontinuální pokračování v zaměstnání, aniž by nutně muselo dojít k aplikaci fikce platnosti zaměstnanecké karty z titulu podané žádosti – ta by měla být spíše výjimečným institutem.
V případě žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádosti o prodloužení doby jeho platnosti je tedy stanovena povinnost cizince tuto žádost podat nejdříve 120 dnů před uplynutím platnosti dosavadního oprávnění. Nově je však připuštěna možnost dřívějšího podání žádosti, za současného stanovení povinnosti cizince důvody dřívějšího podání žádosti ministerstvu sdělit nejpozději při jejím podání (jde tedy o zákonnou koncentraci doby, kdy lze tyto důvody uplatnit) a na výzvu ministerstva tyto důvody prokázat. Vychází se z předpokladu, že důvody dřívějšího podání žádosti musí cizinec znát již při podání žádosti a tedy je třeba je i současně s žádostí uvést, jinak by se jednalo o důvod pro zastavení řízení podle § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců. K později uplatněným důvodům nebude tedy přihlíženo. Míru nutnosti dokazování zhodnotí správní orgán v rámci své úvahy a je mu dána možnost případně požadovat po cizinci prokázání jím uvedených důvodů.
Výjimkou z důvodů pro zastavení řízení v případě předčasného podání žádosti budou nově případy, kdy žadatel sice podal žádost předčasně, ale správní orgán o ní rozhoduje až v době, kdy již započala běžet lhůta pro podání žádosti. Takové zastavení řízení se jeví jako neefektivní, neboť zatěžuje zbytečně jak cizince, který následně musí podat novou žádost, tak správní orgán, který byť s vědomím, že bude následně nejspíše posuzovat pozdější totožnou žádost, musí řízení o žádosti zastavit. Navržené řešení související úpravy § 169 odst. 8 písm. d) je tedy plně v souladu se zásadou procesní ekonomie a efektivního výkonu státní správy.
Obdobně jako v dosavadní úpravě je rovněž připuštěna možnost podat žádost i po zákonem stanovené objektivní lhůtě, pokud cizinci v podání žádosti zabrání důvody na jeho vůli nezávislé. Na dané případy se tedy tak jako v současné úpravě neuplatní ustanovení o prominutí zmeškání úkonu ve smyslu § 41 správního řádu. Správní orgán nerozhoduje speciálním usnesením o prominutí zmeškání lhůty, ale na základě podané žádosti posoudí včasnost podání žádosti, resp. skutečnost, zda důvody uvedené cizincem lze podřadit pod důvody na jeho vůli nezávislé, a po tomto posouzení buď žádost zastaví, nebo pokračuje v řízení a žádostí se věcně zabývá. Oproti stávající úpravě však dochází ke zpřesnění v tom smyslu, že cizinec je povinen důvody na jeho vůli nezávislé, které mu zabránily ve včasném podání žádosti, uvést nejpozději při podání žádosti - jde opět o zákonnou koncentraci doby, kdy lze tyto důvody uplatnit, s tím, že k důvodům uvedeným později se nepřihlíží. Neuvedení těchto důvodů již při podání žádosti je pak důvodem pro zastavení řízení podle § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Správní orgán sám tyto důvody nezjišťuje, břemeno tvrzení je na cizinci samotném a jeho splnění je koncentrováno k okamžiku podání žádosti, obdobně jako je tomu v případě žádosti o prominutí zmeškání úkonu podle § 41 správního řádu, kde je se žádostí o prominutí zmeškání úkonu třeba spojit i zmeškaný úkon.
Na žadateli současně leží i břemeno důkazu důvodů na jeho vůli nezávislých. Splní-li však žadatel povinnost tvrzení jím uvedených důvodů, je povinností správního orgánu, aby jej případně vyzval k prokázání těchto důvodů, pokud tak žadatel již neučinil. Je tedy primárně povinností cizince důvody na jeho vůli nezávislé uvést, a to nejpozději s podanou žádostí, (správní orgán si není povinen při opožděném podání žádosti tyto důvody vyžádat), cizinci se však v rámci dostatečného časového prostoru v řízení umožňuje, aby důvody, které uvedl, také prokázal. Koncentrace možnosti sdělit uvedené důvody nejpozději s opožděně podanou žádostí má především zamezit možnému jednání směřujícímu k účelovému dotváření těchto důvodů až v průběhu řízení. Vychází se z předpokladu, že cizinec musí tyto důvody znát, neboť jde o důvody čistě subjektivní, které je třeba pravdivě uvést již při podání žádosti, přičemž možnost prokázat je, je zde dána i následně. Současně dochází k prodloužení subjektivní lhůty pro podání žádosti v těchto případech na 5 pracovních dnů.
Stejně jako ve stávající úpravě i navrhovaná úprava počítá s tzv. fikcí trvání platnosti dosavadního dlouhodobého víza nebo povolení k dlouhodobému pobytu, za předpokladu včasného podání žádosti a v souladu s podmínkami uvedenými v tomto ustanovení (např. povinnost sdělit důvody na vůli cizince nezávislé, které zabránily ve včasném podání žádosti, nejpozději s podáním opožděné žádosti).
Oproti stávající úpravě se explicitně upravují podmínky, za kterých se uplatní fikce pobytu, rovněž v případech, kdy cizinec oprávněně podá na území žádost o vydání některého ze speciálních druhů dlouhodobých pobytů. I toto oprávnění k pobytu je v současné době dovozováno pouze analogií, obdobně jako je tomu u změn účelů dlouhodobého pobytu. Předpokladem uplatnění fikce platnosti dosavadního dlouhodobého víza či povolení k pobytu podle navrhované úpravy je oprávněné podání žádosti na území. Naproti tomu např. v situaci, kdy by žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny nebo vědeckého výzkumu podal cizinec pobývající na území na základě výjezdního příkazu, nejenže by se nejednalo o oprávněně podanou žádost na území, ale na dobu řízení o ní by se nevztahovala ani fikce pobytu cizince. Kromě zpřesnění stávající úpravy si tedy uvedené opatření klade za cíl také zamezit účelově podávaným žádostem tohoto typu.
V odstavci 7 se navrhuje, aby se tzv. fikce platnosti dosavadní zaměstnanecké karty vyplývající obecně z odstavce 4 navrhovaného ustanovení § 47 vztahovala i na oprávnění k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána, s výjimkou případů, kdy je oprávnění k výkonu zaměstnání odvozeno nikoli od zaměstnanecké karty v podobě duálního povolení, ale od povolení k zaměstnání vydaného Úřadem práce. Aby však byla současně zajištěna potřeba ochrany trhu práce, navrhuje se, aby fikce trvání oprávnění k výkonu zaměstnání na pracovní pozici, na kterou byla zaměstnanecká karta vydána, zanikla ode dne následujícího po dni, kdy Ministerstvo vnitra doručilo cizinci rozhodnutí o zamítnutí žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty vydané s odkazem na negativní závazné stanovisko Úřadu práce, a aby byl současně vyloučen odkladný účinek odvolání ve vztahu k oprávnění k výkonu zaměstnání. Ostatní účinky rozhodnutí o zamítnutí žádosti nastanou až s právní mocí rozhodnutí, ale ve vztahu k oprávnění k výkonu zaměstnání bude toto specifické rozhodnutí Ministerstva vnitra vydané z důvodu negativního závazného stanoviska Úřadu práce předběžně vykonatelným. Tento návrh tedy směřuje k zajištění oprávněných zájmů cizinců a jejich zaměstnavatelů, neboť umožní plnou kontinuitu zaměstnání. Současně respektuje potřebu ochrany trhu práce, neboť s doručením specifického rozhodnutí Ministerstva vnitra jakožto správního orgánu prvního stupně, vydaného na základě nesouhlasného závazného stanoviska Úřadu práce, již bude bezprostředně spojena možnost umístit jiného uchazeče evidovaného u Úřadu práce na dotyčné pracovní místo. Současně je zajištěna informovanost krajské pobočky Úřadu práce, která vydala nesouhlasné závazné stanovisko, o tom, že bylo oznámeno (doručeno) rozhodnutí o zamítnutí žádosti z důvodu jejího nesouhlasného závazného stanoviska.
Ve všech ostatních případech, kterých je drtivá většina, tj., kdy Úřad práce vydá souhlasné závazné stanovisko k dalšímu zaměstnávání cizince, bude zajištěno, že cizinec bude moci být na daném pracovním místě kontinuálně zaměstnán a případné negativní důsledky spojené se zamítnutím žádosti z jiných důvodů, než je nesouhlasné závazné stanovisko Úřadu práce, nastanou až s právní mocí rozhodnutí.
Navrhovaným ustanovením odstavce 7 se fikce oprávnění k výkonu zaměstnání obdobně vztahuje též na případy, kdy cizinec pobývající na území České republiky na základě dlouhodobého víza a zaměstnaný posléze na konkrétním pracovním místě na základě povolení k zaměstnání, požádal o vydání zaměstnanecké karty na totéž pracovní místo dle § 42g odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Pokud by v mezidobí tomuto cizinci skončila platnost povolení k zaměstnání, i zde platí, že bude moci na daném pracovním místě pracovat do doby vyřízení žádosti o vydání zaměstnanecké karty, opět s výjimkou případů, kdy by byla žádost zamítnuta s odkazem na negativní závazné stanovisko Úřadu práce. Zároveň je třeba uvést, že fikce oprávnění k výkonu zaměstnání by měla trvat co nejkratší dobu a měla by sloužit pouze jako pojistka ve složitějších případech, nikoliv systematicky. Předně by mělo Ministerstvo vnitra rozhodovat o prodloužení zaměstnanecké karty v co nejkratší lhůtě, aby byl zajištěn plynulý přechod z jedné zaměstnanecké karty na druhou, ovšem tato skutečnost je primárně závislá na tom, kdy cizinec žádost o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty podá, zda na začátku nebo na konci zákonné lhůty pro podání žádosti (proto byla současně lhůta pro podání žádosti o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty stanovena na dobu nejdříve 120 a nejpozději 30 dnů před koncem platnosti). Je však zjevné, že k zajištění této agendy je nezbytné navýšení počtu pracovních míst odboru azylové a migrační politiky, v jehož působnosti je uvedená problematika, a to odhadem o 10 nových pracovních míst.
Oproti stávající právní úpravě dochází ke zpřesnění pravidel pro osvědčování fikce platnosti pobytu vzhledem k tomu, že současná úprava tuto otázku nijak neupravuje. V praxi jsou žadatelům vystavovány tzv. překlenovací štítky, nicméně jeví se jako žádoucí, aby tato pravidla byla jednoznačně a jednotně upravena. Proto zákon nově stanoví, že fikce oprávnění k pobytu se jednotně osvědčí vízovým štítkem vyznačovaným do cestovního dokladu, a to ve formě dlouhodobého víza. Výjimkou jsou případy cizinců evidovaných v Schengenském informačním systému, kde se fikce osvědčí pouze potvrzením, což je odůvodněno zejména povahou a důsledky evidence cizince v Schengenském informačním systému – v případě cestování tohoto cizince po ostatních státech Schengenského prostoru by se vystavoval nebezpečí postihu (nejdříve se v rámci řízení musí na základě konzultačního řízení vyřešit otázka, zda dojde k vyřazení cizince ze systému nebo zda dojde k zamítnutí žádosti z tohoto důvodu). Na řízení o vydání osvědčení se vztahuje část čtvrtá správního řádu, v případě nesplnění podmínek pro vydání osvědčení (ať již ve formě štítku nebo potvrzení) je tedy třeba postupovat v souladu s touto částí správního řádu, např. na základě žádosti cizince písemně sdělit důvody nevydání tohoto osvědčení. O nevydání osvědčení se však nevydává rozhodnutí.
Oproti dosavadní úpravě se rovněž stanoví jednoznačné pravidlo zabraňující tzv. řetězení fikcí pobytu spočívajícím v podávání žádostí o vydání povolení k dlouhodobému pobytu, o vydání nového povolení k dlouhodobému pobytu za jiným účelem nebo o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, a to v době fikce platnosti pobytu, která vznikla podáním jiné žádosti. Bez stanovení tohoto jednoznačného pravidla by vznikem fikce jinak bylo možné teoreticky dojít k závěru, že trvá dosavadní povolení k pobytu a že tedy i případná další žádost je podána v zákonem stanovené době a že zakládá další fikci pobytu. Přestože ani ve stávající praxi na takové žádosti není nahlíženo jako na žádosti zakládající další oprávnění k pobytu cizince na území, je třeba úpravu v tomto smyslu zpřesnit. Naznačené postupy jsou bohužel ve stávající praxi často využívány zejména v případě změn účelů dlouhodobých pobytů - např. za situace, kdy cizinec má za to, že jeho žádost nebude úspěšná, a z toho důvodu se snaží zajistit si setrvání na území jinak, a to prostřednictvím účelového řetězení žádostí (které by však ad absurdum mohlo být uplatňováno donekonečna). Taková praxe je však nežádoucí a lze ji považovat za zásadní migrační riziko. Navrhované pravidlo má tedy sloužit jako prevence zneužívání fikce platnosti pobytu, jejímž cílem je zabránit účelovému setrvání na území. Úprava sice sama o sobě nevylučuje možnost podání žádosti i v době fikce platnosti dosavadního pobytu, neboť v rámci povolování dlouhodobých pobytů existují reálně situace, kdy je odůvodněné takovou žádost připustit s ohledem na možnou změnu okolností, ale s touto další žádostí již není spojeno oprávnění k pobytu na území do vyřízení žádosti. Pokud by tedy cizinec v době fikce platnosti dosavadního oprávnění k pobytu takovou další žádost podal a zdržoval by se na území, ač se v souvislosti s touto žádostí již neuplatní další fikce oprávnění k pobytu, zdržoval by se na území neoprávněně.
Uvedený návrh bránící řetězení fikcí pobytu, však nevylučuje možnost obecného postupu - tedy podání žádosti o změnu obsahu podání (resp. obsahu původní řádně podané žádosti) ve smyslu § 41 odst. 8 správního řádu, na níž se fikce dosavadního oprávnění k pobytu vztahuje, neboť ta nebyla podána v době fikce oprávnění k pobytu, ale v řádné zákonem stanovené lhůtě. Změna obsahu podání (žádosti) je však vázána na povolení správního orgánu, kdy podmínkou vyhovění této žádosti je, že podateli hrozí vážná újma. Pokud by správní orgán vyhověl žádosti o změnu obsahu podání, pak by byla nadále projednávána původní žádost, s jejímž podáním již byla fikce platnosti dosavadního oprávnění k pobytu spojena, nadále by se však již jednalo o žádost se změněným obsahem, přičemž fikce platnosti dosavadního oprávnění k pobytu by se vztahovala i na další pokračující projednávání této pozměněné žádosti.
V rámci dosavadní praxe nebylo zcela jasné, zda na lhůty pro podání žádosti vztahuje § 40 správního řádu. Z důvodu vyjasnění této otázky se stanoví speciální pravidla pro otázky zachování lhůty. Navržené ustanovení je samozřejmě třeba vnímat v souvislosti s příslušnými odchylkami od správního řádu, kterými jsou např. povinnost osobního podání žádosti v některých případech (v takových případech je cizinec povinen se v poslední den lhůty osobně dostavit k příslušnému správnímu orgánu za účelem podání žádosti). Dále bylo třeba s ohledem na skutečnost, že posledním dnem pro podání žádosti je v zásadě poslední den platnosti povolení k pobytu, stanovit, že pokud poslední den platnosti povolení k pobytu připadne na den pracovního klidu, je cizinec povinen žádost podat poslední předcházející pracovní den, a to zejména z důvodu právní jistoty adresátů. V dnešní praxi se uplatňují pravidla týkající se lhůt procesních a v takovém případě, připadne-li poslední den lhůty na den pracovního klidu, považuje se žádost za včasně podanou, pokud je podána nejbližší následující pracovní den. Nicméně s ohledem na prodloužení lhůty pro podání žádostí až do posledního dne platnosti povolení, je třeba minimalizovat situace, kdy by se na území České republiky nacházeli cizinci bez platného pobytového oprávnění, a proto je třeba žádost podat s předstihem. V určitých případech je tedy cizinec povinen žádost podat i před uplynutím platnosti svého dosavadního oprávnění, a to pokud by konec stanovené lhůty pro podání žádosti byl zároveň posledním dnem platnosti dosavadního oprávnění a tímto dnem by byla sobota, neděle nebo svátek. Pokud tedy např. skončení platnosti povolení připadá na neděli, musí cizinec podat žádost nejpozději poslední úřední den před touto nedělí.
K bodu 31 – k § 50 odst. 1 písm. b) Jedná se o legislativně-technický důsledek sjednocení vydávání výjezdních příkazu po ukončení řízení o mezinárodní ochraně nebo po ukončení poskytování mezinárodní ochrany na území do zákona o azylu. Výjezdní příkaz podle tohoto ustanovení bude tedy nově vydáván po ukončení poskytování dočasné ochrany podle zákona o dočasné ochraně cizinců, v případě „aktivace“ tohoto „spícího“ zákona.
K bodu 32 (část) – k § 50 odst. 3 Navrhovaná úprava § 50 odst. 3 řeší otázku nejednotného výkladu ohledně toho, zda lze či nelze z výjezdního příkazu podávat žádosti o jiná pobytová oprávnění. Neujasněnost tohoto výkladu vede v praxi k častému zneužívání tohoto institutu, který je však určen výhradně k neodkladným úkonům souvisejícím s vycestováním cizince z území a k samotnému vycestování. Navrhovaná úprava má tedy omezit negativní důsledky spojené se žádostmi podávanými z výjezdního příkazu spočívající v opakovaném prodlužování pobytu na území, ke kterému dnes dochází účelovým podáváním žádostí, zejména o trvalý pobyt podle § 66 odst. 1 písm. c). Návrh však připouští výjimky, kdy lze i z výjezdního příkazu žádost podat (vízum za účelem strpění pobytu na území a povolení k dlouhodobému pobytu za účelem ochrany na území; stejně tak není možné vyloučit podání žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie).
Z výjezdního příkazu uděleného podle § 50 zákona o pobytu cizinců není možné podat ani žádost o trvalý pobyt podle § 67 - to se však netýká výjezdního příkazu uděleného podle § 85b a 78b zákona o azylu, vzhledem k tomu, že nemožnost podání žádosti je upravena pouze v § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců a netýká se výjezdního příkazu podle § 85b a 78b zákona o azylu a podání takové žádosti předpokládá i § 67 zákona o pobytu cizinců, který umožňuje podání žádosti v době přechodného pobytu po skončení řízení o udělení mezinárodní ochrany.
