zákon č. 319/2015 Sb.

A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace

1.1. Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů.

1.2. Definice problému (právní a faktické nedostatky stávající právní úpravy)

Dne 1. ledna 2013 nabyl účinnosti zákon č. 221/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů (zákon o poštovních službách), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, jehož cílem bylo provést transpozici příslušných právních předpisů evropského práva, a umožnit tak liberalizaci poskytování služeb na poštovním trhu. Nynější návrh je předkládán s ohledem na skutečnost, že zmíněnou novelou nastavený způsob kompenzace čistých nákladů na poskytování základních služeb prostřednictvím kompenzačního fondu nezajišťuje držiteli poštovní licence dostatečnou kompenzaci čistých nákladů, přičemž zároveň významným způsobem zatěžuje subjekty podnikající na trhu poštovních služeb a představuje proto možnou překážku podnikání na tomto trhu. Za účelem zajištění transparentnosti podmínek přístupu do sítě držitele poštovní licence se zároveň navrhuje doplnění povinnosti držitele poštovní licence uveřejnit na svých internetových stránkách stanovené informace týkající se přístupu k síti, a to včetně návrhu na uzavření smlouvy o přístupu. Zákon o poštovních službách ve znění liberalizační novely pro případ vzniku čistých nákladů konstruuje tzv. kompenzační fond. Příspěvky do fondu jsou upraveny tak, že by měli přispívat všichni poštovní operátoři včetně držitele poštovní licence, dle svých podílů na trhu všech poštovních služeb. To v praxi znamená, že držitel poštovní licence na kompenzaci svých vlastních čistých nákladů poskytne do kompenzačního fondu sám sobě většinu (podle odhadu cca 75%) těchto nákladů. Reálně tak může být držiteli poštovní licence z fondu kompenzována pouze relativně malá část (podle odhadu cca 25 %) čistých nákladů vznikajících v důsledku plnění státem uložených povinností. Navíc čisté náklady až do výše 1% celkových nákladů držitele poštovní licence stávající právní úprava považuje za spravedlivé a kompenzovány nejsou. Výsledná kompenzace tak velmi pravděpodobně bude vůči celkovému objemu nákladů držitele poštovní licence zcela zanedbatelná. Poptávka po tradičních poštovních službách dlouhodobě klesá. Současně je však držitel poštovní licence povinen udržovat poměrně rozsáhlou a nákladnou infrastrukturu k zajištění své povinnosti zajistit všeobecnou dostupnost základních služeb na celém území České republiky (tzv. poštovní povinnost) dle podmínek stanovených zákonem o poštovních službách a prováděcími předpisy k němu vydanými (doručování 5 dní v týdnu, doručování do odlehlých oblastí, povinnost zajišťovat síť pošt ve stanovené hustotě). Elektronická substituce (nahrazování tradiční pošty elektronickou komunikací) vede k postupnému snižování schopnosti financovat plnění poštovní povinnosti z výnosů

Tento zákon v dalším textu označujeme též jako „liberalizační novelu“.

poskytování těchto služeb. Jednotkové náklady na zajištění poštovní povinnosti budou z výše uvedených důvodů i nadále růst, což je současně důvodem poklesu zájmu o poskytování těchto služeb ze strany ostatních provozovatelů poštovních služeb (konkurentů držitele poštovní licence). Vzhledem k růstu jednotkových nákladů na zajištění všeobecné dostupnosti základních služeb jsou v celoevropském měřítku provozovatelé poštovních služeb pověření plněním této povinnosti čím dál více závislí na pomoci státu při zajištění všeobecné dostupnost těchto služeb. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, ve znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES (dále jen „Poštovní směrnice“), ve svém čl. 7 odst. 1 stanoví, že členské státy mohou financovat poskytování všeobecných poštovních služeb (v terminologii zákona o poštovních službách „základních služeb“) v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v tomto článku nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES. Způsoby výslovně zmíněnými v čl. 7 Poštovní směrnice jsou zajištění poskytování všeobecných služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky na tyto služby v souladu s platnými pravidly a předpisy pro zadávání veřejných zakázek; mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků a vyrovnávací fond, který může být financován z poplatků hrazených poskytovateli nebo uživateli služeb. Z evropského srovnání vyplývá, že členské státy EU, které poskytují poskytovatelům všeobecných poštovních služeb kompenzaci, tak činí ve většině případů s využitím svých veřejných rozpočtů a nikoliv prostřednictvím kompenzačního fondu. Ačkoliv je institut kompenzačního fondu legislativně zaveden ve většině členských zemí EU (22 členských států), aktivně je dosud využíván pouze v několika málo zemích (Slovensko, Itálie, Kypr, Estonsko).Mezi země, které v posledních letech v různé formě využily svých veřejných rozpočtů ke krytí čistých nákladů všeobecných poštovních služeb, patří Španělsko, Itálie, Polsko, Norsko, Francie, Velká Británie, Belgie, Německo, ale také např. Slovensko.

Tab. č. 1: Formy kompenzace ve vybraných členských státech EU

forma kompenzace USO

země název kompenzační fond komenzační fondkompenzace přes

aktivovánveřejné zdroje

Belgie bpost ne ne ano Česká rep. Česká pošta ano ne ne Estonsko Eesti Post ano ano ne Francie La Poste ano ne ano Itálie Poste Italiane ano ano ano Kypr Cyprus Post ano ano ne Německo Deustche Post DHL ano ne ano Norsko Posten ne ne ano Polsko Poczta Polska ano ne ano Rakousko Österreichische Post AG ano ne ne Slovenská rep. Slovenská pošta ano ano ano Španělsko Correos ano ne ano Velká Británie Royal Mail Group/Post Office ano ne ano

Zdroj: Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013) a údaje jednotlivých poštovních operátorů do roku 2013

Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013), str. viii, a údaje jednotlivých poštovních operátorů. Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013), str. vii, viii, a údaje jednotlivých poštovních operátorů.

Příklady financování univerzální služby ve vybraných členských státech EU Belgie (bpost)

Podobně jako ve většině západoevropských států byl poštovní trh v Belgii plně liberalizován o dva roky dříve než v České republice, tedy k 1. 1. 2011. V souladu s evropskou legislativou belgický stát pověřil bpost zajištěním tzv. univerzální služby (USO) na dobu osmi let do 31. 12. 2018. Poskytovatel univerzální služby v Belgii má povinnost vyčíslit výši čistých nákladů USO. Kalkulace je následně předložena poštovnímu regulátorovi k ověření. Výpočet čistých nákladů USO je proveden formou porovnání čistých nákladů v tzv. základním (čisté náklady poskytovatele USO s povinností) a alternativním scénáři (čisté náklady poskytovatele bez povinnosti USO). V případě, kdy čisté náklady v kalendářním roce převýší 3% celkového obratu poskytovatele USO v segmentu poskytované univerzální služby, má stát povinnost tyto čisté náklady poště kompenzovat. Do současné doby však kompenzační fond nebyl použit. Vedle povinnosti USO má belgická pošta další povinnosti poskytovat vybrané služby tzv. obecného hospodářského zájmu (SGEI). Tyto povinnosti jsou zaneseny ve smlouvě uzavírané mezi poštou a státem (tzv. Management contract). Mezi služby, které pošta má povinnost poskytovat, patří povinnost provozovat poštovní pobočkovou síť v určeném rozsahu (více než 1300 poboček z čehož min. 650 musí být vlastních provozoven bpost), který je širší, než je poště uloženo dle povinnosti USO a který je současně větší než by pošta provozovala v komerčním scénáři. Další povinností uložené belgické poště jsou: doručování novin a časopisů, poskytování základních bankovních služeb, doručování a zajištění výplaty důchodů.

Nad rámec výše uvedených pravidelně se opakujících povinností je belgická pošta pověřena i dalšími SGEI činnostmi, za které jí též náleží kompenzace. Jedná se např. o roznos volebních lístků a dalších volebních materiálů, kompenzace za cenově zvýhodněné doručování pro zákonem určené organizace (např. neziskové organizace), tisk, prodej, výměny rybářských lístků. V neposlední řadě je to také kompenzace za sociální roli poštovního doručovatele (resp. místní příslušnost v odloučených lokalitách), kterou vykonává zejména s ohledem na občany, kteří žijí sami a jsou ohroženi vyloučením ze společnosti (např. pomoc při realizaci elektronických plateb občanům a čas, který s těmito občany poštovní doručovatel stráví).

Na poskytování služeb obecného hospodářského zájmu bpost obdržela nebo obdrží na základě smlouvy se státem (5th Management contract) zálohovou platbu ve výši 303,7 mil. eur pro rok 2013 (5th Management contract),304,4 mil. eur pro rok 2014 a 294,3 mi. eur pro rok 2015. Výše zálohové platby je stanovena na základě předpokládané výše kompenzace čistých nákladů za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (včetně přiměřeného zisku) za jednotlivá období (kalkulovaných metodou tzv. čistých odbouratelných nákladů). Následně po skončení kalendářního roku probíhá ověření skutečné výše čistých nákladů a zápočet vůči zálohové platbě.

Rozdílná výše zálohové platby v jednotlivých letech odpovídá rozsahu a struktuře objednávané služby ze strany belgického státu v těchto letech. Belgická pošta je pověřena nejen poskytováním pravidelně se opakujících služeb obecného hospodářského zájmu (SGEI), ale také ad hoc SGEI, a ty se mohou v jednotlivých letech lišit. Na výši plateb má také vliv vývoj indexu spotřebitelských cen.

Francie (LaPoste)

Francouzská La Poste patří mezi pošty s největším počtem poštovních schránek na světě, má také rozsáhlou pobočkovou síť.

Na základě smlouvy uzavřené mezi vládou, zástupci místní samosprávy a samotnou poštou, získává pošta k zajištění svých služeb 170 mil. eur ročně. Smlouva je uzavírána na dobu tří let, pošta tedy celkem od státu za tuto dobu obdrží 510 mil. eur. Cílem dotace je zajistit kvalitní služby všem zákazníkům bez rozdílu. Jde fakticky o podporu regionálního rozvoje a zajištění kvalitních poštovních a dalších služeb poskytovaných poštou zejména na venkově, v odlehlých městských částech a teritoriálních územích Francie. Státní dotaci pak mohou čerpat nejen vlastní pobočky La Poste, ale i partnerské pošty provozované místní municipalitou či maloobchodním prodejcem. Naprostou většinu z nich, celkem 10 190, lze nalézt právě ve venkovských oblastech. Kompenzace je poskytována k zajištění služeb v obecném hospodářském zájmu (SGEI). Mezi tyto služby patří: poskytování univerzální služby (listovní a balíkové zásilky, doručování šest dní v týdnu), přeprava a roznos tisku, regionální rozvoj, poskytování dostupných základních bankovních služeb. Další poskytovanou státní dotací pro La Poste za poskytování služeb v obecném hospodářském zájmu jsou výrazné úlevy na daních (výrazné odpočty z daňového základu).