Předkladatel se v souvislosti s touto úpravou zabýval též otázkou, zda nemohou být narušeny zájmy nezletilých dětí ve smyslu Úmluvy o právech dítěte, neboť se danou úpravou mimo jiné explicitně znemožňuje podání žádosti o trvalý pobyt podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců z výjezdního příkazu. Předkladatel však dospěl k závěru, že daná úprava není jakkoli v rozporu s ustanoveními uvedené úmluvy. Je totiž třeba mít na paměti zcela specifickou povahu institutu výjezdního příkazu vyplývající již ze stávajícího znění § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který stanoví, že „Výjezdní příkaz opravňuje cizince k přechodnému pobytu na území po dobu, která je nezbytná k provedení neodkladných úkonů, a k vycestování z území“. Účelem výjezdního příkazu proto není podávání žádostí o trvalý pobyt, jakožto nejvyššího pobytového statusu, ani žádostí o jiná pobytová oprávnění, ale jde o oprávnění k pobytu sloužící výhradně za účelem vyřízení nutných úkonů k vycestování a k vycestování z území. Výjezdní příkaz je vždy až následkem řízení o ukončení nebo neprodloužení jiného standardního pobytového oprávnění, v jehož rámci je nutně hodnocen i soulad příslušného rozhodnutí s mezinárodněprávními závazky České republiky, tedy včetně Úmluvy o právech dítěte. Pokud je tedy po takto proběhlém hodnocení v průběhu neprodloužení nebo ukončení pobytu vydán výjezdní příkaz, jedná se o důsledek řízení, v němž byly již všechny rozhodné aspekty posouzeny, a není tedy důvod, až na výše uvedené zcela specifické výjimky, připouštět ještě v této fázi podávání žádostí o pobytová oprávnění. V opačném případě by totiž bylo takřka nemožné ukončit pobyt cizince na území, a to přestože nesplňuje zákonné podmínky pobytu.
V souvislosti s výše uvedeným je třeba dále uvést, že žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) zákona o pobytu cizinců lze podat rovněž z pobytu na krátkodobé vízum. Pokud nezletilé dítě přijede na území na základě krátkodobého víza a jeho rodiče se v průběhu pobytu dítěte na území rozhodnou, že za něj podají žádost o vydání povolení k trvalému pobytu, jedná se o legitimní žádost. Naproti tomu není důvod, aby bylo připuštěno podání žádosti o trvalý pobyt až v době, kdy v rozporu s povolenou dobou pobytu na krátkodobé vízum nedojde k následnému vycestování cizince z území a kdy je ukončení jeho pobytu a vycestování následně řešeno udělením výjezdního příkazu. Pobyt na krátkodobé vízum dosahuje standardně až 90 dnů a existuje tedy dostatečný časový prostor pro případné podání žádosti. Pokud by v praxi nastaly případy, kdy se po udělení výjezdního příkazu cizinec ocitne náhle v situaci, která by znemožňovala jeho vycestování z území, lze takovou situaci řešit udělením víza za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, o které lze i nadále požádat i z výjezdního příkazu. Stejně tak pokud nezletilý nebo zletilý nezaopatřený cizinec v době pobytu na krátkodobé vízum podá v souladu s § 69 zákona o pobytu cizinců žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podle § 66 odst. 1 písm. d) a následně se ocitne v situaci, kdy již nemůže pobývat na území, protože platnost jeho krátkodobého víza již zanikla a byl mu udělen výjezdní příkaz, může i z tohoto výjezdního příkazu požádat (na dobu řízení o žádosti) o udělení víza za účelem strpění pobytu na území dle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, a to z titulu oprávněně podané žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu.
Řešení specifických či urgentních situací, ve kterých se může ocitnout i nezletilý cizinec, je tedy i nadále flexibilně umožněno, aniž by však byla degradována zvláštní povaha výjezdního příkazu. Tento charakter výjezdního příkazu koneckonců vyplývá též z judikatury Nejvyššího správního soudu. V tomto smyslu lze odkázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25.9.2013 č.j. 8 As 119/2012-37, kde NSS konstatoval, že „Ačkoliv výjezdní příkaz umožňuje cizinci s ohledem na § 17 zákona o pobytu cizinců legálně pobývat přechodně na území republiky, výjezdní příkaz není ani vízem, ani pobytovým oprávněním. Jedná se o doklad, který opravňuje cizince k pobytu na území poté, co mu zaniklo právo na setrvání na území České republiky: např. po zrušení nebo uplynutí platnosti krátkodobého víza, po ukončení přechodného pobytu na území nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, k němuž se vízum nevyžaduje, nebo při správním vyhoštění, po zrušení nebo uplynutí platnosti dlouhodobého víza, po zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, pokud uplynula platnost víza, po zrušení nebo zániku platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, nebo po ukončení poskytování ochrany na území. Cizinec je na jeho základě oprávněn pobývat po dobu, která je nezbytná k provedení neodkladných úkonů a k vycestování z tohoto území; zákon nepředpokládá jeho obnovení (srov. § 50 odst. 4 zákona o pobytu cizinců)“.
K bodům 32 (část), 39, 83 a 147 – k § 50 odst. 4, § 50a odst. 4, § 118 odst. 3, § 174a Evropská komise trvá na nesprávné transpozici do české právní úpravy směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kdy čl. 7 odst. 2 stanoví, že „Je-li to nutné, prodlouží členské státy lhůtu k dobrovolnému opuštění území o přiměřenou dobu s ohledem na konkrétní okolnosti jednotlivých případů, jako jsou délka pobytu, přítomnost školou povinných dětí a existence jiných rodinných a společenských vazeb.“. Evropská komise v daném případě trvá na tom, že důvody pro případné prodloužení lhůty k opuštění území musí v české úpravě obsahovat příkladmý výčet uvedený v citovaném článku 7 odst. 2 směrnice. Dle stávající úpravy je prodloužení lhůty pro opuštění území, která je stanovena v rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nebo v rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců, řešeno vydáním nového rozhodnutí podle § 101 písm. c) správního řádu. Jako nejvhodnější řešení se proto jeví doplnění § 174a zákona o pobytu cizinců o nový odstavec 2, ve kterém budou stanovena demonstrativně kritéria uvedená v čl. 7 odst. 2 směrnice a následně úprava § 50 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, aby na dobu prodloužené doby k vycestování bylo možné udělit výjezdní příkaz, který je jinak omezen možnou dobou platnosti 60 dnů. V rámci stanovení nové lhůty k vycestování se nevydává nové rozhodnutí o správním vyhoštění nebo o povinnosti opustit území České republiky, ale nové rozhodnutí podle zvláštního právního předpisu (§ 101 zákona č. 500/2004 Sb.), kterým se stanoví nová lhůta k vycestování. Rozhodnutí o správním vyhoštění nebo rozhodnutí o povinnosti opustit území České republiky zůstává nadále v platnosti a nevydává se nové.
K bodům 33 až 36 a 40 – k § 50a odst. 3, 5 a 6 V odstavci 3 se v písmenu a) mění termín dobrovolná repatriace na dobrovolný návrat. Tato terminologická změna odkazuje na změnu v zákoně o azylu, kde byla „dobrovolná repatriace“ nahrazena „dobrovolným návratem“ kvůli souladnosti těchto institutů ve všech zákonech upravujících vstup a pobyt cizinců na území České republiky. V odstavci 3 písm.
a) bodu 1 jedná o terminologickou změnu, která souvisí s novou terminologií u přístupu k řízení o mezinárodní ochraně a změna v písmenu b) se týká formulačního zpřesnění. Rovněž je měněn odkaz na tzv. nové dublinské nařízení. Nově doplněné písmeno c) zakládá povinnost vydat rozhodnutí o povinnosti opustit území v souladu s návratovou směrnicí i osobám, které chtějí dobrovolně vycestovat a nejsou shledány důvody pro rozhodnutí o správním vyhoštění. Návratová směrnice totiž obecně ukládá povinnost rozhodnout o opuštění území v případech všech cizinců, kteří se neoprávněně nacházejí na území, kromě výjimek stanovených směrnicí, které jsou promítnuty v odstavci 2. Na stejnou situaci míří i nový odstavec 6, který upravuje procesní postup v dané věci. Nový odstavec 5 míří na situace, kdy je vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území zbytečnou administrativní zátěží. Typicky půjde o situace, kdy je na území zadržen neoprávněně pobývající cizinec, který disponuje pobytovým oprávněním vydaným sousedním státem nebo má právo setrvat v sousedním státě, jako např. žadatel o udělení mezinárodní ochrany, a je možné, aby bezodkladně do tohoto sousedního státu vycestoval. Tento cizinec bude sám aktivně spolupracovat a nebude bránit svému návratu do sousedního státu, nebo příslušné orgány daného státu si cizince převezmou bezodkladně na základě příslušných bilaterálních dohod. Tento postup rovněž koresponduje s čl. 6 odst. 2 a 3 tzv. návratové směrnice. Jedná se tedy o zpřesnění již provedené transpozice tzv. návratové směrnice. Odstavec 6 nově upravuje postup, pokud je v rámci řízení o udělení správního vyhoštění zjištěno, že udělení správního vyhoštění by znamenalo nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince. V takovém případě se zahájené řízení považuje za řízení o povinnosti opustit území a doba k vycestování z území je stanovena v rozhodnutí o povinnosti opustit území, nikoliv v uděleném výjezdním příkazu, jak předpokládá nyní účinná právní úprava. Policie cizince o této skutečnosti musí informovat a je rovněž stanoveno, že lhůta pro vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území běží od okamžiku, kdy byl o tomto cizinec informován.
K bodu 37 – k § 50a odst. 3 písm. b) Znění ustanovení se upravuje tak, aby náležitě odpovídalo povaze Evropské unie po přijetí Lisabonské smlouvy.
K bodu 38 – poznámka pod čarou č. 37 Text poznámky pod čarou se aktualizuje.
K bodu 41 – k § 60 odst. 7 Úpravou tohoto ustanovení se explicitně upravuje otázka uplatnění fikce dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, jak ji konstatoval Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 27.9.2013 č.j. 9 As 81/2013- 27. Ustanovení má rovněž úzkou souvislost s novou úpravou § 47, § 50 odst. 3 a § 69 odst. 6 zákona o pobytu cizinců. Obecně je nově zakotvena úprava zabraňující zneužívání fikcí pobytových oprávnění. V praxi totiž i u této fikce zakotvené v § 60 odst. 7 dochází k jejímu jednoznačnému zneužívání, a to dokonce tzv. trojím účelovým podáváním žádostí počínajícím žádostí o trvalý pobyt (podávanou z výjezdního příkazu) jen proto, aby cizinec mohl podat žádost o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců a z tohoto druhu víza, resp. pouze ze samotné fikce tohoto víza, pak požádat o další druh povolení k dlouhodobému pobytu. Proto je třeba takové negativní následky omezit, a to právě zakotvením nemožnosti podávat žádosti v době této fikce pobytu, která je fikcí předběžnou, tedy fikcí existence ještě neuděleného víza a má pouze sloužit k setrvání na území v případech oprávněně podaných žádostí o trvalý pobyt, a nikoli k tomu, aby z této předběžné fikce byly podávány účelově další žádosti.
Podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu a následným podáním žádosti o dlouhodobé vízum za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců se již neuplatní fikce dlouhodobého víza za účelem strpění, neboť fikce dlouhodobého víza za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců se uplatní pouze v případech, kdy bude žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podána v době platného oprávnění k pobytu a současně při splnění podmínek § 69 zákona o pobytu cizinců, tedy bude podána na území oprávněně, a nikoli z jiné fikce pobytu. Ustanovení § 69 je přitom třeba vykládat systematicky, a to v souvislosti s nově navrženým doplněním § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který § 69 doplňuje v návaznosti na institut výjezdního příkazu. Tedy ani žádost o trvalý pobyt podaná z výjezdního příkazu není žádostí podanou oprávněně podle § 69, a to ani v případech, kdy je přípustné podat žádost z přechodného pobytu, neboť podle § 50 odst. 3 se pro účely oprávněnosti podání žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu výjezdní příkaz za přechodný pobyt nepovažuje.
K bodu 42 – k § 64 odst. 1 písm. e) Zákon č. 198/2002 Sb., o dobrovolnické službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, který je v gesci Ministerstva vnitra, odboru prevence kriminality, je transpozicí směrnice 2004/114/ES. Jedná se o zákon, který definuje, za jakých podmínek stát podporuje dobrovolnictví a stanovuje pravidla pro výkon dobrovolnické služby. Zákon se vztahuje na věkovou kategorii od 15 let výše (horní věková hranice tedy stanovena není). Dobrovolnická služba by je podřazena pod účel pobytu Studium, tak jak je tomu doposud u evropských programů. Současně se navrhovanou úpravou mění věková hranice, pokud jde o odbornou praxi a dobrovolnou službu mládeže. Ta je realizována v rámci programu EU Erasmus +. Program je implementován na základě Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1288/2013 ze dne 11. prosince 2013, v němž je věková hranice 30 let uvedena. Je tedy třeba upravit věkovou hranici i v zákonu o pobytu cizinců, aby bylo možné cizince zařazené v programu Erasmus + podřadit pod dané ustanovení.
K bodům 43 a 44 – k § 67 odst. 1 a 2 V daném ustanovení chybělo výslovné uvedení řízení o žalobě proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany. S ohledem na novou terminologii v zákoně o azylu bylo překročeno k reformulaci.
V odstavci 2 jde pouze o technickou změnu, kdy oproti dalším odstavcům zde nesystematicky chyběl odkaz na odstavec 1.
K bodu 45 – k § 68 odst. 2 a 3 Ač je navrhováno zcela nové znění odstavců 2 a 3 § 68, nejde o celkovou nebo koncepční změnu tohoto ustanovení. Bylo však třeba zohlednit některé nejasnosti s ohledem na správnou aplikaci směrnice 2003/109/ES a dále aktuální judikaturu soudního dvora Evropské unie. Z důvodu přehlednosti a jasnosti ustanovení se ale navrhuje zcela nové znění ustanovení.
První novinkou v daném ustanovení je navrhovaný odstavec 2 písm. c), což je v zásadě legislativně technický důsledek nové úpravy § 87f, kdy je cizinci, kterému byl ukončen přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU na základě § 87f odst. 1, umožněno podat žádost o dlouhodobý pobyt anebo, pokud na území již pobývá nepřetržitě 5 let, je oprávněn podat žádost o trvalý pobyt. V případě vydání povolení k dlouhodobému pobytu tak pokračuje kontinuálně pobyt cizince na území; v případě, že již na území pobývá nepřetržitě 5 let a žádost o dlouhodobý pobyt by již byla nadbytečná, může požádat o povolení k trvalému pobytu v době běhu lhůty k vycestování, která v případě ukončení přechodného pobytu z důvodů podle § 87f odst. 1 bude vždy 60 dnů. Pro účely započítávání dosavadního přechodného pobytu cizince do doby pobytu pro získání trvalého pobytu bylo třeba tuto otázku speciálně upravit. Cizinec již není v postavení rodinného příslušníka občana EU, aby mohl požádat o trvalý pobyt jako rodinný příslušník, ale jeho dosavadní pobyt na území je třeba započítat do doby pobytu pro účely získání povolení k trvalému pobytu podle § 68 se současnou možností získat tak postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU.
Dále dochází v odstavci 2 písm. e) a f) ke zpřesnění ustanovení, která řeší započítávání nepřítomností cizince na území pro účely získání povolení k trvalému pobytu, a to tak, že souhrn nepřítomností na území není počítán na měsíce, ale na dny. To má umožnit odstranění výkladových problémů, kdy není jasné, jak počítat souhrn nepřítomností, když tento je v praxi zjišťován z cestovního dokladu a nikdy nejde o nepřítomnost v celých měsících, ale ve dnech, kdy se přechází i z jednoho měsíce do druhého. Počítávání podle dnů je tedy přesnější. Navržené řešení je v souladu se směrnicí 2003/109/ES, neboť přípustný počet dní souhrnu nepřítomností je odvozen z počtu měsíců uvedených ve směrnici a je počítáno s nejdelším počtem dní v měsíci přicházejícím v úvahu.
Poslední věcná novinka v navrhovaném ustanovení je v odstavci 3 písm. c). Úprava je reakcí na rozsudek Soudního dvora EU (druhého senátu) ze dne 16.1.2014 ve věci C-378/12, jejímž předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná k Soudnímu dvoru na základě rozhodnutí Upper Tribunál (Immigration and Asylum Chamber) London (Spojené království) ze dne 11. července 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 3. srpna 2012, v řízení Nnamdi Onuekwere proti Secretary of State for
the Home Department. Řízení o předběžné otázce se týkalo směrnice 2004/38/ES, resp.
jejího článku 16 odstavce 2 a 3 a práva trvalého pobytu v případě státního příslušníka třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, resp. otázky zohlednění doby, kterou tento státní příslušník strávil ve výkonu trestu odnětí svobody.
Soudní dvůr v tomto rozsudku jednak konstatoval, že článek 16 odst. 2 směrnice 2004/38/ES musí být vykládán v tom smyslu, že pro účely nabytí práva trvalého pobytu ve smyslu tohoto ustanovení nelze zohlednit dobu pobytu ve výkonu trestu odnětí svobody v hostitelském členském státě v případě státního příslušníka třetí země, jenž je rodinným příslušníkem občana Unie, který měl po uvedenou dobu v tomto členském státě právo trvalého pobytu.
Soudní dvůr dále judikoval, že článek 16 odst. 2 a 3 směrnice 2004/38/ES musí být vykládán v tom smyslu, že doba pobytu ve výkonu trestu odnětí svobody přerušuje běh doby pobytu v případě státního příslušníka třetí země, jenž je rodinným příslušníkem občana Unie, který měl po uvedenou dobu v tomto členském státě právo trvalého pobytu.
S ohledem na popsané závěry Soudního dvora EU je tedy nezbytné zpřesnit příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců z hlediska započítávání doby, kterou cizinec strávil ve výkonu trestu odnětí svobody. Přestože předmětný rozsudek se týká směrnice 2004/38/ES, je třeba jeho závěry považovat za obecně využitelné, mimo jiné proto, aby byla zachována rovnost v přístupu mezi občany Evropské unie, jejich rodinnými příslušníky a občany třetích států. V opačném případě by totiž občané třetích států měli, aniž by k tomu byl dán legitimní důvod, paradoxně výhodnější podmínky, než občané Evropské unie či jejich rodinní příslušníci.
K bodu 46 – k § 68 odst. 4 Dochází ke zpřesnění ustanovení, které řeší započítávání nepřítomností cizince na území pro účely získání povolení k trvalému pobytu, a to tak, že souhrn nepřítomností na území není počítán na měsíce, ale na dny. To má umožnit odstranění výkladových problémů, kdy není jasné, jak počítat souhrn nepřítomností, když tento je v praxi zjišťován z cestovního dokladu a nikdy nejde o nepřítomnost v celých měsících, ale ve dnech, kdy se přechází i z jednoho měsíce do druhého. Počítávání podle dnů je tedy přesnější. Navržené řešení je v souladu se směrnicí 2003/109/ES, neboť přípustný počet dní souhrnu nepřítomností je odvozen z počtu měsíců uvedených ve směrnici a je počítáno s nejdelším počtem dní v měsíci přicházejícím v úvahu.
K bodu 47 – k § 69 odst. 5 Jde o legislativně technický důsledek nové úpravy § 87f, kdy je cizinci, kterému byl ukončen přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU na základě § 87f odst. 1, umožněno podat žádost o dlouhodobý pobyt anebo, pokud na území již pobývá nepřetržitě 5 let, je oprávněn požádat o trvalý pobyt. V případě vydání povolení k dlouhodobému pobytu tak pokračuje kontinuálně pobyt cizince na území; v případě, že již na území pobývá nepřetržitě 5 let a žádost o dlouhodobý pobyt by již byla nadbytečná, může požádat o povolení k trvalému pobytu v době běhu lhůty k vycestování, která v případě ukončení přechodného pobytu z důvodů podle § 87f odst. 1 bude vždy 60 dnů.
Tuto otázku bylo třeba speciálně upravit, a to jak pro účely započítávání dosavadního přechodného pobytu cizince do doby pro získání trvalého pobytu (viz úprava § 68 odst. 2), tak i obecně pro účely oprávněnosti podání žádosti. Cizinec již není v postavení rodinného příslušníka občana EU, aby mohl požádat o trvalý pobyt jako rodinný příslušník, ale jeho dosavadní pobyt na území je třeba započítat do doby pobytu pro účely získání povolení k trvalému pobytu podle § 68 se současnou možností získat tak postavení dlouhodobě pobývajícího rezidenta EU. Proto je rovněž třeba upravit § 69 odst. 5 tak, že cizinec, který na území pobývá nepřetržitě 5 let, je oprávněn požádat o vydání povolení k trvalému pobytu v době běhu lhůty k vycestování stanovené podle § 87f odst. 5 z důvodu ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie. Tato lhůta bude vždy stanovena na 60 dnů od právní moci rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu.
Pokud by k úpravě § 69 odst. 5 nedošlo, byla by tím v podstatě žádost o trvalý pobyt znemožněna. V tomto případě jde tedy o výjimku z nově formulovaného pravidla v § 50 odst. 3 (nemožnost podání žádosti za pobytu v rámci výjezdního příkazu), na základě níž bude cizinec oprávněn požádat o vydání povolení k trvalému pobytu i v době svého pobytu na území na základě výjezdního příkazu (vydaného dle zákona o pobytu cizinců po právní moci rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu podle § 87f odst. 1), vždy však pouze po dobu, která mu byla v souladu s § 87f odst. 5 v rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu stanovena jako lhůta k vycestování, neboť oprávnění požádat o trvalý pobyt se váže k běhu lhůty k vycestování, a nikoli k výjezdnímu příkazu jako takovému.
K bodu 48 – k § 69 odst. 6 Úprava tohoto ustanovení má úzkou souvislost s novou úpravou § 47 zákona o pobytu cizinců. V praxi totiž dochází k jednoznačnému zneužívání institutu fikce platnosti dosavadního pobytového oprávnění (dlouhodobého víza nebo pobytu), a to dokonce tzv. trojím účelovým podáváním žádostí počínajícím žádostí o trvalý pobyt podávanou jen proto, aby cizinec mohl podat žádost o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území a z tohoto druhu víza pak požádat o další druh povolení k dlouhodobému pobytu. Proto je třeba takové možnosti zneužití omezit, a to právě zakotvením nemožnosti požádat o trvalý pobyt v době fikce pobytu. Výjimkou, kdy lze žádost o vydání povolení k trvalému pobytu podat, je případ cizinců, kteří v době pobytu na území v rámci fikce platnosti dosavadního dlouhodobého víza či dlouhodobého pobytu naplní podmínky pro získání povolení k trvalému pobytu po pěti letech (podle § 68 zákona o pobytu cizinců), a dále případ cizinců (nezletilých nebo zletilých nezaopatřených dětí) žádajících o trvalý pobyt za účelem společného soužití s rodičem, jenž na území pobývá na základě povolení k trvalému pobytu, pokud dojde v době fikce k naplnění podmínek (např. rodič získá v průběhu řízení trvalý pobyt). Úprava tohoto ustanovení rovněž úzce souvisí s úpravou fikce dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu v § 60 odst. 7 zákona o pobytu cizinců. Podáním žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu a následným podáním žádosti o dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu na území podle § 33 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců tak již nebude možné dojít k uplatnění předběžné fikce dlouhodobého víza za účelem strpění, ze které by bylo možné podávat další žádosti, jejichž jediným cílem by bylo setrvání na území.
K bodům 50 (část), 52, 53 a 152 – prokazování znalosti českého jazyka Jednu z náležitostí, které je cizinec povinen předložit k žádosti o povolení trvalého pobytu na území České republiky, představuje doklad prokazující znalost českého jazyka. V návrhu zákona se nově stanoví jednak určení subjektu, který je oprávněn uskutečňovat zkoušku znalosti českého jazyka (právnická osoba zřízená krajem, která vykonává činnost jazykové školy s právem státní jazykové zkoušky zapsané ve školském rejstříku podle školského zákona po splnění ohlašovací povinnosti vůči Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy), jednak rozsah znalostí českého jazyka, který je pro získání trvalého pobytu dostatečný. V té souvislosti se upravuje také zmocňovací ustanovení pro Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (blíže viz odůvodnění § 182a odst. 1). Upravuje se rovněž přezkušování cizincovy znalosti českého jazyka v případě, že má Ministerstvo vnitra důvodnou pochybnost o tom, že cizinec skutečně požadovanou znalost má a neuzná stanoveným zpřesněným postupem doklad prokazující požadovanou znalost českého jazyka – takové přezkoušení provede subjekt oprávněný provádět zkoušku z jazyka, který určí Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, přičemž nemůže být určen subjekt, který prováděl zkoušku z jazyka původně. Působnost provádět kontrolu je dána České školní inspekci.
K bodu 54 – k § 74 Doposud upravený systém vydávání povolení k trvalému pobytu se v praxi ukázal jako málo funkční a administrativně náročný jak pro cizince, tak pro správní orgán. Vzhledem k tomu, že v praxi nejčastěji dochází ke spojení úkonů převzetí rozhodnutí o vydání povolení k trvalému pobytu a pořízení biometrických údajů, navrhuje se takový systém upravit přímo zákonem. Nově navržený způsob převzetí rozhodnutí a pořízení biometrických údajů nebude mít negativní dopad na cizince, neboť na ministerstvo se museli i dosud dostavit kvůli pořízení biometrických údajů. Navrhovanou změnou nikterak nedochází ke změně v rozsahu biometrických údajů pořizovaných pro účely vydání průkazu o povolení k pobytu, vzhledem k tomu, že tento rozsah je v zákoně o pobytu cizinců stanoven již s účinností od 1.5.2011 v § 117a (blíže k tomu viz důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb.). Povinnost vydávat průkaz o povolení k pobytu ve formě průkazu s biometrickými údaji přitom vychází z nařízení Rady (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, ve znění nařízení Rady (ES) č. 380/2008. Působnost Ministerstva vnitra k pořizování biometrických údajů vyplývá z § 165 písm. g) zákona o pobytu cizinců.
Navrhovanou změnou se současně vyloučí některé negativní jevy vyskytující se v praxi, kdy cizinec nespolupracuje se správním orgánem, ten však nemá možnost tuto situaci nijak procesně řešit, resp. má i přesto povinnost doručovat rozhodnutí klasickým způsobem, což v praxi vede k paradoxním situacím, kdy se rozhodnutí o vydání povolení k trvalému pobytu, jakožto nejvyššího pobytového statusu, cizinci doručuje veřejnou vyhláškou a tento se o vydání povolení ani nedozví. Nedostavení se k převzetí rozhodnutí a pořízení biometrických údajů bude mít za následek zastavení řízení. Nadále trvá povinnost dostavit se k převzetí průkazu o povolení k pobytu, kdy nedostavení se k tomuto úkonu bude moci být nadále postiženo pokutou do 10 000 Kč.
Aby nedocházelo k nejasnostem, ohledně toho, zda je možné vydat průkaz o povolení k pobytu, který má správní orgán k dispozici, ještě před nabytím právní moci rozhodnutí, stanoví se pravidlo, že pokud rozhodnutí nenabylo právní moci dříve (např. pro uplynutí odvolací lhůty nebo proto, že se cizinec práva na odvolání vzdal), nabývá rozhodnutí právní moci nejpozději s převzetím průkazu o povolení k pobytu. Překladatel nezvolil možnost vyloučení odvolání v kladných případech, neboť v praxi dochází k situacím, kdy cizinec v mezidobí mezi předáním rozhodnutí a předáním průkazu o povolení k pobytu, potřebuje z nutných (např. pracovních) důvodů vycestovat a pokud by rozhodnutí předáním nabývalo automaticky právní moci, musel by cizinci být vždy odebrán dosavadní průkaz o povolení k pobytu (např. průkaz o povolení k dlouhodobému pobytu), aniž by současně bylo možné již vydat průkaz o povolení k trvalému pobytu. Navrhovaný systém tedy bude nejlépe vyhovovat cizincům samotným a současně po dosavadních praktických zkušenostech v souvislosti se zavedení biometrických průkazů o povolení k pobytu bude i nejméně administrativně náročný pro správní orgán.
K bodu 56 – k § 87a odst. 3 a § 87b odst. 2 Jde o legislativně technický důsledek nové úpravy § 15a. Cizinec je povinen, stejně jako dosud, doložit doklad prokazující, že je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, a to ve smyslu podmínek uvedených v § 15a. Musí tedy prokázat splnění podmínek § 15a, a to nejen samotný vztah příbuznosti k občanu Evropské unie, ale i další podmínky v § 15a uvedené, včetně prokázání skutečnosti, že je na občanu Evropské unie závislý nebo že jde o rodinného příslušníka, který se o sebe z vážných zdravotních důvodů nedokáže postarat bez osobní péče občana Evropské unie, apod..
K bodu 57 – k § 87d odst. 1 písm. a) a § 87d odst. 2 písm. a) Slova „s výjimkou osob, na které se vztahuje přímo použitelný právní předpis Evropských
13b)
společenství,“ jsou v daných ustanovení nadbytečná. Proto se navrhuje jejich vypuštění, včetně poznámky pod čarou č. 13b (tedy odkaz na staré nařízení č. 1612/68). Důvodem tohoto závěru je skutečnost, že posuzování neodůvodnitelnosti zátěže není záležitostí ministerstva vnitra, ale příslušných orgánů podle ustanovení § 16 zákona č. 111/2006 Sb. a § 29 zákona č. 329/2011 Sb., které, dle § 106 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, mají povinnost oznámit Ministerstvu vnitra, že se cizinec stal neodůvodnitelnou zátěží. Teprve na základě tohoto oznámení lze dotyčnou osobu považovat za neodůvodnitelnou zátěž a spojit s tímto oznámením právní důsledky podle předmětných ustanovení zákona o pobytu cizinců. V příslušných ustanoveních výše zmíněných zvláštních zákonů (konkrétně v odstavcích 2 písm. c) těchto ustanovení) je však vždy vyjmuta z osob, které se mohou stát neodůvodnitelnou zátěží, osoba, která byla doposud uvedena jako výjimka v předmětných ustanoveních zákona o pobytu cizinců, tj. osoba, které nárok na sociální výhody vyplývá z přímo použitelného předpisu Evropských společenství. Proto jsou nyní vypouštěná spojení v příslušných ustanoveních zákona o pobytu cizinců zcela nadbytečná, neboť uvedená osoba se vůbec nemůže stát neodůvodnitelnou zátěží ve smyslu příslušných speciálních právních předpisů (k oznámení příslušného orgánu na základě výše uvedených speciálních ustanovení nemůže dojít), a tím se ani nemůže aplikovat výjimka, která je uvedena v nyní rušeném dovětku dotyčných ustanovení zákona o pobytu cizinců. Tento dovětek je tedy již obsoletní částí daných ustanovení zákona o pobytu cizinců.
K bodu 58 – k § 87e odst. 1 písm. e) Navrhuje se doplnění § 87e odst. 1 o nové písmeno e), které má odstranit pochybnosti o tom, podle jakého ustanovení je třeba zamítnout žádost v případě, že cizinec, který požádá o přechodný pobyt rodinného příslušníka, nesplňuje podmínky pro vydání povolení, tedy pokud není rodinným příslušníkem občana EU (resp. nesplňuje podmínky § 15a) nebo pokud na území nepobývá společně s občanem EU. Navrhovanou úpravou je současně odstraněna pochybnost o tom, zda je možné požádat o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie ještě před vstupem na území České republiky. Vzhledem k tomu, že podmínkou pro vydání povolení je společný pobyt s občanem Evropské unie na území, podání žádosti o vydání povolení k přechodnému pobytu, resp. pobytové karty rodinného příslušníka, je možné až za společného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie s občanem Evropské unie na území České republiky. Z této posloupnosti ostatně vychází též sama směrnice 2004/38/ES, když nejprve upravuje ve svém článku 5 právo na vstup a až následně pak v čl. 7 a 9 právo na pobyt po dobu delší než 3 měsíce.
K bodu 59 – k § 87f Navrhuje se nové znění ustanovení upravujícího důvody ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana EU, neboť stávající znění nedostatečně reaguje na některé případy, kdy cizinec přestane splňovat podmínky práva pobytu ve smyslu směrnice 2004/38/ES, ale zákon přitom doposud neumožňoval ukončení jeho pobytu. Ve stávajícím ustanovení tak např. není řešena otázka zániku faktických svazků (druha a družky) nebo situace, kdy občan EU ukončí svůj pobyt na území, aniž by mu byl tento pobyt zrušen. Nadále je v § 87f odst. 2 upraveno tzv. zachování práva pobytu (čl. 12, 13 a 14 směrnice). Na rozdíl od současné úpravy je navíc umožněno, aby cizinci, kterým byl ukončen přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU, neboť již nesplňují podmínky pro práva pobytu ve smyslu směrnice 2004/38/ES, během 60denní lhůty (která je jim stanovena současně jako lhůta k vycestování) požádali o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území s tím, že je zajištěn i jejich pobyt na území po dobu řízení o žádosti. Stejně tak cizincům, kteří přestali splňovat podmínky pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, ale již na území České republiky pobývali nepřetržitě 5 let, je umožněno v 60denní lhůtě od právní moci rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu požádat o vydání povolení k trvalému pobytu občana třetího státu s přiznáním postavení rezidenta EU. Přitom současně dochází k úpravě § 68 odst. 2, pokud jde o možnost započítávání doby přechodného pobytu do doby 5 let nepřetržitého pobytu na území, a dále k úpravě § 69 odst. 5, pokud jde o oprávnění k podání žádosti o trvalý pobyt v době běhu lhůty k vycestování, je-li tato lhůta určena podle § 87f odst. 5. Žadatelům o trvalý pobyt není zajištěna automatická možnost setrvání na území po dobu řízení o žádosti o trvalý pobyt podle § 68, nicméně stejně jako ostatním žadatelům o trvalý pobyt je jim umožněno požádat o udělení dlouhodobého víza za účelem strpění pobytu na území dle § 33 odst. 1 písm. c), neboť v případě podání žádosti o trvalý pobyt v době běhu lhůty k vycestování, došlo-li k ukončení přechodného pobytu podle § 87f odst. 1, se jedná o oprávněné podání žádosti o trvalý pobyt podle § 69 odst. 5. Možnost podat žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt se však nevztahuje na tzv. „sankční“ důvody ukončení přechodného pobytu, které jsou přejaty z dosavadní úpravy, pouze jsou nově upraveny v § 87f odst. 3.
Vložení nového bodu 3. do § 87f odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je provedením řádné transpozice čl. 13 odst. 2 písm. c) směrnice 2004/38/ES. Jde o úpravu zachování práva pobytu v situacích, kdy manželství s občanem Evropské unie zaniklo na základě pravomocného rozhodnutí soudu o rozvodu manželství, a bylo-li to opodstatněno obzvláště obtížnými okolnostmi, zejména pokud se rozvedený manžel občana Evropské unie stal za trvání manželství obětí domácího násilí.
Vložení nového písmene d) do § 87f odst. 2 souvisí se zpřesněním definice rodinného příslušníka občana Evropské unie v § 15a zákona o pobytu cizinců, neboť upravuje podmínky ukončení přechodného pobytu, resp. podmínky zachování práva pobytu rodinného příslušníka, který je rodinným příslušníkem z titulu faktického trvalého partnerského vztahu. V dnešní úpravě není explicitně tato otázka upravena. I v tomto případě je upraveno zachování práva pobytu z důvodu péče o dítě a dále z důvodu, že vztah zanikl a bylo to opodstatněno obzvláště obtížnými okolnostmi, zejména pokud se rodinný příslušník občana Evropské unie stal za trvání tohoto vztahu obětí domácího násilí. Opět je zde tedy akcentována ochrana rodinných příslušníků občanů Evropské unie, jejichž vztah s občanem Evropské unie byl ukončen z důvodů obzvláště obtížných okolností s důrazem zejména na to, že důvodem ukončení onoho trvalého faktického partnerského vztahu byla skutečnost, že se rodinný příslušník občana Evropské unie stal za trvání tohoto vztahu obětí domácího násilí.
S ohledem na pojetí ochrany osob, které se staly oběťmi domácího násilí v české právní úpravě, je možnost zachování práva pobytu přiznána novým písmenem e) v § 87f odst. 2 též jiným rodinným příslušníkům občana Evropské unie, kteří se rovněž stali oběťmi domácího násilí a z tohoto důvodu přestali na území pobývat společně s občanem Evropské unie.
V této souvislosti je třeba zmínit, že podle § 3021 občanského zákoníku se soukromoprávní ochrana před domácím násilím podle § 751 až 753 tohoto zákoníku poskytuje nejen manželovi, ale rovněž i v případě společného bydlení jiných osob, než jsou manželé. Současně je na místě uvést, že za oběť domácího násilí je zásadně považováno i dítě, které bylo ve společné domácnosti svědkem (nikoli nutně přímou obětí) domácího násilí.