Itálie (Poste Italiane)

Poštovní trh byl v Itálii liberalizován v roce 2011, v témže roce byla italská pošta na základě rozhodnutí tamního ministerstva pro ekonomický rozvoj pověřena výkonem univerzální služby na dalších 15 let, až do roku 2026.

Italská pošta (Poste Italiane) nabízí svým zákazníků nejen poštovní služby, ale především finanční, bankovní, pojišťovací, logistické a telekomunikační služby. Naprostou většinu z celkového obratu společnosti tak tvoří nepoštovní služby.

Itálie je jednou ze zemí, která k financování univerzální služby využívá kompenzační fond. Současně však využívá jako zdroj financování i veřejné zdroje. V roce 2012 Poste Italiane obdržela z kompenzačního fondu 343 mil. eur. Dalších 56 mil. eur pak pošta získala ze státního rozpočtu za roznos volebních lístků a tiskovin.

Německo (Deutsche Post)

V Německu není žádný poštovní operátor pověřen poskytováním univerzální služby. Předpokládá se, že poskytování univerzální služby zajistí všichni poštovní operátoři. Teprve v případě, kdy německý poštovní regulátor zjistí, že univerzální služba není poskytována v požadovaném rozsahu či kvalitě, tak může pověřit dominantního poštovního operátora (Deutsche Post) výkonem USO anebo uzavřít smlouvu s jinými poštovními operátory za stejným účelem. Univerzální služba v Německu je v zásadě financována z příjmů Deutsche Post z poskytování poštovních služeb. Kompenzační fond není vytvořen. Nicméně i Německo využilo možnost poskytnout svému největšímu operátorovi pomoc za účelem dlouhodobě udržitelného zajištění základních poštovních služeb. Za výrazné podpory německé vlády již v 90. letech minulého století převedla Deutsche Post postupně všechny své pošty na třetí subjekty, které se zavázaly v těchto provozovnách nadále poskytovat základní poštovní služby. Deutsche Post tak nemusí nést vysoké náklady související s provozem takto rozsáhle infrastruktury (náklady budov a osobní náklady zaměstnanců).

Další výraznou státní pomocí pro Deutsche Post byla úleva na penzijním pojištění svých zaměstnanců ve výši 37 mld. eur za období 1995 – 2010. Tato státní pomoc byla následně i předmětem zkoumání Evropské komise. Na základě jejího rozhodnutí by měla německá pošta vrátit 500 až 1000 mil. eur z této pomoci.

Rakousko (Österreichische Post)

Österreichische Post je hlavním poskytovatelem poštovních a logistických služeb v Rakousku, nabízí i bankovní a telekomunikační služby. Její pobočková síť patří mezi nejrozsáhlejší maloobchodní sítě v Rakousku. V roce 2013 ji tvořilo celkem 1 894 poboček, z čehož 1 359 tvořily pobočky typu Partner (poštovní pobočky provozované třetí stranou). Kromě hlavních poštoven (u pošt provozovaných třetí stranou), v Rakousku zvaných Post-Partner, fungují také poštovní provozovny s omezenou nabídkou služeb (Post–Servicestellen).

Poštovní trh v Rakousku byl plně liberalizován k 1. 1. 2011. Rakouský stát následně pověřil rakouskou poštu (Österreichische Post, ÖP) poskytováním univerzální služby, a podobně jako v České republice, i v Rakousku byl pro pokrytí těchto nákladů zřízen tzv. kompenzační, vyrovnávací fond. Do něj mají povinnost přispívat všichni v zemi registrování poštovní operátoři podle jejich tržního podílu z koncesovaných poštovních služeb (dopisy do hmotnosti 50 g), a to v případě, že jejich tržby z poštovní činnosti přesáhnou 1 mil. eur za rok. Kompenzace má být rakouské poště poskytnuta ale pouze za podmínky, že její náklady určené výhradně na zajištění univerzální služby přesáhnou o 2 % celkové roční náklady rakouské pošty. Kompenzační fond dosud nebyl aktivován.

Slovensko (Slovenská pošta)

Na plně liberalizovaném trhu působí Slovenská pošta od 1. 1. 2012. Poštový regulačný úrad (poštovní regulátor, PRÚ) udělil v srpnu 2012 Slovenské poště poštovní licenci pro poskytování univerzální služby s účinností od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2022.

Poskytovatel USO do 31. 8. předkládá vyčíslení čistých nákladů za prvních 6 měsíců daného roku. Na základě těchto údajů vyčíslí PRÚ do 90 dnů předběžné čisté náklady za kalendářní rok, na jejichž základě je stanovena výše příspěvků jednotlivých provozovatelů poštovních služeb na úhradu čistých nákladů, a stanoví výši příspěvku ze státního rozpočtu. Do 31. 8. následujícího roku PRÚ rozhodne o finální výši čistých nákladů. Pokud jsou finální čisté náklady vyšší než předběžné čisté náklady, rozhodne PRÚ zároveň o zvýšení příspěvků jednotlivých provozovatelů poštovních služeb.

Univerzální služba je financována prostřednictvím kompenzačního fondu spravovaného PRÚ a státního rozpočtu. Příjmy kompenzačního fondu tvoří příspěvky od jednotlivých provozovatelů. Příspěvky platí každý provozovatel, který v daném kalendářním roce poskytoval zaměnitelné služby. Poskytovatel USO v rozsahu poskytované univerzální služby příspěvek nehradí.

Výše příspěvku je stanovena jako procento z předběžných čistých nákladů univerzální služby, které odpovídá podílu daného provozovatele na trhu. Podíl na trhu se spočítá jako poměr výnosů daného provozovatele k součtu výnosů všech provozovatelů poskytujících

Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013), table 2- 18 „List of Commission State aids cases 2010-2013“, str. 79-80 zaměnitelné služby a výnosů poskytovatele USO z univerzální služby. Za účelem stanovení podílu předkládají provozovatelé do 31. 8. výnosy za prvních šest měsíců roku. Pokud jsou finální čisté náklady vyšší než předběžné čisté náklady, rozhodne PRÚ o zvýšení příspěvků jednotlivých provozovatelů poštovních služeb a příspěvku ze státního rozpočtu. Výše příspěvků dosahuje nejvýše 3% z výnosů provozovatele ze zaměnitelných poštovních služeb. Příspěvek hradí jednotliví provozovatelé v části odpovídající ¼ stanoveného podílu ke konci každého kalendářního čtvrtletí následujícího roku. Pokud nejsou předběžné čisté náklady pokryty stanovenou výší příspěvků jednotlivých provozovatelů, uhradí se rozdíl do 31. 1. ze státního rozpočtu.

PRÚ určil čisté náklady univerzální služby za rok 2012 v částce 12 mil. eur. Podíl poskytovatele univerzální služby na trhu univerzální služby a zaměnitelných služeb byl 99,26% a podíl subjektů poskytujících zaměnitelné poštovní služby byl 0,74%. Vzhledem k tomu, bylo prakticky 100% čistých nákladů univerzální služby uhrazeno ze státního rozpočtu.

Španělsko (Correos)

Španělský národní poštovní operátor Correos je pověřen poskytováním univerzální služby ve Španělsku na 15 let na období let 2010 – 2025.

Poskytovatel univerzální služby je povinen každý rok provést kalkulaci nákladů univerzální služby dle pravidel nastavených místním regulátorem. Vyčíslení nákladů musí být následně ověřeno nezávislým externím auditorem, který výši nákladů ověřuje v souladu s metodikou zpracovanou evropskou komisí pro oblast poštovních služeb. V roce 2011 byl za účelem úhrady nákladů USO vytvořen kompenzační fond. V případě nenaplnění fondu zajistí doplatek do potřebné výše odpovídající výši vyčíslených čistých nákladů USO stát. Dle místní legislativy jsou do fondu povinní přispívat všichni poštovní operátoři (pouze operátoři s určitým minimálním obratem jsou povinni přispívat, a to dle předem stanoveného procenta jejich obratu) vyjma samotného poskytovatele USO. Poskytovatel USO od státu obdrží na počátku kalendářního roku předplatbu na úhradu čistých nákladů USO, ta je následně na počátku příštího roku vyúčtována proti skutečně dosaženým a auditovaným čistým nákladům USO.

Velká Británie (Royal Mail, Post Office)

Roku 2012 došlo k úplnému rozdělení Royal Mail na dodací a podací část, vznikly tak dvě samostatné, sesterské společnosti. Úkolem oddělené Royal Mail je výhradně doručování listovních a balíkových zásilek. Jednotlivé pošty pak spadají pod společnost s názvem Post Office. Ta nabízí nejen poštovní služby, ale i ty finanční, podobně jako pošty v jiných evropských státech. Společnost Post Office na rozdíl od Royal Mail není na prodej, stát si ponechává nad pobočkovou sítí plnou kontrolu.

Royal Mail je přitom poskytovatelem univerzální služby a dominantním hráčem na trhu poštovních a logistických služeb ve Velké Británii. Post Office byla založena 1. 4. 2012 jako sesterská společnost Royal Mail a jejím úkolem je zajistit požadovaný rozsah pobočkové sítě prostřednictvím zejména partnerských pošt a pošt vlastních.

Financování poštovních služeb ve Velké Británii není primárně řešeno prostřednictvím kompenzačního fondu, nicméně jedná se o přímou dotaci vlády Velké Británie, zejména za účelem zajištění požadovaného rozsahu pobočkové sítě a služeb, které jsou touto sítí nabízeny. K zajištění financování vláda přistoupila k následujícím opatřením:

 Oddělení pobočkové a dodací části původní pošty (Royal Mail x Post Office).

Royal Mail byla následně privatizována (vstup na burzu a prodej akcií Royal Mail). Post Office zůstává v rukou státu.

 Poskytnutí Post Office Ltd. dotaci na provoz a modernizaci pobočkové sítě do roku

2015 ve výši 1,34 mld. liber. Současně přislíbila další dotaci na období do roku 2017/2018 ve výši 640 mil. liber. To vše za předpokladu, že nedojde ke snížení počtu pošt pod 11.500.

Dotace pro Post Office Ltd. je rozložena v letech následujícím způsobem:  410 mil. liber pro finanční rok 2012-13  415 mil. liber pro finanční rok 2013-14  330 mil. liber pro finanční rok 2014-15 Cílem programu je zajištění financování rozsahu pobočkové sítě na úrovni 11.500 pošt a postupná modernizace stávajících poboček do podoby moderních a nákladově méně náročných pošt. Výše uvedená dotace pro Post Office Ltd. byla následně schválena i Evropskou komisí, která ji prohlásila za slučitelnou s pravidly pro poskytnutí podobné podpory u služeb obecného hospodářského zájmu.

1.3. Popis současného stavu

Držitelem poštovní licence je ode dne nabytí účinnosti zákona č. 221/2012 Sb. do 31. prosince 2017 Česká pošta, s. p. (dále jen „Česká pošta“), případně její právní nástupce, která je na celém území České republiky povinna poskytovat a zajišťovat základní služby podle § 3 zákona o poštovních službách. Česká pošta je poskytovatelem poštovních služeb na liberalizovaném poštovním trhu, který dosahuje ročních výnosů ve výši 19,5 mld. Kč a zisku 0,3 mld. Kč (údaje za rok 2013). Současně zaměstnává téměř 32 tis. zaměstnanců. Osobní náklady dosahují výše téměř 12 mld. Kč, což představuje 63% z celkových nákladů. Klíčový trh listovních zásilek, na kterém stojí více než 32 % výnosů České pošty, dlouhodobě klesá (tempem přibližně 10 % ročně, odpovídající 700 mil. Kč ročně, údaj z roku 2013).

V případě britské pošty má na výši kompenzace a její rozložení v jednotlivých letech vliv charakter této kompenzace. Cílem kompenzace (dotace) je jednak zajištění provozního financování pošt, ale současně se jedná i o podporu investičního charakteru tj. část finančních prostředků je určena na modernizaci pošt. A právě rozložení modernizace pošt v čase (tj. počet pošt, které mají být modernizovány v jednotlivých letech) má dopad na určenou výši finančních prostředků pro daný rok. Celý program dotace byl schválen ve výši 1,34 mld. liber a byl určen pro cca 6000 poboček, s tím že část dotace ve výši 180 mil. liber byla poskytnuta již ve finančním roce 2011-2012 (není uvedeno níže). Výše dotace oproti roku před zavedením nově schváleného dotačního programu pod názvem „SECURING THE POST OFFICE NETWORK IN THE DIGITAL AGE“ výrazně vzrostla a to z předchozích 150 mil. liber/rok. Dalším závazkem státu v rámci výše uvedeného dotačního programu je, že nebude docházet k žádnému rušení pošt.

Obr. č. 1: Pokles výnosů z vnitrostátních listovních zásilek v letech 2009 – 2013

Dosud se České poště dařilo výpadek výnosů z listovních služeb kompenzovat rozšiřováním nabídky logistických, finančních a informačních služeb a optimalizací nákladové základny. V dalších letech však pokračující pokles výnosů z listovních zásilek (zdroje pro úhradu fixních nákladů sítě pošt) převáží nad schopností České pošty jej dorovnávat z ostatních činností. Zároveň platí, že po výrazném omezení provozních nákladů v posledních letech, nemohou být tyto náklady již dále snižovány stejným tempem. Další zvyšování cen by mohlo znamenat snížení poptávky po těchto službách a v důsledku vést k navyšování jednotkových nákladů a následně cen.

Obr. č. 2: Struktura výnosů ČP v r. 2013

V situaci, kdy má být podle současné právní úpravy České poště z čistých nákladů na poskytování základních služeb, které dle údajů ze žádosti České pošty o úhradu čistých nákladů na poskytování základních služeb za rok 2013 dosahují výše 1 774 mil. Kč, reálně uhrazena pouze částka ve výši 388 mil. Kč, přichází Česká pošta o zdroje, které by měla využívat pro obnovu a rozvoj, tj. investice do udržování, modernizace a rozvoje poštovní sítě, do svých zaměstnanců a do obnovy nutné infrastruktury.

Za posledních 5 let (v období let 2009 – 2014) došlo na straně České pošty k úspoře provozních nákladů ve výši 2,6 mld. Kč. Tyto úspory byly realizovány zejména v oblasti osobních nákladů, nákladů na správu a údržbu budov, IT nákladů, nákladů na telekomunikace, nákladů v oblasti marketingu a poradenství, DPH a dalších režijních nákladů. Úspora osobních nákladů ve výši 1,4 mld. Kč realizovaná za období let 2009-2014 byla dosažena zejména snižováním počtu zaměstnanců (průměrný přepočtený počet zaměstnanců mezi roky 2009 a 2014 klesl o 4 095), ale také stagnací mzdové úrovně a úsporami ve variabilních složkách mezd.

- Obr. č. 3: Struktura nákladů ČP v r. 2013

-

Bez ohledu na snižování výnosů z listovních služeb Česká pošta stále spravuje stejný počet objektů a snižování nákladů pod únosnou mez se začíná negativně projevovat chátráním objektů a poklesem jejich hodnoty. Podobně i snižování nákladů do IT způsobuje zaostávání za novými trendy v oblasti IT a zvyšuje riziko poruch a výpadků IT infrastruktury.

Od roku 2015 se Česká pošta může v případě nerealizování změny modelu financování čistých nákladů na poskytování základních služeb propadnout do celkové ztráty.

Schopnost financovat zajišťování všeobecné dostupnosti základních služeb z výnosů těchto služeb je do značné míry závislá na počtu balíkových a listovních zásilek na obyvatele a na struktuře a hustotě poštovní sítě. Oba tyto faktory působí v případě České republiky nepříznivě.

Nepravomocným rozhodnutím předsedy Rady Českého telekomunikačního úřadu byly čisté náklady na poskytování základních služeb za rok 2013 stanoveny ve výši 948 mil. Kč, z toho čisté náklady představující nespravedlivou finanční zátěž ve výši 753 mil. Podle odhadovaného tržního podílu České pošty (rozhodnutí o podílech plátců na úhradě čistých nákladů dosud nebylo ČTÚ vydáno), by Česká pošta na základě tohoto výpočtu z kompenzačního fondu obdržela částku ve výši cca 190 mil. Kč, což je rovněž částka, jejíž úhrada by připadla na ostatní provozovatele poštovních služeb. V dalším textu důvodové zprávy jsou použita čísla vyplývající ze žádosti České pošty o úhradu čistých nákladů na poskytování základních služeb za rok 2013 , která představují maximální výši jednotlivých položek.

Tab. č. 2: Demografické údaje ve vybraných zemích EU, počet balíkových a listovních zásilek na obyvatele, rozsah a struktura poštovní sítě

Země PočetHustotaMíraPočet listovníchPočet balíkovýchPočetPodíl vlastníchPočet pošt obyvatelosídleníurbanizacezásilekzásilekpoštpoštna 10.000

(v mil.)(na km2)(%)na obyvatelena obyvatele(%)obyvatel

Belgie 11,1 363 98% 233 n/a 1 343 49,8% 1,21 Česká rep. 10,5 133 73% 79 3 3 226 98,3% 3,07 Francie 65,3 103 86% 249 12 17 052 56,8% 2,61 Itálie 60,8 202 68% 73 5 13 310 100,0% 2,19 Německo 81,8 229 74% 218 29 24 322 0,0% 2,97 Rakousko 8,4 101 68% 331 18 1 894 28,2% 2,25 Slovenská rep. 5,4 110 55% 57 5 1 584 97,2% 2,93 Španělsko 46,2 91 77% 101 6 2 375 100,0% 0,51 Velká Británie* 63 250 80% 266 25-30 11 696 3,2% 1,86 Zdroj: Demografické úda je a počty lis tovních/ba líkových zás ilek na obyvatele dle dokumentu "Main developments in the pos tal s ector (2010–2013) – WIK Cons ult/Jim Campbell (Augus t 2013)" a úda je o rozs a hu a s truktuře poš tovní s ítě dle da t uveřejněných jednotlivými poš tovními operá tory za rok 2013

Tabulka ilustruje zejména vyšší objem listovních a balíkových zásilek na obyvatele u západoevropských zemí v porovnání se zeměmi jako Česká republika či Slovensko, kde je poměr poštovních zásilek výrazně nižší. To ve svém důsledku vede k ještě vyšším jednotkovým nákladům při poskytování základních služeb v těchto zemích a tudíž i k obtížnější situaci při zajištění dlouhodobé udržitelnosti financování základních poštovních služeb. Obdobná situace je i v Polsku či Maďarsku, kde jsou objemy poštovních zásilek na obyvatele také nižší než v západoevropských zemích. Další část tabulky pak dokládá hustotu poštovní sítě ve vybraných zemích, tj. vysokou hustotu poštovní sítě v České republice, a dále pak podíl pošt provozovaných samotným poskytovatelem základních služeb resp. pošt, které jsou provozovány třetí stranou (partnerem), která na sebe přenáší fixní náklady infrastruktury k zajištění požadovaných služeb.

Ostatní provozovatelé poštovních služeb jsou nuceni nést zátěž v podobě povinnosti k platbám do kompenzačního fondu (na účet pro financování základních služeb) ve výši, která může dle údajů z žádosti České pošty o úhradu čistých nákladů na poskytování základních služeb za rok 2013 ročně dosáhnout celkové částky až ve výši 388 mil. Kč. Tato zátěž představuje pro celé odvětví poštovních služeb citelné břemeno a do značné míry i možnou překážku podnikání v tomto odvětví. Podle kvalifikovaného odhadu výnosy všech provozovatelů poštovních služeb, s výjimkou držitele poštovní licence, z poskytování poštovních služeb dosahují roční výše cca 4 000 mil. Kč. Výše příspěvku těchto podnikatelů by tak mohla dosáhnout až 10 % jejich ročních výnosů. To bude znamenat buď mimořádné zatížení jednotlivých provozovatelů poštovních služeb, nebo, v případě, že Český telekomunikační úřad (dále též jen „Úřad“) využije možnosti výši jejich příspěvku jako nepřiměřeně vysokou snížit, skutečnost, že držiteli poštovní licence bude uhrazena pouze zcela nepatrná část čistých nákladů (a zároveň, že bude držitel poštovní licence nést v porovnání se svými výnosy větší zátěž oproti ostatním provozovatelům poštovních služeb).