Pokud jde o tzv. „sankční“ důvody ukončení přechodného pobytu nově uvedené v § 87f odst. 3, ty jsou plně transpozicí směrnice 2004/38/ES. Důvod uvedený v písmenu a) vychází z čl. 27 odst. 1 ve spojení s čl. 29 směrnice. Důvod uvedený v písmenu b) vychází z čl. 14 odst. 1 směrnice. Důvod uvedený v písmenu c) pak vychází z čl. 35 směrnice. A důvody uvedené v písmenu d) a e) vyplývají z čl. 27 odst. 1, 2 a 3 směrnice. Všechny tyto důvody ukončení přechodného pobytu jsou v zásadě obsaženy již v dosavadní úpravě, i když pomocí odkazu na § 87e, resp. § 87d odst. 1 zákona o pobytu cizinců.
K bodům 60, 61 a 85 – k § 87g odst. 9, § 87h odst. 3, § 119 odst. 2 písm. b) Úprava je reakcí na rozsudek Soudního dvora EU (druhého senátu) ze dne 16.1.2014 ve věci C-378/12, jejímž předmětem byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná k Soudnímu dvoru na základě rozhodnutí Upper Tribunál (Immigration and Asylum Chamber) London (Spojené království) ze dne 11. července 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 3. srpna 2012, v řízení Nnamdi Onuekwere proti Secretary of State for
the Home Department. Řízení o předběžné otázce se týkalo směrnice 2004/38/ES, resp.
jejího článku 16 odstavce 2 a 3 a práva trvalého pobytu v případě státního příslušníka třetí země, který je rodinným příslušníkem občana Unie, resp. otázky zohlednění doby, kterou tento státní příslušník strávil ve výkonu trestu odnětí svobody.
Soudní dvůr v tomto rozsudku jednak konstatoval, že článek 16 odst. 2 směrnice 2004/38/ES musí být vykládán v tom smyslu, že pro účely nabytí práva trvalého pobytu ve smyslu tohoto ustanovení nelze zohlednit dobu pobytu ve výkonu trestu odnětí svobody v hostitelském členském státě v případě státního příslušníka třetí země, jenž je rodinným příslušníkem občana Unie, který měl po uvedenou dobu v tomto členském státě právo trvalého pobytu. Soudní dvůr dále judikoval, že článek 16 odst. 2 a 3 směrnice 2004/38/ES musí být vykládán v tom smyslu, že doba pobytu ve výkonu trestu odnětí svobody přerušuje běh doby pobytu v případě státního příslušníka třetí země, jenž je rodinným příslušníkem občana Unie, který měl po uvedenou dobu v tomto členském státě právo trvalého pobytu.
S ohledem na popsané závěry Soudního dvora EU je tedy nezbytné zpřesnit příslušná ustanovení zákona o pobytu cizinců z hlediska započítávání doby, kterou cizinec strávil ve výkonu trestu odnětí svobody. Přestože předmětný rozsudek se týká směrnice 2004/38/ES, je třeba jeho závěry považovat za obecně využitelné, mimo jiné proto, aby byla zachována rovnost v přístupu mezi občany Evropské unie, jejich rodinnými příslušníky a občany třetích států. V opačném případě by totiž občané třetích států měli, aniž by k tomu byl dán legitimní důvod, paradoxně výhodnější podmínky, než občané Evropské unie či jejich rodinní příslušníci.
K bodu 62 – k § 87l odst. 3 Explicitně se stanoví, v jakých případech je třeba rodinnému příslušníkovi občana EU, který sám není občanem EU stanovit lhůtu k vycestování při zrušení trvalého pobytu. V některých případech to není třeba, neboť nejde o „sankční“ zrušení trvalého pobytu, které by mělo nutně vést automaticky k ukončení pobytu na území, tedy není vyloučena možnost požádat o povolení k přechodnému pobytu na území.
K bodu 63 – k § 87p odst. 1 Reaguje se na nové znění § 87f a současně se odstraňuje stav, kdy v současné praxi není vyjasněno, zda lze neprodloužit pobytovou kartu rodinného příslušníka občana EU, pokud sice neexistují důvody ukončení přechodného pobytu, ale přitom rodinným příslušníkem není doložen doklad o tom, že na území pobývá společně s občanem EU. Nově tedy musí cizinec buď doložit tento doklad, nebo musí doložit doklad prokazující, že je rodinným příslušníkem občana EU, který sice nepobývá na území společně s občanem EU, ale přitom se na něho vztahuje právo zachování pobytu, jak ho upravuje § 87f odst. 1. V praxi bude takovým dokladem např. rozvodový rozsudek, doklad prokazující svěření dítěte do péče, popř. doklady prokazující, že se cizinec stal obětí domácího násilí apod. V opačném případě nelze pobytovou kartu prodloužit, což v souvislosti s úpravou § 87p odst. 2 bude mít za následek současné ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
K bodu 64 – k § 87p odst. 2 Podle dosavadního znění § 87p odst. 2 zákona o pobytu cizinců nelze pobytovou kartu prodloužit v případě, že jsou shledány důvody pro ukončení přechodného pobytu rodinného ho příslušníka občana Evropské unie podle § 87f. Současně však zákon nijak neřeší, a ani v aplikační praxi není odpověď na tuto otázku jednotným způsobem vyřešena, zda neprodloužením pobytové karty současně zaniká též právo pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, pokud současně nedojde k rozhodnutí o ukončení přechodného pobytu, jinak řečeno, zda je se zánikem platnosti pobytové karty rodinného příslušníka spojen též zánik práva na pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie. V této souvislosti je třeba zmínit též skutečnost, že podmínkou prodloužení platnosti pobytové karty je dle § 87p odst. 1 v dosavadním znění doložení dokladu o skutečnosti, že rodinný příslušník občana Evropské unie pobývá na území společně s občanem Evropské unie, aniž by však nedoložení této skutečnosti, resp. to, že rodinný příslušník občana Evropské unie přestal na území pobývat společně s občanem Evropské unie, bylo explicitně ve všech případech svázáno s jednoznačným důvodem k ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka dle § 87f (zde lze odkázat na odůvodnění ke změně § 87f). K aplikaci některých důvodů ukončení přechodného pobytu lze i nyní v zásadě dojít systematickým, logickým a eurokonformním výkladem § 87f ve spojení s § 87p a v souladu s čl. 12, 13 a 14 směrnice 2004/38/ES, nicméně taková aplikace v praxi činí značné výkladové obtíže a nepřispívá k právní jistotě adresátů normy.
Pokud jde o otázku neprodloužení platnosti pobytové karty a následné nutnosti ukončení přechodného pobytu, lze zřejmě dojít k závěru, že pokud správní orgán za stávajícího znění § 87p zjistí v průběhu řízení o žádosti o prodloužení platnosti pobytové karty, že jsou dány důvody pro ukončení přechodného pobytu, měl by též zahájit řízení o ukončení přechodného pobytu a zřejmě ve společném řízení dle § 140 správního řádu rozhodnout o ukončení přechodného pobytu a neprodloužení platnosti pobytové karty rodinného příslušníka občana Evropské unie. Na pobytovou kartu rodinného příslušníka občana Evropské unie nelze totiž nahlížet stejným úhlem pohledu jako např. na povolení k dlouhodobému pobytu, a to proto, že vydání povolení k dlouhodobému pobytu je konstitutivním rozhodnutím o přiznání oprávnění k pobytu, zatímco rozhodnutí o vydání povolení k přechodnému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie ve formě pobytové karty je v zásadě deklaratorním rozhodnutím o právu rodinného příslušníka občana Evropské unie pobývat v členském státě Evropské unie společně s občanem Evropské unie (které mu vyplývá ze směrnice 2004/38/ES).
Na rozdíl od neprodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu tedy nelze za stávajícího znění § 87p ze samotného neprodloužení platnosti pobytové karty dovodit automaticky ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, ale zároveň není ani explicitně řešena povinnost správního orgánu současně ukončit přechodný pobyt rodinného příslušníka. Tuto povinnost lze jistě dovodit z obecných zásad správního práva, tedy z povinnosti správního orgánu jednat a rozhodnout z moci úřední o ukončení přechodného pobytu, pokud jsou k tomu zákonné důvody, ale s ohledem na popsané výkladové nejasnosti se jeví jako vhodné tuto otázku explicitně zákonem upravit. Současně je třeba podotknout, že stávající nedostatečná a výkladově nejasná úprava nejen že činí problémy z hlediska správného výkladu a postupu, ale je také příčinou, že postup, který by měl být dle předkladatele jediným žádoucím, je z hlediska správního orgánu i ostatních adresátů normy značně komplikovaný a neefektivní, vzhledem k tomu, že předpokládá vedení dvou řízení, která mají v zásadě stejné důsledky, neboť jsou založena na stejných důvodech rozhodnutí.
Výše popsaný stav se pak ve výsledku může v individuálním případě jevit jako rozporný s čl. 15 odst. 1 a čl. 30 směrnice 2004/38/ES. Z výše uvedených důvodů a zejména pro zajištění správné transpozice zmíněných článků směrnice 2004/38/ES je z pohledu předkladatele jako nejefektivnější řešení navržena úprava § 87p odst. 2, podle níž je na základě rozhodnutí o neprodloužení platnosti pobytové karty přechodný pobyt rodinného příslušníka občana Evropské unie ukončen.
S ohledem na výše uvedenou odlišnost povolení k přechodnému pobytu (deklaratorní účinky povolení k přechodnému pobytu) od povolení k dlouhodobému pobytu a za účelem dosažení maximální právní jistoty adresátů normy (především adresáta konkrétního rozhodnutí o neprodloužení platnosti pobytové karty) je stanovena povinnost správního orgánu tuto skutečnost a zákonné důsledky s tím spojené uvést odůvodnění písemného vyhotovení rozhodnutí o neprodloužení platnosti pobytové karty. Vzhledem k specifické povaze tohoto postupu a nutnosti zajistit dostatečnou možnost informovanosti a obrany účastníka správního řízení o žádosti o prodloužení platnosti pobytové karty je současně stanovena povinnost správního orgánu poučit předmětného žadatele nejpozději ve výzvě k vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí (učiněné na základě § 36 odst. 3 správního řádu) o skutečnosti, že ministerstvo shledalo v řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti pobytové karty důvod pro neprodloužení platnosti pobytové karty. Správní orgán je rovněž povinen žadatele poučit o zákonném důsledku případného rozhodnutí o neprodloužení platnosti pobytové karty, tedy že s neprodloužením platnosti pobytové karty bude současně spojeno ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie.
Předkladatel v této souvislosti vychází ze závěru, že správní orgán je v zásadě schopen učinit si úsudek o tom, zda existují skutečnosti, které jsou důvodem pro neprodloužení platnosti pobytové karty, resp. pro ukončení přechodného pobytu, až tehdy, když jsou shromážděny veškeré podklady pro vydání rozhodnutí. Pokud je tedy vycházeno z premisy, že následkem shromáždění podkladů, resp. úkonem bezprostředně navazujícím, je výzva k uplatnění práva dle § 36 odst. 3 správního řádu, má předkladatel za to, že je nezbytné v rámci výzvy k seznámení s podklady pro vydání rozhodnutí cizince poučit o tom, že správní orgán na základě shromážděných podkladů pro vydání rozhodnutí shledal důvody pro neprodloužení platnosti pobytové karty, a tedy současně pro ukončení přechodného pobytu, a vyzvat žadatele k uplatnění jeho práva na vyjádření k podkladům pro vydání rozhodnutí. Co do obsahu tohoto poučení, by měl být účastník řízení poučen nejen v obecné rovině, tedy, že byly shledány důvody pro neprodloužení platnosti pobytové karty (resp. pro ukončení přechodného pobytu), ale poučení by mělo obsahovat i konkrétní zákonný důvod pro neprodloužení platnosti pobytové karty, resp. ukončení přechodného pobytu, který má být v jeho případě aplikován. Od doručení tohoto poučení by mělo být na řízení nahlíženo též jako na řízení, v němž správní orgán hodlá odejmout právo pobytu (což může mít vliv další postup v řízení, např. v případě osoby neznámého pobytu nebo osoby, které by se nedařilo doručovat, by bylo třeba postupovat dle § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu). Pokud bude rozhodnuto o neprodloužení platnosti pobytové karty, a tím tedy i o ukončení přechodného pobytu, bude třeba v rozhodnutí současně stanovit cizinci lhůtu k vycestování, přičemž pokud by se jednalo o důvody ukončení přechodného pobytu podle § 87f odst. 1, existovalo by i zde oprávnění cizince požádat v souladu s navrženými úpravami § 87f odst. 4, § 68 odst. 2 a 69 odst. 5 za podmínek tam stanovených o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu.
K bodu 65 – k § 87y Současná úprava nijak neupravuje otázku, jakým způsobem osvědčit existenci oprávnění k pobytu po dobu řízení o žádosti rodinného příslušníka občana Evropské unie. § 87y toto oprávnění za stanovených podmínek přiznává a v praxi jsou žadatelům vystavovány tzv. překlenovací štítky, nicméně v případech rodinných příslušníků občanů Evropské unie jde o průkaz ve formě štítku, který není uznáván řadou členských státu Evropské unie. Proto zákon nově stanoví (obdobně jako u osvědčování fikce pobytu v rámci žádostí o dlouhodobý pobyt – viz § 47), že fikce oprávnění k pobytu se osvědčí formou vízového štítku vyznačovaného do cestovního dokladu, a to ve formě dlouhodobého víza. Na řízení o vydání této formy osvědčení se vztahuje část čtvrtá správního řádu, a v případě nesplnění podmínek pro vydání tohoto osvědčení je tedy třeba postupovat v souladu s touto částí správního, např. sdělit na základě žádosti cizince písemně důvody nevydání tohoto osvědčení. O nevydání osvědčení se však nevydává rozhodnutí.
K bodům 66 až 68 – k § 97, 101, 102 a 103 písm. b) Navrhovanou změnou dochází k redukci počtu údajů uvedených v přihlašovacím tiskopisu pro jejich nadbytečnost, a to zejména proto, aby mohlo dojít ke sjednocení údajů uvedených v přihlašovacím tiskopisu a v ubytovací knize. Obdobně jako ve stávající úpravě se definuje pojem domovní kniha a stanoví se požadavky na její vedení a rozsah údajů v ní vedených, nově ale odkazem na rozsah údajů v přihlašovacím tiskopisu. Oproti stávající úpravě je explicitně připuštěna možnost vést domovní knihu též ve formě souboru chronologicky, přehledně a srozumitelně vedených dokumentů, které cizinec osobně podepsal v rámci hlášení místa pobytu u ubytovatele, neboť nově je možné, aby cizinec u ubytovatele nemusel vyplňovat pouze přihlašovací tiskopis, ale tento může být nahrazen obdobným dokumentem, který obsahuje stejné údaje. Tím se ubytovatelům nově dává možnost využít svých vlastních „formulářů“, pokud budou obsahovat potřebné údaje a budou podepsány cizincem. Domovní knihou tak bude i soubor těchto vytištěných a cizincem podepsaných dokumentů. Toto opatření by mělo především umožnit zjednodušení evidence, kterou jsou povinni ubytovatelé vést, aniž by tím byla dotčena možnost řádné kontroly plnění jejich povinností. Doba 6 let pro uchování domovní knihy a listinných dokumentů podepsaných cizincem obsahujících údaje v rozsahu přihlašovacího tiskopisu vychází z potřeby orgánů finanční správy s ohledem na § 160 odst. 1 daňového řádu, podle kterého nedoplatek nelze vybrat a vymáhat po uplynutí lhůty pro placení daně, která činí 6 let. Nově se rovněž stanoví povinnosti ubytovatele při oznamování ubytování cizince. V zásadě se vychází ze stávající právní úpravy stran způsobů oznámení ubytování. Ubytovatel oznamuje ubytování předložením přihlašovacího tiskopisu nebo též nově předložením stejnopisu dokumentu podepsaného cizincem obsahujícího údaje v rozsahu přihlašovacího tiskopisu. Druhým způsobem oznamování ubytování zůstává samozřejmě i v současné době v praxi preferovaná digitalizovaná podoba oznamování ubytování, která je nově zpřesněna na oznamování formou dálkového přístupu přímým vyplněním elektronického formuláře s využitím internetové aplikace s uznávaným elektronickým podpisem. Tento způsob elektronického oznamování ubytování je pak z následně uvedených důvodů stanoven jako povinný pro ubytovatele, předmětem jejichž podnikatelské činnosti je právě ubytování. Výjimkou jsou logicky případy, kdy by takový způsob elektronického oznamování ubytování nebyl zřízen, resp. byl nefunkční - kdy by nebylo možné po ubytovateli plnění takové povinnosti požadovat. V současné době může ubytovatel oznamovat ubytování cizinců dvěma způsoby. Za prvé, předložením vyplněného papírového ohlašovacího tiskopisu, tzv. přihlašovacího lístku, který doručí, např. osobně či poštou, orgánu cizinecké policie. Za druhé, zasláním digitálních údajů o ubytovaném cizinci prostřednictvím technických nosičů dat a jejich telekomunikačním přenosem, tj. internetovou elektronickou poštou (e-mailem) s elektronickým podpisem. S ohledem na skutečnost, že informace o ubytování cizince je jedinou informací o pobytu cizince na území České republiky, kterou mohou orgány veřejné moci využít, je nezbytné, aby takové údaje byly k dispozici co nejdříve. Takový požadavek nejlépe splňuje digitální přenos údajů o ubytovaném cizinci od ubytovatele k orgánům cizinecké policie. Z logiky věci vyplývá, že nejnaléhavěji se potřeba rychlého přenosu údajů o ubytovaném cizinci spatřuje u ubytovatele, který ubytování poskytuje jako předmět své podnikatelské činnosti, neboť právě u takového ubytovatele se zpravidla cizinci ubytovávají. Budou-li podnikatelé, typicky hotely, lázně, zdravotnická zařízení či ubytovny, povinně zasílat údaje o ubytovaných cizincích digitálním přenosem, výrazně se tím zefektivní činnost všech orgánů veřejné moci, zejména těch, které potírají trestnou činnost cizinců. Současně je tento způsob komunikace nejméně administrativně náročný i pro ubytovatele. Požadavek na digitální oznamování ubytování cizinců nepředstavuje pro ubytovatele prakticky žádné zatížení, neboť takové údaje mají k dispozici ve svých reservačních a účetních informačních systémech a mohou je bez problémů poskytnout touto formou pro potřeby orgánů cizinecké policie. Poplatek za zřízení elektronického podpisu (cca 200,- Kč/ročně), který ubytovatel potřebuje k digitálnímu přenosu internetovou poštou, lze z hlediska efektu získaných údajů pro orgány veřejné moci považovat za nesouměřitelný. Již v současné době existuje prostřednictvím webových stránek Ředitelství služby cizinecké policie způsob, který umožňuje ubytovatelům nepřetržité oznamování ubytovaných cizinců a který používá právě formát údajů, jenž téměř bez potřeby lidské práce umožňuje automatické vkládání údajů o ubytovaných cizincích do informačního systému cizinců. Navrhuje se tedy tento systém oznamování ubytování zavést jako povinný pro ubytovatele, předmětem jejichž podnikatelské činnosti je ubytování.