1.4. Identifikace dotčených subjektů

a) Dotčeným subjektem je v tomto případě v prvé řadě držitel poštovní licence, kterým je až do 31. 12. 2017 Česká pošta, případně její právní nástupce. Právě držitele poštovní licence se mají dotknout hlavní změny navrhované tímto zákonem. Držitel poštovní licence je povinen zajistit stanoveným způsobem všeobecnou dostupnost tzv. základních služeb na celém území České republiky. Stávající mechanismus kompenzace čistých nákladů na zajištění této povinnosti vede k paradoxní skutečnosti, že většinu čistých nákladů hradí držitel poštovní licence sám sobě, a je tak nucen nést převážnou část břemene spojeného s financováním zajišťování všeobecné dostupnosti základních služeb na celém území České republiky z vlastních prostředků. Tento způsob financování se jeví jako dlouhodobě neudržitelný. Navrhovaná úprava mění způsob kompenzace čistých nákladů způsobem, který držiteli poštovní licence zajistí dostatečnou úhradu vzniklých čistých nákladů tak, aby povinnost zajišťování všeobecné dostupnosti základních služeb nevedla k jeho ekonomické destabilizaci. Navrhovaná úprava má dále poskytnout držiteli poštovní licence záruky související s hrazením čistých nákladů vznikajících při poskytování základních služeb (hrazení čistých nákladů prostřednictvím kapitoly státního rozpočtu, možnost požádat o úhradu tzv. předběžných čistých nákladů v roce, ve kterém vznikají).

b) Dotčenými subjekty jsou dále ostatní provozovatelé poštovních služeb. Navrhované změny se jich dotýkají v oblasti poskytování příspěvků do kompenzačního fondu, které mají být zrušeny a nahrazeny úhradou čistých nákladů ze státního rozpočtu.

c) Navrhovaná úprava podstatným způsobem zjednoduší činnost Úřadu, kterému nově odpadne povinnost stanovovat procentní podíly výnosů jednotlivých plátců na celkových výnosech za poskytování poštovních služeb a zahraničních poštovních služeb všech plátců a určovat výši platby těchto plátců do kompenzačního fondu. V důsledku navrhované úpravy vzniknou Úřadu některé nové povinnosti v souvislosti s rozhodováním o úhradě předběžných čistých nákladů.

d) Dotčenými subjekty jsou nepřímo rovněž daňoví poplatníci, na něž se prostřednictvím státního rozpočtu přenáší břemeno financování čistých nákladů na poskytování základních služeb.

e) Dopad na uživatele poštovních služeb se s výjimkou přenesení břemena financování čistých nákladů na poskytování základních služeb na všechny daňové poplatníky neočekává.

1.5. Popis cílového stavu

Navrhovaná úprava má za cíl nastavit dlouhodobě udržitelný mechanismus financování čistých nákladů, který zajistí poskytování základních služeb v požadované kvalitě prostřednictvím sítě provozoven, jejíž hustota odpovídá požadavkům veřejnosti a dále odstranit zátěž, kterou jsou v souvislosti s financováním čistých nákladů na poskytování základních služeb prostřednictvím kompenzačního fondu nuceni nést provozovatelé poštovních služeb včetně držitele poštovní licence.

K zajištění výše uvedeného cíle navrhovaná právní úprava:  Stanoví, že čisté náklady na poskytování základních služeb představující

nespravedlivou finanční zátěž hradí stát prostřednictvím Úřadu (§ 34d odst. 4).

 Zavádí možnost držitele poštovní licence uplatnit tzv. předběžné čisté náklady (§ 34c).  Ruší hranici, do níž se čisté náklady považují za tzv. spravedlivou finanční zátěž

(stávající §34c odst. 2). Ta je nahrazena v novém ustanovení § 34d odst. 2 „zastropováním“ výše úhrady plynoucí ze státního rozpočtu.

Čisté náklady na poskytování základních poštovních služeb mají být nově financovány prostřednictvím státního rozpočtu. Takové řešení odpovídá i pojetí základních poštovních služeb Poštovní směrnicí jako všeobecných služeb zajišťovaných členskými státy „ve všech místech na jejich území za dostupné ceny pro všechny uživatele“ – (čl. 3 odst. 1 Poštovní směrnice). Přenesení zátěže na státní rozpočet, a tedy nepřímo na daňové poplatníky se jeví legitimní i s ohledem na skutečnost, že prakticky všichni daňoví poplatníci jsou zároveň v té či oné podobě v postavení uživatelů poštovních služeb (ať již v pozici odesílatele či adresáta – obzvláště pokud jde o úřední korespondenci). Nový způsob financování odpovídá i skutečnosti, že základní služby jsou poskytovány ve veřejném zájmu, tedy za účelem odstranění sociálního a ekonomického vyloučení určitých oblastí státu a podpory zapojení všech občanů do moderní informační společnosti.

Držitel poštovní licence je současně nově oprávněn požádat Úřad o úhradu čistých nákladů již v roce, ve kterém vznikají, a to v podobě předběžných čistých nákladů. Důvodem je skutečnost, že kompenzace čistých nákladů je možná (v ideálním případě) až v druhé polovině roku následujícího po roce, ve kterém vznikly. Velká časová prodleva mezi vznikem čistých nákladů a jejich kompenzací pak může pro držitele poštovní licence znamenat značnou ekonomickou zátěž a de facto jej nutí tyto náklady nést z jiných svých činností.

Je navrhováno zrušení hranice čistých nákladů držitele poštovní licence, které jsou považovány za spravedlivé, a nejsou proto držiteli poštovní licence kompenzovány. Těmito čistými náklady, které se nepovažují za nespravedlivou finanční zátěž, dle současného znění § 34c odst. 2 jsou čisté náklady do výše 1 procenta celkových nákladů držitele poštovní licence za zúčtovací období. Tento institut je nově nahrazován zavedením limitů (stropů) pro výši úhrady čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž ze státního rozpočtu. Tyto limity se zároveň mají měnit (snižovat) v čase, čímž bude vytvářen tlak na držitele poštovní licence na zvyšování jeho efektivity při poskytování základních poštovních služeb.

1.6. Zhodnocení rizika

Pokud by navrhovaná úprava nebyla přijata, nebyl by naplněn jí předpokládaný cíl – tedy nastavení dlouhodobě udržitelného mechanismu úhrady čistých nákladů na poskytování základních služeb v požadované kvalitě. Za takové situace hrozí, že výnosy držitele poštovní licence z činností nesouvisejících s poskytováním základních služeb již nebudou v důsledku postupujícího propadu objemu listovních služeb dostatečné k pokrytí nákladů na poskytování základních služeb, držitel poštovní licence nebude dále schopen přizpůsobit svou nákladovou strukturu a propadne se do celkové ztráty. Prostředky, které by měly být držitelem poštovní licence investovány do obnovy a rozvoje poštovní sítě, by tak byly využity pouze k úhradě vznikající ztráty, což by vedlo k ohrožení ekonomické stability držitele poštovní licence a ke snížení úrovně poskytování základních poštovních služeb.

Povinnost ostatních provozovatelů poštovních služeb nést zátěž v podobě povinnosti k platbám do kompenzačního fondu (na účet pro financování základních služeb) ve výši, která může dle údajů z žádosti České pošty o úhradu čistých nákladů na poskytování základních služeb za rok 2013 ročně dosáhnout celkové částky až ve výši 388 mil. Kč, může citelně zatížit celé odvětví a do značné míry může představovat i možnou překážku podnikání v tomto odvětví. Jako potenciální riziko spojené s výpočtem čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž (které nicméně existuje bez ohledu na přijetí navrhovaných úprav) lze označit možnost nesprávného stanovení výše čistých nákladů ze strany Úřadu a tedy potenciální překompenzaci držitele poštovní licence, která by zároveň znamenala nadměrné výdaje státního rozpočtu. Toto riziko nicméně snižuje podrobná úprava pravidel pro vedení oddělené evidence nákladů a výnosů držitele poštovní licence (vyhláška č. 465/2012 Sb.) a uplatňování pravidel výpočtu čistých nákladů na poskytování základních služeb (vyhláška č. 466/2012 Sb.). Držitel poštovní licence musí současně zajistit, že dodržování schválených pravidel oddělené evidence nákladů a výnosů bude jednou ročně ověřeno osobou odborně způsobilou a nezávislou na držiteli poštovní licence a schválenou Úřadem. Dále toto riziko, resp. jeho možné negativní dopady pro státní rozpočet, snižují nastavené maximální výše úhrad čistých nákladů ze státního rozpočtu.

Základní platformou pro výpočet výše čistých nákladů na poskytování základních služeb je systém oddělené evidence nákladů na jednotlivé služby poskytované držitelem poštovní licence. Tento systém je provozován na účetní bázi. Nejedná se tedy o pouhé modelování alokace nákladů vysoce citlivé na nastavení vstupních parametrů, kdy i malá změna některého z parametrů může vést k dramatickým odchylkám v konečném výsledku. Jak bylo uvedeno výše, je tato povinnost uložena držiteli poštovní licence zákonem včetně povinnosti zajistit ověření nezávislým ověřovatelem (auditorem). Úroveň komplexnosti, detailu a věrohodnosti tohoto systému odpovídá evropským standardům.

Systém oddělené evidence je primárně založen na proporcionální resp. equiproporcionální alokaci systému na principu Activity Based Costing. Je tedy poměrně jednoduché odvozovat z této základní informační základny alternativní kalkulace typu What if (jako např. výpočet čistých nákladů na poskytování základních služeb), kalkulace NAC (Net Avoided Cost = odbouratelných nákladů, např. pro výpočty při podezření na nekalé/nepovolené cenové praktiky požadované zejména Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže), kalkulace LRIC/LRAIC (Long Run Incremental Average Cost = průměrné přírůstkové náklady, opět zejména pro cenové a kapacitní propočty) apod. K chybě na straně Úřadu by tak mohlo dojít pouze v případě zásadního odborného selhání, které by vedlo k tomu, že by regulační orgán nedokázal odlišit informace poskytované různými kalkulačními přístupy a docházelo by k chybné interpretaci výstupů. Toto je však vysoce nepravděpodobné.

2. Návrh variant řešení

Poštovní směrnice v čl. 7 stanoví, že členské státy mohou financovat poskytování

všeobecných poštovních služeb (v terminologii zákona o poštovních službách „základních služeb“) v souladu s jedním nebo více způsoby uvedenými v tomto článku nebo jakýmkoli jiným způsobem, který je v souladu se Smlouvou o ES. Způsoby výslovně zmíněnými v čl. 7 Poštovní směrnice jsou zajištění poskytování všeobecných služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky na tyto služby v souladu s platnými pravidly a předpisy pro zadávání veřejných zakázek; mechanismus náhrad poskytovaných dotyčnému podniku či dotyčným podnikům z veřejných prostředků a vyrovnávací fond, který může být financován z poplatků hrazených poskytovateli nebo uživateli služeb. Z Poštovní směrnicí jmenovaných možností byly v rámci přípravy novely rozpracovávány pouze varianty počítající s financováním čistých nákladů na poskytování základních služeb prostřednictvím státního rozpočtu nebo kompenzačního (vyrovnávacího) fondu (popřípadě prostřednictvím kombinace obou způsobů). Možnost zajistit všeobecnou dostupnost základních služeb prostřednictvím zadání veřejné zakázky nebyla zvažována z důvodu, že již stávající zákon o poštovních službách obsahuje úpravu transparentního výběrového řízení, na jehož základě bude stanoven držitel poštovní licence pro období od 1. 1. 2018. Tento mechanismus v kombinaci s limitací výše úhrady objektivně stanovenou výši čistých nákladů zajišťuje, že výše úhrady nepřesáhne mez odpovídající oprávněným požadavkům držitele poštovní licence. Tento způsob zajištění všeobecné dostupnosti základních služeb není vhodný ani s ohledem na skutečnost, že reálně existuje jediný subjekt, který je tento úkol schopen zajistit, jakož i s ohledem na nezbytnost legislativní úpravy situace, kdy žádný z provozovatelů poštovních služeb nebude mít zájem všeobecnou dostupnost základních služeb zajistit. V evropském srovnání platí, že členské státy Evropské unie, které poskytují poskytovatelům všeobecných poštovních služeb kompenzaci, tak činí ve většině případů s využitím svých veřejných rozpočtů a nikoliv prostřednictvím kompenzačního fondu. Ačkoliv je institut kompenzačního fondu legislativně zaveden ve většině členských zemí Evropské unie (22 členských států), aktivně je dosud využíván pouze v několika málo zemích (Slovensko, Itálie, Kypr, Estonsko).Mezi země, které v posledních letech v různé formě využily svých veřejných rozpočtů ke krytí čistých nákladů všeobecných poštovních služeb, patří Španělsko, Itálie, Polsko, Norsko, Francie, Velká Británie, Belgie, Německo, ale také např. Slovensko. Z hlediska formy kompenzace čistých nákladů se jako nejvhodnější z možných způsobů náhrad poskytovaných dotyčnému podniku z veřejných prostředků jeví přímá úhrada vyčíslených čistých nákladů na poskytování základních služeb, která ve srovnání s dalšími řešeními používanými v jednotlivých evropských zemích (viz bod 1.2) představuje nejvíce adresné a transparentní řešení, neboť parametry, na jejichž základě je vyrovnávací platba vypočtena, jsou předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem a mechanismus výpočtu čistých nákladů zároveň garantuje, že platba nepřesáhne meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech (nebo části) čistých nákladů vynaložených při plnění poštovní povinností.

Varianta I. – nulové řešení

Tato varianta znamená ponechat stávající nevyhovující stav v oblasti úhrady čistých nákladů na poskytování základních služeb, což povede k důsledkům výše popsaným v kapitolách 1.2. Definice problému a 1.3 Popis současného stavu.

Varianta II – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na provozování sítě provozoven ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Tato varianta znamená volbu kombinovaného způsobu financování čistých nákladů na poskytování základních služeb, v jehož rámci by byla část čistých nákladů připadající na provozování sítě provozoven hrazena státem prostřednictvím příslušné kapitoly státního

Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013), str. viii, a údaje jednotlivých poštovních operátorů. Main developments in the postal sector (2010–2013) – WIK Consult/Jim Campbell (August 2013), str. vii, viii a údaje jednotlivých poštovních operátorů.

rozpočtu, zbývající část stávajícím způsobem prostřednictvím příspěvků jednotlivých provozovatelů poštovních služeb do kompenzačního fondu. V oblasti kompenzace tzv. ostatních čistých nákladů je v této variantě doplněna povinnost státu dorovnat výši příspěvku do kompenzačního fondu v případě neuhrazení příspěvku plátcem ve lhůtě splatnosti a v případě, kdy Úřad rozhodne o tom, že výše příspěvku je pro konkrétního provozovatele poštovních služeb nepřiměřená a v důsledku toho jej sníží. Zároveň se navrhuje, aby byla výše tzv. spravedlivé zátěže, která nepodléhá kompenzaci, určována ve vztahu k nákladům na poskytování poštovních služeb, nikoli k celkovým nákladům držitele poštovní licence.

Varianta III – novela zákona o poštovních službách – úhrada procentem stanovené části čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Tato varianta znamená, podobně jako varianta II., volbu kombinovaného způsobu financování čistých nákladů na poskytování základních služeb. Oproti variantě II. se toto řešení odlišuje tím, že část čistých nákladů podléhající úhradě ze státního rozpočtu není stanovena na základě vazby části čistých nákladů na určitou specifickou oblast plnění poštovní povinnosti, ale je stanovena procentem z celkové výše čistých nákladů. Podobně jako v případě varianty II. je v oblasti kompenzace tzv. ostatních čistých nákladů i v této variantě počítáno s povinností státu dorovnat výši příspěvku do kompenzačního fondu v případě neuhrazení příspěvku plátcem ve lhůtě splatnosti a v případě, kdy Úřad rozhodne o tom, že výše příspěvku je pro konkrétního provozovatele poštovních služeb nepřiměřená a v důsledku toho jej sníží. Zároveň se i zde navrhuje, aby byla výše tzv. spravedlivé zátěže, která nepodléhá kompenzaci, určována ve vztahu k nákladům na poskytování poštovních služeb, nikoli k celkovým nákladům držitele poštovní licence.

Varianta IV. – novela zákona o poštovních službách – úhrada čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu

Podle této varianty jsou čisté náklady držiteli poštovní licence kompenzovány státem, a to přímo prostřednictvím příslušné kapitoly státního rozpočtu. Podobně jako ve výše zmíněných variantách se i v této variantě zároveň se navrhuje, aby byla výše tzv. spravedlivé zátěže, která nepodléhá kompenzaci, určována ve vztahu k nákladům na poskytování poštovních služeb, nikoli k celkovým nákladům držitele poštovní licence.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů

3.1 Identifikace nákladů a přínosů

Varianta I. – nulové řešení

Nebyly identifikovány okamžité náklady státního rozpočtu související se zachováním stávajícího stavu. Zátěž spojenou s hrazením čistých nákladů na poskytování základních služeb by byli nuceni nadále nést jednotliví provozovatelé poštovních služeb, včetně držitele poštovní licence.

Varianta II – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na provozování sítě provozoven ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Na státní rozpočet by byla přenesena část břemene spojeného s hrazením čistých nákladů na provozování sítě provozoven. Zbývající část zátěže spojené s hrazením čistých nákladů na poskytování základních služeb by byli nuceni nadále nést jednotliví provozovatelé poštovních služeb, včetně držitele poštovní licence. Rozdělení čistých nákladů na čisté náklady na provozování sítě provozoven a ostatní čisté náklady by vedlo ke zvýšení administrativní zátěže. Nevýhodou této varianty je skutečnost, že tento způsob rozdělení čistých nákladů může komplikovat objektivní přiřazování některých nákladů podle původu jejich vzniku a správné zohlednění vzájemných vlivů jednotlivých alternativních scénářů, nehmotných výhod a pobídek k nákladové efektivnosti. Přínosem by byla částečná eliminace finanční zátěže provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence odpovídající výši čistých nákladů na provozování sítě provozoven, které by byly nově hrazeny ze státního rozpočtu.

Varianta III – novela zákona o poštovních službách – úhrada procentem stanovené části čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Na státní rozpočet by byla přenesena část břemene spojeného s hrazením čistých nákladů na poskytování základních služeb. Zbývající část zátěže spojené s hrazením čistých nákladů na poskytování základních služeb by byli nuceni nadále nést jednotliví provozovatelé poštovních služeb, včetně držitele poštovní licence. Přínosem by byla částečná eliminace finanční zátěže provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence odpovídající té části čistých nákladům na poskytování základních služeb, které by byly nově hrazeny ze státního rozpočtu.

Varianta IV. – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu

Tato varianta bude mít dopady na státní rozpočet především v tom smyslu, že na stát budou nově přeneseny povinnosti v souvislosti s kompenzací čistých nákladů na poskytování základních služeb. Přínosem je především eliminace finanční zátěže provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence odpovídající čistým nákladům na poskytování základních služeb hrazených ze státního rozpočtu, která umožní zachování ekonomické stability držitele poštovní licence a dalších subjektů podnikajících na poštovním trhu a zachování stávající úrovně poskytování základních poštovních služeb včetně zajištění sítě pošt.

3.2 Náklady

Varianta I. – nulové řešení

Nebyly identifikovány okamžité náklady státního rozpočtu související se zachováním stávajícího stavu. Česká pošta, coby držitel poštovní licence, nese při současném způsobu určení procentních podílů a výše platby na účet pro financování základních služeb (viz § 34c odst. 6 a 7) cca 75 % čistých nákladů na poskytování základních služeb (kvalifikovaný odhad podílu České pošty na trhu poštovních služeb za rok 2013). Ostatní provozovatelé poštovních služeb se na úhradě čistých nákladů na poskytování základních služeb podílejí 25 %. Z kalkulace čistých nákladů provedených Českou poštou za rok 2013 vyplývá, že podíl čistých nákladů na poskytování základních služeb připadající na Českou poštu, odpovídá částce cca 1 191 mil.

Kč (k níž přistupuje ještě částka tzv. spravedlivé finanční zátěže, která nepodléhá úhradě z kompenzačního fondu). Podíl připadající na ostatní provozovatele poštovních služeb se odhaduje v částce cca 388 mil. Kč.