K bodu 69 – k § 103 písm. d) V minulosti navrhované ustanovení § 177 odst. 3 (týkalo se ověřovacích otisků) bylo posléze v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vypuštěno. Odkaz je tedy nadbytečný, neboť odkazuje na neexistující ustanovení zákona.
K bodům 70 až 71 – k § 103 písm. u) a § 107 odst. 11 Zákonný zástupce cizince mladšího 15 let nebo jiná osoba, které byl cizinec mladší 15 let svěřen do péče nebo které byl nad cizincem mladším 15 po dobu jeho pobytu na území svěřen dohled (např. prarodiče, strýc, bratranec atd.), by měl nést odpovědnost za cizince mladšího 15 let. Do současné doby, pokud cizinec na území umožní dítěti-cizinci mladšímu 15 let pobyt, aniž by mu tento pobyt legalizoval nebo pokud neplní povinnosti vztahující se k osobě takového cizince (např. nahlášení ztráty dokladu, změn apod.), je takový cizinec podle zákona č. 326/1999 Sb., nepostižitelný a neexistuje právní nástroj jak cizince, který je za dítě odpovědný, postihnout. V praxi často nastávají případy, že cizinec zapomene dítěti prodloužit pobyt, či dítě na území přiveze na krátkodobé vízum, a dítě zde ponechá bez oprávnění k pobytu. Cizinec mladší 15 let není odpovědný za svůj neoprávněný pobyt a zákonný zástupce nebo cizinec, který po dobu pobytu na území odpovídá za cizince mladšího 15 let, je nepostižitelný.
K bodům 72 až 76 - k § 113 odst. 5 a 7 Ustanovení odstavce 5 se doplňuje o důvody ztráty platnosti cizineckého pasu, který byl vydán osobě požívající doplňkové ochrany udělené podle zákona č. 325/1999 Sb. Toto zpřesnění si klade za cíl explicitně stanovit důvody skončení platnosti cizineckého pasu před ukončením doby platnosti uvedené v tomto dokladu a zabránit případným praktickým nedorozuměním. Změny v odstavci 7 korespondují se změnami v zákoně č. 325/1999 Sb., kdy se ruší povinnost cizince požívajícího doplňkové ochrany doložit v souvislosti s žádostí o vydání cizineckého pasu, že si nemůže z důvodů na své vůli nezávislých opatřit cestovní doklad ve státě svého původu. Taková povinnost je pro osoby, které požívají jednu z forem mezinárodní ochrany nadbytečná, protože doplňková ochrana je udělována mimo jiné jako ochrana před státem, kde cizinci hrozí vážná újma a nelze tedy po něm požadovat, aby sám dobrovolně vešel do kontaktu s orgány státu, před kterými je chráněn poskytnutou formou mezinárodní ochrany.
K bodu 77 - § 114 odst. 1 písm. a) V praxi se vyskytují případy, kdy cizinec, který nemá platný cestovní doklad a sám si ho nezávisle na své vůli nemůže opatřit, žádá o vydání cestovního průkazu totožnosti na Policii České republiky, aniž by byl schopen prokázat svoji totožnost a aniž by v řízení poskytoval správnímu orgánu potřebnou součinnost. Jedná se zejména o případy, kdy cizinec na území České republiky vstoupí nelegálně, požádá o mezinárodní ochranu, svou totožnost v rámci řízení o mezinárodní ochraně osvědčí formou čestného prohlášení, přičemž nikdy nebyla hodnověrným způsobem jeho totožnost prokázána. Cizinci není mezinárodní ochrana udělena a Ministerstvem vnitra je mu po ukončení řízení o mezinárodní ochraně vydán cestovní průkaz totožnosti, ale na neprokázanou a neověřenou totožnost. Pokud by Policie České republiky vydávala cestovní průkazy totožnosti osobám, které nemohou nebo nechtějí jakýmkoliv hodnověrným způsobem prokázat svou totožnost, byla by určena („vznikla by“) totožnost vydáním cestovního průkazu totožnosti podle údajů uvedených cizincem, a tím by docházelo k situaci, kdy by cizinec od Policie České republiky získal novou identitu. Proto se stanoví povinnost cizince nejen k poskytování součinnosti, jak jí stanoví již správní řád, ale též se stanoví požadavek na opatření veškerých dokumentů, kterými by mohla být totožnost cizince prokázána. Neposkytování potřebné součinnosti či nesplnění povinnosti k opatření potřebných dokumentů může vést k zamítnutí žádosti.
K bodu 78 - § 114 odst. 5 písm. a) Doplňuje se pravomoc Ministerstva vnitra vydat cestovní průkaz totožnosti cizincům s přechodným pobytem rodinného příslušníka občana EU. V současné praxi tato pravomoc není založena, přestože jde o cizince, jejichž pobyt je řešen v rámci příslušnosti Ministerstva vnitra, což činí v praxi v některých případech problémy.
K bodu 79 - § 114 odst. 6 písm. d)
Jedná se o legislativně technickou změnu, která reaguje na komplexní úpravu vydávání cestovního průkazu totožnosti v zákoně č. 325/1999 Sb. osobám, které požádaly o mezinárodní ochranu, nebo jim byla mezinárodní ochrana z různých důvodů ukončena. Podle zákona o pobytu cizinců bude tedy vydán cestovní průkaz totožnosti osobě po skončení poskytování dočasné ochrany podle zákona o dočasné ochraně cizinců.
K bodům 80 a 81 – k § 117 Nově je s ohledem na rozsáhlou působnost ministerstva ve věcech udělování pobytových oprávnění svěřena pravomoc k zadržení cestovního dokladu též ministerstvu. V praxi se objevují případy, kdy při každodenním styku s cizinci existuje sice důvod k zadržení cestovního dokladu, ale ministerstvo nemá pravomoc takový doklad zadržet, a to paradoxně i v případech, že takový doklad samo vydalo. Při rozšíření působnosti ministerstva na úseku vstupu a pobytu cizinců nebyla tato skutečnost zohledněna, proto nyní dochází k tomuto zpřesnění. Úprava důvodů směřující k zadržení cestovního dokladu zůstává beze změny, jen se upravuje navíc pravomoc ministerstva v tomto ohledu.
K bodu 82 – k § 117d odst. 2 V praxi se objevují případy, kdy cizinec s povoleným trvalým pobytem hodlá na delší dobu odcestovat, ale v dané situaci by promeškal lhůtu 90 dnů před skončením platnosti průkazu o povolení k pobytu, kterou zákon stanoví pro podání žádosti o prodloužení platnosti průkazu. Současná úprava explicitně neupravuje možnost požádat v odůvodněných případech o prodloužení platnosti průkazu i dříve. V minulosti však tato výslovná možnost existovala a nyní je tedy znovu zaváděna, a to i s ohledem na právní jistotu cizinců.
K bodu 84 - k § 118 odst. 5 Jedná se o legislativně technickou změnu související s novou terminologií užitou v zákoně č. 325/1999 Sb. Další změny souvisí s ustanovením § 50a odst. 6, který nově upravuje postup, pokud je v rámci řízení o udělení správního vyhoštění zjištěno, že udělení správního vyhoštění by znamenalo nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince. V takovém případě se zahájené řízení považuje za řízení o povinnosti opustit území a doba k vycestování z území je stanovena v rozhodnutí o povinnosti opustit území, nikoliv v uděleném výjezdním příkazu, jak předpokládá nyní účinná právní úprava.
K bodu 86 – k § 120a odst. 4 Existuje rozpor mezi textem § 120a odst. 4, kde se uvádí, že vízum udělí policie a § 33 odst. 3, dle něhož by vízum mělo udělit Ministerstvo vnitra. Policie však ve své působnosti (viz § 163 a 164) nemá udělování dlouhodobých víz, toto má pouze ministerstvo vnitra dle § 165 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Proto je třeba tento rozpor odstranit.
K bodu 87- k § 123a odst. 1 Z ustanovení upravujícího dobrovolný návrat cizince podle zákona o pobytu cizinců se pro nadbytečnost navrhuje vypustit slovní spojení „je-li to ve veřejném zájmu“. Toto spojení je nadbytečné, neboť ustanovení nestanoví povinnost ministerstva tyto náklady hradit a je logické, že ministerstvo musí jednat ve veřejném zájmu a na základě práva.
K bodům 88 a 89 – k § 123b odst. 1 Dochází k rozdělení zvláštního opatření za účelem vycestování uvedené v dosavadním § 123b odst. 1 písm. a) do dvou zcela samostatných zvláštních opatření. Ne vždy cizinec může doložit adresu, kde se bude zdržovat, ale je schopný se v uvedenou dobu hlásit na Policii České republiky.
K bodu 90 – k § 123b odst. 5 Jedná se o situaci, kdy je zvláštní opatření za účelem vycestování z území ukládáno v situaci, kdy policie nevydává rozhodnutí o správním vyhoštění, protože buď ho již vydal jiný stát, nebo vydává rozhodnutí o povinnosti opustit území. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o povinnosti opustit území je běžně vydávaným rozhodnutím, je vhodné, aby tato situace byla v zákoně výslovně uvedena a nebylo tak třeba použít výklad pomocí slova „zpravidla“. Je-li v dalších odstavcích uvedeno rozhodnutí o správním vyhoštění, je třeba to vykládat rovněž za použití slova "zpravidla" a rovněž tedy i s použitím nově vkládaného rozhodnutí o povinnosti opustit území.
K bodům 91 a 92 - § 124 Ustanovení odstavce 1 písmeno b) se doplňuje s cílem zpřesnit již provedenou transpozici návratové směrnice. Čl. 3 odst. 7 návratové směrnice definuje nebezpečí skrývání se jako existenci důvodů týkajících se konkrétního případu a založených na právem stanovených objektivních kritériích (tedy kritériích definovaných zákonem), které vedou k domněnce, že by se státní příslušník třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, mohl skrývat. Oproti stávajícímu ustanovení, je toto ustanovení více konkrétní a lépe tak odráží návratovou směrnici, která musí být transponována řádně. Podle názoru Evropské komise je dosavadní úprava příliš obecná a je nutné ji konkretizovat.
Vkládá se nový odstavec 4, který je transpozicí čl. 8 odst. 3 písm. d) přijímací směrnice. Přijímací směrnice obsahuje komplexní úpravu zajištění žadatelů o udělení mezinárodní ochrany. Pokud cizinec, který je zajištěn za účelem správního vyhoštění nebo za účelem vycestování, podá žádost o udělení mezinárodní ochrany v době trvání zajištění, je nutné zkoumat, zda existují důvody pro zajištění dané přijímací směrnicí, která se vztahuje na žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Tyto důvody zkoumá a cizince primárně zajišťuje ministerstvo. Pokud tedy policie zjistí důvody pro zajištění podle odstavce 4, a jde o situaci, kdy ministerstvo nemůže o zajištění rozhodnout, vydá nové rozhodnutí o zajištění.
Úprava rovněž vychází z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 30. 5. 2013 Arslan (C-534/11). Soudní dvůr Evropské unie se vyjádřil ke vztahu mezi zajištěním neoprávněně pobývajícího cizince ve smyslu tzv. návratové směrnice a jeho žádostí o udělení mezinárodní ochrany podané během zajištění podle návratové směrnice. Soudní dvůr ve svém rozsudku vyslovil, že návratová směrnice se vztahuje na neoprávněně pobývající státní příslušníky třetích zemí a tedy se nevztahuje na cizince, kteří podali žádost o udělení mezinárodní ochrany. Nicméně pokud je v zajištění podána žádost o udělení mezinárodní ochrany, lze s ohledem na individuální posouzení každého případu ponechat osobu v zajištění, pokud existují oprávněné důvody se domnívat, že ač mohla požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, podala žádost o udělení mezinárodní ochrany pouze s cílem vyhnout se výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění nebo jej jinak ztěžovat.
K bodu 93 – k § 124 odst. 6 a § 129 odst. 4 Také do zákona o pobytu cizinců se doplňuje podmínka vyjádřená již Úmluvou o právech dítěte, kterou je Česká republika vázána a která je součástí českého právního řádu, a to povinnost zohledňovat při zajištění nezletilého bez doprovodu (výhradně osoby ve věku od 15 do 18 let) jeho zájem. Cílem tohoto doplnění je rovněž zpřesnění právní úpravy a lepší reakce na unijní právo, na návratovou směrnici.
K bodům 94 až 96 – k § 124a a k § 124b odst. 1 Jde jednak o legislativně technické změny zejména v důsledku změn v terminologii v zákoně č. 325/1999 Sb. Vzhledem k tomu, že se v návětí mění koncept zajištění ze „zajistí“ na „může zajistit“ (rovněž za účelem zesouladnění s návětím § 124), není opodstatněné, aby zároveň existovala podmínka, že cizinec nevyužil možnosti dobrovolné repatriace podle zákona o azylu; toto však bude zkoumáno jako jedna z okolností ne/odůvodňujících zajištění. V obou ustanoveních se explicitně stanoví nutnost prvotního zkoumání, zda by v konkrétních situacích postačovalo účinné uložení zvláštních opatření za účelem vycestování definovaných ustanovením § 123b. Zde předkladatel reaguje na nutnost stanovení povinnosti dané zkoumat, i když praxe již tak činí. Zároveň cílem této úpravy je sjednocení s ustanovením § 129, kdy zkoumání možnosti uložit tzv. alternativu k zajištění, je odrazem povinnosti dané „dublinským nařízením“.
K bodům 97 až 99 – k § 125 V odstavci 2 se možnost prodloužit v jasně stanovených případech zajištění i nad 180 dní rozšiřuje i na zajištění za účelem správního vyhoštění podle § 124a a za účelem vycestování (§124b), protože i cizinci zajištění podle těchto ustanovení se dopouštějí jednání, která toto prodloužené zajištění odůvodňují.
Nový odstavec 5 reaguje na rozsudek Soudního dvora Evropské unie (C-357/09, Kadzoev), který judikoval, že se do doby zajištění ve smyslu návratové směrnice počítá doba strávená v zajištění na základě rozhodnutí o navrácení, tedy z důvodu podle návratové směrnice a ne doba, po kterou je osoba zajištěna za jiným účelem. K tomuto výkladu rozsudku Kadzoev dospěla i Evropská komise, která ve svém informačním výkladovém materiálu vydaném pro účely zasedání kontaktního výboru k transpozici návratové směrnice uvedla, že zajištění podle návratové směrnice a podle přijímací směrnice sledují jiný cíl a jde o zajištění podle jiných předpisů, doby zajištění se proto nekonzumují, je-li vždy vydáno to které rozhodnutí o zajištění. Jasné oddělení zajištění cizince podle odlišných právních režimů posiluje jeho právní jistotu, pokud jde o jeho postavení.
Nový odstavec 6 pouze reflektuje standardní praxi a doplňuje transpozici návratové směrnice a stanovuje se, jak se postupuje, je-li třeba změnit důvod zajištění.
K bodům 100 a 145 – k § 127 odst. 1 písm. b) a c) a k § 172 odst. 5 Změny navazují na změny v ustanoveních § 46a a § 73 zákona o azylu. Účinky rozsudku, na základě kterého je cizinec propuštěn ze zařízení pro zajištění cizinců, by tedy měly být v tomto zvláštním případě modifikovány oproti obecné úpravě, a tedy je třeba toto výslovně zakotvit v zákoně. Tedy aby zrušující rozhodnutí bylo „předběžně vykonatelné“ oproti tomu, jak je nastavena obecná úprava účinků rozhodnutí správních soudů. Jinými slovy, je výslovně upraveno, že účinky rozsudku v tomto případě nastávají před nabytím jeho právní moci, tedy již jeho vyhlášením (při jednání nebo formou vyvěšení zkráceného znění na úřední desce), přičemž pak již není nutné upravovat v praxi obtížně splnitelné lhůty pro písemné vyhotovení rozsudku a jeho doručení účastníkům, jak činí současná úprava. Dále je zakotvena povinnost soudu informovat pouze žalovaný správní orgán o tom, že byl vyhlášen v těchto věcech zrušující rozsudek (ať už formou zkráceného znění na úřední desce soudu přístupné na internetu nebo při jednání, pokud by se tak stalo v nepřítomnosti žalovaného).
K bodům 101 a 102 – k § 127 odst. 1 písm. f) a odst. 2 Změny v tomto ustanovení reagují na novou terminologii v zákoně o azylu.
K bodům 103 a 104 – k § 129 odst. 1 a 4 Změny v ustanovení § 129 reagují na „dublinské nařízení“. Dublinské nařízení v případě cizinců, kteří ve státě, kde se neoprávněně nacházejí, nepožádali o udělení mezinárodní ochrany, předpokládá dodržení stejných standardů zajištění, jako by se jednalo o žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Je tedy nutné v těchto situacích explicitně stanovit povinnost individuálně zkoumat nutnost zajištění (odstavec 1) a k zajištění přikročit jako k nejzazšímu prostředku realizace předání do státu, který participuje na tzv. dublinském systému, a je povinen takového cizince převzít zpět na své území a postupovat dále v souladu s tímto přímo použitelným právním předpisem Evropské unie. Dublinské nařízení rovněž předpokládá, že členské státy stanoví zákonem kritéria vážného nebezpečí útěku, která jsou nyní definována v odstavci 4.
K bodu 105 – § 134 odst. 5 Nový odstavec 5 stanoví, že se souhlasem cizince zajištěného v zařízení pro zajištění cizinců, probíhá jeho příprava na vycestování z území. Tato příprava v sobě zahrnuje různé aspekty např. kontakt s rodinou, prevence sebepoškození či kontakt s tuzemskými i zahraničními nevládními neziskovými organizacemi. Příprava cizince na návrat byla rovněž identifikována jako priorita v rámci financování z příslušných fondů, takže tomuto tématu bude věnována zvláštní pozornost i v této dimenzi.
K bodům 106 a 107 – § 141 odst. 1 a odst. 2 písm. b) Odstavec 1 transponuje ustanovení přijímací směrnice, která požaduje, v případě zajištění, zohlednit právní postavení a pokud možno oddělit žadatele o udělení mezinárodní ochrany od ostatních státních příslušníků třetích zemí, kteří o udělení mezinárodní ochrany nepožádali. Úpravy v odstavci 2 odrážejí povinnosti z přijímací směrnice, která předpokládá umístění rodin žadatelů o udělení mezinárodní ochrany společně, a to jak v azylových zařízeních (upraveno zákonem o azylu), tak i v případě umístění v zařízení pro zajištění cizinců. Praxe tuto povinnost dodržuje běžně, je však nutné zpřesnit zákonné ustanovení s ohledem na povinnost řádné transpozice
K bodu 108 – § 147 odst. 3 Cílem nově vkládaného odstavce je dát cizinci dostatek času na přípravu jeho odchodu ze zařízení pro zajištění cizinců. Ať už jde o realizaci vycestování z území, nebo propuštění ze zařízení z jiných důvodů (např. uplynutí lhůty pro zajištění). Je však nutno reagovat na situace, kdy by cizinec mohl mařit nebo ztěžovat realizaci jeho vycestování z území (vyhoštění, či transfer do odpovědného členského státu), v takovém případě se dané pravidlo neuplatní.
K bodu 109 – k § 149 Za účelem řádné transpozice návratové směrnice se do zákona o pobytu cizinců zavádí možnost pro zástupce určitých mezinárodních a nevládních organizací sledovat, zda zařízení pro zajištění cizinců plní svou funkci. Zejména zda není využíváno pro omezení svobody osob v trestu odnětí osoby. Nemůže tedy jít o návštěvy v režimu například návštěv za účelem právního poradenství. Zástupce, který je pověřen provést takové sledování, není oprávněn bez souhlasu ubytovaných osob vstupovat do jejich ubytovacích prostor, pouze do prostor společných. Provozovatel může sledování nepovolit, přerušit či ukončit, pokud by sledování znamenalo ohrožení chodu a bezpečnosti zařízení. Zákon předpokládá, že organizace, která hodlá provést sledování, prokáže např. předložením svých stanov, že se zabývá ochranou práv osob omezených na svobodě. Pokud organizace neprokáže, že se zabývá ochranou práv osob omezených na svobodě, má provozovatel právo návštěvu za sledovaným účelem nepovolit. Povolení návštěvy zařízení za tímto účelem není správním řízením. Je nutné v této souvislosti dále připomenout, že i další instituce mohou v zařízení provést sledování řádného využití tohoto typu zařízení (např. úřad Veřejného ochránce práv).
K bodu 110 – k § 156 odst. 1 písm. e) Cílem je, aby rodinný příslušník občana Evropské unie žádal o prodloužení pobytové karty včas; z tohoto důvodu je vkládáno doplnění skutkové podstaty přestupku.
K bodům 111 a 113 – k § 156 odst. 1 písm. h) a k § 156 odst. 3 Jde o důsledek zavedení nové povinnosti v § 103 písm. u) a § 107 odst. 11, kdy se nesplnění těchto povinností stává přestupkem a stanoví se sankce v podobě pokuty za přestupek.
K bodu 112 – k § 156 odst. 1 písm. r) Jde o legislativně technický důsledek změny v § 74.
K bodům 114 až 127 – k § 158 V souvislosti s plněním úkolů provádějí ředitelství služby cizinecké policie a odbory cizinecké policie krajských ředitelství policie v zákonem vymezených případech daktyloskopování cizinců, přičemž do daktyloskopické karty vyplňují rovněž popisné údaje charakterizující tělesné znaky cizince (výška cizince, barva vlasů, typ pleši, barva očí, typ barvy vlasů, barva obličeje, tetování apod.). Zaznamenání a využívání tělesných znaků k identifikaci osoby je v některých případech zcela namístě (srov. např. § 20 nebo § 23 odst. 1 vyhlášky č. 207/2001 Sb., kterou se provádí zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení a o změně některých souvisejících zákonů, případně § 63 odst. 4 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Zejména u cizinců, kteří nemusejí být v České republice plně zapojeni do rodinného, sousedského nebo pracovního života, nelze spoléhat, že by relevantní popis bylo možno v případě nutnosti získat z jejich okolí. V takových případech umožňuje znalost tělesných znaků například smysluplné vyhlášení pátrání po pohřešované osobě. Dále umožňuje snadnější orientaci ve větší skupině osob a tím i zúžení rozsahu dalších úkonů zaměřených na identifikaci např. hledané osoby, čímž snižuje rozsah nebo intenzitu zpracování osobních údajů u osob, které hledány nejsou. Je proto nezbytné, aby bylo možno tyto údaje v informačním systému cizinců rovněž vést. Současně nelze odhlédnout od toho, že i když mohou mít některé znaky nestálou povahu, mají pro účely identifikace osob i tyto údaje své opodstatnění a důležitost.
Dále došlo v § 158 k přesunu údajů o správním deliktu, zvoucí osobě a dokladu prohlášeném za neplatný z odstavce 4 do odstavce 1 písm. b) bodu 2, 12 a 14, kde již byly částečně údaje obdobného charakteru upravovány; tj. odstavec 4 byl zrušen a následující odstavce přečíslovány, včetně odkazů na ně.
Do odstavce 2 byla dále doplněna problematika žadatelů o mezinárodní ochranu; v této souvislosti byl rovněž upraven odstavec 11.
V celém § 158 došlo ke zrušení odkazů na poznámky pod čarou v případě zákona o azylu a zákona o dočasné ochraně pro nadbytečnost, neboť pojmy mezinárodní ochrana a dočasná ochrana jsou dostatečně určité. V § 158 odst. 7 byla pro zpřesnění doplněna odpovědnost Ministerstva vnitra za údaje vkládané do informačního systému cizinců, které do toho systému ministerstvo v rámci své působnosti vkládá.
Zařazení údaje podle § 158 odst. 9 písm. l) mezi údaje poskytované z informačního systému cizinců dalším subjektům bylo učiněno v souvislosti se zaváděním základních registrů. Do současné doby však neexistuje žádný subjekt, který by měl zákonné oprávnění tento údaj požadovat pro svou činnost. Okruh osob zařazených do státního integračního programu a také okruh potencionálních uživatelů je velmi malý. Vzhledem k výše uvedenému je neopodstatněné tento údaj v informačním systému vést a poskytovat jej prostřednictvím agendového informačního systému cizinců. Vynětím tohoto nadbytečně vedeného údaje dojde k omezení administrativní zátěže spojené s vedením tohoto údaje a také se zamezí dalším nákladům spojeným s technickým řešením vedení a poskytování údaje v informačním systému cizinců.
K bodu 128 – k § 159 odst. 4 Při sjednávání readmisních smluv se Ministerstvo vnitra setkává s tím, že druhá strana má zájem na tom, aby česká strana spolu s žádostí o readmisi zasílala rovněž další údaje za účelem ztotožnění osoby (např. údaje o daktyloskopických otiscích), která má být předána. Druhá smluvní strana by pak tyto údaje porovnala s informacemi o svých občanech. Současná právní úprava však neumožňuje zasílání těchto údajů bez souhlasu osoby, která má být předána. V readmisních smlouvách sjednaných v nedávné době bylo v případě zájmu druhé smluvní strany zakotveno oprávnění předávat i tyto daktyloskopické otisky přímo do smlouvy V případě smluv sjednaných EU se třetími státy se jedná o readmisní smlouvy sjednané s Ázerbájdžánem, Arménií, Pákistánem a Gruzií; v případě České republiky o smlouvy sjednané s Kosovem, ale toto zcela neodpovídá účelu readmisních smluv, které upravují vztahy mezi smluvními státy. Navíc není možné předávat tyto daktyloskopické otisky podle starších readmisních smluv, které tuto možnost neobsahují. Navrhuje se tedy pravomoc Policie České republiky předat údaje z informačních systémů podle zákona o policii, které získala v souvislosti s plněním úkolů podle zákona o pobytu cizinců, příslušnému orgánu státu, do něhož má být předán cizinec neoprávněně pobývající na území, a to v rozsahu nezbytném pro účely jeho předání podle readmisní smlouvy.
K bodu 129 - k § 160 Dochází k celkovému zpřesnění a současně zjednodušení úpravy ustanovení týkajícího se uchovávání údajů.
Sjednocují se lhůty pro uchovávání údajů v elektronické a listinné podobě. Kromě jednoduššího postupu při likvidaci uvedených údajů je motivem i rozšíření databáze, což má zásadní vliv na odhalování trestné činnosti jak v České republice, tak i v rámci mezinárodní spolupráce v rámci Prümské úmluvy. Dle dosavadních zkušeností při realizaci Prümské úmluvy je úzká databáze důvodem nízké výslednosti shod na základě požadavků ostatních států. Pokud jde o délku lhůt pro uchování údajů, ty jsou stanoveny v návaznosti na stávající úpravu a jejich délka byla určena již v minulosti s ohledem na důvodné potřeby uchovávání daných údajů a zejména s ohledem na opakující se pobyty cizinců (mimo jiné též s ohledem na požadavky bezpečnosti České republiky). Navíc sjednocením uchovávání údajů v elektronické a listinné podobě v zásadě dochází ke zkrácení doby vedení údajů, neboť údaje vedené v elektronické podobě jsou dle stávající úpravy vedeny po dvojnásobnou dobu.
Stávající právní úprava dále způsobuje nesrozumitelnost ve výkladu, zda lze údaje, které jsou vedeny v informačním systému v elektronické podobě po uplynutí lhůty stanovené ve stávajícím odst. 2 zlikvidovat (tzn. provést automatický výmaz podle zadaného data výmazu) bez potřeby provádění skartačního řízení a vyhotovování skartačních seznamů o provedené likvidaci dat. V této souvislosti dochází tedy k terminologickým změnám. Ke zpřesnění dochází rovněž úpravou jednoznačné lhůty pro likvidaci dokladů, vydaných podle zákona o pobytu cizinců, jejichž platnost skončila. Takové doklady, které byly cizincem odevzdány příslušnému orgánu nebo mu byly odebrány, se zlikvidují po dvou letech od skončení jejich platnosti.
K bodům 130 a 133 – k § 163 odst. 1 písm. n), k § 163 odst. 2 písm. f) a k § 164 odst. 1 písm. x) Jedná se o zpřesnění příslušnosti Ředitelství služby cizinecké policie. Dosud nebyla výslovně upravena příslušnost k prohlašování krátkodobého víza za neplatné, přestože z jiných ustanovení zákona bylo možné tuto příslušnost dovodit. Za účelem zvýšení právní jistoty je tedy třeba provést toto zpřesnění.
Další změny jsou zpřesňujícího charakteru a vztahují se k možnosti zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany v zařízení pro zajištění cizinců. Zpřesňují se kompetence cizinecké policie ve vztahu k zajištěným žadatelům o udělení mezinárodní ochrany. Toto zpřesnění je nutné provést za účelem zvýšení právní jistoty. Platí tedy, že právní postavení cizince nebo žadatele o udělení mezinárodní ochrany zajištěného v zařízení pro zajištění cizinců, je stejné. Stejné jsou i pravomoci personálu provozovatele a policistů, kteří zajišťují vnější ostrahu zařízení a ostatní zákonem stanovené úkony.
K bodu 131 – k § 163 odst. 1 písm. r) a § 167 odst. 1 písm. m) Ustanovení § 86 bylo zákonem č. 427/2010 Sb. zrušeno. Konkrétní důvody skončení platnosti průkazu o povolení k pobytu jsou nově uvedeny v § 117f zákona o pobytu cizinců.
K bodu 132 – k § 163 odst. 1 písm. s) Dochází ke zpřesnění ustanovení obdobně, jako je tomu v § 164 odst. 1 písm. h) a § 165 písm. l) zákona o pobytu cizinců.
K bodu 134 – k § 164 odst. 2 písm. c) Jedná se o zpřesnění příslušnosti odboru cizinecké policie k určitému úkonu. Dosud nebyla výslovně upravena příslušnost k prohlašování krátkodobého víza za neplatné, přestože z jiných ustanovení zákona bylo možné tuto příslušnost dovodit. Za účelem zvýšení právní jistoty je tedy třeba provést toto zpřesnění.
K bodu 135 – k § 165a odst. 1 Přestože je to právě Ministerstvo vnitra, které vydává doklady o oprávnění k pobytu, jejichž platnost končí dle § 117f, 87z nebo 87aa, dosud není upravena jeho pravomoc zadržet takový doklad, jehož platnost skončila a cizinec ho neodevzdá v rámci splnění své povinnosti podle § 103 písm. h). Přestože tato nutnost již v současné praxi vychází logicky ze samotných kompetencí Ministerstva vnitra na poli agendy povolování pobytů, dochází tímto doplněním k jednoznačnému zpřesnění a odstranění nejasností v tomto směru. Současně v návaznosti na úpravu § 117 má ministerstvo oprávnění k zadržení cestovního dokladu podle tohoto ustanovení.
K bodu 136 – k § 169 odst. 1 písm. h) Změna odkazu na ustanovení téhož paragrafu, které bylo přečíslováno.
K bodu 137 – k § 169 odst. 3 Vypuštění odkazu na rozhodnutí podle odstavce 10 souvisí s návrhem nového znění odstavce 10 a návrhem nového odstavce 11. Ty nově definují okamžik, kdy se kladné rozhodnutí o žádosti považuje za vydané a následně v té souvislosti zpřesňuje postup v případech, kdy v závěrečné fázi správního řízení, v níž byl účastník řízení již vyrozuměn o tom, že jeho žádost bude kladně vyřízena, vyjdou najevo nové skutečnosti, které neexistovaly v době předchozího řízení a jsou důvodem zamítnutí žádosti. Navržený postup počítá s tím, že v takovém případě ministerstvo rozhodne usnesením o tom, že se pokračuje v řízení, neboť tu prozatím není vydané nepravomocné rozhodnutí, které by bylo třeba rušit, nicméně je třeba zajistit transparentní postup v takových případech. S ohledem na formu usnesení ale již není třeba zvlášť stanovit vyloučení odkladného účinku odvolání, neboť odvolání proti usnesení nemá odkladný účinek dle § 76 odst. 5 správního řádu.
K bodu 138 – k § 169 odst. 8 písm. b) Dosavadní ustanovení § 169 odst. 8 písm. b) se stalo nejasným po zavedení biometrických průkazů o povolení k pobytu. V podstatě se stalo aplikovatelným pouze na občany Evropské unie a jejich rodinné příslušníky, kterým není vydáván biometrický průkaz o povolení k pobytu. S úpravou § 74 je rovněž nutné zajistit, aby existovala procesní sankce za nesoučinnost cizince v rámci výroby průkazu o povolení k pobytu, což platí i pro občany Evropské unie a jejich rodinné příslušníky, pokud jde o potřebu procesní sankce za nedostavení se k převzetí průkazu o povolení k pobytu, o nějž požádali. Forma zastavení řízení, resp. výjimka ze správního řádu [§ 66 odst. 1 písm. h)] je tedy odůvodněná. Nebylo by logické, aby tato forma procesní nesoučinnosti byla řešena formou zamítnutí žádosti, neboť jde o ryze procesní nesoučinnost cizince bez zkoumání věcných podmínek pro vydání povolení, navíc obdobná forma nesoučinnosti je stižena sankcí zastavení řízení v případě dlouhodobých pobytů. Nedostavení se pro vyrobený biometrický průkaz, jde-li o trvalý pobyt občanů třetích států, je již ve stávající úpravě postiženo pokutou, což zůstává zachováno, neboť v daných případech jde již o cizince, kterému bylo předáno rozhodnutí o vydání povolení k trvalému pobytu. Na všechny případy se rovněž vztahují liberační důvody v případě překážky na vůli cizince nezávislé.
K bodu 139 – k § 169 odst. 8 písm. d) V případě žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádosti o prodloužení doby jeho platnosti je stanovena povinnost cizince tuto žádost podat nejdříve 120 dnů před uplynutím platnosti dosavadního oprávnění. Nově je však připuštěna možnost dřívějšího podání žádosti, za současného stanovení povinnosti cizince důvody dřívějšího podání žádosti ministerstvu sdělit nejpozději při jejím podání (jde tedy o zákonnou koncentraci doby, kdy lze tyto důvody uplatnit) a na výzvu ministerstva tyto důvody prokázat. Vychází se z předpokladu, že důvody dřívějšího podání žádosti musí cizinec znát již při podání žádosti a tedy je třeba je i současně s žádostí uvést, jinak by se jednalo o důvod pro zastavení řízení podle § 169 odst. 8 písm. d) zákona o pobytu cizinců. K později uplatněným důvodům nebude tedy přihlíženo. Míru nutnosti dokazování zhodnotí správní orgán v rámci své úvahy a je mu dána možnost případně požadovat po cizinci prokázání jím uvedených důvodů.
Navrhovanou úpravou se nad rámec uvedeného stanoví výjimka z důvodů pro zastavení řízení v případě předčasného podání žádosti, a to v případech, kdy žadatel sice podal žádost předčasně, ale správní orgán o ní rozhoduje v době, kdy již započala běžet lhůta pro podání žádosti. Takové zastavení řízení se jeví jako neefektivní, neboť zatěžuje zbytečně jak cizince, který následně musí podat novou žádost, tak správní orgán, který byť s vědomím, že bude následně nejspíše posuzovat pozdější totožnou žádost, musí řízení o žádosti zastavit. Navržené řešení úpravy § 169 odst. 8 písm. d) je tedy plně v souladu se zásadou procesní
ekonomie a efektivního výkonu státní správy.
K bodu 140 – k § 169 odst. 8 [k novým písmenům h) až j)] Mezi případy, kdy z praxe vyplynula nemožnost efektivního řešení podle obecné právní úpravy, je možné řadit i situace, kdy cizinec požádá na zastupitelském úřadu o vydání povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, ale poté, co ministerstvo vydá pokyn k udělení víza za účelem převzetí tohoto povolení, cizinec neposkytne potřebnou součinnost k řádnému dokončení řízení, tedy nedostaví se na výzvu k převzetí dokladu, na jehož základě by byl oprávněn přicestovat na území, a řízení by tak mohlo být pravomocně ukončeno vydáním průkazu o povolení k pobytu, resp. předáním rozhodnutí o povolení k trvalému pobytu. Stejně tak se vyskytují situace, kdy cizinec sice vízum převezme, ale v době jeho platnosti na území nepřicestuje a další součinnost správnímu orgánu neposkytuje. Jedná se pak o nedokončená řízení, v nichž nelze ani uplatnit obecnou úpravu správního řádu. Přestože se zpočátku jevily tyto situace jako podřaditelné pod ustanovení § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu se k tomuto ustanovení postavila dosti restriktivně, a tak tyto případy nespolupráce žadatele není možné efektivně procesně postihnout a ukončit řízení bez speciálních ustanovení. Obdobně se v praxi vyskytují případy nespolupráce žadatele při žádosti o vydání cizineckého pasu a jiných cestovních dokladů vydávaných orgány České republiky cizincům. Všechny případy nesoučinnosti cizince mohou samozřejmě mít reálný odůvodněný základ, proto je cizinci umožněno, aby negativní dopad své nesoučinnosti zvrátil včasným oznámením důvodů nezávislých na jeho vůli, které mu v poskytování součinnosti zabránily.