Varianta II – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na provozování sítě provozoven ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Tato úprava zákona o poštovních službách předpokládá, že ze státního rozpočtu budou financovány pouze čisté náklady na provozování sítě provozoven. Zbývající část čistých nákladů by byla financována dle stávajícího modelu prostřednictvím kompenzačního fondu. Z kalkulace čistých nákladů provedených Českou poštou za rok 2013 vyplývá předpokládaný dopad do státního rozpočtu v maximální výši 1 021 mil. Kč. Na úhradě ostatních čistých nákladů by se podíleli jednotliví provozovatelé poštovních služeb dle svých podílů na trhu. Kompenzace ostatních čistých nákladů ze státního rozpočtu by přicházela do úvahy pouze v případě nenaplnění kompenzačního fondu, a to buď z důvodu rozhodnutí ČTÚ, že výše příspěvku některého z provozovatelů poštovních služeb pro něj představuje nepřiměřenou zátěž nebo v případě neuhrazení příspěvku některého z provozovatelů poštovních služeb ve lhůtě splatnosti (i když by byla platba od jednotlivých plátců následně vymáhána, lze předpokládat, že některé příspěvky budou nedobytné).

Varianta III – novela zákona o poštovních službách – úhrada procentem stanovené části čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Tato varianta by měla dopad na státní rozpočet především v tom smyslu, že na stát by byla nově přenesena povinnost k úhradě části kompenzace čistých nákladů na poskytování základních služeb. Při předpokládaném rovnoměrném rozvržení úhrady čistých nákladů na poskytování základních služeb mezi státní rozpočet a kompenzační fond vyplývá z kalkulace čistých nákladů provedených Českou poštou za rok 2013 předpokládaný dopad do státního rozpočtu v maximální výši 826 mil. Kč. Česká pošta, coby držitel poštovní licence, by při tomto modelu financování nesla cca 37,5 % čistých nákladů na poskytování základních služeb (číslo stanovené na základě kvalifikovaného odhad podílu České pošty na trhu poštovních služeb za rok 2013). Ostatní provozovatelé poštovních služeb se na úhradě čistých nákladů na poskytování základních služeb podíleli 12,5 %. Z kalkulace čistých nákladů provedených Českou poštou za rok 2013 vyplývá, že podíl čistých nákladů na poskytování základních služeb připadající na Českou poštu, by odpovídal částce cca 641 mil. Kč (k níž přistupuje ještě částka tzv. spravedlivé finanční zátěže, která nepodléhá úhradě). Podíl připadající na ostatní provozovatele poštovních služeb, odpovídá částce cca 185 mil. Kč. Kompenzace ostatních čistých nákladů ze státního rozpočtu by přicházela do úvahy pouze v případě nenaplnění kompenzačního fondu, a to buď z důvodu rozhodnutí ČTÚ, že výše příspěvku některého z provozovatelů poštovních služeb pro něj představuje nepřiměřenou zátěž nebo v případě neuhrazení příspěvku některého z provozovatelů poštovních služeb ve lhůtě splatnosti (i když by byla platba od jednotlivých plátců následně vymáhána, lze předpokládat, že některé příspěvky budou nedobytné).

Varianta IV. – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu

Tato varianta by měla dopad na státní rozpočet především v tom smyslu, že na stát by byly nově přeneseny povinnosti v souvislosti s kompenzací čistých nákladů na poskytování základních služeb. Z kalkulace čistých nákladů provedených Českou poštou za rok 2013 vyplývá předpokládaný dopad do státního rozpočtu v maximální výši 1 652 mil. Kč. V důsledku úhrady čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu, dojde k eliminaci finanční zátěže provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence o částku odpovídající čistým nákladům, které mají být nově hrazeny ze státního rozpočtu.

3.3 Přínosy

Varianta II – novela zákona o poštovních službách - úhrada části čistých nákladů na provozování sítě provozoven ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu.

Přijetím této varianty by došlo k vytvoření mechanismu financování základních služeb, který podstatným způsobem sníží zátěž, kterou pro celé poštovní odvětví představuje břemeno financování čistých nákladů na poskytování základních služeb. Navrhovaná právní úprava by měla přinést eliminaci finanční zátěže spojené s financováním čistých nákladů na poskytování základních služeb v případě držitele poštovní licence ve výši cca 788 mil. Kč a v případě ostatních provozovatelů poštovních služeb ve výši cca 233 mil. Kč. To by mělo přispět zachování ekonomické stability držitele poštovní licence a dalších subjektů podnikajících na poštovním trhu a zachování stávající úrovně poskytování základních poštovních služeb včetně zajištění sítě pošt.

Varianta III – novela zákona o poštovních službách – úhrada procentem stanovené části čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Přijetím této varianty by došlo k vytvoření mechanismu financování základních služeb, který podstatným způsobem sníží zátěž, kterou pro celé poštovní odvětví představuje břemeno financování čistých nákladů na poskytování základních služeb. Navrhovaná právní úprava by měla přinést eliminaci finanční zátěže spojené s financováním čistých nákladů na poskytování základních služeb v případě držitele poštovní licence ve výši cca 641 mil. Kč a v případě ostatních provozovatelů poštovních služeb ve výši cca 185 mil. Kč. To by mělo přispět zachování ekonomické stability držitele poštovní licence a dalších subjektů podnikajících na poštovním trhu a zachování stávající úrovně poskytování základních poštovních služeb včetně zajištění sítě pošt.

Varianta IV. – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu

Přijetím této varianty by bylo zajištěno nastavení dlouhodobého udržitelného mechanismu financování základních služeb (včetně sítě provozoven držitele poštovní licence). Navrhovaná právní úprava by měla přinést eliminaci finanční zátěže spojené s financováním čistých nákladů na poskytování základních služeb v případě držitele poštovní licence ve výši cca 1 264 mil. Kč (součet podílů čistých nákladů na poskytování základních služeb připadajícího na držitele poštovní licence a částky, o níž se v důsledku změny výpočtu spravedlivé zátěže sníží část čistých nákladů na poskytování základních služeb nepodléhající kompenzaci) a v případě ostatních provozovatelů poštovních služeb ve výši cca 388 mil. Kč. Tím by mělo být zajištěno zachování ekonomické stability držitele poštovní licence a dalších subjektů podnikajících na poštovním trhu a zachování stávající úrovně poskytování základních poštovních služeb včetně zajištění sítě pošt.

3.4 Vyhodnocení nákladů a přínosů variant

Varianta I. – nulové řešení

Tato varianta nepřináší žádné okamžité náklady státního rozpočtu. Zároveň by však byl zachován způsob kompenzace čistých nákladů na poskytování základních služeb, který držiteli poštovní licence nezajišťuje dostatečnou kompenzaci čistých nákladů, přičemž současně významným způsobem zatěžuje subjekty podnikající na trhu poštovních služeb, a představuje proto možnou překážku podnikání na tomto trhu. Nenavýšení nákladů státního rozpočtu tak v tomto případě není s to vyvážit negativa spojená s přijetím nulového řešení.

Varianta II – novela zákona o poštovních službách - úhrada části čistých nákladů na provozování sítě provozoven ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Nově vzniknou náklady na státní rozpočet v rozsahu cca 1 021 mil. Kč ročně, proti kterým jde eliminace zatížení provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence ve shodné maximální roční částce. Výhodou oproti variantě I. je podstatné zmírnění zátěže, kterou dosavadní způsob financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb a dosažení úhrady větší části čistých nákladů na poskytování základních služeb. Současně však platí, že velká část čistých nákladů zůstane držiteli poštovní licence neuhrazena, přičemž zátěž dopadající na jednotlivé provozovatele poštovních služeb zůstane velmi citelná. Toto řešení se z hlediska potřeb poštovního odvětví jeví jako nedostatečné.

Varianta III – novela zákona o poštovních službách – úhrada procentem stanovené části čistých nákladů na ze státního rozpočtu a ostatních čistých nákladů prostřednictvím kompenzačního fondu

Nově vzniknou náklady na státní rozpočet v rozsahu cca 826 mil. Kč ročně, proti kterým jde eliminace zatížení provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence ve shodné maximální roční částce. Výhodou oproti variantě I. je podstatné zmírnění zátěže, kterou dosavadní způsob financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb, a dosažení úhrady větší části čistých nákladů na poskytování základních služeb. Současně však platí, že velká část čistých nákladů zůstane držiteli poštovní licence neuhrazena, přičemž zátěž dopadající na jednotlivé provozovatele poštovních služeb zůstane velmi citelná. Toto řešení se z hlediska potřeb poštovního odvětví jeví jako nedostatečné.

Varianta IV. – novela zákona o poštovních službách - úhrada čistých nákladů na poskytování základních služeb ze státního rozpočtu

Nově vzniknou náklady na státní rozpočet v maximálním rozsahu cca 1 650 mil. Kč ročně, proti kterým jde eliminace zatížení provozovatelů poštovních služeb včetně držitele poštovní licence ve shodné maximální roční částce. Cílem navrhované právní úpravy je především nastavení dlouhodobě udržitelného mechanismu financování čistých nákladů na poskytování základních služeb v požadované kvalitě. Při nepřijetí navrhované úpravy naopak hrozí ohrožení ekonomické stability držitele poštovní licence a dalších subjektů podnikajících na poštovním trhu, snížení úrovně poskytování základních poštovních služeb včetně zajištění sítě pošt i negativní dopady v oblasti zaměstnanosti. Přínosy tak lze ohodnotit jako adekvátní, respektive převažující nad náklady.

4. Návrh řešení

4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení

Varianta I.

VÝHODY NEVÝHODY Nejsou nutné legislativní úpravy. Nedojde k zakotvení dlouhodobě

udržitelného systému financování čistých nákladů na zajištění základních služeb.

Žádné dopady na státní rozpočet. Nedojde k eliminaci zátěže, kterou dosavadní

způsob financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb.

Varianta II.

VÝHODY NEVÝHODY Dojde k zlepšení financování čistých nákladůJsou nutné legislativní úpravy většího na poskytování základních služeb.rozsahu. Dojde ke zmírnění zátěže, kterou dosavadníRozdělení čistých nákladů na čisté náklady způsob financování čistých nákladů nana provozování sítě provozoven a ostatní poskytování základních služeb představuječisté náklady povede ke zvýšení pro provozovatele poštovních služeb.administrativní zátěže. Tento způsob

rozdělení čistých nákladů může zároveň komplikovat objektivní přiřazování některých nákladů podle původu jejich vzniku a správné zohlednění vzájemných vlivů jednotlivých alternativních scénářů, nehmotných výhod a pobídek k nákladové efektivnosti. Podstatná část čistých nákladů na poskytování základních služeb zůstane držiteli poštovní licence neuhrazena. Zůstane zachována podstatná část zátěže, kterou financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb.

Varianta III.