K bodu 141 – k § 169 odst. 9 Úprava je legislativně technickým důsledkem úpravy § 35 odst. 1.
K bodu 142 a 143 – k § 169 odst. 10 až 12 Dosavadní úprava § 169 odst. 10 řešila situace, kdy po vydání rozhodnutí vyjdou najevo nové skutečnosti, které by jinak byly důvodem zamítnutí žádosti. Postup se však vztahoval pouze na žádosti podané na zastupitelských úřadech. Současně s ohledem na zásadní specifika správního řízení o oprávněních k pobytu, kdy není vydáváno písemné vyhotovení rozhodnutí, ale je vydáván pouze doklad, není v praxi zcela zřejmé, který okamžik je třeba v rámci vydání pobytového oprávnění považovat za vydání rozhodnutí, a tedy od kterého okamžiku, a zda vůbec, je možné postup uvedený ve stávajícím znění § 169 odst. 10 použít. V souvislosti se zavedením biometrických průkazů o povolení k pobytu současně dochází k situacím, kdy správní orgán navenek vůči cizinci formou výzvy k pořízení biometrických údajů o povolení k pobytu v zásadě deklaruje, že cizincově žádosti bude vyhověno, nicméně časový okamžik mezi odesláním výzvy a konečným předáním průkazu o povolení k pobytu může činit i několik týdnů, přičemž tato zcela zásadní změna nebyla v tomto ustanovení doposud zohledněna. Navíc v rámci specifického řízení o vydání nebo prodloužení pobytového oprávnění cizinců běžně nastávají situace, které i po zaslání výzvy k pořízení biometrických údajů nebo po vyznačení víza za účelem převzetí povolení k pobytu není možné přehlížet, a je třeba se s nimi ještě v tomtéž řízení vypořádat. Současně dochází k situacím, kdy i po zaslání výzvy k pořízení biometrických údajů nebo po vyznačení víza za účelem převzetí povolení k pobytu dojde k procesní nesoučinnosti cizince, na kterou je poté třeba reagovat zastavením řízení podle § 169 odst. 8.
Oproti dosavadní úpravě se tedy jasně definuje okamžik, který se považuje za vydání rozhodnutí o vydání povolení k pobytu nebo prodloužení jeho platnosti, a tímto okamžikem je předání průkazu o povolení k pobytu, resp. předání rozhodnutí o vydání povolení k trvalému pobytu. Tento jasně definovaný okamžik ve správním řízení je určen proto, aby nadále nevznikaly pochybnosti o tom, kdy se kladné rozhodnutí považuje za vydané, přičemž se vychází z toho, že jde o okamžik, kdy je s konečnou platností realizován pobyt žadatele. Před jeho realizací je však třeba, aby cizinec splnil další procesní povinnosti, resp. vyvinul potřebnou součinnost za účelem dokončení řízení (přijel na území, dostavil se k pořízení biometrických údajů a následně na výzvu k převzetí průkazu, resp. k převzetí písemného vyhotovení rozhodnutí, jde-li o povolení k trvalému pobytu), jinak bude řízení o jeho žádosti zastaveno, aniž by bylo nutné zvažovat, zda již nedošlo k vydání rozhodnutí, neboť tento okamžik bude výslovně určen zákonem.
Vzhledem k tomu, že se s ohledem na relativně dlouhý časový úsek, např. od vyznačení víza za účelem převzetí povolení, odeslání výzvy k pořízení biometrických údajů nebo výzvy k převzetí průkazu o povolení k pobytu do samotného převzetí průkazu o povolení k pobytu (resp. do převzetí písemného vyhotovení rozhodnutí, jde-li o trvalý pobyt) mohou objevit nové skutečnosti, které by z věcného hlediska bránily kladnému vyřízení žádosti (např. cizinec je zaveden do Schengenského informačního systému, evidence nežádoucích osob apod.), stanoví se současně konkrétní transparentní postup správního orgánu pro případy, že takové skutečnosti, které neexistovaly v předcházejícím průběhu řízení, nastanou. S ohledem na to, že okamžikem vydání rozhodnutí je až převzetí příslušného průkazu, resp. převzetí rozhodnutí o povolení k trvalému pobytu, není nezbytné rušit rozhodnutí, které doposud nebylo vydáno. Pro zajištění právní jistoty účastníků řízení, vůči kterým již bylo navenek deklarováno, že dojde ke kladnému vyřízení žádosti, je však stanovena povinnost správního orgánu, v případě, že vyjdou najevo nové skutečnosti, které neexistovaly v době předchozího řízení a jsou důvodem zamítnutí žádosti, rozhodnout usnesením o tom, že se pokračuje v řízení. Vzhledem k použití této formy procesního rozhodnutí pak samozřejmě existuje i možnost se proti takovému usnesení odvolat. Tato odchylná úprava je proto zcela odůvodněná specifiky tzv. cizineckého správního řízení.
Speciálně se pak s ohledem na specifika vydávání rozhodnutí a vyřizování žádostí o pobytová oprávnění stanoví stavění běhu lhůty pro vydání rozhodnutí, přičemž jsou zohledněny situace, kdy správní orgán již prakticky dokončil řízení a vyzval cizince k nutné součinnosti (např. aby se dostavil k pořízení údajů nezbytných pro vydání průkazu o povolení k pobytu nebo aby se dostavil pro již vyrobený průkaz o povolení k pobytu apod.). Další aktivita v určených dobách, kdy je lhůta stavěna, je již na cizinci a nelze správnímu orgánu přikládat k tíži, pokud se cizinec na základě řádně doručené výzvy nedostaví. Toto ustanovení je důležité zejména s ohledem na možnost jasně posoudit případné žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti nebo žaloby v tomto směru a souvisí též s jasnou definicí okamžiku vydání rozhodnutí u kladně vyřízených žádostí. Nelze ale spravedlivě předpokládat, že by správní orgán byl schopen např. u prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu ve 30 dnech žádost posoudit a současně bez přerušení běhu lhůty v uvedených případech též pořídit biometrické údaje a vydat průkaz o povolení k pobytu. To je vyloučeno již stávající úpravou, která předpokládá, že cizinec je povinen převzít průkaz o povolení k pobytu do 60 dnů ode dne pořízení biometrických údajů.
Současně navrženou úpravou není nijak narušena možnost ochrany před případnou nečinností správního orgánu, neboť pokud by např. v době po odeslání výzvy k pořízení biometrických údajů a pořízení biometrických údajů došlo k nečinnosti spočívající v tom, že by správní orgán nevyzval cizince k převzetí vyrobeného průkazu o povolení k pobytu, potom by tato nečinnost mohla být řešena žádostí o uplatnění opatření proti nečinnosti, případně žalobou u soudu. I tato zvláštní úprava je tedy plně odůvodněná specifiky tzv. cizineckého správního řízení.
K bodu 144 – k § 169 odst. 17 Navržená úprava § 169 odst. 17 (ve stávající úpravě odstavec 15) zákona o pobytu cizinců lépe odpovídá situacím, kdy cizinci byla vydána zaměstnanecká karta podle některého z odstavců § 42g, ale v průběhu pobytu cizince dojde ke změně, tj. např. pokud mu byla vydána zaměstnanecká karta podle § 42g odst. 2, ale v průběhu pobytu se stane cizincem, který získá volný přístup na trh práce. Přestože i ze současné úpravy § 169 odst. 15 je již z logiky věci třeba dovodit, že o závazné stanovisko Úřadu práce není třeba žádat, pokud má cizinec na příslušnou pracovní pozici povolení k zaměstnání či má volný přístup na trh práce, budou s navrženou změnou odstraněny případné nejasnosti, zda v případě cizince, který požádá o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty, má ministerstvo vnitra žádat o závazné stanovisko Úřadu práce či nikoli.
Je tak zcela zřejmé, že pokud cizinec, který žádá o prodloužení platnosti zaměstnanecké karty a je pro danou pracovní pozici držitelem povolení k zaměstnání nebo je cizincem uvedeným v § 98 zákona o zaměstnanosti (má volný přístup na trh práce), nemusí Ministerstvo vnitra žádat o závazné stanovisko Úřadu práce, a to bez ohledu na to, že původně karta byla cizinci vydána na místo z Centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty. Uvedené bude platit obdobně i obráceně, tedy v situaci, kdy cizinec získá zaměstnaneckou kartu na základě pracovního povolení (např. jako vyslaný zaměstnanec), ale v průběhu pobytu změní pracovní pozici na místo z Centrální evidence volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty.
K bodu 146 – k § 172 odst. 6 Vzhledem k současné úpravě rozdělení místní příslušnosti krajských správních soudů k řízení o žalobách proti správním rozhodnutím ve věcech pobytu cizinců se jeví jako vhodné, aby obdobně byla místní příslušnost rozdělena též, pokud jde o žaloby na nečinnost správního orgánu, aby tak bylo ulehčeno Městskému soudu v Praze, který dosud (kvůli své příslušnosti dle sídla Ministerstva vnitra) všechny tyto žaloby na nečinnost musí vyřizovat.
K bodu 148 – k § 176 odst. 5 a k § 176a odst. 3 Jedná se o legislativně technickou změnu v důsledku nové koncepce přístupu k řízení o mezinárodní ochraně promítnuté v zákoně č. 325/1999 Sb.
K bodu 149 – k § 180 odst. 1 Dochází ke zpřesnění ustanovení, s tím, že ověřit pozvání na žádost fyzické osoby je možné, jde-li o plně svéprávnou osobu, tedy osobu zletilou, případně osobu, které byla plná svéprávnost přiznána nebo jí nabyla před dosažením zletilosti uzavřením manželství.
Úředně ověřený podpis na plné moci, kterou vystavila osoba žádající o ověření pozvání je nutný, protože ověřením pozvání na sebe zvoucí osoba bere závazek uhrazení veškerých nákladů spojených s pobytem a vycestováním cizince. V praxi se vyskytují se případy, že zvoucí osoba netuší, že jejím jménem bylo ověřeno pozvání.
K bodu 150 – k § 180 odst. 2 Jedná se legislativně technické zpřesnění, kdy povinnost zvoucí právnické osoby k uvedení údajů stanovená ve větě třetí nemá navazovat na údaje uvedené v předchozí větě.
K bodu 151 – k § 180 odst. 6 V současné době se velmi často vyskytují případy, kdy si zvoucí osoby za úplatu půjčují hotovost od osob, které se pohybují v prostředí cizinců, aby mohly prokázat dostatečné prostředky k pobytu zvoucí osoby. Ve svém důsledku dochází k tomu, že se stejnými bankovkami prokazují odlišné zvoucí osoby i v několika případech. Navrhované řešení má tedy obdobně jako v případě prokazování prostředků k pobytu cizince na území zamezit tomuto účelovému jednání organizovaných skupin.
K bodům 153 a 154 – k § 182a V ustanovení se jednak zrušuje zmocnění pro ministerstvo zdravotnictví stanovit vyhláškou seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek, jednak se upravuje stávající zmocnění Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ve vztahu k prokazování znalosti českého jazyka pro účely získání trvalého pobytu cizincem – nově bude k provedení zákona vydáváno nařízení vlády o prokazování znalosti českého jazyka pro účely trvalého pobytu.
K čl. V – Přechodná ustanovení Přechodná ustanovení byla navržena tak, aby byla zajištěna kontinuita zahájených řízení, která se dokončí podle dosavadních předpisů.
Současně je pro účely předejití případným výkladovým nejasnostem stanoveno, že materiály v elektronické podobě nebo listinné podobě, které jsou označeny pro potřeby likvidace nebo skartace, se zlikvidují nebo skartují po uplynutí lhůt, které platily v době, kdy začala plynout příslušná uchovávací lhůta.
ČÁST TŘETÍ
Změna zákona o dočasné ochraně cizinců
K bodům 1 až 5 – k § 2 Změny v ustanovení § 2 (jakož i v následujících ustanoveních tohoto zákona) reagují na legislativní vývoj v oblasti mezinárodní ochrany a předpisů v oblasti vstupu a pobytu cizinců na území České republiky. V úvodní části ustanovení odstavce 1 se jedná o terminologickou změnu reagující na změnu zákona o azylu, kde se ruší úmysl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany a tento projev vůle je nahrazen samotným podáním žádosti. Je vhodné, aby terminologie byla sladěna i v případě podání žádosti o udělení oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany (dále jen „žádost o poskytnutí dočasné ochrany“). Zrušuje se ustanovení písmena b) kvůli duplicitě s jinými ustanoveními tohoto zákona. Jelikož bude nově možné o poskytnutí dočasné ochrany požádat i na území, je informační povinnost stanovena obecně pro všechny žádosti v § 8 odst. 1 a pokud jde o případné poživatele dočasné ochrany tak v § 29 odst. 1. Zrušení stávajícího písmene c) v odstavci 1 souvisí se změnami v praxi, kdy v souvislosti se vstupem České republiky do schengenského prostoru už prakticky nedochází k vydávání tzv. hraniční průvodky. Rovněž se zrušuje písmeno d), které je nadbytečné, protože se dále v zákoně upravují i možnosti podat žádost o poskytnutí dočasné ochrany na území (policii, či ministerstvu) a obecná povinnost strpět sejmutí otisků prstů v souvislosti s podáním této žádosti je dána ustanovením § 26 tohoto zákona. K formulačnímu zpřesnění dochází i v odstavci 1 písm. b) (nové označení).
Dosavadní odstavec 2 se zrušuje kvůli nadbytečnosti a zavádí se povinnost žadatele o poskytnutí dočasné ochrany dostavit se do 24 hodin do místa určení pobytu na území, pokud v tom dotyčnému nezabrání překážka na jeho vůli nezávislá. Tento požadavek je standardním i ve správním řízení o mezinárodní ochraně a jeho cílem je zabezpečit dostavení se žadatele o poskytnutí dočasné ochrany k provedení dalších nezbytných úkonů, zejména k identifikačním úkonům a nezbytné lékařské prohlídce. V odstavci 3 je nově definována doba, kdy je žadatel o poskytnutí dočasné ochrany oprávněn setrvat na území. Jde nejméně o dobu, která je stanovena pro jeho dostavení se do místa pobytu na území. Zpravidla se bude jednat o tzv. humanitární středisko (§ 40). Pokud se žadatel na určené místo pobytu nedostaví, má se za to, že vzal konkludentně svou žádost o poskytnutí dočasné ochrany zpět a řízení může být zastaveno v souladu s ustanoveními tohoto zákona. Pokud se žadatel o poskytnutí dočasné ochrany dostaví na určené místo na území, má dále právo setrvat na území v souladu s ustanovením § 22.
K bodům 6 až 8 – k § 3 Jedná se o změny technického a zpřesňujícího charakteru. Změny v odstavci 3 reagují na změny provedené jak v tomto zákoně, tak v zákoně č. 325/1999 Sb.
K bodu 9 – k § 4 Ustanovení § 4 je rozšířeno s cílem vyhnout se v případném správním řízení o oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany nejasnostem, které by mohly být vyvolány minimalistickou úpravou tohoto zákona. V této souvislosti se předkladatel „inspiroval“ zákonem č. 325/1999 Sb. Jak bylo již vysvětleno výše, předkladatel si klade za cíl do určité nezbytné míry sjednotit právní úpravy týkající se mezinárodní a dočasné ochrany. Odstavec 1 definuje žádost o poskytnutí dočasné ochrany a odstavec 2 zakládá působnost ministerstva k vedení správního řízení ve věci dočasné ochrany. Odstavec 3 definuje termín žadatele o poskytnutí dočasné ochrany, přičemž definováním žadatele o poskytnutí dočasné ochrany je docíleno zpřesnění i dalších ustanovení tohoto zákona.
K bodu 10 – k § 5 Dochází ke zpřesnění a rozšíření vymezení účastníků správního řízení podle tohoto zákona. Účastníky řízení podle tohoto zákona mohou být totiž i poživatelé dočasné ochrany a to bez podmínky, že s nimi bylo zahájeno řízení o odnětí oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany, protože za řízení podle tohoto zákona se považuje i např. řízení o přiznání finančního příspěvku podle ustanovení § 31 tohoto zákona.
K bodu 11 – k § 6 Nové ustanovení § 6 definuje, za jakých podmínek je možné podat žádost o poskytnutí dočasné ochrany na území České republiky. Celé ustanovení zrcadlí zavedené postupy dané zákonem č. 325/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Přičemž ani není vhodné se od těchto postupů odchylovat vzhledem k naprosté výjimečnosti možného praktického použití ustanovení tohoto zákona. Na druhou stranu, ale je nutné proceduru podle tohoto zákona zpřehlednit, aby v případě nutnosti mohla být jednotlivá ustanovení tohoto zákona bezprostředně aplikována v praxi. Dosavadní platná úprava postup podání žádosti o poskytnutí dočasné ochrany v případě cizinců již přítomných na území neobsahovala.
K bodu 12 – k § 7 Ustanovení se zrušují z důvodu nadbytečnosti vzhledem k novému pojetí podání žádosti o dočasnou ochranu.
K bodům 13 a 56 (část) – k § 8 a k příloze 1 Stávající ustanovení § 8 se zrušuje a zavádí se stejný model jako ve správním řízení ve věci mezinárodní ochrany, kdy zákon vyjmenovává, jaké údaje je žadatel povinen poskytnout. Zrušení obligatorního formuláře pro zjišťování různých specifických údajů má za cíl případnou aplikaci tohoto zákona zjednodušit a také docílit větší míry flexibility správního orgánu, aby mohl při zjišťování údajů relevantních k žádosti o poskytnutí dočasné ochrany lépe reagovat na individuální důvody příslušného žadatele. Rozsah osobních údajů, které je žadatel o poskytnutí dočasné ochrany povinen poskytnout, je totožný, jako rozsah údajů, které byly dosud požadovány za účelem vyplnění žádosti o poskytnutí dočasné ochrany podle (nyní zrušované) přílohy č. 1. Dále je zakotvena informační povinnost ministerstva a nově je v odstavci 3 rovněž předpokládáno vedení pohovoru za účelem zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti. Je zřejmé, že stejně jako v řízení ve věci mezinárodní ochrany, i v souvislosti s rozhodováním o poskytnutí dočasné ochrany je možnost s žadatelem vést pohovor o jeho důvodech pro podání příslušné žádosti jedním z nejzásadnějších instrumentů, jak zjistit jeho důvody pro podání žádosti o poskytnutí dočasné ochrany a pozadí jeho žádosti.
K bodu 14 – k § 12 písm. g) Nové znění písmena g) koresponduje se zákonem o azylu. V situaci, kdy osoba neposkytuje součinnost tím, že se nedostavila k poskytnutí údajů k podané žádosti, nebo se nedostavuje k pohovoru či jinak se správním orgánem nekomunikuje, není pravděpodobné, že by bylo možné o žádosti věcně rozhodnout, protože informace od žadatele jsou jedním z klíčových podkladů pro vydání rozhodnutí. Má se tedy za to, že se jedná o tzv. konkludentní zpětvzetí žádosti o poskytnutí dočasné ochrany a správní orgán může řízení ve věci dočasné ochrany zastavit. Rovněž se mění terminologie, kdy se zavádí termín souladný se správním řádem „stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“.
K bodu 15 – k § 14 Změna v ustanovení § 14 jsou zpřesňujícího charakteru a korespondují se změnami v zákoně č. 325/1999 Sb. S cílem vyhnout se případnému zneužívání se upravuje dikce, která stanoví, kdy je ministerstvo povinno poskytnout tlumočníka. Je to na všechny úkony, které bezprostředně souvisí s daným správním řízením.
K bodům 16 a 17 – k § 15 Změny v odstavci 1 odráží změny ve správním řádu týkající se doručování. Rovněž zastaralý termín „písemnost“ je nahrazen termínem „dokument“, který je souladný se stávajícím právním řádem. Zároveň je v odstavci 3 aktualizována poznámka pod čarou.
K bodu 18 – k § 15a Vkládá se nové ustanovení § 15a, které upravuje doručování rozhodnutí správního orgánu, týkající se oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany. Přejímá se ustanovení ze zákona č. 325/1999 Sb. s ohledem na řízení s podobným prvkem a na nutnost jistoty, že rozhodnutí je doručeno účastníku řízení, protože doručením rozhodnutí se mění osobní postavení účastníka řízení a zakládá se účastníku řízení povinnost něco vykonat (např. odevzdat průkaz žadatele o poskytnutí dočasné ochrany).
K bodu 19 – k § 16 S cílem zpřesnit ustanovení tohoto zákona a s cílem sjednotit vedení správního řízení v této věci s řízením o mezinárodní ochraně, které je typově nejbližší, je nutné zavést určité výjimky z použití správního řádu. Vzhledem k úpravě doručování v tomto zákoně je vyloučeno doručování adresátům zdržujícím se v cizině. Přezkumné řízení, obnova řízení a nové rozhodnutí jsou pro specifické řízení o dočasné ochraně jen obtížně aplikovatelná a vytvářejí neodůvodněnou administrativní zátěž. Cizinec je oprávněn podat opakovanou žádost o poskytnutí dočasné ochrany. Samozřejmě tímto není dotčeno právo cizince na soudní přezkum rozhodnutí ve věci jeho žádosti o poskytnutí dočasné ochrany.
K bodům 20 a 21 – k § 20 Legislativně-technický důsledek zavedení legislativní zkratky „Úřad Vysokého komisaře“ v § 8 tohoto zákona.
K bodu 22 – k § 22 Termín pobývat na území se nahrazuje obsahově přiléhavějším pojmem setrvat. Ustanovení se zpřesňuje terminologicky s ohledem na změny v zákoně o azylu. Právě s ohledem na zpřesnění na oprávnění na území setrvat je nutné do zákona explicitně stanovit, že postavení žadatele o poskytnutí dočasné ochrany nezakládá nárok na povolení k pobytu podle jiného zákona.
K bodům 23 a 24 – k § 23 Změny jsou terminologického charakteru a souvisejí s ostatními změnami v tomto zákoně v souvislosti s novým pojetím podání žádosti o dočasnou ochranu a zrušením tzv. úmyslu podat žádost.
K bodu 25 – k § 25 Změny jsou zpřesňujícího charakteru a souvisí s povinností žadatele poskytovat správnímu orgánu nezbytnou součinnost, která je nezbytná i při identifikaci osoby žádající o poskytnutí dočasné ochrany. Cestovní doklad se neodevzdá podle tohoto zákona, pokud je osoba rovněž žadatelem o udělení mezinárodní ochrany, tuto povinnost má podle zákona č. 325/1999 Sb. nebo pokud žadatel o poskytnutí dočasné ochrany je zároveň držitelem oprávnění k pobytu podle zákona o pobytu cizinců.
K bodům 26 a 27 – k § 28 V ustanovení týkajícím se poskytování zdravotních služeb osobám žádajícím o poskytnutí dočasné ochrany se nevyskytují obsahové změny, jedná se o změny v terminologii a změny mající za cíl zjednodušení a lepší aplikovatelnost zákona. Je zachován princip, že žadateli o poskytnutí dočasné ochrany se hradí zdravotní služby v rozsahu služeb, které jsou hrazeny z veřejného zdravotního pojištění.
Zdravotní služby podle tohoto ustanovení se poskytnou i dítěti, které se narodilo žadateli o poskytnutí dočasné ochrany na území, a to po dobu 60 dnů ode dne narození. Smyslem tohoto ustanovení je upravit hrazení zdravotních služeb i dítěti, za něhož dosud jeho zákonný zástupce nepodal žádost o poskytnutí dočasné ochrany. Po podání žádosti o poskytnutí dočasné ochrany za dítě narozené na území, budou v takovém případě hrazeny zdravotní služby v režimu žadatele o poskytnutí dočasné ochrany. Stejný princip je uplatňován i v případech žadatelů o mezinárodní ochranu. V této souvislosti je potřeba objasnit, že za dítě narozené na území žadateli o poskytnutí dočasné ochrany by měla být podána stejná žádost jako v případě rodiče takového dítěte vzhledem k principu, že osobní situace nezletilého dítěte musí být neoddělitelná od osobní situace rodiče (zákonného zástupce). Takovému dítěti by za splnění ostatních podmínek mohlo být uděleno oprávnění k pobytu za účelem dočasné ochrany z důvodu nemožnosti se vrátit do státu původu jeho rodičů, pokud by v souvislosti s takovou zemí původu byla vyhlášena dočasná ochrana za podmínek podle tohoto zákona.
K bodu 28 – § 29 Nové ustanovení odstavce 1 zavádí podobnou informační povinnost vůči případným poživatelům dočasné ochrany, jako obsahuje zákon o azylu vůči poživatelům mezinárodní ochrany. Z hlediska účelnosti se takovéto ustanovení jeví lépe než zrušovaný § 2 odst. 1 písm. b).
K bodům 29 a 30 – k § 31 Změny mají za cíl zpřesnit úpravu, aby bylo jasné, že cizinec má nárok na finanční příspěvek podle tohoto zákona, pouze pokud není příjemcem příspěvku podle zákona č. 325/1999 Sb. a také pokud není držitelem oprávnění k pobytu podle zákona o pobytu cizinců. Specifikuje se příslušnost ministerstva k vedení řízení o poskytnutí finančního příspěvku.
K bodu 31 – k § 32 Ustanovení je zpřesněno s ohledem na větší přehlednost.
K bodům 32 a 56 (část) – k § 34 a příloze 2 Ustanovení je měněno s ohledem na změny ve vydávání průkazů pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Je rušen vzor průkazu jako příloha k zákonu a předpokládá se vydání příslušné vyhlášky, která tento vzor stanoví. Úprava koresponduje s úpravou v zákoně č. 325/1999 Sb. (návrh prováděcího právního předpisu je uveden v odůvodnění příslušného ustanovení v rámci zvláštní části důvodové zprávy k části první navrhovaného zákona).
K bodu 33 – k § 34a S cílem docílit komplexní úpravy ohledně průkazů pro žadatele o poskytnutí dočasné ochrany a cizince požívající dočasné ochrany se upravuje rovněž neplatnost průkazu žadatele o poskytnutí dočasné ochrany, úprava koresponduje s úpravou v zákoně č. 325/1999 Sb.
K bodu 34, 35 a 56 (část) – k § 35 až 35b a k příloze 2 Změny souvisejí se zajištěním realizace Nařízení Rady (ES) č. 380/2008 ze dne 18. dubna 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí. Povolení k pobytu podle jednotného vzoru bude vydáváno i případným poživatelům dočasné ochrany. Navrhovaná úprava je obdobná, jako je tomu v případě poživatelů mezinárodní ochrany a cizinců, kteří jsou držiteli pobytového oprávnění podle zákona o pobytu cizinců. Rozsah pořizovaných biometrických údajů není odlišný od rozsahu pořizovaných biometrických údajů zpracovávaných v souvislosti s vydáváním průkazů o povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu. Současně se zrušuje dosavadní vzor průkazu cizince požívajícího dočasné ochrany.
K bodu 36 – k § 36 S cílem zpřehlednit a doplnit minimalistickou stávající úpravu se rozděluje ustanovení o neplatnosti průkazu žadatele o poskytnutí dočasné ochrany a průkazu o povolení k pobytu, kdy neplatnost průkazu žadatele je upravena v ustanovení § 34a a úprava neplatnosti průkazu o povolení k pobytu cizince požívajícího dočasné ochrany je upravena tímto ustanovením.
K bodům 37 a 38 – k § 38 Ustanovení týkající se hlášení místa pobytu žadatele o poskytnutí dočasné ochrany a cizince, který požívá dočasné ochrany, se mění s tím, že pokud bude tento zákon a řízení v něm „aktivováno“, bude se při hlášení místa pobytu a jeho změn postupovat podle zákona č. 325/1999 Sb., kde se nově konstituuje komplexní úprava hlášení místa pobytu.
K bodu 39 - § 39
Ustanovení § 39 se zrušuje s ohledem na použití ustanovení zvláštního právního předpisu, zákona č. 325/1999 Sb. v této oblasti.
K bodu 40 – k § 40 odst. 2 Legislativně technická změna s ohledem na definici žadatele o poskytnutí dočasné ochrany v ustanovení § 4 odst. 4.
K bodům 41 a 42 – k § 42 Jedná se o změny zpřesňujícího charakteru. Pokud jde o vyplácení kapesného ujasňuje se, za jakých podmínek lze kapesné vyplácet. Pokud je vyplácen finanční příspěvek na místo stravy kapesné se nevyplácí stejně jako v případě žadatelů o mezinárodní ochranu. Není opodstatněné, aby v tomto ohledu byli žadatelé o poskytnutí dočasné ochrany zvýhodněni oproti žadatelům o mezinárodní ochranu.
K bodu 43 - § 46 Ustanovení § 46 se zrušuje kvůli nadbytečnosti. Pokud žadatel o poskytnutí dočasné ochrany se nedostaví do humanitárního střediska (či jiného stanoveného místa pobytu na území) k poskytnutí údajů k podané žádosti o poskytnutí dočasné ochrany, bude postupováno podle ustanovení § 12 a cizinec bude od doby nabytí právní moci rozhodnutí ve věci dočasné ochrany (zastavení řízení) na území bez práva na něm setrvat a je tedy z logiky věci povinen vycestovat-nenastanou-li jiné důvody opravňující cizince k pokračování pobytu event. setrvání na území.
K bodům 44 až 47 – k § 48 Změny souvisejí se změnou konceptu dobrovolného návratu v zákoně č. 325/1999 Sb., který si klade za cíl rozhodování a samotný proces dobrovolného návratu zjednodušit a učinit jej více flexibilním. Stejný cíl sledují i změny v tomto ustanovení.
K bodu 48 – k § 49 Úprava ustanovení o evidencích se zpřesňuje a rozšiřuje s ohledem na sledovaný soulad tohoto zákona a ostatních právních předpisů z oblasti mezinárodní ochrany a vstupu a pobytu cizinců na území. Dosavadní úprava nakládání s údaji žadatelů o poskytnutí dočasné ochrany a poživatelů dočasné ochrany se jevila jako naprosto nedostatečná s ohledem na změny v předpisech týkajících se informačních systémů vedených orgány státní správy.
K bodům 49 a 50 – k § 50 Změna je legislativně technického charakteru. Na postup při likvidaci údajů o otiscích prstů, které vede policie, se nepoužije uváděná vyhláška s ohledem na přímou úpravu likvidace údajů v zákoně (v ustanovení § 49 odst. 5). Vyhláška č. 117/1974 Sb., kterou se stanoví kritéria pro posuzování písemností jako archiválií a podrobnosti skartačního řízení rovněž byla zrušena zákonem č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
K bodu 51 – k § 53 odst. 3 Vzhledem k ustanovení § 54 jsou zrušovaná slova nadbytečná. Mimoto rozsah informací, které je ministerstvo povinno předat jinému státu stanoví tento zákon v příloze č. 5.
K bodu 52 – k § 55 Vzhledem ke snaze o aktualizaci úpravy obsažené v zákoně o dočasné ochraně cizinců se navrhuje nově upravit přestupky podle tohoto zákona. Skutkové podstaty přestupků se nemění, dochází však k jejich výstižnější formulaci. Rovněž maximální možná výše pokuty za spáchaný přestupek zůstává stejná.
K bodu 53 – k § 56 Ustanovení se zrušuje kvůli nadbytečnosti s ohledem na duplicitní úpravu s občanským zákoníkem.
K bodu 54 – k § 58 odst. 1 Odstavec 1 se zrušuje s ohledem na duplicitu s nově ustaveným pojetím informační povinnosti podle tohoto zákona, která byla konstruována v souladu se zákonem o azylu.
K bodu 55 – k § 58a odst. 4 Ustanovení odstavce 4 písmeno c) se zrušuje pro jeho nadbytečnost, fotografie je k dispozici z příslušné evidence.
ČÁST ČTVRTÁ
Změna zákona o veřejném zdravotním pojištění
K § 7 odst. 1 písm. q) Zákon č. 325/1999 Sb. nahradil vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území novým institutem strpění na území, k jehož prokázání Ministerstvo vnitra vydává potvrzení. Jedná se tedy pouze o terminologickou změnu.
ČÁST PÁTÁ
Změna zákona o sociálně-právní ochraně dětí
K § 2 odst. 2 písm. f) Zákon č. 325/1999 Sb. nahradil vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území novým institutem strpění na území, k jehož prokázání Ministerstvo vnitra vydává potvrzení. Jedná se tedy pouze o terminologickou změnu.
ČÁST ŠESTÁ
Změna zákona o zaměstnanosti
K § 89 odst. 3 Návrhem týkajícím se § 44a odst. 12 zákona o pobytu cizinců se zrušuje vydávání potvrzení o splnění podmínek pro prodloužení platnosti zaměstnanecké karty a v návaznosti na to je třeba zrušit též část § 89 odst. 3 zákona o zaměstnanosti, které s vydaným potvrzením spojuje obnovení oprávnění k výkonu zaměstnání, neboť se zavedením fikce platnosti zaměstnanecké karty i na oprávnění k výkonu zaměstnání v nově navrženém § 47 zákona o pobytu cizinců se u prodlužování platnosti zaměstnanecké karty stává toto potvrzení nadbytečným administrativním úkonem. Cizinec bude moci zaměstnání vykonávat po celou dobu řízení tedy až do vydání biometrického průkazu o povolení k pobytu a není tedy třeba při prodlužování platnosti zaměstnaneckých karet vydávat žádný předběžný dokument tohoto typu a svazovat s ním oprávnění k výkonu zaměstnání.
K § 97 písm. e) Zákon č. 325/1999 Sb. nahradil vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území novým institutem strpění na území, k jehož prokázání Ministerstvo vnitra vydává potvrzení. Jedná se tedy pouze o terminologickou změnu.
Významně se snižuje délka omezení pro vstup sledované kategorie osob na trh práce, a to na 6 měsíců z nynějších 12 měsíců, tedy o jednu polovinu. V současnosti transponovaná nová přijímací směrnice umožňuje maximálně devítiměsíční omezení pro vstup na trh práce. Tato úprava je tedy příznivější pro žadatele o udělení mezinárodní ochrany.
K § 99 písm. a) Terminologicky se upravuje okamžik pro výpočet doby po kterou je žadateli o udělení mezinárodní ochrany omezen přístup na trh práce. Upravuje se i délka doby, po kterou lze omezit přístup na trh práce. Nově se tedy omezení zkracuje na 6 měsíců.
ČÁST SEDMÁ
Změna zákona o správních poplatcích
K bodům 1, 2 a 4 – k části IX položce 116 přílohy a k části předmětem poplatku není Změny souvisí se zavedením tzv. biometrických průkazů o povolení k pobytu cizince požívajícího dočasné ochrany do zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů. Tyto průkazy se vydávají v souladu s přímo použitelným právním předpisem Evropské unie (Nařízení Rady (ES) č. 380/2008 ze dne 18. dubna 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1030/2002, kterým se stanoví jednotný vzor povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí). Sjednocuje se úprava vybírání správních poplatků za průkaz o povolení k pobytu cizince požívajícího dočasné ochrany s průkazy o povolení k pobytu vydávanými azylantům a osobám požívajícím doplňkové ochrany vzhledem k podobnosti právního postavení poživatelů mezinárodní ochrany a cizinců požívajících dočasné ochrany.
K bodu 3 - k části IX položce 116 přílohy (Zmocnění)
Ministerstvo vnitra se zmocňuje k možnosti snížit výši správního poplatku z důvodů hodných zvláštního zřetele v případě azylantů, osob požívajících doplňkové ochrany a cizinců požívajících dočasné ochrany, a to v případě prodloužení doby platnosti průkazu k povolení pobytu a při provedení změny v těchto průkazech. Rozhodnutí o snížení správního poplatku ve výše uvedených případech by se mělo týkat zejména osob, které prokážou, že se nacházejí ve finanční tísni. Potřeba této pravomoci se ukázala zejména po zkušenostech s integrací tzv. přesídlených osob na území České republiky. V rámci výkonu této pravomoci ministerstva vnitra bude nutné zohlednit daňový řád (zákon č. 280/2009 Sb., ve znění pozdějších předpisů).
K bodu 5 - k části IX položce 117A přílohy Zrušení osvobození od poplatku za přijetí žádosti o udělení víza za účelem strpění pobytu na území podle zvláštního právního předpisu (zákon č. 325/1999 Sb.) souvisí se zrušením tohoto typu víza a jeho nahrazením institutem strpění pobytu na území.
ČÁST OSMÁ
Zrušovací ustanovení
V návaznosti na novou koncepci úpravy provázání opatření Ministerstva zdravotnictví před zavlečením infekčního onemocnění ze zahraničí podle zákona o ochraně veřejného zdraví se vstupem a pobytem cizinců se zrušuje vyhláška č. 274/2004 Sb., kterou se stanoví seznam nemocí, které by mohly ohrozit veřejné zdraví, a seznam nemocí a postižení, které by mohly závažným způsobem ohrozit veřejný pořádek.
ČÁST DEVÁTÁ
Účinnost
S ohledem na implementační závazky České republiky vůči Evropské unii se navrhuje nabytí účinnosti zákona patnáctým dnem po jeho vyhlášení.
V Praze dne 15. dubna 2015
Mgr. Bohuslav Sobotka v. r. Předseda vlády
Milan Chovanec v. r. Ministr vnitra