VÝHODY NEVÝHODY Dojde k zlepšení financování čistých nákladůJsou nutné legislativní úpravy většího na poskytování základních služeb.rozsahu. Dojde ke zmírnění zátěže, kterou dosavadníPodstatná část čistých nákladů na způsob financování čistých nákladů naposkytování základních služeb zůstane poskytování základních služeb představujedržiteli poštovní licence neuhrazena.

pro provozovatele poštovních služeb.

Zůstane zachována podstatná část zátěže, kterou financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb.

Varianta IV.

VÝHODY NEVÝHODY Ve srovnání s variantou II. a III. mají nutnéJsou nutné legislativní úpravy legislativní úpravy pouze minimální rozsah Dojde k zakotvení dlouhodobě udržitelnéhoZvýšené výdaje státního rozpočtu v důsledku systému financování čistých nákladů napřevzetí finančních povinností v souvislosti poskytování základních služeb.s kompenzací čistých nákladů na

poskytování základních služeb státem.

Dojde k odstranění zátěže, kterou dosavadní způsob financování čistých nákladů na poskytování základních služeb představuje pro provozovatele poštovních služeb. Sníží se administrativní zátěž u plátců do kompenzačního fondu, neboť bude odstraněna současná povinnost vést evidenci výnosů a příjmů, která slouží jako zdroj informací pro stanoví podílů na úhradě čistých nákladů.

S ohledem na výše identifikované náklady a přínosy všech variant byla jako nejvhodnější řešení zvolena Varianta IV. Ta však při projednávání návrhu vládou doznala ještě změn, když bylo zavedeno tzv. zastropování výše úhrady čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž, což by mělo zajistit kontrolu nad výší dopadů na státní rozpočet. Zároveň by tento krok měl motivovat držitele poštovní licence ke zvyšování efektivity poskytování základních poštovních služeb.

5. Implementace doporučené varianty a vynucování

Za implementaci navrhovaného způsobu řešení je zodpovědné Ministerstvo průmyslu a obchodu jako předkladatel zákona a Český telekomunikační úřad, který bude zajišťovat jeho vynucování ve vztahu k dotčeným subjektům.

V důsledku implementace navrhovaného způsobu řešení nebudou regulované subjekty nuceny provádět žádné činnosti nad rámec těch, které musí provádět podle stávající právní úpravy.

6. Přezkum účinnosti regulace

Přezkum účinnosti regulace bude provádět Český telekomunikační úřad.

7. Konzultace a zdroje dat

Byly provedeny konzultace s regulátorem (Českým telekomunikačním úřadem) a držitelem poštovní licence (Českou poštou, s.p.). Data byla čerpána zejména ze zdrojů těchto dvou subjektů, finanční údaje pro vyčíslení nákladů a přínosů jednotlivých variant byly odvozeny ze žádosti České pošty o úhradu čistých nákladů. V rámci přípravy novely byla oslovena rovněž Hospodářská komora ČR reprezentující mimo jiné zájmy jednotlivých provozovatelů poštovních služeb a společnost Mediaservis, s.r.o., coby nejvýznamnější alternativní poskytovatel listovních služeb. Hospodářská komora ČR ve svém vyjádření zdůraznila, že povinnost přispívat na úhradu tzv. čistých nákladů základních poštovních služeb vytváří silné zábrany pro vstup nových hráčů na trh. Proces liberalizace poštovního sektoru včetně všech navazujících definic a procesů není dle Hospodářské komory ČR zákonem o poštovních službách vhodně nastaven. Hospodářská komora ČR zastává názor, že definice základních služeb je v České republice pojata příliš široce, stejně tak samotná definice poštovních služeb zahrnuje i služby, které by pod tento pojem neměly být zahrnuty. Podle názoru Hospodářské komory ČR by z povinnosti přispívat na úhradu čistých nákladů měli být vyjmuti poskytovatelé tzv. expresních zásilkových služeb, kteří podnikají na dlouhodobě liberalizovaném trhu a pro něž znamenala liberalizace poštovního trhu a vytvoření kompenzačního fondu paradoxně zhoršení jejich postavení. Výše příspěvku na úhradu čistých nákladů by měla být omezena na nejvýše 1% z čistých příjmů plátce za účetní rok, ve kterém je platba vybírána. Hospodářská komora ČR zároveň uvedla, že definice tzv. čistých nákladů je v současné zákonné úpravě stanovena chybně. Podle návrhu Hospodářské komory ČR by měl držiteli poštovní licence nárok na úhradu čistých nákladů vzniknout pouze v případě, kdy cena základní poštovní služby neuhrazuje účelně a efektivně vynaložené náklady na její poskytování nebo nevytváří přiměřený zisk v důsledku cenového rozhodnutí vydaného Úřadem. Společnost Mediaservis, s.r.o. uvedla, že základní poštovní služby si u držitele poštovní licence objednává stát, a proto by to také měl být on, kdo bude čisté náklady na ně hradit. Pokud nějaké oprávněné čisté náklady vzniknou, stane se tak v důsledku požadavků státní správy. Pokud by tak k jejich kompenzaci měl sloužit vyrovnávací fond, přenášel by stát jím vytvořené náklady na soukromoprávní subjekty. Společnost Mediaservis, s.r.o. v této souvislosti poukázala na zák. č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, kde je universální služba plně hrazena ze státní pokladny (srov. § 49 odst. 3 tohoto zákona). Výše uvedená stanoviska potvrzují definici problému, tak jak je popsána v bodě 1.2. Požadavek Hospodářské komory ČR, aby byl nárok na úhradu čistých nákladů podmíněn cenovou regulací ze strany Úřadu nebyl zohledněn z důvodu, že vznik čistých nákladů není cenovou regulací podmíněn.

C) Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami a s právem Evropské unie

1. Soulad s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

2. Soulad s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva, mechanismu kompenzací nákladů vzniklých s provozováním tzv. univerzální poštovní služby (institut evropského práva) se mezinárodní smlouvy netýkají.

3. Soulad s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předložený návrh zákona není v rozporu se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména se Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii, s obecnými zásadami práva Evropské unie nebo s judikaturou Evropského soudního dvora.

Z hlediska primárního práva EU je pro navrhovanou právní úpravu podstatný především čl. 106 Smlouvy a fungování EU (dále jen „SFEU“). Podle čl. 106 odst. 1 SFEU veřejné podniky a podniky, kterým členské státy přiznávají zvláštní nebo výlučná práva, podléhají plně pravidlům práva EU pro regulaci hospodářské soutěže, včetně státních podpor. Toto pravidlo nicméně modifikuje čl. 106 odst. 2 SFEU, podle něhož podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (např. zajištěním všeobecné dostupnosti základních služeb, tak jako držitel poštovní licence), podléhají pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Členské státy tak mohou vůči poskytovatelům služeb obecného hospodářského zájmu uplatnit odchylné podmínky, které jsou nezbytné a úměrné poskytování dané služby, tzn. nepřekročí míru nezbytnou k tomu, aby poskytovateli umožnily plnit jeho úkol za hospodářsky přijatelných podmínek.

Rozsudek Soudního dvora ve věci Altmark vymezil, že vyrovnávací platba za závazek veřejné služby nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 SFEU, pokud jsou kumulativně splněna čtyři kritéria:

 Podnik přijímající vyrovnávací platbu musí být skutečně pověřen plněním

povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány.

 Parametry, na jejichž základě je vyrovnávací platba vypočtena, musí být předem

stanoveny objektivním a transparentním způsobem.

 Vyrovnávací platba nesmí přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech

(nebo části) nákladů vynaložených při plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.

 Není-li výběr podniku, který má plnit povinnosti veřejné služby, v konkrétním

případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky, jež by umožnilo vybrat uchazeče schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek (ve smyslu hospodářsky nejvýhodnější nabídky, nikoli nutně nejnižší ceny), musí být výše potřebné vyrovnávací platby určena na základě analýzy nákladů, které by při plnění těchto povinností vynaložil průměrný, správně řízený a přiměřeně vybavený podnik (se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, i zisku přiměřeného k plnění těchto povinností).

Výše uvedená kritéria navrhované znění zákona o poštovních službách splňuje (držitel poštovní licence je pověřen zajištěním všeobecné dostupnosti základních služeb a parametry výpočtu výše vyrovnávací platby jsou stanoveny zákonem tak, aby platba pokrývala pouze vzniklé čisté náklady). Plnění poskytovaná v souladu se zákonem o poštovních službách tedy nepředstavují státní podporu.

Předložený způsob financování čistých nákladů na provozování sítě provozoven přímo předpokládá Poštovní směrnice, která ve svém článku 7 odst. 3 písm. a) jako jednu z možností financování tzv. všeobecných služeb uvádí zavedení mechanismu náhrad poskytovaných z veřejných prostředků.

Za účelem vyloučení jakýchkoliv pochybností o souladu navrhované právní úpravy s pravidly platnými pro státní podporu obsaženými v SFEU dojde v souladu s čl. 108 SFEU k notifikaci tohoto záměru Evropské komisi, která v rámci předběžného posouzení oznamovaný záměr posoudí a rozhodne, zda se nejedná o státní podporu, případně zda se jedná o státní podporu, která je slučitelná se společným trhem.

D) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy

Kalkulace ekonomického dopadu navrhované úpravy zákona do státního rozpočtu vychází z již dnes platné metodiky pro výpočet čistých nákladů, přičemž je v ní zohledněno i omezení výše čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž hrazené ze státního rozpočtu obsažené v navrhovaném ustanovení § 34d odst. 2.

Legislativní rámec definující metodiku výpočtu čistých nákladů na poskytování základních služeb vychází z Poštovní směrnice, která byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 221/2012 Sb. Postup při výpočtu čistých nákladů na poskytování základních služeb je upřesněn ve vyhlášce č. 466/2012 Sb., o postupu Českého telekomunikačního úřadu při výpočtu čistých nákladů na plnění povinnosti poskytovat základní služby.

Česká pošta, coby stávající držitel poštovní licence v návaznosti na platnou legislativu provedla dle platné metodiky výpočet čistých nákladů a následně předložila Českému telekomunikačnímu úřadu žádost o úhradu čistých nákladů za období od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2013, v celkové výši 1 774 645 468 Kč. Výpočet byl následně verifikován nezávislým ověřovatelem (společnost Ernst&Young).

Podkladem pro výpočet čistých nákladů je tzv. základní a alternativní scénář. Základním scénářem se rozumí chování držitele poštovní licence, který poskytuje služby v rozsahu daném poštovní licencí, v souladu s povinnostmi držitele poštovní licence stanovenými zákonem o poštovních službách a jeho prováděcími předpisy. V alternativním scénáři se držitel poštovní licence chová jako tržní subjekt, který nemá povinnost zajistit všeobecnou dostupnost základních služeb, resp. provozovat síť provozoven ve stanoveném rozsahu.

Tabulka č. 3: Čisté náklady na poskytování základních služeb pro rok 2013 dle předložené žádosti České pošty, s.p. o úhradu čistých nákladů

Hodnota (Kč)

Alternativní scénář pobočkové sítě (včetně přiměřeného zisku) 1 021 176 647

Alternativní scénář doručování (včetně přiměřeného zisku) 810 319 053 Alternativní scénář podpůrných procesů (včetně přiměřeného zisku)35 917 723 Nehmotné tržní výhody-92 767 954

Čisté náklady na poskytování základních služeb 1 774 645 468

Spravedlivá zátěž podle dosavadní právní úpravy 194 668 170

Čisté náklady představující nespravedlivou finanční zátěž podle 1 579 977 298 dosavadní právní úpravy (hrazené z kompenzačního fondu) Čisté náklady představující nespravedlivou finanční zátěž podle 1 651 808 136 nové právní úpravy

Tabulka č. 4: Čisté náklady na poskytování základních služeb pro rok 2013 dle nepravomocného rozhodnutí předsedy Rady ČTÚ ze dne 3. 3. 2015

Čisté náklady na poskytování základních služeb 947 739 553

Spravedlivá zátěž podle dosavadní právní úpravy 194 668 170

Čisté náklady představující nespravedlivou finanční zátěž podle 759 129 383 dosavadní právní úpravy (hrazené z kompenzačního fondu) Čisté náklady představující nespravedlivou finanční zátěž podle 824 960 221 nové právní úpravy

Navrhovaná úprava zákona zásadně nemění způsob výpočtu samotných čistých nákladů. Proto je možné pro účely kalkulace ekonomických dopadů návrhu zákona vycházet z již provedené kalkulace čistých nákladů za rok 2013.

V případě zachování stávající metodiky výpočtu čistých nákladů lze při zachování současného rozsahu poštovní povinnosti a základních kvalitativních požadavků stanovených vyhláškou 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování důvodně předpokládat, že výše čistých nákladů se nebude v letech 2015 až 2017 výrazně lišit od výsledků v roce 2013. Důvodem je samotný způsob výpočtu čistých nákladů vycházející z porovnávání základního a alternativního scénáře fungování držitele poštovní licence.

Alternativní scénář podpůrných procesů:

V situaci, kdy by Česká pošta nebyla poskytovatelem základních služeb, nemusela by vynaložit náklady související s následujícími povinnostmi (měření dob dopravy a přepravních toků, audit oddělené evidence nákladů základních poštovních služeb, příprava podkladů pro výpočet čistých nákladů, osobní náklady specializovaných odborných útvarů zřízených ke komunikaci s regulátorem).

Nehmotné tržní výhody:

V situaci, kdy by Česká pošta nebyla poskytovatelem základních služeb, nenabývala by následujících nehmotných a tržních výhod (výhoda vyšších výnosů za všechny služby z titulu povinnosti poskytovat základní služby, Výhody z vydávání poštovních známek, Dodatečné příjmy z reklamy, Osvobození základních poštovních služeb od DPH).

Za účelem kontroly nad výši výdajů ze státního rozpočtu je na základě rozhodnutí vlády v navrhovaném § 34d odst. 2 zaváděna maximální výše (strop) úhrady čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž, které jsou jinak určovány ve výši čistých nákladů ověřených ze strany ČTÚ. Pro rok 2015, za nějž poprvé úhrada proběhne podle nové právní úpravy (realizována bude ale až v roce 2016 na základě žádosti, kterou je třeba podat do konce srpna 2016), je tento limit nastaven ve výši 700 mil. Kč. V dalších letech pak bude snižován vždy o 100 mil Kč za účelem dalšího snižování dopadů na státní rozpočet i za účelem zvyšování tlaku na držitele poštovní licence směrem ke zvyšování jeho nákladové efektivnosti při poskytování základních služeb. Hranice platná pro zúčtovací období 2017 (500 mil. Kč) by měla zůstat zachována ve stejné výši i pro další roky. Tehdy již ale skutečnou výši úhrad čistých nákladů může ovlivnit konkurence mezi uchazeči ve výběrovém řízení, v němž bude postupem dle § 22 určen držitel poštovní licence na další období.

Tabulka č. 5: Maximální výše úhrady čistých nákladů představujících nespravedlivou finanční zátěž dle navrhovaného § 34d odst. 2

Za zúčtovací období 2015 (úhrada v roce 2016) 700 mil. Kč Za zúčtovací období 2016 (úhrada v roce 2017) 600 mil. Kč Za zúčtovací období 2017 (úhrada v roce 2018) 500 mil. Kč Za každé další následující zúčtovací období 500 mil. Kč

Vzhledem ke skutečnosti, že výše popsané částky nedosahují výše čistých nákladů na poskytování základních služeb pro rok 2013 dle předložené žádosti České pošty, s.p. o úhradu čistých nákladů, ani výše čistých nákladů na poskytování základních služeb pro rok 2013 dle nepravomocného rozhodnutí předsedy Rady ČTÚ ze dne 3. 3. 2015, lze oprávněně očekávat, že v jednotlivých letech bude úhrada ze státního rozpočtu realizována v nejvyšší zákonem připuštěné míře.

Vývoj výše čistých nákladů závisí na počtu a druhu základních služeb definovaných v § 3 odst. 1 zákona o poštovních službách, které budou zahrnuty do poštovní povinnosti držitele poštovní licence (obsahem poštovní povinnosti je podle § 21 zákona o poštovních službách povinnost zajistit všeobecnou dostupnost některých nebo všech základních služeb), na rozsahu základních kvalitativních požadavků stanovených vyhláškou 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování (zejména požadavky na dostupnost pošt, dostupnost poštovních schránek, procento zásilek, které musí být povinně dodány následující pracovní den po dni podání) a na minimálním počtu pošt stanoveném nařízením vlády vydaným na základě § 3 odst. 2 písm. a) zákona o poštovních službách. Změnu rozsahu poštovní povinnosti upravuje § 23 zákona o poštovních službách. Úřad může rozsah poštovní povinnosti zúžit, zjistí-li na základě přezkumu a konzultace podle § 37 odst. 4 a 5, že poskytování některé základní služby, která je obsažena v poštovní licenci, je zajištěno na celém území České republiky za podmínek srovnatelných s požadavky na zajištění dotčené základní služby podle tohoto zákona. Přezkum rozsahu poštovní povinnosti Úřad zahájí již v roce 2016. Výši čistých nákladů tak může stát prostřednictvím vlády, respektive Úřadu do značné míry řídit pomocí změn rozsahu požadavků kladených na držitele poštovní licence. Přesto není pravděpodobné, že by výše čistých nákladů klesla pod hranici stanovenou v navrhovaném § 34d odst. 2 pro jednotlivé kalendářní roky jako maximální výši úhrady čistých nákladů ze státního rozpočtu. Dalším faktorem ovlivňujícím budoucí výši čistých nákladů je postupný převod provozoven držitele poštovní licence na třetí subjekty (územní samosprávné celky, místní prodejny, obchodní centra apod.). Tyto provozovny jsou dle vyhlášky č. 464/2012 Sb., o stanovení specifikace jednotlivých základních služeb a základních kvalitativních požadavků na jejich poskytování, plnohodnotnými poštami, protože občanům poskytují základní poštovní služby a zachovávají vysokou dostupnost pošt. Důsledkem převodu provozoven držitele poštovní licence na třetí subjekty je snižování fixních nákladů držitele poštovní licence, a tedy i čistých nákladů na poskytování základních služeb. Od 1. 1. 2018 bude držitel poštovní licence určen na základě výběrového řízení. Jedním z kritérií výběrového řízení je i výše čistých nákladů na poskytování a zajišťování základních služeb v požadovaném rozsahu a kvalitě uvedená v žádosti o udělení poštovní licence, přičemž i pro toto další období bude platný strop úhrady čistých nákladů představujících nespravedlivou zátěž ve výši 500 mil. Kč. Dle navrhované právní úpravy bude čisté náklady (včetně předběžných čistých nákladů) hradit stát prostřednictvím Úřadu, tedy z jeho rozpočtové kapitoly. Přijetí navrhovaného zákona bude muset být zohledněno při sestavování státního rozpočtu, resp. rozpočtu ČTÚ.

F) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace

Navržené změny nejsou v rozporu s požadavkem zákazu diskriminace.

G) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Návrh zákona nezasahuje do ochrany soukromí a osobních údajů.

H) Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení

Z hlediska korupčních rizik je podstatné, že navrhovaná úprava přináší zjednodušení mechanismu kompenzace čistých nákladů. Provozovatelé poštovních služeb s výjimkou samotného držitele poštovní licence se již na kompenzacích nebudou podílet, nebude tedy třeba stanovovat jejich podíl na příspěvcích do kompenzačního fondu a tyto příspěvky vymáhat. V rámci zhodnocení korupčních rizik lze konstatovat, že navrhovaná úprava korupční rizika ve srovnání se stávajícím stavem snižuje. Současný způsob financování čistých nákladů na poskytování základních služeb prostřednictvím příspěvků jednotlivých provozovatelů poštovních služeb vytváří situaci, kdy jsou výsledky hospodaření prakticky všech provozovatelů poštovních služeb do značné míry závislé na rozhodnutí Úřadu o výši čistých nákladů na poskytování základních služeb a podílu jednotlivých provozovatelů poštovních služeb na jejich úhradě. Takové řešení lze z hlediska korupčních rizik vyhodnotit jako více rizikové oproti situaci, kdy je podle nové právní úpravy na rozhodnutí Úřadu závislý pouze držitel poštovní licence. Vůči držiteli poštovní licence zůstává rozsah rozhodovací pravomoci Úřadu obdobný jako dosud. Ve věci právní úpravy přístupu k infrastruktuře držitele poštovní licence, resp. vztahů držitele poštovní licence a ostatních provozovatelů poštovních služeb lze konstatovat, že navržené změny vycházejí z návrhů regulátora (Českého telekomunikačního úřadu) a mají přinést větší transparentnost a vyjasnění vzájemných práv a povinností.